Statsforvaltningens brev af 2. februar 2011 til et kommunalt fællesskab

Transkript

1 Statsforvaltningens brev af 2. februar 2011 til et kommunalt fællesskab TILSYNET Denne sag vedrører spørgsmålet om lovligheden af, at TAS har afholdt udgifterne for alle deltagere til en studietur til Norge. Statsforvaltningen har nu afsluttet sagens behandling. MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV AABENRAA Det er statsforvaltningens opfattelse, at det var lovligt for TAS at organisere og afholde udgifter til bestyrelsesmedlemmernes og de administrative medarbejderes studietur til Norge i sommeren Det er endvidere statsforvaltningens opfattelse, at det ikke har været lovligt for TAS at afholde udgifterne til ledsagernes deltagelse i studieturen. Statsforvaltningen har ikke grundlag for at fastslå, at bestyrelsesmedlemmerne ud fra de i sagen foreliggende oplysninger burde have indset, at studieturen ville medføre ulovlig støtte til ledsagerne. Statsforvaltningen finder derfor ikke for at foretage mere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund : JOURNAL NR.: /630 SAGSBEHANDLER: SBSOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: EAN- NR SE- NR tilsynsyd@statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: og TORSDAG: FREDAG: TAS (Trekantsområdets Affaldsselskab I/S) er et kommunalt fællesskab oprettet i medfør af 60 i styrelsesloven. Fredericia, Kolding, Middelfart og Vejle Kommuner er interessenter. Ifølge vedtægterne skal fællesskabet sikre interessenterne tilstrækkelig forbrændingskapacitet i Trekantsområdet, ligesom interessentskabet formål herudover er at udøve aktiviteter inden for affaldsbehandlingsområdet og anden

2 virksomhed, der står i naturlig forbindelse hermed, herunder oparbejdning og salg af know-how. Interessentskabet skal endvidere i særlig grad lægge vægt på at sikre effektiv ressourceudnyttelse gennem tiltag, der sikrer affaldsforebyggelse og minimering samt affaldshåndtering med øget vægt på specialisering og behandling af specialfraktioner. På baggrund af oplysninger i pressen den 30. oktober 2009 anmodede statsforvaltningen den 11. november 2009 TAS om nærmere oplysninger om studieturen, og statsforvaltningen orienterede samtidig TAS om Velfærdsministeriets [nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet] udtalelse af 9. april 2008 om lovligheden af et kommunalt fællesskabs afholdelse af udgifter til ledsageres deltagelse i en studietur. Bestyrelsen i TAS tog stilling til statsforvaltningens henvendelse i et møde den 9. december Følgende fremgår blandt andet af protokoludskriften fra mødet : [ ] Bestyrelsen for TAS finder det nødvendigt, at bestyrelsen og den daglige ledelse holder sig orienteret om såvel tekniske som politiske og markedsmæssige forhold indenfor affaldsforbrændingsområdet, såvel i Danmark som i udlandet. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at der p.t. i regeringen foretages vurderinger med henblik på den fremtidige organisering og regulering samt mulige liberalisering af affaldsforbrændingssektoren. Derfor foretages fra tid til anden studieture, der samtidig har til formål at styrke relationerne mellem selskabets bestyrelse og administration såvel fagligt som socialt. Studieturen til Norge, som der henvises til, og som er beskrevet i avisartiklen, foregik med deltagelse af 5 bestyrelsesmedlemmer og 3 medlemmer fra selskabets administration, idet samtidig disses ledsagere inviteredes med på turen for styrkelse af de sociale relationer. TAS har betalt alle omkostninger, og har ikke været bekendt med den sag vedrørende Naturgas Midt-Nord I/S, hvortil der henvises i den vedlagte udtalelse fra Velfærdsministeriet af 9. april 2008, og hvoraf det fremgår, at Velfærdsministeriet finder, at det i den pågældende sag var ulovligt for Naturgas Midt-Nord I/S at afholde udgifter til at ledsagerne til bestyrelsesmedlemmerne og den daglige ledelse kunne deltage i studieturen. I forbindelse med planlægning og arrangering af den af TAS afholdte studierejse til Norge har det ikke været SIDE 2

