Lobbyisme i EU. af Anne Gram (AG) og Kristian Baasch Pindbo (KBP)

Transkript

1 Lobbyisme i EU - En analyse af betydningen af policyområders karakter og saliens for interesseorganisationers mulighed for indflydelse på EU-lovgivningen af Anne Gram (AG) og Kristian Baasch Pindbo (KBP) Årskortnr.: og Vejleder: Jørgen Grønnegaard Christensen Antal ord: Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet August

2 Summary: Lobbyism in the EU During the last few decades the integration of the European Community (EC) has become both wider and deeper in scope resulting in an increased concentration of legislative power in Brussels. Thus more and more interests are affected by the decisions being made in Brussels which is reflected in the increasing presence of interest representatives in the European capital. The key purpose of this thesis is to investigate what factors affect the influence of interest group lobbyism on European policy making. More specific, the aim is to examine how the policy issues at hand and the saliency of the policy issues affects the possibility of interest groups to influence EU legislation. By deriving a theoretical model based on interest group theory we outline four hypotheses to investigate how a policy issue characterised by either social regulation or business regulation and also by either high or low politics is affecting interest groups influence on EU legislation. Building on the theoretical model we consider the very nature of the policy issue, the characteristics of the interest groups and the institutional structure of the political system. The empirical analysis confirms our assertion that third party organisations have significantly easier in influencing legislation categorised as high politics. This is unsurprising, considering the partiality of the European Parliament for considering third party interest in the decision making process especially on issues with heavy public attention. Conversely, on low politics issues, business interests have an easier time influencing the European legislation. At the same time the study shows that policy issues characterised by social regulation is dominated by third party interests, and policy areas characterised by business regulation on the other hand is dominated by business interests. In recognizing the impact of the nature and saliency of the policy issue this thesis concludes, that these factors de facto is a determining cause of which interest groups that succeed in influencing the EU legislation. The empirical study shows, that a significant number of firms bypass the traditional form of interest representation in the EU by representing their interest directly at European level instead of through business groups. This interesting finding is discussed at the end of the thesis as is the institutional structure and various venues in the EU and their influence on interest group lobbyism. Finally, we speculate on the usefulness of the theoretical model and put forward conjectures on how improvements could be made on the framework of future research designs engaged in examining lobbyism in the EU. 2

3 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING (AG, KBP) Problemformulering Specialets opbygning TEORI (AG) Olson Teorien om kollektiv handlen (KBP) Små og store grupper (AG) Wilson Fordelingen af omkostninger og gevinster (KBP) Sam Peltzman Betydningen af den politiske kontekst (AG) Arceneaux og Pion-Berlin Sondringen mellem high og low politics (KBP) Udledning af den teoretiske model (AG) Første akse: Policyområdets karakter (KBP) Anden akse: Policyområdets saliens (AG) Teoriens forståelsesramme (KBP) EU og USA's institutionelle set-up (AG) Forskellig interessevaretagelse i USA og EU (KBP) Udledning af hypoteser (AG) Hypoteserne (KBP) Casepræsentation (AG) Kemikalielovgivningen REACH-direktivet (KBP) Transport Typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer (AG) Grænseoverskridende sundhedsydelser Patientmobilitet (KBP) Ligestilling mellem mænd og kvinder (AG) FREMGANGSMÅDE OG METODE (KBP) Fremgangsmåde for analysen (AG) Metodiske overvejelser (KBP) Case-studier (AG) Metodiske overvejelser for analysens fremgangsmåde (KBP) Identifikation af relevante aktører (AG) Interesseorganisationernes interne karakteristika (KBP) Endelig udformning af lovforslaget (AG) INSTITUTIONER OG BESLUTNINGSPROCEDURER I EU (KBP) De centrale institutioner i EU s lovgivningsproces (AG) Europa-Kommissionen (KBP) Rådet for Den Europæiske Union (AG) Europa-Parlamentet (KBP)

4 4.2 Beslutningsproceduren i EU (AG) Hvordan starter ny lovgivning? (KBP) Forberedelsen af lovgivning (AG) Traktaterne (KBP) Lovgivningen (AG) Beslutningsprocedurer (KBP) Den fælles beslutningsprocedure (AG) Høringsproceduren (KBP) Den samstemmende udtalelse (AG) Komitologi-proceduren (KBP) Efter vedtagelsen: Offentliggørelse og implementering (AG) Opsamling (KBP) ANALYSE (AG) REACH (KBP) Præsentation af lovforslaget (AG) Beslutningsprocessen (KBP) Kvantitativ oversigt (AG) Udvælgelse af interesseorganisationer (KBP) Størrelsen af interessefelter (AG) Ressourcer (KBP) Fordelingen af gevinster og omkostninger (AG) Det endelige direktiv (KBP) Konklusion (AG) Transport Typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer (KBP) Præsentation af lovforslaget (AG) Beslutningsprocessen (KBP) Kvantitativ oversigt (AG) Udvælgelse af interesseorganisationer (KBP) Størrelsen af interessefelter (AG) Ressourcer (KBP) Fordelingen af omkostninger og gevinster (AG) Den endelige forordning (KBP) Konklusion (AG) Grænseoverskridende sundhedsydelser Patientmobilitet (KBP) Præsentation af lovforslaget (AG) Beslutningsprocessen (KBP) Kvantitativ oversigt (AG) Udvælgelse af interesseorganisationer (KBP) Størrelse af interessefelter (AG) Ressourcer (KBP) Fordelingen af omkostninger og gevinster (AG) Det endelige direktiv (KBP) Konklusion (AG) Ligestilling (KBP) Præsentation af lovforslaget (AG) Beslutningsprocessen (KBP) Kvantitativ oversigt (AG) Udvælgelse af interesseorganisationer (KBP) Størrelsen af interessefelter (AG) Ressourcer (KBP) Fordelingen af omkostninger og gevinster (AG) Det endelige direktiv (KBP)

