EMPIRISKE TÅLEGRÆNSER OG AMMONIAKFØLSOM SKOV. - meningsløs eller skadelig regulering?

Transkript

1 EMPIRISKE TÅLEGRÆNSER OG AMMONIAKFØLSOM SKOV - meningsløs eller skadelig regulering?

2 Sammenfatning Miljøministeriets anbefalinger i retningslinjerne for vurderinger af ammoniakfølsom skov, beskriver ikke det politiske element i fastsættelsen af tålegrænser eller det forhold, at ammonaikfølsom skov ikke er en veldefineret naturtype. Der er, for skovene, ikke indført en national beskyttelse af naturskoven, som naturtype. Lige som der generelt mangler viden om skovenes værdier. Der er således på forhånd ikke nationale retningslinjer for hvad der er høj naturkvalitet, en væsentlig effekt, eller hvilke (udvalgte, følsomme) elementer af natur og miljø, der kan/skal beskyttes i en Ammoniakfølsom skov ved begrænsning af ammoniakdepositionen. Det er ikke muligt at foretage en fuldstændig neutral videnskabelig vurdering af, hvad der vil udgøre en væsentlig påvirkning af en ammoniakfølsom skov. Dette kræver nemlig en afvejning af, hvornår man finder effekterne er så væsentlige at det er uforeneligt med de (politiske) mål for skoven. Der er endnu ikke udviklet veldokumenterede videnskabelige metoder, der kan anvendes til præcist at forudse effekterne af en merpåvirkning med kvælstof på et bestemt areal inden for en kortere tidshorisont. Det kommunale råderum er stort, og der påhviler kommunens politikkere og forvaltning et stort ansvar for at få tilrettelagt et fornuftigt administrationsgrundlag. Det kan generelt anfægtes om det overhovedet eksisterer et naturfagligt grundlag for at anvende og regulere husdyrbrugene enkeltvist med udgangspunkt i de anførte tålegrænseintervaller, og definitionen af ammoniakfølsom skov. I alle tilfælde vil der være tale skøn, der rummer væsentlige usikkerheder og kun i meget begrænset omfang kan baseres på nationale (eller lokale) mål for naturen i skovene. Miljøstyrelsen bør undlade at anvise tålegrænseintervallet. Ukritisk anvendelse af de anviste empiriske tålegrænser, kan lede til en restriktiv forvaltning af husdyrbrugene nær skovområderne, som kan umuliggøre udviklingen eller medvirke til en markart fordyrende krav til anvendelse af teknologi på husdyrproduktionerne, hvorfor produktionen i stedet fastholdes på flere små og mindre ressourceeffektive anlæg. En sådan restriktiv forvaltning kan derfor udgøre en barriere for en rationel udvikling af husdyrbrugene, som ikke kan begrundes med politisk mål for naturen. En rationel og ressourceeffektiv udvikling af husdyrbrugene er en betingelse for at fremskrivninger af den samlede væsentlige emission fra erhvervet reelt opnås til gavn for natur og miljø i sin helhed. Det anbefales, at myndigheder (og forskere) indsamler og bearbejder viden om naturværdier, beskyttelse, historisk og aktuel belastning, samt at denne viden benyttes, til at løfte ammoniakreguleringen i skala og tillade forøgelser af ammoniakdepositionen på nogle mindre følsomme og lavere målsatte naturområder, som en del af en langsigtet plan, der samlet set, vil nedbringe den samlede baggrundsbelastning i store naturområder på tværs af kommunegrænser og naturtyper. På den vis ville det være muligt at koordinere varetagelsen af skovhensynet og andre hensyn mellem beskyttelse, mål og aktiv forvaltning og sikre en meningsfyldt og effektiv regulering, der giver forudsigelighed og ikke ødelægger skov- og jordbrugsejeres incitamenter til at forvalte skovene naturnært. 1 / 18

3 Indhold Lovgrundlag... 3 Konkret vurdering... 3 Ammoniak effekter i naturen... 4 Krav til miljøeffekterne af ammoniakemissionen ved miljøgodkendelse af husdyrbrug... 6 Effektvurderinger ved anvendelse af tålegrænse... 8 Tålegrænsernes oprindelse og overordnede anvendelse... 9 Følsomme elementer af natur, naturtyper og beskyttelsesinteresser Væsentlig effekt Konsekvenser for husdyrbruget Tålegrænser for danske skove Referencer Titel: Forfatter: Forsidefoto: Empiriske tålegrænser og konkret vurdering af ammoniakfølsom skov Winnie Heltborg Brøndum Heidi Buur Holbeck Udgave: 2. Udgave, juni / 18

