I tirsdags sagde Danmark vist nok farvel til folkeretten

Transkript

1 INTERNATIONAL POLITIK I tirsdags sagde Danmark vist nok farvel til folkeretten Folketingets beslutning om, at NATO principielt kan gribe ind uden FN-mandat, strider mod en hjørnesten i folkeretten og imod velforståede danske interesser - NATO presses til handling af hensyn til sin egen troværdighed - Det bidrager til at holde liv i konflikter som dén i Kosovo, men gavner næppe NATOs egne overlevelseschancer, konkluderer Ole Wæver i kritisk analyse I sidste uge tog Danmark formentligt afsked med ét af grundprincipperne i folkeretten - og i sin udenrigspolitik gennem 50 år: Fremover er det formentlig ikke længere et dansk princip, at NATO må have FNs godkendelse for at gribe ind i en konflikt. Det principielle nybrud kan ikke fastslås med fuld sikkerhed, fordi det er hyllet i flor af udenomssnak. De centrale partier var ikke indstillet på at diskutere dilemmaerne åbent. Af samme grund er Folketingets vedtagelse enten banal eller forvrøvlet - og i begge tilfælde meget kryptisk. Den provokerende vurdering fremgår af et notat, som Ole Wæver har udarbejdet for Mandag Morgen. Ole Wæver er nyudnævnt professor i international politik ved Københavns Universitet, han var medlem af regeringens forsvarskommission - og er almindeligt anerkendt som én af de skarpeste iagttagere af dansk udenrigspolitik. Notatet analyserer de dilemmaer, som forsøget på at udvikle en ny platform for NATO stiller Danmark m.fl. over for. NATOs nye strategiske koncept skal godkendes på 50-års-fødselsdags-topmødet i april måned. Den nye pragmatisme i folkeretten er kun ét af dilemmaerne. Ole Wævers analyse er spækket med pointer, der udfordrer den herskende visdom på det udenrigspolitiske bjerg:! NATO er ifølge Ole Wæver en gave fra fortiden af uvurderlig betydning for europæernes sikkerhed og indflydelse på USAs politik. Men NATO har ikke fået sin grundlæggende troværdighed med ind i nutiden. Derfor er forsvaret for eget omdømme blevet organisationens mest aktuelle forsvarsopgave.! Konsekvensen er, at NATO drives frem af en blanding af mindreværdskomplekser og storhedsvanvid. NATO (og staterne bag) føler sig tvunget til at bruge militære trusler, selv når de gør mere skade end gavn. Som nu i Kosovo, hvor NATOs bastante indblanding næppe bidrager til at forkorte pinen, men hvor NATO er nødsaget til at blande sig for ikke at blive til grin i den vestlige offentlighed.! Den nye aktivisme svarer godt til den ad hoc-agtige og moralistiske tradition i amerikansk udenrigspolitik og til de amerikanske prioriteter, hvor bekæmpelsen af såkaldte slyngelstater er i centrum. Derimod passer den dårligt til europæiske traditioner og prioriteter, mener Ole Wæver. Derfor kan aktivismen bidrage til det sammenbrud i NATO, som ingen ønsker, men som mange eksperter ser som en meget sandsynlig mulighed.! Ole Wæver kritiserer ikke bare den politiske varedeklaration på den nye danske linie i folkeretten. Han advarer også imod indholdet. Det er grundlæggende tvivlsomt, hvor langt en småstat som Danmark har interesse i at fire på kravet om respekt for folkeretten, blot fordi det i en kort periode er tæt allieret med verdens stærkeste magt, fastslår han. Ugebrevet gengiver i det følgende - med Ole Wævers godkendelse - en række af analysens argumenter i en redigeret form. Ole Wævers oprindelige tekst gennemgår i mere systematisk form kontroverserne om bl.a. ændret byrdefordeling, den europæiske forsvarsdimension og atomstrategien, der vil blive aktuelle frem til NATO-topmødet. Notatet, der er ca. dobbelt så langt som artiklen, ligger som baggrundsmateriale på Mandag Morgens hjemmeside på internettet, Uklar afsked med et grundprincip Debatten om NATOs nye koncept presser Danmark på et meget ømt punkt. Traditionelt har vi om nogen stået vagt om folkeretten, der bl.a. siger, at militær magtanvendelse kun er tilladt i to tilfælde: Når man handler i selvforsvar, og når man har mandat til at bruge magt fra FNs Sikkerhedsråd. Amerikanerne ser gerne, at NATO generelt får lov til at bruge magt Nr februar