5 5.4.9 Konklusion (AG) Delkonklusion for alle fire lovforslag (KBP) DISKUSSION (AG) Diskussion af den teoretiske model (KBP) Diskussion af metoden (AG) Beslutningsprocedurer og EU-institutionernes betydning for lobbyisme (KBP) Parlamentet, tredjepartsinteresser og den fælles beslutningsprocedure (AG) Kommissionen og Ministerrådet (KBP) Hvorfor vælger nogle virksomheder at gå alene? (AG) Diskussion af empiriske fund om virksomheder (KBP) Gensidig afhængighed (AG) Ressourcers betydning (KBP) Opsamling på diskussionen (AG) KONKLUSION (AG, KBP) Saliens og policyområdes betydning for interessegruppers indflydelse på policy Perspektivering LITTERATURLISTE (KBP) APPENDIKS (AG) Appendiks A (KBP) Appendiks B (AG) Appendiks C (KBP) Appendiks D (AG) Appendiks E (KBP) Appendiks F (AG) Appendiks G (KBP)

6 Tabeller 2.1. Den teoretiske model Den teoretiske model Den teoretiske model med de fire udvalgte lovforslag Vedtagne retsakter Fordelingen af bindende retsakter efter beslutningsprocedure Oversigt over høringssvar indsendt til REACH-direktivet Udvalgte interesseorganisationer til REACH-direktivet Interesseorganisationernes interessefelter Beløb anvendt på interesserepræsentation Oversigt over høringssvar indsendt til forordningen Interesseorganisationernes interessefelter Beløb anvendt på interesserepræsentation Oversigt over høringssvar indsendt til patientmobilitetsdirektivet Udvalgte interesseorganisationer til patientmobilitetsdirektivet Interesseorganisationernes interessefelt Beløb anvendt på interesserepræsentation Oversigt over indsendte høringssvar direktiv om ligestilling Udvalgte interesseorganisationer til direktivet om ligestilling Interesseorganisationernes interessefelter Beløb anvendt på interesserepræsentation Den teoretiske model med de fire udvalgte lovforslag

7 1 Indledning Der er lang vej fra Kul- og Stålunionen, som blev dannet i 1951, over oprettelsen af EF og det indre marked, til den Europæiske Union (EU), som vi kender i dag. Integrationen af det europæiske fællesskab er gennem årene blevet både dybere og bredere, og det europæiske samarbejde har spredt sig til at omfatte en lang række policyområder. Især med Maastrichttraktaten fra 1992 tonede konturerne af et stærkt udvidet europæisk samarbejde sig for alvor frem. EU var nu ikke blot et økonomisk samarbejde, da de politiske og sociale dimensioner af det europæiske samarbejde blev traktatfæstet (Togeby et al., 2003: 307). Udviklingen betyder, at kun få områder i dag unddrager sig EU-regulering, og flere og flere interesser er berørt af beslutninger, der træffes i Bruxelles. Derfor er det ikke længere tilstrækkeligt for interesseorganisationer og virksomheder at påvirke den nationale beslutningsproces, hvis de ønsker at få deres interesser hørt i det politiske system. Interessegrupperne har derfor tilpasset sig den europæiske integration ved at søge indflydelse i de fora, hvor lovgivningen bliver til. Dette har medført en en eksplosiv stigning af interesserepræsentanter på EU-niveau (Hix, 2005: 210f). Interessevaretagelse eller lobbyisme forstås i dette speciale med udgangspunkt i Kommissionens definition, dvs. som alle aktiviteter, der gennemføres med det formål at udøve indflydelse på formulering af politikker og beslutningstagning i EU's institutioner (Kommissionen, 2006a: 5). Bruxelles er grundet denne udvikling kommet til at minde om Washington DC, hvor civilsamfundsorganisationer, interessegrupper, virksomheder, public affairs-kontorer, tænketanke, advokater eller individuelle borgere har sin gang og søger indflydelse på policy. En udvikling, som afspejler behovet for at være til stede, hvor beslutningerne træffes. Og i takt med at beslutningerne og magten flyttes til Bruxelles, flytter lobbyisterne med for at få indflydelse på den policy, der vedrører deres interesser. Et eksempel på, at lobbyismen er rykket til Bruxelles, finder man på transportområdet i Danmark. Trafikministeriet udstedte tidligere køretilladelser på det private fragt- og 7