4 Lovgrundlag I forbindelse med miljøgodkendelse af husdyrbrug skal kommunalbestyrelsen bl.a. sikre sig, at husdyrbruget kan drives på stedet uden at påvirke omgivelserne på en måde, som er uforenelig med hensynet til omgivelserne jf. 19 (Lov nr af 20. december 2006). Kommunalbestyrelsen skal ved vurderingen af ansøgningen bl.a. varetage hensynet til naturen med dens bestande af vilde planter og dyr og deres levesteder, herunder områder, der er beskyttet mod tilstandsændringer eller fredet, udpeget som internationalt naturbeskyttelsesområde eller udpeget som særlig sårbart over for næringsstofpåvirkning, jf. 23. Kommunalbestyrelsen kan, i en godkendelse, fastsætte vilkår, der er nødvendige for at sikre, at disse hensyn varetages jf. 29 I husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen er retningslinjerne for vilkårsfastsættelse og beskyttelsesniveau fastlagt. Det fremgår at Kommunalbestyrelsen i særlige tilfælde kan fastsætte vilkår med henblik på opfyldelse af krav om maksimal deposition med ammoniak på andre naturområder, end de der er omfattet af 7, stk. 1, i lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug, og som er mose, hede eller overdrev beskyttet efter 3 i lov om naturbeskyttelse, eller ammoniakfølsom skov, (kategori 3 natur) jf. 13. Stk. 3 (BEK nr af 08/12/2014). Ved særlige tilfælde kan forstås; en væsentlig miljøpåvirkning af særlige regionale eller lokale beskyttelsesinteresser 13, stk. 4. Kommunalbestyrelsen kan ikke meddele afslag alene begrundet i en væsentlig påvirkning på kategori 3 natur med mindre dette følger af anden lovgivning 13, stk. 7 Kravet til en konkret vurdering fremgår af bilag 3 i bekendtgørelsen, se Konkret vurdering Husdyrbrugslovgivningen indebær altså et krav om at foretage en konkret vurdering af om projektet medfører væsentlig miljøpåvirkning af særlige regionale eller lokale beskyttelsesinteresser knyttet til naturen, herunder kategori 3-naturen, samt en mulighed for at fastsætte vilkår for den maksimale merdeposition, der imødegår denne virkning. Der er i lovgivningen ikke fastsat et specifikt beskyttelsesniveau, men en nedre grænse for hvor vidtgående vilkår, der kan fastsættes. Kommunen kan ikke meddele afslag på miljøgodkendelsen, hvis denne nedre grænse er overholdt, med mindre det følger af anden lovgivning. Hensigten med retningslinjerne, har ifølge miljøstyrelsen ikke været et ønske om en skærpelse af forvaltningen og dermed heller ikke et ønske om at øge antallet af miljøgodkendelser med vurderinger og vilkår for depositioner på kategori 3-natur. Hensigten har været at bortscreene arealer, hvor konkrete vurderinger og vilkår ikke er nødvendige, for derved at begrænse arbejdsbyrden i. Der er bare ikke meget, der tyder på, at det er det, der er sket. Ved at indføre skovhensynet direkte i bekendtgørelsen, og fremstille et kortlag over potentielt ammoniakfølsomme skove pålægges kommunerne, ved den generelle forpligtelse (at sikre sig, at husdyrbruget kan drives på stedet uden at påvirke omgivelserne på en måde, som er uforenelig med hensynet til omgivelser- 3 / 18

5 ne), i det mindste at screene for ammoniakfølsom skov i nærområdet og redegøre for at forholdet er vurderet. Der er, for skovene, ikke indført en national beskyttelse af naturskoven, som naturtype. Lige som der generelt mangler viden om skovenes værdier, og heller ikke eksisterer en egentligt registrering eller metode for registrering af skovenes kvalitet, naturindhold, værdi og kvælstoffølsomhed. Der er således på forhånd ikke nationale normer for hvordan naturkvalitet i skov fastlægges eller retningslinjer for hvad der er en væsentlig effekt, og hvilke (udvalgte, følsomme) elementer af natur og miljø, der kan/skal beskyttes i en Ammoniakfølsom skov. Der er endnu ikke udviklet veldokumenterede videnskabelige metoder, der kan anvendes til præcist at forudse effekterne af en merpåvirkning med kvælstof på et bestemt areal inden for en kortere tidshorisont ii, iii. Da det samtidigt også er vanskeligt at beregne eller indhente alle nødvendige oplysninger for at fastsætte et konkret naturareals tålegrænse præcist er konkrete vurderinger af de lokale effekter er vanskelige og usikre. Der har således for langt de fleste kommuner været tale om en helt ny type vurderinger, som skal baseres på et meget spinkelt vidensgrundlag. Miljøstyrelsen har tilstræbt at give anvisninger i vejledningen til miljøgodkendelsesloven, for hvorledes en række kriterier skal inddrages i den konkrete vurdering og normering af et eventuelt vilkår. Dette ændrer imidlertid ikke ved at der er betragtelige usikkerheder forbundet med, at foretage en konkret beregning af depositionen på et bestemt skovareal, og vurdere den relative betydning af merbidraget og de langsigtede effekter af dette merbidrag. Det er ikke muligt at foretage en fuldstændig neutral videnskabelig vurdering af, hvad der vil udgøre en væsentlig påvirkning af en ammoniakfølsom skov. Dette kræver nemlig en afvejning af hvornår man finder effekterne på udvalgte kriterier er så væsentlige, at det vil være uforeneligt med de overordnede kommunale (eller andre vedtagne) mål for varetagelsen af natur- kultur- og natur- og miljøhensyn i skoven ii. Det kommunale råderum derfor stort, og der påhviler kommunens politikkere og forvaltning et stort ansvar for at få tilrettelagt et fornuftigt administrationsgrundlag. Ammoniak effekter i naturen Ammoniak er en kvælstofforbindelse. Kvælstof er ikke et miljøfremmed stof, og en del af kvælstofafsætningen fra luften er naturlig og udgør et essentielt N-tilskud, helt nødvendig for naturen f.eks. i skovene. Udnyttelsen af naturens ressourcer, landbrug og forbrændingsprocesser mv. har dog medvirket til et forøget indhold af forskellige kvælstofforbindelser i miljøet, også i luften. I en række storskalaforsøg, er det videnskabeligt veldokumenteret, at forøget kvælstofpåvirkning, f.eks. ved luftforurening, kan medføre forsuring og et forøget kvælstofindhold i økosystemer og derved ændrede vækstbetingelser for vegetationen, f.eks. således at nøjsomme arter med tiden udkonkurreres af konkurrenceplanter og økosystemet dermed ændres. 4 / 18