2 uden FN-mandat, når USA ikke er i stand til at overbevise Kina og Rusland om behovet. Det har Danmark hidtil anset for at være en principielt farlig vej. Hvis NATO får lov at tage sig til rette, kan Kina, Rusland, Indonesien, Brasilien, Iran, Indien o.s.v. ikke nægtes samme ret på et juridisk grundlag. De kan ikke presses til at afstå fra vold på et grundlag, alle er enige om - og alle har underkastet sig. Det kan kun ske på basis af politiske sympatier, interesser og moralske overvejelser, som landene ofte netop er uenige om. Derfor bliver forholdet mellem stormagterne mere ustabilt, jo mere de internationale retsprincipper svækkes, lyder den hidtidige danske analyse.. I de senere år har Danmark imidlertid i flere tilfælde bøjet sig i praksis. Det skete med beslutningen om at sende Herkules-fly til Irak forrige år og med afsendelsen af F16-fly til Kosovo. Det er ikke så underligt, konstaterer Ole Wæver: Det er konkrete mennesker, vi ser på fjernsynsskærmene, når der er humanitær krise i f.eks. Kosovo. Det er svært at undlade handling - ikke mindst i kraft af den måde, internationale konflikter dækkes på i medierne, skåret over en bøddel/offer-model. Men den danske - og tyske - position er næppe holdbar i længden: Har man sagt imod i princippet og gået med 1 gang, 2 gange, 27 gange, så er det naturligvis ens praksis, der er blevet det nye princip, siger han. Formentlig var det præcis dette skred, som Folketinget accepterede i tirsdags under en debat om NATOs fremtid, selvom en overfladisk læsning af vedtagelsen efterlader det modsatte indtryk: Folketinget fastslår, at NATO i varetagelsen af de nye opgaver skal handle i overensstemmelse med folkeretten og formål og principper i FNs pagt, lyder regeringspartiernes formulering. Kravet om et egentligt FN-mandat er udeladt. Den nye pragmatisme blev understreget af udenrigsminister Niels Helveg Petersen: Jeg vil gøre opmærksom på, at hvor vi taler om, at vi bevæger os uden for den ramme, hvor der (...) er et klart FN-mandat, så må spørgsmålet håndteres fleksibelt på grundlag af en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde. Herefterdags skal NATO blot overholde folkeretten, hvad det så end kan betyde. Enten er det banalt - at vi skal overholde krigens love og ikke begå krigsforbrydelser og dens slags - eller også er det noget vås: At vi skal lave humanitære interventioner uden om FN på en folkeretligt holdbar måde. En sådan findes ikke. Der findes nogle få folkeretlige dissidenter, der mener at kunne konstruere en sådan ret, men den dominerende visdom er, at den ikke findes. Måske kan det blive folkeret, men så kræver det en helt anden indsats end det, Folketinget lagde op til med sin kryptisk-problematiske vedtagelse, skriver Ole Wæver. Kunsten bliver at formulere nogle restriktive regler, der definerer de ekstreme undtagelsestilfælde - sandsynligvis med udgangspunkt i konventionen om folkemord. NATO under CNNs kommando Ole Wæver mener, at det klassiske princip hindrer, at CNN bliver NATOs egentlige øverstkommanderende. Hvis vi ikke forbeholder os muligheden for at gøre undtagelser til helt ekstraordinære situationer, kan regeringerne ikke modstå presset om handling fra medierne og fra den letantændelige amerikanske offentlighed. Det skyldes, at NATO grundlæggende er noget andet i dag end under den kolde krig. På den ene side er NATO velfungerende, værdifuld og mere populær end nogensinde (se tekstboksen). På den anden side ville den ikke kunne skabes i dag, hvis den ikke allerede fandtes. Vi er glade for at have arvet den fra en anden tid, men kan den vedligeholdes under nye vilkår? NATO rummer samarbejde på et yderst sensitivt område, der traditionelt forbindes med den nationale suverænitet (og som vi derfor ser, EUs integration har svært ved at nå frem til), og landene vil derfor jævnligt blive stædige. I gamle dage kunne konflikter altid løses ved at pege på Sovjetunionen og sige: På grund af truslen skal vi blive enige. I fremtiden vil der ikke være denne tvang, og det bliver for det første sværere at få landene til i deres dag-til-dag-planlægning at tage så store hensyn til fælles planer. 