8 persontransportområde og havde således kontrol over et område af stor betydning for erhvervet. Den private organisation Danske Vognmænd 1 indgik derfor et tæt samarbejde med ministeriet og vidste, hvor organisationen skulle gå hen for at få sine interesser hørt. Da EUliberaliseringen af transportområdet fratog ministeriet kontrollen over køretilladelserne, blev ministeriet langt mindre interessant for interesseorganisationen, der nu skulle agere i en ny europæisk arena for at få sine interesser hørt (Christiansen og Nørgaard, 2003: 119). Især erhvervsinteresser udgør en stor del af de interesserepræsentanter, der forsøger at påvirke EU-lovgivningen, da denne gruppe af lobbyister rammes direkte af en stor del af EUreguleringen i takt med udvidelsen af det indre marked (Eising, 2007: 387)(Greenwood og Young, 2005: 277). Som modpol hertil står ofte interessegrupper, der kæmper for forbrugerinteresser, miljøinteresser og bedre forhold for den enkelte EU-borger. Fremover vil sådanne interesser blive omtalt som tredjepartsinteresser. I EU er hele det politiske system præget af lobbyisme fra forskellige interesserepræsentanters side. Lobbyisme fremstilles ofte som noget fordækt, hvor lobbyister indgår i lyssky affærer for at få deres interesser presset igennem det politiske system. Sådanne scenarier er dog sjældent virkeligheden, og Kommissionen vedkender da også, at lobbyvirksomhed er et legitimt element i det demokratiske system, og at lobbyister kan hjælpe med at henlede EU-institutionernes opmærksomhed på vigtige spørgsmål. Samtidig lægges der dog også vægt på, at lobbyisme skal foregå med offentlighedens viden og indsigt (Kommissionen, 2006a: 5). 1.1 Problemformulering Der er mange faktorer som afgør, om interessegrupper formår at varetage deres interesser i EU og påvirke lovgivningen. En sejr eller et nederlag for en interessegruppe i kampen for at få sine interesser igennem på EU-niveau afhænger langt hen af vejen af interessegruppens interne karakteristika eksempelvis størrelsen på gruppen og mængden af ressourcer den har til rådighed. Derudover betyder det noget for interessegruppernes mulighed for at påvirke lovgivningen, hvilket policyområde den givne lovgivningen regulerer. Sammensætningen af interesser varierer fra policyområde til policyområde, og forskellige interessegrupper agerer forskelligt afhængigt af policyområdet f.eks. er erhvervsinteresser mere tilbøjelige til at 1 Som i dag indgår i organisationen Dansk Transport og Logistik (Christiansen & Nørgaard, 2003: 119) 8

9 reagere på policyområder, der regulerer erhvervsforhold end på policyområder, der regulerer sociale forhold. Ydermere varierer et policyområdes placering på den offentlige og politiske dagsorden, hvilket kan have betydning for, hvordan en politisk sag behandles i det politiske system, og dermed igen have betydning for, hvilke interesser, der formår at påvirke lovgivningen. Det ses i mange tilfælde hvordan et politisk emne, der ligger højt på dagsordenen, får det politiske system til at reagere anderledes end det formodentlig ville have gjort, hvis emnet er ude af offentligheden søgelys. Dette fænomen kan forklares med begrebet saliens, hvor et policyområde med høj saliens har større offentlig interesse end et med lav saliens. Har et politisk emne høj saliens og dermed offentlighedens sympati, har de interesseorganisationer, der repræsenterer den givne sag ofte den største chance for at blive hørt i beslutningsprocessen, fordi politikerne ved, at offentlighedens øjne hviler på dem, og de ikke vil fremstå i et dårligt lys over for vælgerbefolkningen. En række faktorer skal derfor tages i betragtning, når man undersøger interessegruppers mulige indflydelse på lovgivningen. Specialets problemformulering lyder derfor således: Hvordan påvirker forskellige policyområder med varierende saliens interessegruppers mulighed for at påvirke EU-lovgivningen? Specialet vil således undersøge forskellige policyområder med varierende saliens, og hvordan det påvirker interessegruppers mulighed for indflydelse på EU-lovgivningen. Det analyseres bl.a. at undersøge interessegruppers karakteristika, og hvilken betydning det har for deres muligheder for at påvirke EU-lovgivningen på forskellige policyområder med varierende saliens. Med udgangspunkt i interessegruppeteori, der er baseret på en rational choice-tilgang opstilles en teoretisk model. Med modellen er det muligt at undersøge fire forskellige cases, som alle varierer i forhold til policyområder og saliens. Den teoretiske model muliggør en analyse af, om de nævnte faktorer er forklarende for interesseorganisationernes mulighed for at agere og påvirke lovgivningen. Analysen vil med udgangspunkt i såvel en kvantitativ som en kvalitativ undersøgelse af interesseorganisationernes involvering i høringsproceduren og deres interne karakteristika forsøge at afdække interesseorganisationernes muligheder for at agere og påvirke lovgivningen på policyområder med varierende saliens. 9

10 1.2 Specialets opbygning I afsnit to præsenteres specialets teori og forståelsesramme. Den består af fire teorier, der danner baggrund for udledningen af en teoretisk model og fire hypoteser, som benyttes i den videre analyse. Afsnit tre redegør for analysens fremgangsmåde og de metodiske overvejelser forbundet dermed. Afsnit fire præsenterer EU's institutioner og beslutningsprocedurer, som er det institutionelle set-up analysen opererer indenfor. Afsnit fem er specialets analyse, og er delt op i fire dele, der hver belyser én af de opstillede hypoteser. I afsnit seks diskuteres resultaterne af analysen, og i afsnit syv rundes specialet af med et konkluderende og perspektiverende afsnit. 10

11 2 Teori Specialets teoriapperat præsenteres i de kommende afsnit. Først redegøres der for Mancur Olsons teori om kollektive handlingsproblemer, dernæst gennemgåes James Q. Wilsons teori om omkostninger og gevinster. Derefter redøgøres for Sam Peltzmans teori, som påpeger betydningen af den politiske kontekst for interesseorganisationers mulighed for at få indflydelse på policy. Arceneaux og Pion-Berlins teoretiske model om betydningen af high politics og low politics er den sidste teori, der præsenteres. De fire teorier sammensættes til en teoretisk model, der kan belyse specialets problemsstilling og betydningen af saliens og policyområdet for interesseorganisationernes mulighed for at agere og få indflydelse på EUlovgivningen. I den sidste del af afsnittet problematiseres teoriens forståelsesramme, da samtlige teorier, pånær Arceneaux og Pion-Berlins, er skrevet i en nordamerikansk kontekst, men anvendes på EU s politiske system. 2.1 Olson Teorien om kollektiv handlen Mancur Olson præsenterede første gang sin teori om kollektiv handling i 1965 med bogen The Logic of Collective Action. Olsons teori er funderet i rational choice-teorien, og logikken om kollektiv handling er derfor baseret på rationelle økonomiske adfærdsantagelser (Hagen, 2001: 220). Teorien er funderet på metodologisk individualisme, så individers tanker og handlinger som udgangspunkt bruges til at forklare sociale fænomener, som f.eks. kollektiv handling. Olsons teori om gruppers adfærd er baseret på antagelser om, at aktørerne er egennyttemaksimerende og handler for at opnå den størst mulige gevinst ved et fælles gode. Teorien indeholder en række antagelser, der er vigtige at definere for at forstå den kontekst, som grupper agerer i, da det har betydning for, hvornår og hvorledes grupper agerer. Mancur Olson opstiller nogle grundlæggende principper for gruppers adfærd og ageren. Grupper defineres som et antal af individuelle aktører med en fælles interesse (Olson, 1971: 8), og formålet for aktørerne med at organisere sig i grupper er at fremme den fælles interesse, som deles af medlemmerne i gruppen (Olson, 1971: 5). Kollektiv handling består derfor af 11