6 Ammoniakfordampningen fra husdyrbrug har bidraget til forøgelsen af kvælstofindholdet i luften og viden om ammoniak-kvælstoffens mulig effekter på naturen har medvirket til politiske beslutninger om at regulere ammoniaktabet fra husdyrproduktionerne. Ammoniakbidraget fra husdyrbrug er i stor grad et lokalt fænomen, idet størstedelen deponeres tæt på kilden, altså nær husdyrbruget og kan belaste naturarealerne i nærområdet iv. Figur 1. Afsætningen af ammoniak for en kombination af opland og naturområde fra 6m høj kilde ved to emissionsstyrker. Graferne gælder for en konstant vindretning. Men selvom der sker en væsentlig afsætning tæt på kilden, spredes ammoniak og reaktionsprodukter også over lange afstande, og en vilkårlig kilde vil teoretisk kunne bidrage til den forøgelse af kvælstofindholdet i luften (baggrundsbelastningen) med risiko for forøget belastningen af alle naturområder i landet (og udlandet). Man kunne anlægge den synsvinkel, at enhver forøgelse af emission, er uforenelig med den ønskede beskyttelse af naturområder, hvis tålegrænse er overskredet. Denne synsvinkel ville i yderste konsekvens medføre, at der skulle gives afslag på alle ansøgninger, der forøger det samlede ammoniakudslip. En så vidtgående fortolkning er ikke i overensstemmelse med intentionerne i lovgivningen i Danmark, hvor der er vedtaget en regulering af husdyrbrugenes ammoniakemission, der løbende skal sikre et generelt fald i emissionen, og dermed baggrundsbelastningen ved at fastsætte krav til husdyrbrugenes emission når de etableres, ændres eller udvides. Af hensyn til mulige naturværdier i husdyrbrugenes nærområder, er der imidlertid også vedtaget krav og fastsat muligheder for, på baggrund af en konkret vurdering, at fastsætte yderligere krav til depositionen på nærliggende kategori 3-naturarealer, herunder ammoniakfølsom skov. 5 / 18

7 Krav til miljøeffekterne af ammoniakemissionen ved miljøgodkendelse af husdyrbrug Kravene til husdyrbrugene ved miljøgodkendelse omfatter således to væsentlige typer af krav til udledningen af ammoniak. Dels nogle generelle krav, der skal nedbringe den samlede ammoniakemission fra husdyrproduktionen, herunder kravet om anvendelse af bedste tilgængelige teknologi (BAT), samt kravene og muligheden for at fastsætte krav til ammoniakdepositionen på konkrete nærliggende naturarealer. De generelle krav til reduktion af ammoniakfordampningen og anvendelse af BAT og strukturudviklingen af husdyrbrugene, hvor dyrene samles på færre og større men ressourceeffektive enheder, skal medvirke til at reducere den samlede ammoniakemission fra dyreholdene, og dermed reducere det samlede indhold af reaktive kvælstofforbindelser, baggrundsbelastningen, til gavn for miljøet og naturen i sin helhed. Figur 2. figur fra NOVANA-overvågningen. Kvælstof-luftforurening fra 2013 indekseret med 1989 som udgangspunkt v. Resultaterne fra NOVANA-overvågningen viser, at der er sket et fald i kvælstofdepositionen til de danske landområder på ca. 34 % siden 1989 v. Det bør bemærkes, at den samlede emission fra svineproduktionen er faldet med 49 % fra 1985 til 2013 til trods for en væsentlig stigning i produktionen fra 14,7 millioner producerede slagtesvin i 1985 til 20,2 millioner i 2013 vi. Om en teknologi er tilgængelig jf. BAT-kravene, vurderes bl.a. ud fra økonomi, eller mere præcist ved produktionens omsætning, og kravene er derfor normalt større per produceret enhed for større produktioner. Kravene/muligheder for at fastsætte ammoniakdepositionskrav på den nærliggende natur omfatter totaldepositionskrav for visse særligt målsatte naturarealer (kategori 1 og 2) og muligheden for at stille vilkår for merdeposition på kategori 3-natur af hensyn til mulige lokale effekter på naturområder i husdyrbrugets nærområde. På lokal skala vil depositionen variere fra landsgennemsnittet afhængigt af lokale kilder. 6 / 18

8 Figur 3. Den beregnede geografiske variation af tørdeponeret ammoniak i 2013 i et 16 km X 16 km område nord for Karup. De anvendte niveaukurver er 1, 1,5, 2, 2,5, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 15, 20, 30 og 50 kg N/ha/år. Kurverne er ikke ført helt til kanten af kortområdet, idet usikkerheden her er større. Depositionen er beregning i et net af felter på 400 m x 400 m. Det røde kryds midt i kortet angiver punktet, hvor depositionen til Resen Bæk (naturtypen Hede, våd (4010)) i tabel 2.4. er beregnet. Værdierne på akserne angiver placering af området i UTM 32 nettet (m Øst og m Nord). v Reguleringen bygger således på forudsætninger om at, den løbende strukturudvikling, hvor nogle produktionsanlæg lukker ned og andre udvides og moderniseres, og kravet om generel reduktion vil medvirke til et fald i baggrundsbelastningen. Men det er, med reguleringen, ikke muligt at beregne og godskrive den enkelte producent for det langsigtede fald i baggrundbelastningen udviklingen af hans produktion kan medvirke til, og det er også umuligt at vurdere om en forøget lokal belastning af nærliggende naturområder med tiden vil udlignes af en reduktion i baggrundsbelastningen. Nyeste fremskrivninger af forventningerne til udviklingen i ammoniakemissionen, viser dog et væsentligt yderligere fald i emissionen fra husdyrbrugene samlet set, og det må forventes at bi- 7 / 18