2 Nr februar 1997

3 Derfor er NATO en gave fra fortiden NATO har meget få modstandere i dag. Indenrigspolitisk ser vi SF som NATO-parti, fordi det er et mindre onde end vesteuropæisk forsvarssamarbejde, og internationalt er russerne modstandere af NATOs udvidelse, men næppe reelt tilhængere af organisationens opløsning (bl.a. på grund af Tysklandsproblemet). Ifølge Ole Wævers analyse består NATOs værdi i følgende:! NATO har i kraft af sin integration og standardisering af en række af verdens stærkeste militærmagter produceret Verdens stærkeste militære gruppering, der kan gribe ind med uovertruffen militær effektivitet.! USA holdes integreret i Europas forsvar og dermed i et mere generelt transatlantisk forhold. Om end der forekommer transatlantiske konflikter i NATO er de langt at foretrække for transatlantiske konflikter uden NATO. I en tid, hvor supermagterne ikke holder hinanden i skak, kan konflikter mellem de vestlige lande lettere løbe ud af kontrol. I denne situation lægger NATO en stærk dæmper.! Selvom man oftest fokuserer på den indflydelse, USA vinder i Europa via NATO, har en del forskning i NATOs indre mekanismer vist, at vesteuropæerne historisk har fået overraskende stor indflydelse på amerikansk udenrigspolitik via de transnationale netværk i og omkring NATO. Dette er nok værd at bevare i en verden, hvor USA er potentielt uendeligt dominerende.! Til et vist punkt har NATO en gavnlig virkning på europæisk integration. På længere sigt er det muligvis en hindring, fordi den begrænser, hvor langt EU kan udfolde sig på dette område, men på kortere sigt har den været gavnlig ved at fjerne en række meget kontroversielle emner fra EUs dagsorden.! Mere generelt gavnes den europæiske stabilitet af, at europæiske lande er mindre tilbøjelige til at fokusere på deres frygt for hinandens militære evner, når disse er integreret i en organisation, hvor den stærkeste magt er ikke-europæisk.! Endelig fungerer NATO sammen med EU som magnet og indslusningsmekanisme for de østeuropæiske lande. Derfor planlægger de respektive stater i dag i højere grad deres forsvar hver for sig - uanset hvad de siger i deres fælles erklæringer. Samtidig er det kun et spørgsmål om tid, før der kommer en intern konflikt, som NATO-landene ikke kan mobilisere den politiske vilje til at løse - uden det ydre pres fra en stor fjende. NATO er ikke længere en alliance, det er heller ikke et system af kollektiv sikkerhed, det er en hybrid uden fortilfælde og uden forankring i dagens magtpolitiske forhold, skriver Ole Wæver. Det ved NATOs centrale beslutningstagere, særligt i USA. Og det fører til en farlig blanding af mindreværdskompleks og storhedsvanvid. Hvis denne eksistenskrise begynder at spille ind i hver konkret situation, risikerer NATO at gøre mere skade, end man egentlig behøvede. Fordi man kører baglæns ind på scenen - med blikket fast rettet på sit eget omdømme. Amerikanerne frygter, at NATOs værdifulde bidrag til sikkerheden alligevel er for usynlige og strukturelle. For at sikre offentlighedens støtte og fortsat konvergens mellem landene må NATO bevise sit værd gennem handling. Men det er samtidig en vigtig kilde til netop de interne konflikter, der en dag kan få NATO til at gå op i limningen. Fremmer NATO