12 individuelle aktører, som har organiseret sig i en gruppe og arbejder sammen for at opnå et givet fælles mål, de alle har en interesse i bliver tilvejebragt (ibid.). Offentlige og kollektive goder I rational choice-teorien defineres godet, som grupperne arbejder på at opnå, forskelligt. Godet er dog i alle tilfælde det produkt, som gruppemedlemmerne har en fælles interesse i at få del i. Der skelnes mellem offentlige goder og kollektive goder (Olson, 1971: 21). Et offentligt gode defineres som et gode ethvert individ kan nyde godt af, selv om de ikke har medvirket i arbejdet for at tilvejebringe godet. Sådan et gode frembringes ofte af staten. Ingen kan således ekskluderes fra at forbruge et offentligt gode, og der bliver ikke mindre af godet, når det anvendes. Et ofte givet eksempel er renere luft. Her vil også personer, der ikke direkte har arbejdet for initiativet om renere luft, kunne nyde godt af det (Olson, 1971: 14). I specialet er fokus udelukkende på kollektive goder. Et kollektivt gode defineres som et gode, som alle individer i gruppen har en fælles interesse i at tilvejebringe. Endvidere gælder det, at kun medlemmerne af gruppen får andel i godet, dvs. aktører uden for gruppen er ekskluderet fra at nyde godet. I denne forstand er et kollektivt gode udelukkende for gruppens medlemmer, og ikke for resten af samfundet (Olson, 1971: 15). Olsons teori, antagelser og definitioner giver forskellige incitamentsstrukturer for at handle kollektivt, som afhænger af gruppens størrelse. I de følgende afsnit redegøres for, hvordan gruppestørrelsen har indflydelse på gruppers mulighed for at tilvejebringe kollektive goder for gruppen Små og store grupper Et vigtigt element for hvornår kollektiv handling opstår, er ifølge Olson størrelsen på gruppen. Olson definerer størrelsen på en gruppe som både antallet af individuelle aktører i gruppen, men også som størrelsen på gruppens interessefelter, dvs. antallet af interesseområder gruppen repræsenterer (Olson, 1971: 28). Grupperne vælger at agere, når de totale gevinster ved fremskaffelsen af det kollektive gode 12

13 overstiger de totale omkostninger, der er forbundet med at anskaffe et gode. Idet individerne i grupperne er rationelle, egennyttemaksimerende aktører, vælger de at være passive i situationer, hvor omkostningerne overstiger gevinsterne. Store grupper Interessegrupper med et bredt interessefelt er internt heterogene i gruppen, hvilket svækker deres evne til at organisere sig og arbejde sammen, fordi gruppen skal opnå kollektive goder på flere områder dermed opstår der ofte et kollektivt handlingsproblem i store grupper (Olson, 1971: 48). Yderligere har store grupper et lavt incitament til at agere kollektivt, da omkostningerne ofte overstiger gevinsterne ved fremskaffelsen af det kollektive gode. Olson kalder denne problematik for det kollektive handlingsproblem. En årsag til, at det kollektive handlingsproblem oftere opstår i store grupper er, at et kollektivt gode indeholder en begrænset mængde gode, som deles blandt gruppemedlemmerne. Jo flere gruppemedlemmer der skal deles om godet, jo mindre mængde af det kollektive gode får det enkelte gruppemedlem. Det betyder, at incitamentet til at tilvejebringe godet falder i takt med, at gruppens størrelse forhøjes. Da denne incitamentsstruktur gælder for alle gruppemedlemmerne, vil det for store grupper ofte være meget vanskeligt at handle og opnå en tilfredsstillende mængde af godet til gruppemedlemmerne. Små grupper En interessegruppe med et snævert interessefelt internt homogene i gruppen, og ifølge Olsons logik har de nemmere ved at organisere sig og arbejde målrettet for at opnå gruppens kollektive gode. I modsætning til store grupper er små grupper bedre til at tilvejebringe et kollektivt gode, idet små grupper altid har et incitament til at handle grundet det faktum, at hvert gruppemedlem får en større andel af det kollektive gode, ganske enkelt fordi der er få gruppemedlemmer til at deles om godet. Dermed overstiger gevinsterne omkostningerne ved at handle, og små grupper har derfor nemmere ved at overvinde det kollektive handlingsproblem, og vil i langt højere grad organisere sig og arbejde for at tilvejebringe godet. 13