9 drage væsentlig til et fald i baggrundsbelastningen. Alle scenarier i fremskrivningerne bygger på implementering af teknologi, ved modernisering og strukturudvikling vii. Figur 4. fremskrivningsscenarier af NH 3 emissionen. Senarie 1-4 er nyeste fremskrivninger, og disse viser et større fald i emissionen. Dette skyldes en kombination af lavere forventninger til vækst i husdyrproduktionen og højere forventninger til implementering af miljøteknologi end antaget i DCE s basisfremskrivning vii. Reduktionen vil imidlertid kun ske under forudsætning af at udviklingen tillades. En meget restriktiv forvaltning af kategori 3-naturen gør lokaliseringen af nye eller større og forbedrede produktionsanlæg vanskeligere eller uforholdsmæssig dyr (ud over BAT-krav), og forvaltningen kan således i sig selv være en stopklods for det forventede fortsatte samlede fald i baggrundsbelastningen, idet udviklingen bliver så vanskelig/fordyret, at produktionerne i stedet fastholdes på flere små og langt mindre ressourceeffektive anlæg, hvor teknologien ikke, eller kun i begrænset omfang, implementeres. Effektvurderinger ved anvendelse af tålegrænse Der er i forbindelse med konkrete vurderinger udviklet en praksis for, at forvaltningen fastsætter en tålegrænse eller et tålegrænseinterval for naturen/naturarealet, hvorefter det beregnes/vurderes om tålegrænsen er overskredet, og om denne overskridelse er betydelig. Tålegrænser er beskrevet i en række publikationer og her gives centrale definitioner og pointer i,ii,iii : Tålegrænsen for en naturtype er den kvælstofbelastning, hvorunder der ikke vil være væsentlige effekter på naturområdets struktur og funktion samt karakteristiske arter. 8 / 18

10 Tålegrænsen afhænger af en række biotiske og abiotiske faktorer som naturområdets forhistorie, den aktuelle drift og pleje, jordbunds- og nedbørsforhold, tilstedeværelsen af følsomme arter, aktuelle tilstand og målsætningen for området. Fastsættelsen af tålegrænsen rummer et politisk element i at fastlægge hvilke struktur- og funktions-parametre, der skal vurderes på, samt hvad der anses for væsentlige effekter. Tålegrænsen for et område afhænger således af, hvad der findes at bevare (bevaringsstatus), hvad der ønskes bevaret (målsætning), og af hvad det vil være muligt at bevare ved begrænsning af luftforureningen (trusler). Følsomheden afhænger endvidere væsentligt af den betragtede tidsskala, idet effekter af luftforurening typisk optræder som følge af den akkumulerede virkning af lang tids belastning. Tålegrænsen er således specifik for det konkrete areal, og det er i praksis en meget vanskelig videnskabelig opgave at fastsætte tålegrænsen for et areal helt korrekt, selv når forudsætningerne for vurdering af væsentlighed er fastlagt. Tålegrænsernes oprindelse og overordnede anvendelse Til vurderinger af naturområdernes generelle belastning og udvikling, kan tålegrænser anvendes til generelle vurderinger af hvor udbredt tålegrænseoverskridelserne er på de forskellige naturtyper, som rettesnor for om det kan få konsekvenser for naturtyperne, og som grundlag for politiske vurderinger af om der skal gøres en indsats iii. I international miljøregulering og i miljøplanlægning anvendes tålegrænserne bl.a. til at vurdere fremtidsudsigterne/prognosen for naturens langsigtede udvikling på national eller international skala og dermed som politisk beslutningsgrundlag for regulering af luftforureningen. I disse sammenhæng anvendes ofte et sæt af empiriske tålegrænseintervaller for eutrofiering af de terrestriske naturtyper inklusiv skov samt af søer baseret på anbefalinger EU/ECE, som retningsgivende. De empirisk baserede tålegrænser har forholdsvis brede og overlappende intervaller for de enkelte naturtyper. Dette er et udtryk for en stor variation i følsomhed indenfor naturtypen, idet tålegrænsen ikke kun afhænger af naturtypen, men af andre lokale forhold, og af naturgivne forhold, der kan variere væsentligt over en naturtypes udbredelsesområde iii. 9 / 18

11 Figur 5. Figuren viser eksempler øvre og nedre tålegrænse for forskellige følsomme økosystemtyper. I søjlernes nederste del ligger afsætningen af kvælstof under den tålegrænse, der yder fuld beskyttelse af struktur, funktion og artssammensætning. En del af afsætningen i dette interval er naturlig, og selv de mest næringsfattige økosystemer har behov for en del af denne kvælstoftilførsel for at kunne fungere. Overgangen mellem søjlernes nederste og mellemste interval markerer tålegrænsen for de mest følsomme typer inden for den pågældende økosystemklasse. I søjlernes mellemste del findes tålegrænserne for de forskellige typer af det pågældende økosystem. Den øverste del af søjlerne angiver et interval, hvor økosystemerne er påvirkede i en grad, der kun medfører begrænset skade på biodiversitet eller økosystemfunktion. Påvirkninger i dette interval kan tolereres i kortere perioder og kan stadig modvirkes af ekstra pleje. Endelig vil der være økosystemer, som naturligt er mindre følsomme eller som i forvejen er påvirkede og har tilpasset sig denne påvirkning. Disse er ikke medtaget i denne gennemgang ii. Følsomme elementer af natur, naturtyper og beskyttelsesinteresser Der findes ikke kun én ensrettet måde, at definere naturtyper på, men flere forskellige, alt efter formål, lovgivning osv. Metoderne baserer sig inden for lovgivningen om naturbeskyttelse primært og oftest på forekomsten af arter af højere planter (f.eks. træer, buske, græsser, og blomstrende urter m.v.) og de beskyttede naturtyperne, defineres især ved artssammensætningen i plantesamfund, dvs. en samling af bestemte plantearter, der kan vokse mellem hinanden, idet de stiller nogenlunde ensartede krav til lokale- og naturgivne forhold og samtidig udfylder hver sin økologiske niche viii. Ofte anvendes der også en række strukturelle og funktionelle karakteristika til at supplere definitionerne af naturtyperne f.eks. vegetationshøjde og vedplantedække eller produktivitet og forstyrrelsestolerance. De forskellige danske plantearter har forskellige krav til vækstforhold, nogle arter er meget specifikke i deres vækstkrav og følsomme overfor ændringer, mens andre er mere brede og mere tolerante overfor ændringer. Derfor findes plantesamfundene ikke som diskrete og veladskilte enheder i naturen, men derimod snarere som løst og mere eller mindre arbitrært afgrænsede grupperinger langs med kontinuerte gradienter i de betydende miljøforhold, som f.eks. næringsstof, vand, ph, salt og forstyrrelse. 10 / 18