freden i Kosovo? Danmark burde anstrenge sig langt mere for at synliggøre NATOs helt afgørende bidrag til stabiliteten frem for at demonstrere sin berettigelse ved at spille med musklerne i tide og utide: Vi ender med militære aktioner i desperation, hvor vi knapt tror på, at de hjælper på substansen, men vi kan ikke undlade dem, for så har diktator X fået lov at slippe afsted med sine julelege, og Vestens/NATOs troværdighed er truet. Dette argument er helt holdbart, når det handler om FN-resolutioner, der bliver ignoreret. Så kommer vi i et dilemma som overfor Irak: Vi svækker FNs troværdighed på ét Nr februar

4 plan ved ikke at handle (Saddam Hussein sidder vedtagelser og aftaler overhørig). Men vi svækker også FNs troværdighed på et andet plan, hvis vi handler, fordi amerikanere og briter bomber uden et klart mandat fra Sikkerhedsrådet. Troværdighedsargumentet var en relevant del af dilemmaet i denne form. Men ofte menes der bare, at dette eller hint problem må NATO da kunne håndtere med al sin overvældende styrke. I modsat fald taber organisationen troværdighed som sådan. Det er tilfældet i Kosovo, lyder Ole Wævers vurdering. Hvis det bliver et fast tilbagevendende tema, betyder det, at vi lader vores indgriben i konflikter og kriser styre mindre af, hvad der reelt gavner de berørte, og mere af frygten for vores egen organisations troværdighed. Og der er god grund til at tro, at dette tema vil blive ved at dukke op, for det er ikke på grund af Hussein og Milosevic, at vi får disse problemer. Der er indbyggede problemer i NATO, der skaber denne evige debat og presset for at handle. NATO har en indre lurende tvivl, der truer med at styre vores ageren. I Kosovo er amerikanerne demonstrativt interesserede i, at NATO tildeles en hovedrolle. Det er et mål i sig selv. Vi så det i de sidste uger op til Rambouillet-konferencens igangsættelse, hvor det var afgørende for amerikanerne, at kontaktgruppens invitation til forhandlinger ikke fremtrådte som kilden til fremskridt - der skulle gå en NATO-trussel om flyangreb forud. Der var godt nok truet med det utallige gange før, men forhandlingerne skulle udspringe direkte af NATOs trusler. Og det er ikke særlig klogt, at amerikanerne partout skal have NATO ført hen over scenen som optakt til enhver forestilling, konstaterer professor Wæver. Hver gang man (måske) skubber serberne nærmere forhandlingsbordet med flytrusler, skubber man Kosovo-albanerne det samme stykke væk fra bordet. De får tilsvarende mindre motiv til fred, hvis de kan håbe på sejr med NATO som UCKs luftvåben. Og et eventuelt NATO-element i en fredsaftale er noget af det mest uspiselige for serberne. NATO skal uden tvivl reelt, organisatorisk udgøre rygraden i en implementeringsstyrke - som i Bosnien - men der skal ikke nødvendigvis stå NATO på bilerne, skriver Ole Wæver. For så får man hverken serbisk accept eller russisk deltagelse. Også i NATOs andet store projekt - udvidelsen østover - er NATOs behov for at profilere sig blevet et selvstændigt problem. Selvom indslusningen af østeuropæerne i NATO i sig selv er et positivt bidrag til stabiliteten, har mange eksperter ment, udvidelsen med fordel kunne være sket langt langsommere, så forholdet til Rusland kunne nå at følge med. I stedet fik man en følelse af, at udvidelsen blev styret mindre af en solid analyse af de sikkerhedspolitiske fordele og ulemper i forhold til Østeuropa og Rusland og mere af hensynet til NATOs egen profil, skriver Ole Wæver. Til kamp mod slyngelstaterne Derimod finder Ole Wæver det både naturligt og uomgængeligt, at NATO i stigende grad påtager sig opgaver uden for Europa. Amerikanerne har signaleret, at man gerne ser øget europæisk engagement i Middelhavsområdet og Nordafrika samt evt. Mellemøsten og Golfen. Det er naturligt, at amerikanerne spørger sig selv, hvorfor