14 Andre faktorer der kan påvirke kollektiv handlen I det ovenstående er det implicit antaget, at gruppemedlemmerne har lige store præferencer for det kollektive gode. Olson gør dog selv opmærksom på, at det enkelte gruppemedlem kan tillægge det kollektive gode en forskellig værdi, hvilket resulterer i, at gruppen ikke opnår den mængde kollektive gode, som stiller alle i gruppen bedst muligt (Olson, 1971: 35). Olson arbejder dog i sin teori videre med den antagelse, at der eksisterer lige store præferencer for det kollektive gode internt i grupperne, selvom han noterer sig, at det er en urealistisk antagelse. Det betyder, at han kommer ud over problemet med differentierede præferencer for det kollektive gode (ibid. 60). Denne antagelse anvendes også gennem specialet. Olsons teori er meget abstrakt. Derfor præsenteres i næste afsnit James Q. Wilsons teori, der nuancerer Olsons gruppeteori, samt sætter den i en kontekst af offentlig politik. Det er nødvendigt, da specialet undersøger interesseorganisationers muligheder for at påvirke EUlovgivning. 2.2 Wilson Fordelingen af omkostninger og gevinster James Q. Wilson (1980 og 1989) placerer sig ligesom Olson inden for rational choice-teorien. Wilsons teori rækker dog videre, da den rationelle logik overføres på offentlig politik, hvor Wilson i en række eksempler anvender den til at analysere, hvordan interesseorganisationer agerer over for offentlige myndigheder. Det gør teorien yderst anvendelig i forhold til specialet, fordi analysen netop beskæftiger sig med offentlig politik i EU. Wilson arbejder videre med Olsons antagelse om, at antallet af gruppemedlemmer har betydning for interesseorganisationers incitament til at mobilisere sig. Wilson mener, at interesseorganisationer forholder sig til, hvorvidt de pålægges omkostninger eller gevinster ved et policyforslag. Afhængigt af antallet af gruppemedlemmer, der er til at deles om omkostningerne eller gevinsterne, har interesseorganisationerne forskelligt incitament til at mobilisere sig for eller mod policyforslaget. Hvis det er en stor gruppe med mange medlemmer, så vil der være mange til at deles om gevinsterne ved et policyforslag. De spredte gevinster giver hvert gruppemedlem en lille andel 14

15 af gevinsten, hvilket giver dem et lavt incitament til at mobilisere sig for forslaget. Samme logik gør sig gældende, når en stor gruppe pålægges omkostninger ved et policyforslag, hvor hvert gruppemedlem kun pålægges en lille andel af omkostningerne. De spredte omkostninger medfører, at den store gruppe ikke har incitament til at mobilisere sig imod policyforslaget (Wilson, 1989: 78). Samme logik gør sig gældende for små grupper. Små grupper vil altid blive ramt af koncentrerede omkostninger eller gevinster ved et policyforslag, idet der er få medlemmer til at deles om disse. Fordi små grupper altid rammes af koncentrerede omkostninger eller gevinster, har de også altid et incitament til at mobilisere sig og arbejde for eller imod policyforslaget (Wilson, 1989: 76-77). Det er således fordelingen af gevinster og omkostninger ved et policyforslag samt interesseorganisationens størrelse, der har betydning for, hvorvidt interesseorganisationerne mobiliserer sig og arbejder for eller imod policyforslaget. Af Wilsons analyser fremgår det, at store grupper ofte er interesseorganisationer med diffuse interesser, som f.eks. forbrugergrupper og miljøgrupper. I specialet vil disse interesser omtales som tredjepartsinteresser. Små grupper er, ifølge Wilsons analyser, ofte erhvervsorganisationer, og hos Wilsons er det erhvervsinteresserne, der bedst formår at mobilisere sig og påvirke policy (Wilson, 1980 og 1989) (Winther, 2001). Erhvervsorganisationer vil hovedsageligt forsøge at påvirke policyforslag, der regulerer erhvervspolitik, da det berører deres kerneområde. Tredjepartsinteresserne forsøger hovedsageligt at påvirke policyforslag, der regulerer deres kerneområder. Udover gruppestørrelse og fordelingen af omkostninger og gevinster inddrager Wilson policyområdet som en forklarende faktor på, hvor sandsynligt det er, at interesseorganisationer mobiliseres og organiseres i et arbejde for eller imod et givent policyforslag (Wilson, 1980). Det centrale hos Wilson bliver da, at policy er med til at determinere politics, hvilket betyder, at det pågældende policyområde er bestemmende for hvilken politik, der udformes på området. 15

16 2.3 Sam Peltzman Betydningen af den politiske kontekst Sam Peltzman tilhører Chicago-skolen af økonomer, der benytter mikroøkonomiske antagelser til analyser af politiske fænomener (Peltzman, 1998: 347-8). Dermed baserer Peltzman sin teori på samme rationelle antagelser, som dem, der ligger til grund for rational choice-teorien. Peltzman anvender samme antagelser omkring gruppestørrelse, som Olson og Wilson. Baseret på samme antagelser er der, ifølge Peltzman, en tendens til, at små erhvervsgrupper formår at organisere sig bedre end de store forbrugergrupper, så erhvervsgrupperne i højere grad får deres interesser hørt. Yderligere er det erhvervsgrupperne, der besidder flest ressourcer, og derfor større mulighed for at påvirke det politiske system (Peltzman, 1998: 156). Peltzman adskiller sig fra Olson og Wilson ved at medtage den politiske kontekst i sin analyse af interessegruppers adfærd. Den politiske kontekst skal forstås som det politiske og institutionelle system, som interessegrupperne agerer i (ibid. ix). Således er der ikke kun fokus på det økonomiske rationale, når interesseorganisationers adfærd analyseres. Peltzman mener ligefrem, at den politiske kontekst skal ses som en vigtig forklarende årsag til interessegruppers muligheder for at påvirke policy (ibid. 286). I Peltzmans teori anses de politiske aktører også for at være egennyttemaksimerende og er bevidste om, hvad deres egne interesser er. Politikere har, ifølge Peltzman, både interesse i at få finansiel støtte til deres valgkamp, men også i at maksimere antallet af vælgere, da det er vælgerne, der holder politikerne i hvervet. Interessegrupperne skal derfor formå både at organisere sig for at varetage kerneinteressen, men også organisere sig for at støtte den politiker, som kan tilbyde dem på bedst mulig vis at repræsentere deres interessefelt. Interessegruppernes støtte til politikere kan både være af finansiel karakter, ved at støtte op om politikerens kampagner, gennem bestikkelse, ved modkampagner mod konkurrerende politikere eller i form af vælgermobilisering. Peltzman følger Olsons logik om, at det er svært at mobilisere og organisere store grupper. Peltzman anvender antagelserne således, at store forbrugergrupper har svært ved at organisere sig tilstrækkeligt til at kunne støtte en politiker, for derigennem at få vedkommende til at 16