12 Hvis et areal tilføres en øget mængde kvælstof, der ændrer næringsstofindholdet eller medfører forsuring, ændres vækstbetingelserne for arterne på arealet og med tiden kan/vil arter forsvinde og nye arter indvandre og ændre artssammensætningen. Følsomheden af enkeltarter overfor ændringer i kvælstofstatus og jordbundens surhed vil være meget forskellig. Tilstedeværelsen af følsomme arter på et areal og en evt. målsætning om bevarelse heraf kan derfor være væsentlig for fastsættelsen af tålegrænser iii, det vil sige at tålegrænsen kan fastsættes ud fra vurderinger af hvornår disse arter vækstbetingelser ændres så der er risiko for at de forsvinder. Tålegrænseintervaller baseret på målsætninger om bevarelse af naturtyper, afhænger af hvor specifikt naturtypen er defineret. En naturtype, der er defineret snævert f.eks. ved relativt få men karakteristiske arter, har mere specifikke krav til vækstforholdene og intervallet vil derfor være mere snævert. Jo bredere en naturtype er defineret, f.eks. ved længere og mere uspecifikke artslister, des større intervaller af lokale- og naturgivne betydende miljøforhold forekommer de under. Et tålegrænseinterval, der fastsættes for beskyttelsen af en bredt defineret type, skal repræsentere hele variationsbredden i typen, og intervallet er derfor normalt bredt. Der er således en kobling mellem naturtypernes definitioner og tålegrænseintervallet, når det er naturtypen, der er genstand for målet om beskyttelse. Naturtyperne efter habitatdirektivet, er forholdsvist snævert defineret, ofte ved forholdsvist få karakteristiske arter. De karakteristiske arter, er arter, hvis tilstedeværelse viser, at et areal med meget stor sandsynlighed hører til den relevante naturtype, idet forskning i naturtyper har vist at disse arter er snævre i deres forekomst, og altså kun eller især træffes i den naturtype, som de er karakteristisk art for viii. Danmarks Miljøundersøgelser udarbejdede i 2005 i samarbejde med Skov- og Naturstyrelsen en sammenstilling af de af UN/ECE anbefalede empirisk baserede tålegrænser for EUNIS klassificerede naturtyper, til anbefalede intervaller for de danske habitatnaturtyper, se Harmoniserede tålegrænser. Opdatering af 15. december Tabel 1. Udsnit af de empirisk baserede tålegrænser for habitatdirektivets naturtyper (mosetyper som eksempel) baseret på anbefalinger fra UN/ECE, se Harmoniserede tålegrænser. Opdatering af 15. december 2005 for detaljer. Ann. I nr Tålegrænse 71. Sure moser med tørvemosser 7110 * Aktive højmoser Nedbrudte højmoser med mulighed for naturlig gendannelse Hængesæk og andre kærsamfund dannet flydende i vand Plantesamfund med næbfrø, soldug eller ulvefod på vådt sand eller blottet tørv 72. Kalkrige lavmoser 7210 * Kalkrige moser og sumpe med hvas avneknippe * Kilder og væld med kalkholdigt (hårdt) vand Rigkær Naturtyperne i naturbeskyttelsesloven er mere løst beskrevet snarere end præcist defineret. Hovedvægten skal ifølge vejledninger til loven lægges på de vegetationsmæssige kriterier, men 11 / 18

13 faktorer som f.eks. fugtighed, drift/pleje, og landskab har også betydning. Der forekommer ikke udtømmende lister over karakteristiske arter, der skal forekomme, for at et naturareal, skal henregnes til en bestemt naturtype efter naturbeskyttelsesloven. Naturbeskyttelseslovens naturtyper har således bredere definitioner og en type kan omfatte flere af habitatdirektivets naturtyper. Tabel 2. Udsnit af de sammenfattede anbefalede tålegrænser for Naturbeskyttelseslovens terrestriske naturtyper, baseret på ovenstående. Naturtype Tålegrænse Differentiering Mose (og kær) 5-25 højmoser 5-10, hængesæk, tørvelavninger 10-15, fattigkær og hedemoser 10-20, kalkrige moser og væld, rigkær Moser efter naturbeskyttelsesloven vil således have et tålegrænseinterval, der som minimum omfatter hele intervallet for mose-habitatnaturtyperne fra 5 25 kg N/ha/år, men sandsynligvis er meget bredere idet 3 beskyttede moser er endnu bredere defineret end summen af habitatnaturtyperne og ikke er omfattet af et mål om sikring af gunstig bevaringsstatus, men alene et forbud mod tilstandsændring. Der forekommer således arealer beskyttet efter naturbeskyttelsesloven som mose, som ikke samtidig er en habitatnaturtype i Natura 2000-områderne. Signaturforklaring: Habitatnaturtyper Beskyttede naturtyper 3 Tålegrænsen for et konkret moseområde er specifik for området og skal baseres på, hvad der findes at bevare (bevaringsstatus), hvad der ønskes bevaret (målsætning), og af hvad det vil være muligt at bevare ved begrænsning af luftforureningen (trusler). Hvornår der således er tale om en belastning over tålegrænsen, der kan medføre en uønsket tilstandsændring på et konkret 3-areal, afhænger af det aktuelle naturindhold, forekomsten af følsomme arter, mål og beva- 12 / 18