3 overvejet eller drøftet, hvorvidt det var lovligt at afholde udgifterne til de ledsagere der inviteredes med. Havde selskabets ledelse det være sig i bestyrelsen eller den daglige ledelse været bekendt med den af Velfærdsministeriet i 2008 foretagne vurdering af en studietur afholdt af Naturgas Midt-Nord I/S, hvortil ledsagere også var inviteret med, ville TAS ikke have afholdt udgifter til de ledsagere, der var inviteret med på den pågældende studietur til Norge her i 2009, og vi vil naturligvis da vi nu af Statsforvaltning Syddanmark er blevet gjort bekendt med den tidligere af Velfærdsministeriets foretagne vurdering af sagen vedrørende Naturgas Midt-Nord I/S ikke fremover arrangere studieture, hvor selskabet afholder udgifterne for inviterede ledsagere. [ ] Ifølge programmet rejste deltagerne med båd til Oslo den 13. august 2009 med ankomst om morgenen den 14. august Kl var der afgang med bus til NOAH A/S i Holmestrand. NOAH modtager og nyttiggør restprodukter fra blandt andet TAS. Der var i den forbindelse tillige indlagt orientering og rundvisning på det til selskabet knyttede deponi på øen Langøya. Det fremgår af sagen, at TAS i foråret traf beslutningen om at flytte slutdisponeringen fra Tyskland til Norge, og at bestyrelsen ved besøget fik mulighed for at vurdere den ændrede måde for slutdisponeringen af restproduktet, som betegnes som farligt affald. Midt på eftermiddagen rejse deltagerne med tog til Bergen med ankomst kort før midnat samme dag. Den 15. august 2009 besigtigede bestyrelsen og det administrative personale om formiddagen affaldshåndteringen af BIR A/S, ligesom disse deltagere blandt fik en orientering om fordele og ulemper med den valgte organisering, også set i forhold til det liberaliserede marked. BIR A/S er ifølge oplysningerne specielt organiseret, idet det er opdelt i en række helt eller delvist ejede selskaber med såvel offentlig som privat ejerskab. Efter frokosten var der ikke planlagt aktiviteter, der relaterede sig til TAS s virksomhed. Den 16. august 2009 kunne deltagerne frit disponere over indtil flyafgangen midt på dagen. TAS har oplyst, at TAS har afholdt alle de med studieturen forbundne udgifter, i alt kr. inklusiv moms. Der foreligger ikke oplysninger i sagen om, at bestyrelsen i forbindelse med behandling af sagen om studietur er SIDE 3

4 blevet orienteret, vejledt eller rådgivet om lovligheden af TAS s betaling for udgifterne til ledsagerne. Statsforvaltningen udtalelse : Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber, jf. 60, overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr af 1. november 2010). Det falder uden for statsforvaltningens beføjelser at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet inden for de rammer, lovgivningen sætter. Udtrykket lovgivningen forstås som gældende ret i almindelighed, det vil sige både skreven og uskreven ret, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, som eksempelvis de udskrevne regler om kommunernes opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Kommunale fællesskaber, oprettet efter 60 i styrelsesloven er at betragte som en art specialkommune. Det antages, at kommunalfuldmagtsreglerne også gælder for de kommunale fællesskaber, da kommunerne gennem disse samarbejder kan udføre de opgaver, som de ellers selv efter kommunalfuldmagtsreglerne ville kunne udføre. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til, om kommunens dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, men alene til dispositionens lovlighed. Statsforvaltningen kan derfor ikke tage stilling til, om det er hensigtsmæssigt at anvende fællesskabets midler på en studietur til Norge, men alene om der er hjemmel til, at TAS anvender midler til en tur som den omhandlede. Det bemærkes, at vederlæggelse af kommunale politikeres varetagelse af kommunale hverv, herunder som medlemmer af bestyrelsen i kommunale fællesskaber, er udtømmende reguleret i 16 og 34 i styrelsesloven og regler fastsat i medfør heraf, dog således at disse bestemmelser kan være suppleret af regler om vederlag i vedtægterne for det kommunale fællesskab. Det forhold, at vederlagsreglerne indeholder en udtømmende regulering af kommunale politikeres vederlæggelse indebærer, at det ikke er lovligt at vederlægge disse politikere på anden måde, end hvad der følger af vederlagsreglerne. Det vil således være ulovligt at afholde udgifter til en studietur, hvis formålet alene er at honorere disse politikere. SIDE 4

5 Vederlagsreglerne afskærer derimod ikke kommunale politikere fra at deltage i en studietur, der ikke har til formål at honorere politikerne, men har til formål at varetage en kommunal interesse. Det bemærkes endvidere generelt, at en adgang til at afvikle studieture er forudsat i vederlagsreglerne i styrelsesloven, da de i 16, stk. 1, litra f og g, nævnte kommunale hverv og aktiviteter, blandt andet anses for at kunne omfatte deltagelse i studieture. Spørgsmålet om, hvorvidt et kommunalt fællesskab kan arrangere og afholde udgifterne i forbindelse med en studietur, som den i sagen omhandlede, er ikke reguleret i den skrevne lovgivning. Lovligheden af arrangementet skal derfor afgøres efter kommunalfuldmagtsreglerne. Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, der kommer det kommunale fællesskab til gode. Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig. Almennyttekriteriet er ikke udtryk for en særlig præcis afgrænsning af kommuners kompetence. Kriteriet kan dog medvirke til en afgrænsning af, hvilke kommunale hensyn der i en samlet afvejning af interesser kan begrunde, at en kommune lovligt kan varetage en opgave. Det afgørende for vurderingen af, om en kommune lovligt vil kunne varetage en opgave med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne, er således, om en kommune herved varetager en kommunal interesse. Endvidere antages det efter kommunalfuldmagtsreglerne, at der påhviler kommunen en generel forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt. Det tilkommer i den forbindelse kommunen et betydeligt skøn ved vurderingen af, om en given disposition er økonomisk forsvarlig. SIDE 5