17 repræsentere gruppens interesser, hvilket stiller dem dårligere end de små erhvervsgrupper (Peltzman, 1998: 157). Peltzman mener, at politikerne er egennyttemaksimerende, så vil de have incitament til at tilgodese de store diffuse forbrugergrupper, fordi politikeren derved kan skaffe sig vælgere ved at tage hensyn til de almindelige forbrugere frem for erhvervsinteresserne. Fordi politikerne netop er egennyttemaksimerende, så vil der også være tilfælde, hvor det på baggrund af en rationel kalkule vil være mere fordelagtigt for dem at støtte op om erhvervslivets interesser, for dermed at få modydelser i form af kampagnestøtte, bestikkelse eller blokering for konkurrerende politikeres lovforslag. Dermed vender Peltzman antagelsen om, at policy determinerer politics, om, således at det i stedet bliver politics, som er afgørende for policy. Hermed er den centrale antagelse hos Peltzman, at det er politikerne der bestemmer udfaldet af et lovforslag, alt afhængigt af, hvordan det påvirker deres egen interesse. Peltzmans teori skaber en ny incitamentsstruktur, sammenlignet med både Olsons og Wilsons teorier. Deraf følger også et andet outcome end i de to foregående teorier, eftersom et policyforslag kan falde ud til fordel for en stor, uorganiseret gruppe, fordi politikeren gennem en sådan proces kan sikre sig større vælgeropbakning end tilfældet havde været, hvis policyforslaget havde mere fordelagtigt for erhvervslivet. 2.4 Arceneaux og Pion-Berlin Sondringen mellem high og low politics Arceneaux og Pion-Berlins teoretiske model søger at forklare, hvorvidt de mange reformer i latinamerikanske lande op gennem 1960 erne og 70 erne, skyldes et eksternt pres fra andre nationalstater, eller om det skyldes et internt pres fra nationale interesseorganisationer og NGO er. Derfor stiller Arceneaux og Pion-Berlin spørgsmålet; under hvilke omstændigheder spiller interne og eksterne faktorer ind på forandringsprocesser i Latin Amerika? (Arceneaux og Pion-Berlin, 2005: 2). Arceneaux og Pion-Berlins model tager udgangspunkt i international politisk teori, og er hovedsagligt bygget på realisme. Realismen antager, at staterne er de alt dominerende aktører i en konfliktfyldt verden. Betydningen af internationale organisationer anerkendes også hos 17

18 Arceneaux og Pion-Berlin, hvorfor der også er en snert af liberalisme i teorien (Arceneaux og Pion-Berlin, 2005) (Jackson og Sørensen, 2003: 103 og 135). Arceneaux og Pion-Berlin konkluderer, at det afgørende for om der er et internt eller eksternt pres på staterne for at skabe reformer er, hvorvidt policyområdet, som der laves reformer om, har karakter af high eller low politics. Hvis et policyområde er high politics, så er statens vitale interesser truet, og presset for reformer vil være eksternt og komme fra andre nationalstater. Er policyområdet derimod karakteriseret ved low politics, så er statens vitale interesser ikke truet, og presset for reformer vil være internt og komme fra nationale aktører (Arceneaux og Pion-Berlin, 2005: 6). High politics og eksternt pres Et eksempel på, hvordan eksternt pres kan føre til forandringer er, hvis et policyområde i land A kan karakteriseres som high politics i nationalstat B, så landets interesser er i fare. Så vil nationalstat B have incitament til at gribe ind, fordi nationalstat B s interesser kan være truede, hvis ikke nationalstat A laver reformer. Derfor lægger nationalstat B så kraftigt pres på nationalstat A, at denne vil skabe reformer på området, så det følger nationalstat B s ønsker. En sådan situation forekommer, hvis der er spill-over af negative eksternaliteter landene imellem (Arceneaux og Pion-Berlin, 2005: 6). Et eksempel herpå er, hvis der er borgerkrig i nationalstat A. Dette berører ikke nødvendigvis nationalstat B, men det vil de flygtningestrømme, som er en konsekvens af borgerkrigen gøre, da de eventuelt vil søge sikkerhed i nationalstat B. Derfor vil nationalstat B have incitament til at presse nationalstat A til at stoppe borgerkrigen. Denne antagelse er bygget på realismen, der anerkender nationalstater som de dominerende aktører, men derimod ikke anser internationale organisationer for at have en betydning. Low politics og internt pres Hvis et policyområde derimod kan karakteriseres som low politics, så vil andre nationalstater ikke gribe ind, da det ikke er en trussel mod deres vitale interesser. Derfor vil andre nationalstater ikke have incitament til at intervenere eller lægge pres på pågældende nationalstat. Low politics områder kan eksempelvis være menneskerettigheder eller sundhedspolitik, da disse ikke påvirker andre nationalstater. Nationalstaterne overlader derfor 18