14 ringsstatus og øvrige faktorer, som påvirker naturindholdet f.eks. pleje, bonitet mv. Tålegrænsen for et konkret areal skal derfor ved en konkret vurdering fastsættes som et niveau og ikke et interval, der repræsenterer hele naturtypens variationsbredde. Skovene er ikke omfattet af naturbeskyttelsesloven, men i et stort omfang omfattet af skovloven, og defineret primært ved en arealstørrelse og trædække. Definitionen af skov er derfor meget bred og nærmere en landskabstype end en naturtype. Skov forekommer under næsten alle jordbunds- og miljøforhold, og er ikke begrænset til de næringsfattige arealer. Ammoniakfølsom skov, som defineret i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen, er ikke en veldefineret naturtype, med kendte karakteristiske arter. Langt fra alle skovbevoksede arealer er beskyttede naturtyper, visse er end ikke omfattet af skovloven, få skove er målsatte og visse skove, under intensiv drift, kan bedre sidestilles med en afgrøde end et naturareal i. Der er således på forhånd ikke mange nationale retningslinjer for hvad der er, særlig naturkvalitet, en væsentlig effekt, og hvilke (udvalgte, følsomme) elementer af natur og miljø, der kan/skal beskyttes i en Ammoniakfølsom skov ved begrænsning af kvælstofdepositioen. Det er derfor overordentligt vanskeligt alene at vurdere/beregne et retvisende tålegrænseinterval for ammoniakfølsom skov. Væsentlig effekt Skal man foretage en konkret vurdering af miljøeffekterne på en skov, er det i mangel af bedre, fristende, at anvende de empiriske tålegrænseintervaller. I miljøstyrelsens husdyrbrugsgodkendelsesvejledning, er det da også angivet for skovene at: Årsagen til at gamle skove er ammoniakfølsomme er, at både løv- og nåleskov har en tålegrænse for kvælstofdeposition på kg N/ha/ år. Da ammoniak udgør en del af kvælstofdepositionen, bidrager ammoniak til, at tålegrænsen kan blive overskredet. Miljøstyrelsen har ikke angivet i vejledningen, hvorfra intervallet kommer men det antages at intervallet kommer fra ovenfor nævnte Harmoniserede tålegrænser. Opdatering af 15. december 2005, hvor både løv- og nåleskov tilskrives en tålegrænse på kg N/ha/år. Det er imidlertid ikke i miljøstyrelsens vejledning anført, om der kan være skovtyper/skove i Danmark, der ikke er sammenlignelige med/eller sammenfatter de naturtyper UN/ECE har beregnet tålegrænser for? Om habitatnaturtypeskovene er det i dokumentet om UN/ECEs anbefalede tålegrænser anført at: Skove: (Delvis) naturlig skovvegetation med hjemmehørende arter, som danner højskov, med typisk underskov, og som opfylder følgende kriterier: Sjælden eller oprindelig og/eller med arter af fællesskabsbetydning. Når de internationalt anbefalede empiriske tålegrænser anvendes som rettesnor, skal man holde sig for øje at også disse tålegrænser, fastsat for en række terrestriske naturtyper, er baseret på en række forudsætninger, naturtypedefinitioner, politiske mål, valg og modeller under hensyn til formålet med dem. De kan derfor ikke uden nærmere kalibrering og politisk behandling kan over- 13 / 18

15 føres til andre, mindre velafgrænsede eller anderledes forvaltede og målsatte naturtyper/naturarealer. Tålegrænsen for habitatnaturen må endvidere antages, også at være fastsat med baggrund i et politisk mål om sikring af gunstig bevaringsstatus, hvorfor man har vurderet hvilke grader af ændringer af udvalgte struktur og funktionsparametre og evt. af tab karakteristiske arter eller arter af fællesskabsbetydning, der er væsentlige og uønskede, og på den baggrund videnskabeligt fastsat tålegrænserne. Habitatskovene er efter husdyrgodkendelsesloven og bekendtgørelsen beskytte som kategori 1- natur og omfattet af et totaldepositionskrav, der ikke indebær en konkret vurdering. De ammoniakfølsomme skove kan, med definitionen i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen, for eksempel omfatte skovparceller placeret direkte i forbindelse med anlæg til husdyrbrug. Disse skove er ofte kvælstofmættede og i mange tilfælde ejet af husdyrbrugeren, der lovligt kan fælde og gødske dele af skoven. Et vilkår med begrænsning af merdepositionen til denne type skov vil i de færreste tilfælde ændre ved tilstanden eller prognosen for skoven eller de arter, der er i skoven inden for en overskuelig tidshorisont. Konsekvenser for husdyrbruget Omvendt vil et vilkår medføre en risiko for, at husdyrbrugeren ikke længere kan udvikle sin produktion i takt med de almindelige markedskræfter og stigende krav til ressourceeffektivitet, miljøog dyrevældfærdsmæssige krav. Der har meget stor betydning, hvilken tålegrænse eller tålegrænseinterval en nærliggende skov vurderes at have, om tålegrænsen vurderes overskredet og om der på den baggrund stilles vilkår for en evt. merbelastning af skoven. For mange små skove med et væsentligt randareal, er det angivne interval på kg N/ha/år overskredet ved randeffekter (der ikke tages højde for i beregninger), baggrundbelastning og evt. eksisterende lokal belastning fra husdyrbrug og andre nære kilder i. I yderste konsekvens kan det medføre skrappeste forvaltning på maksimalt merdepositon 1 kg N/ha/år, hvorefter det bliver overordentligt vanskeligt for allerede etablere husdyrbrug nær skoven at udvikle deres produktion. 14 / 18