6 Det antages, at et kommunalt fællesskab lovligt kan arrangere en studietur således, at hovedformålet med turen og den overvejende del af turens program vedrører forhold, der har betydning for løsning af opgaver i det kommunale fællesskab. Kompetencen til at afgøre, om et kommunalt fællesskabs studierejse anse for at have betydning for løsning af opgaver i det kommunale fællesskab, tilkommer i første række bestyrelsen for fællesskabet. Det antages endvidere, at det er lovligt, at en sådan studierejse indeholder aktiviteter, der har betydning for løsning af kommunale opgaver tillige i et vist begrænset omfang omfatter turistmæssige aktiviteter. Dette kan blandt andet have baggrund i kommunens interesse i at etablere, bevare og styrke et godt arbejdsklima indbyrdes mellem kommunalbestyrelsens medlemmer og ledelse og til at skabe et godt og konstruktivt samarbejde. Omfanget af disse aktiviteter må inden for en vis grænse bero på et skøn fra bestyrelsens side. Der kan i det hele henvises til Velfærdsministeriets udtalelse af 9. april 2008 vedrørende Naturgas Midt-Nord I/S s studietur til Italien. Vedrørende bestyrelsens og administrationens deltagere Statsforvaltningen har noteret sig oplysningerne om, at formålet med studieturen blandt andet var ved selvsyn at vurdere den ændrede håndtering af restprodukter fra TAS og at erhverve viden om fordele og ulemper ved organiseringen af affaldsselskaber og om tilgangen til liberaliseringen af markedet, men at studieturen tillige havde til formål at styrke de sociale relationer mellem selskabets bestyrelse og administration, såvel fagligt som socialt, hvorfor ledsagere var inviteret med på studieturen. Statsforvaltningen konstaterer, at programmet for studieturen var fastlagt således, at hovedformålet med turen og en væsentlig del af turens program vedrørte forhold, der har betydning for løsning af opgaver i det kommunale fællesskab. Det er derfor også statsforvaltningens opfattelse, at det var lovligt for TAS at arrangere og afholde udgifterne til fem bestyrelsesmedlemmer og tre administrative medarbejderes studietur til Norge. Selvom studieturen indeholdt turistmæssige aktiviteter, finder statsforvaltningen ikke tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte bestyrelsens skøn over, at studieturen havde betydning for løsning af det kommunale fællesskabs opgaver. SIDE 6

7 Vedrørende ledsagerne Spørgsmålet om, hvorvidt et kommunalt fællesskab kan afholde udgifter til, at ledsagere kan deltage i en studietur, som den i sagen omhandlede, er heller ikke reguleret i den skrevne lovgivning. Dette spørgsmål skal derfor også afgøres efter kommunalfuldmagtsreglerne. Som det fremgår ovenfor er et kommunalt fællesskabs adgang til efter kommunalfuldmagtsreglerne af gennemføre foranstaltninger blandt andet afgrænset af et almennyttekriterium. Dette udgangspunkt indebærer, at et kommunal fællesskab normalt ikke kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er begrundet i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkeltperson ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig. Som det fremgår anses det for lovligt, hvis et kommunalt fællesskab organiserer og afholder udgifter til en studietur, hvor hovedformålet med turen og den overvejende del af turens program vedrører forhold, der har betydning for løsning af opgaver i det kommunale fællesskab. Deltagerne kan på den måde bidrage til en bedre løsning af kommunale opgaver og dermed til fællesskabets drift. Det må antages at følge heraf, at deltagerne som hovedregel skal være involveret i driften af det kommunale fællesskab, for eksempel et bestyrelsesmedlem eller en relevant medarbejder, for at fællesskabet kan afholde de pågældendes udgifter. Det er statsforvaltningens opfattelse, at det ikke har været lovligt for TAS at afholde udgifterne til ledsagernes deltagelse i studieturen. Et ønske om at styrke også de sociale relationer mellem selskabets ledelse og administrationen kan således efter statsforvaltningens opfattelse ikke i denne sammenhæng anses som en særlig interesse, der kan begrunde afholde af disse udgifter. Et ønske om at styrke også de sociale relationer mellem bestyrelsen og administrationen skal således sikres uafhængigt af ledsageres eventuelle deltagelse i studieture. Der foreligger ikke oplysninger om, at bestyrelsen under sagens behandling er blevet orienteret, vejledt eller rådgivet om, at betaling af udgifterne til ledsagernes SIDE 7

8 vet om, at betaling af udgifterne til ledsagernes deltagelse ville være ulovlig. Der foreligger heller ikke oplysninger om, at bestyrelsen på anden måde burde have indset, at studieturen ville medføre ulovlig støtte til ledsagerne. Statsforvaltningen har tillige noteret sig, at TAS fremover ikke vil arrangere studieture, hvor fællesskabet afholder udgifter for inviterede ledsagere. Statsforvaltningen finder derfor ikke anledning til at foretage mere i sagen. Statsforvaltningen skal i øvrigt beklage den sene stillingtagen til sagen. I øvrigt Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet ( Med venlig hilsen Ninna Würtzen Direktør /Stella Bøttger specialkonsulent SIDE 8