19 scenen til andre aktører ved low politics. Derfor er det de nationale aktører som f.eks. interesseorganisationer, NGO er og internationale organisationer, der bliver dominerende, når det handler om low politics områder. De nationale aktører vil dermed lægge et internt pres på nationalstaten for at reformere pågældende område (Arceneaux og Pion-Berlin, 2005: 7). Ved low politics træder den liberalistiske teori-tradition frem, da internationale organisationer og institutioner anerkendes. Dermed fremhæver Arceneaux og Pion-Berlin ikke realismen frem for liberalismen, men ser dem i stedet som komplementære teorier, der træder frem alt afhængigt af, hvorvidt et policyområde er karakteriseret ved high eller low politics. Policyområdets saliens Samlet er Arceneaux og Pion-Berlins konklusion, at det er saliensen for policyområdet, der laves reformer om, som er medbestemmende for, hvorvidt der er internt eller eksternt pres for reformer i de latinamerikanske. I specialet anvendes Arceneaux og Pion-Berlins teoretiske model ikke som den er tiltænkt, men det er udelukkende deres tankegangen om high og low politics, der anvendes til at belyse specialets problemstilling. De ovenstående teorigennemgange har udelukkende været af deskriptiv karakter, således at teoriernes kerneantagelser er præsenteret. De næste afsnit vil anvende disse antagelser til at opstille en teoretisk model for specialet, hvor det nærmere præsenteres, hvordan teorierne appliceres i indeværende kontekst. 2.5 Udledning af den teoretiske model På baggrund af de fire præsenterede teoretiske tilgange udledes der i dette afsnit en teoretisk model, som danner grundlaget for den videre analyse af specialets problemstilling. Formålet med modellen er, at undersøge, hvordan forskellige policyområder med varierende saliens påvirker interessegruppers indflydelse på EU-policy. Modellen har derfor to adskilte akser; en akse der tager højde for karakteren af policyområdet udledt på baggrund af Olson og Wilsons teorier, og som skelner mellem policyområder, der er karakteriseret ved social regulering eller erhvervsregulering. Den anden akse tager højde for policyområdets saliens, og udledes med 19

20 udgangspunkt i Peltzman og Arceneaux og Pion-Berlins teorier. Denne anden akse omhandler hvorvidt et policyområde er karakteriseret ved high eller low politics. Den teoretiske model ses nedenfor. Tabel 2.1. Den teoretiske model High politics Low politics Erhvervsregulering Social regulering Den teoretiske model giver mulighed for at undersøge specialets problemstilling, da den kan analysere interessegruppers indflydelse på den politiske lovgivningsproces i fire tilfælde, som alle udviser forskellige karakteristika Første akse: Policyområdets karakter Grundantagelsen for modellens første dimension er, at policy determinerer politics. Dermed menes, at et policyområdes karakter er bestemmende for den førte politik samt interessegruppers mulighed for at influere lovgivningen på policyområdet. Denne sondring har som tidligere nævnt rødder i Wilsons teori. Dermed belyser modellen første led i problemstillingen ved at inddrage policyområdets karakter som en forklarende faktor på interessegruppers indflydelse på policy. Social regulering og erhvervsregulering Modellen opdeles efter Wilsons distinktion mellem policyområder, der er karakteriseret ved social regulering og erhvervsregulering. Wilson gør i sin teori opmærksom på, at interessegruppers mulighed for at påvirke et lovgivningsforslag, afhænger af, hvilket 20

21 policyområde de opererer i. Et policyområde der er karakteriseret ved social regulering, kan defineres som et område, der vedrører tredjepartsinteressernes kerneområder som f.eks. forbrugerbeskyttelse, ligestilling og miljø. Derfor er der på policyområder med social regulering mange tredjepartsinteresseorganisationer, som lobbyer for deres interesser, hvormed de vil have en fordel i forhold til erhvervsinteresserne, grundet deres massive tilstedeværelse på policyområdet. Et policyområde der er karakteriseret ved erhvervsregulering, kan defineres som et område, der vedrører erhvervsinteressernes kerneområder, f.eks. regulering af den private sektors aktiviteter. Derfor er der på policyområder med erhvervsregulering mange erhvervsorganisationer, som varetager sine interesser, og derfor har de en fordel i forhold til tredjepartsinteresserne, da de er massivt til stede på området. Derfor vil policyområdets karakter være af betydning for hvilke interessegrupper, der er dominerende på det pågældende policyområde. Grænsen mellem social regulering og erhvervsregulering er dog ikke altid lige skarpt optrukket, idet mange policyområder besidder karaktertræk, så det omfattes af både social regulering og erhvervsregulering. Sondringen er derfor ikke altid lige klar, fordi der forekommer overlap mellem socialregulering og erhvervsregulering. Policyinitiativer der sigter på at regulere sociale forhold på et policyområde, kan også indirekte virke som erhvervsregulering selvom det i udgangspunktet ikke er tilsigtet. Det omvendte kan dog også gøre sig gældende. Et eksempel er, når EU regulerer sikkerheden ved børnelegetøj 2. Formålet med denne lovgivning er at undgå små løsdele ved legetøj, som børn kan blive kvalt i og at forbyde indholdet af farlige stoffer. Hensigten er at stille EU-borgeren bedre, hvorfor lovgivningen karakteriseres som social regulering. Reguleringen medvirker, at legetøjsproducenterne pålægges visse forpligtelser for at kunne sælge legetøj i EU, og dermed bliver lovgivningen også indirekte erhvervsregulering, da den pålægger industrien omkostninger. Dette eksempel viser, at afgrænsningen mellem social regulering og erhvervsregulering kan være svær at skelne mellem, og der i mange tilfælde forekommer gråzoner med den lovgivning, der regulerer sociale og erhvervsmæssige forhold. Til trods for disse uklarheder anvendes sondringen, da det kan bidrage til at belyse problemstillingen. 2 (05/ ) 21