16 Figur 6. Afsætningen af ammoniak for en konstant kombination af opland og naturområde fra en 6 m høj kilde med emissionsstyrke på 4000/2000 kg N/år. Her er vist data for korte afstande. Graferne gælder for konstant vindretning. Bemærk, at alle værdier reduceres relativt svarende til reduktionen i kildestyrken, og kurverne forskydes. Et krav om en halvering af depositionen medfører således et tilsvarende krav om halvering af kildestyrken. Jo nærmere man kommer naturarealet, des mindre udvidelse kan tillades, hvis der maksimalt tillades 1 kg N/ha/år. I eksemplet i ovenstående figur kan der tillades en fordobling af produktionen i en afstand på ca. 400 m, ved 200 m kan ca. 40 % forøgelse tillades, ved 100 m ca. 10 %, ved 50 m ca. 5 % og så fremdeles. For de anlæg der ligger klods op af skoven bliver udvikling helt umulig. Fastsættes, der vilkår om maksimalt merdeposition vil det medføre skærpet krav om anvendelse af teknologi, der går ud over de generelle krav og BAT-krav hvor produktionsudvidelsen nemt bliver uforholdsmæssigt dyr og ikke kan gennemføres. Dette skal ses i relation til at husdyrbrugsanlægget er lovligt etableret og at der aktuelt kan være en ganske væsentlig ammoniakpåvirkning af skoven, som kun under helt særlige betingelser med udgangspunkt i husdyrloven kan nedbringes eller begrænses. Det kan syntes noget underligt at man hverken med angivelsen tålegrænseintervallet eller med kriterierne for fastlæggelse af, hvornår der er tale ammoniakfølsom skov ikke har været fokus på at visse skove, særligt mindre produktionsnære skove, er kvælstofmættede. Ukritisk angivelse og anvendelse af miljøstyrelsens angivne tålegrænser og skrappeste merdepositionskrav, kan meget potentielt lede til uproportionelle afgørelser, hvor lovligt etablerede virksomheder begrænses i deres udvikling med udgangspunkt i miljøhensyn, der ikke reelt har miljøvirkning eller kan begrundes med politiske vedtagne mål, som sikrer egentlig beskyttelse. Tålegrænser for danske skove Tålegrænserne fra Harmoniserede tålegrænser. Opdatering af 15. december 2005, for habitatskovene vurderes ret pålidelig (269). Men det skal bemærkes at det i et/to rapporter anbefales at lave en dansk fortolkning baseret på modelberegninger. DMU har i 1999 på baggrund af tilgængelig viden forsøgt at modelberegne tålegrænserne for dyrkede danske skove. De beregnede tålegrænser dækker et spektrum fra kg N ha-1 år-1 for eutrofiering. Tålegrænseinter- 15 / 18

17 vallerne er beregnede som et gennemsnit for skov i stabil tilstand, dvs. over en periode på mindst et par skovgenerationer. I en manual fra 2003 er intervallerne gentaget mens der også er anvist andre tålegrænser anbefalede tålegrænser fra kg baseret på forskellige beskyttelseshensyn. I en ny rapport med samme forfatter er angivet langt lavere tålegrænser for beskyttelse af forekomsten af de mest følsomme arter, der forekommer i visse strengt beskyttede naturtyper, baseret på et mål om stop for tilbagegangen i biodiversitet. De forskellige grænser synliggør nødvendigheden af, at vurdere tålegrænsen konkret, og i hvert fald anvende intervaller, der tager højde for naturindhold, beskyttelse og mål. I forvaltningen ses eksempler, hvor man i et forsøg på at vurdere naturindhold og værdi for ammoniakfølsomme skove, har anvendt de tekniske anvisninger til besigtigelse af naturarealer, til naturkvalitetsvurderinger i skov. Disse anvisninger er imidlertid udviklet til brug på naturbeskyttelseslovens 3 beskyttede naturtyper herunder sumpskovene, som er omfattet af 3. Dertil kommer at definitionen af ammoniakfølsom skov er meget bred og reelt rummer skovbevoksede arealer i intensiv skovdrift og spontant træbevoksede arealer uden anden væsentlig beskyttelse, end den de er pålagt i kraft husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens definitioner. Ammoniakfølsom skov er geografisk ret udbredt og samtidigt fordelt på mange og små arealer. Det er derfor ikke muligt at beregne, naturtilstanden i alle typer skov, med udgangspunkt i metoden, og det er lang fra sikkert at de arter og strukturer, der er udvalgt til at beskrive værdier og naturtilstand i sumpskove kan overføres til alle typer træbevoksede arealer, se bl.a. Naturlige vandstandsforhold, vedvarighed og mængden af ved (levende og død) vægtes normalt meget højt i vurderinger af skovkvalitet. Årsagerne er at skovene historisk set i meget stort omfang har været drænet og skovet samt at beskyttelsen og lovgivningen, der blev indført for at bevare og sikre en ny fremgang i skovarealet primært havde produktion af tømmer som formål. Lovgivningen er siden justeret, men der er ikke indført en egentligt naturbeskyttelse af skov og de fleste skove er fortsat præget af drift, dræning og en ensalderthed, der begrænser biodiversiteten i skovene og derfor fortsat anses som de største trusler for skovenes naturkvalitet. Det er derfor ikke givet, at der er en ligefrem sammenhæng mellem sædvanlige vurderinger af skoves kvaliteter og kvælstoffølsomhed. Dertil kommer at videnskabelige undersøgelser har vist at, der ikke er en særligt god relation mellem ammoniakpåvirkninger af naturen og observerede ændringer naturtilstanden, baseret på kendte metoder som naturtilstandsvurderingssystemet iii. Det er overordentligt vigtigt at forstå, at fastsættelsen af tålegrænser indeholder et politisk element, idet det ved fastsættelsen skal afgøres, hvad der er en væsentlig effekt, og hvilke (udvalgte, følsomme) elementer af natur og miljø, der ønskes beskyttet og kan beskyttes ved begrænsning af ammoniakbelastningen. Hvis, eller når, ikke tålegrænsen kan fastsættes korrekt, vil der også være betragtelige usikkerheder forbundet med at vurdere den relative betydning af en merdeposition eller hvor høj en merdeposition, der kan tillades før tålegrænsen overskrides. Det kan derfor generelt anfægtes om det overhovedet er grundlag for at anvende og regulere husdyrbrugene enkeltvist med udgangspunkt i de anførte tålegrænseintervaller, og definitionen af ammoniakfølsom skov. I alle tilfælde vil der være tale skøn, der rummer væsentlige usikkerheder 16 / 18