de skal blive ved at levere input i forsvaret af Europa, en af verdens rigeste verdensdele. Under den kolde krig var Europa presset og blev naturligt netto-modtager af sikkerhed. I dag burde Europa blive netto-yder og bidrage til sikkerheden i sine nærområder og måske globalt. Konkret er det naturligt, at amerikanerne kræver en bargain, hvor det NATO, de bidrager så meget til, og som gavner europæisk sikkerhed, ikke blot står passivt hen, hvis der er behov uden for Europa. En europæisk modydelse her må forventes før eller siden, vurderer han. Derimod er der grund til europæisk skepsis over USAs bestræbelse på at sætte kampen mod slyngelstaterne, der huser terrorister og bygger masseødelæggelsesvåben, helt op mod toppen af den internationale dagsorden. Prioriteringen er forståelig. USA er - som verdens ledende magt - det primære mål for alverdens Bin Ladin er. Amerikanerne er helt uvante med at være sårbare over for andres våben - knapt nok i den mere teoretiske, atomare forstand. Og USA har ikke større sikkerhedsproblemer end disse - trods alt marginale - risici. Så USAs dagsorden i en verden, hvor langt de fleste lande indordner sig i grader af 4 Nr februar 1997

5 venskab omkring den dominerende supermagt, består dels i at disciplinere de få tilbageværende slyngelstater som Irak og Nordkorea, der står uden for fællesskaber og kunne tænkes at anskaffe masseødelæggelsesvåben, og dels af international terrorisme. Ifølge den internationale presse har der været en del europæisk bekymring over at inddrage disse opgaver i NATOs kommissorium - ledsaget af kraftige fanfarer. Europæerne er usikre på, hvad amerikanerne lægger op til i praksis. Skal europæerne deltage i straffeaktioner a la USAs missiler mod Sudan og Afghanistan efter ambassadebombningerne i Østafrika? Ifølge Ole Wæver kan europæerne dårligt sige nej til at deltage i kampen mod international terrorisme. Og kampen mod slyngelstaterne kan måske gemmes under overskriften om at undgå spredning af masseødelæggelsesvåben. Men grundlæggende er europæerne utilpasse over den tiltagende militarisering af politikken over for dele af den 3. verden, og de deler ikke den analyse, at slyngelstaterne skulle udgøre verdens største problem. Er Danmarks interesser identiske med USAs? Amerikanerne har desuden en anden tradition for at gøre ideer om ret og rimeligt til udgangspunkt for deres udenrigspolitik - og de vil selv fortolke, hvad der er ret og rimelighed i. Det er i overensstemmelse med amerikansk politisk tradition, hvor man mener, at den ny verdens principper må gå forud for statssystemets gensidighed. Europæisk tradition er derimod at tænke i balancer, og i at enhver stat naturligvis synes, at dens egen moral er rigtig, men den må anerkende og håndtere, at andre lande opfatter sandheden anderledes. Fristelsen for lande som Danmark er, at det jo er os, der er dominerende, så vi kan gribe ind og gøre det, vi synes er rigtigt - i Kosovo, Irak osv. Og hvorfor skal vi så lade os binde af regler og kunstige hensyn? - vi ved jo, hvad der er det moralsk rigtige. Dels er det imidlertid en farlig udvikling i almindelighed, fordi det altid er meget elastisk, hvad man kan overbevise sig selv om, er rigtigt, og som andre vil se som udtryk for interesser. Hvis man er så dominerende, som Vesten er i dag, bør man primært være på vagt over for den magtens arrogance, der næsten altid følger med en sådan position. Det er også et spørgsmål, om Danmark virkelig har interesse i at åbne for de stærkeres ret. I stedet for at leve med de bindinger, det giver at tøjle stormagterne til en mere regelbunden optræden på den internationale scene. Skal vi opgive dét, blot fordi vi i en periode er så gode venner med den dominerende supermagt, at det synes som om, det er os, der gungrer på vej over broen? spørger Ole Wæver. Nr februar