18 og kun i meget begrænset omfang kan baseres på nationale mål for naturen i skovene. Miljøstyrelsen bør undlade at anvise tålegrænseintervallet. Det er en overordentligt bekymrende retsstilling for husdyrbrugerne, der på ingen måde har, eller har haft, mulighed for på forhånd at vurdere om placeringen af husdyrbrugsanlæg er velegnet. Det kan have afgørende betydning om og hvilket krav der stille til et nærliggende skovareal. Et maksimalt merdepositionskrav på 2 kg N/ha/år frem for 1 kg N/ha/år kan for eksempel resultere i muligheden for at foretage en næsten dobbelt så stor udvidelse, se figur 6. Omvendt giver det kommunerne en mulighed for at tilrettelægge en velafvejet administrationspraksis. En kortlægning af skovene, med henblik på, at vurdere værdier, sårbarheder og beskyttelse samt vidensdeling og koordinering med lokale enheder i Naturstyrelsens og nabokommuner, ville være overordentlig formålstjenesteligt. Tålegrænseintervaller kan, under de rette forudsætninger og korrekt fastsat, sammenholdes med kortlægninger af alle beskyttede og prioriterede naturværdier i kommunen og den kendte baggrundbelastning i området, samt væsentlige kilder. Denne viden kan benyttes lokalt, til at løfte reguleringen i skala og tillade forøgelser af ammoniakdepositionen på nogle naturområder, som en del af en plan, der samlet set, vil nedbringe den samlede lokale/regionale baggrundsbelastning i de områder, hvor og hvis det fortsat skønnes nødvendigt. Arbejdet bør koordineres på tværs af kommunegrænser og myndigheder og bør ikke gennemføres uden grundlæggende konsekvensvurderinger af erhvervets rammebetingelser. Mulighederne for at løfte vurderingerne af skovene i skala eksisterer allerede i lovgivningen i kraft af bekendtgørelsens retningslinjer for normering af vilkår. På den vis ville det være muligt at koordinere varetagelsen af skovhensynet og andre hensyn mellem beskyttelsen, mål og aktiv forvaltning og sikre en meningsfyldt regulering, der giver forudsigelighed og ikke ødelægger skov- og jordbrugsejeres incitamenter til at forvalte skovene naturnært og som samtidigt sikrer plads til en rationel ressourceeffektiv udvikling af husdyrbrugene, som samlet set kan reducere luftforureningen og gavne naturen bredt. Konsekvenserne af administrationen af bestemmelserne kan have uendelig stor betydning for udviklingsmulighederne for husdyrerhvervet i kommunerne. Det er derfor væsentligt for erhvervet, at forvaltningen af bestemmelserne for de ammoniakfølsomme skove finder et fornuftigt leje, der muliggør rationel og fremtidssikker udvikling af erhvervet. Samlingen af produktionerne på færre større, men langt mere ressourceeffektive brug, kan/vil i sidste ende også have miljømæssige gevinster til gavn for miljøet, hele kommunen og dens borgere. Referencer i Brøndum, Winnie H Ammoniakfølsomme skove 17 / 18

19 ii Miljøministeriet (2003): Manual vedr. vurdering af de lokale miljøeffekter som følge af luftbårent kvælstof ved udvidelse og etablering af større husdyrbrug. iii Bak, J.L Tålegrænser for dansk natur. Opdateret landsdækkende kortlægning af tålegrænser for dansk natur og overskridelser heraf. Aarhus Universitet, DCE Nationalt Center for Miljø og Energi, 94 s. - Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi nr iv Lemming, C. og Brøndum, Winnie H Kvælstofdeposition, naturtilstand og reguleringen af landbruget. v Ellermann, T., Bossi, R., Christensen, J., Løfstrøm, P., Monies, C., Grundahl, L. & Geels, C. 2015: Atmosfærisk deposition NOVANA. Aarhus Universitet, DCE Nationalt Center for Miljø og Energi. 69 s. Videnskabelig rapport fra DCE Nationalt Center for Miljø og Energi nr vi Nielsen, O.-K., Plejdrup, M.S., Winther, M., Mikkelsen, M.H., Nielsen, M., Gyldenkærne, S., Fauser, P., Albrektsen, R., Hjelgaard, K., Bruun, H.G. & Thomsen, M Annual Danish Informative Inventory Report to UNECE. Emission inventories from the base year of the protocols to year Aarhus University, DCE Danish Centre for Environment and Energy, 484 pp. Scientific Report from DCE Danish Centre for Environment and Energy No vii Hansen, J., Mikkelsen, M. H., Albrektsen, R., Dubgaard, A., & Jacobsen, B. H. (2015). Scenarier for ammoniakemissionen fra Danmark i 2020 og 2030: emissioner og omkostninger. Frederiksberg: Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet. (IFRO Rapport; Nr. 230). viii Nygaard, B., Ejrnæs, R., Baattrup-Pedersen, A. & Fredshavn, J.R. 2009: Danske plantesamfund vi moser og enge vegetation, økologi, sårbarhed og beskyttelse. Danmarks Miljøundersøgelser, Aarhus Universitet. 144 s. Faglig rapport fra DMU nr. 728 By- og Landskabsstyrelsen 2009: Vejledning om naturbeskyttelseslovens 3 beskyttede naturtyper. Miljøministeriet, By- og Landskabsstyrelsen Publiceret elektronisk. Skov og Naturstyrelsen 1993: Vejledning om registrering af beskyttede naturtyper 18 / 18