22 Betydningen af interessegruppernes interne karakteristika Som nævnt ovenfor betyder policyområdet meget for hvilke interesseorganisationer, der er til stede på området, hvilket igen har betydning for hvilke interesser, der udøver lobbyvirksomhed. Men som det også fremgår af teorien, har interessegruppernes interne karakteristika også betydning. Små interessegrupper er ifølge Olson bedre til at varetage gruppemedlemmernes interesse end store interessegrupper, og det er den logik, Wilson har overført til offentlig politik ved at antage, at de små succesfulde grupper findes blandt erhvervsinteresserne, hvorimod de store og ofte ineffektive interessegrupper findes blandt tredjepartsinteresserne. Ifølge Wilson har de små erhvervsorganisationer et stærkt incitament til at lobbye, fordi de står til enten at bære alle koncentrerede omkostninger ved en regulering eller få alle koncentrerede gevinster ved en regulering. Det gør, at disse interessegrupper ofte er succesfulde i deres lobbyisme og får ændret lovgivningsforslaget til egen fordel. I modsætning her til har tredjepartsorganisationer et svagt incitament til at lobbye, fordi de repræsenterer så mange gruppemedlemmer, at omkostningerne eller gevinsterne er spredte ved regulering. Derfor har tredjepartsinteresser vanskelig ved at påvirke et lovforslag, så det falder ud til deres fordel. Yderligere er betydningen af, hvor mange ressourcer interesseorganisationerne har til rådighed betonet i litteraturen, hvor det fremgår, at erhvervsinteresserne har flere ressourcer til rådighed at lobbye for end tredjepartsinteresserne. Derfor har erhvervsinteresserne intuitivt en fordel i forhold til tredjepartsinteresserne, da jo flere ressourcer en interesseorganisation har til rådighed, jo bedre mulighed har den for interessevaretagelse. Således har erhvervsinteresserne en fordel over tredjepartsinteresserne i deres mulighed for at få indflydelse på policy (Peltzman, 1998: 292). Empirisk har det vist sig, at interessegrupper på policyområder med social regulering og erhvervsregulering ikke altid følger Olson og Wilsons ræsonnement om, at små, ressourcestærke erhvervsgrupper opnår den største indflydelse på policy, samt at store interessegrupper, der varetager tredjepartsinteresser, opnår mindst indflydelse. Der er mange 22

23 eksempler på, at forbrugere har fået deres interesser igennem på EU-niveau, og på samme måde eksempler på, at erhvervsinteresser ikke har fået deres interesser gennemført. Dette vidner om, at andre faktorer end policyområdets karakteristika spiller ind, når det afgøres hvilke interesser, der lyttes til i EU-systemet. For at tilpasse modellen til dette, er det derfor nødvendigt med en nuancering,, så den også inddrager andre elementer. Og det er her, Peltzman og Arceneaux og Pion-Berlins teorier bruges til at udlede modellens anden dimension Anden akse: Policyområdets saliens Når der alligevel er eksempler på, at tredjepartsinteresserne tilgodeses tyder det på, at der er mere end blot policyområdets karakter som påvirker interesseorganisationernes mulighed for at influere policy. Derfor er det nødvendigt at undersøge samspillet mellem interesseorganisationerne og den bredere politiske og institutionelle kontekst. Derfor anvendes Peltzman til at udlede den anden akse af den teoretiske model, da han inddrager den politiske kontekst som en mulig forklaringsfaktor for interesseorganisationers muligheder for at få deres interesser medtaget i et policyudspil. Fordi politikere er egennyttemaksimerende, kan de både ønske finansiel støtte og vælgeropbakning. Den finansielle støtte kan erhvervsinteresserne tilbyde, mens tredjepartsinteresserne kan tilbyde at mobilisere vælgerne. Politikerne vil derfor lave en afvejning fra sag til sag for at afgøre hvilken type støtte, der er mest fordelagtig og sikrer dem størst mulig politisk indflydelse. Dette har en betydning for interesseorganisationernes muligheder for at få deres interesser hørt i det politiske system. Derfor kan lovforslag, ifølge Peltzman, falde ud til tredjepartsinteressernes fordel, fordi de egennyttemaksimerende politiske partier kan være mere interesserede i at sikre sig vælgeropbakning end finansiel støtte. Dermed bliver resultatet af beslutningsprocessen modsat af hvad man kan forvente, hvis en analyse ikke inddrager den politiske kontekst. Ifølge Peltzmans teori ved man dog ikke, hvornår de politiske partier foretrækker finansiel støtte frem for vælgeropbakning og omvendt. Det betyder, at Peltzmans teori ikke kan forudsige, hvornår de politiske partier er mest tilbøjelige til at tilgodese interesser fra enten tredjeparts- eller erhvervsorganisationer. 23

24 For at afgøre, hvornår de politiske partier handler til fordel for de store tredjepartsinteresser frem for de mindre erhvervsgrupper inddrages Arceneaux og Pion-Berlins model om high og low politics. Hvis et policyområde har høj saliens, og dermed er high politics, må det formodes at fylde meget i den offentlige debat. Derfor vil politiske partier have incitament til at tilgodese tredjepartsinteresserne, da politikerne på den måde fremstår positivt i befolkningens øjne, hvilket kan maksimere vælgeropbakningen. Hvis et område derimod har lav saliens, og derfor kan karakteriseres som low politics, vil det ikke have stor offentlig opmærksomhed. Derfor har politikerne ikke incitament til at tilgodese tredjepartsinteresser, da de ikke i en sådan situation ikke tiltrækker et tilstrækkeligt antal vælgere. Politikere vil således i stedet vælge den finansielle støtte, som erhvervsinteresserne kan tilbyde. Distinktionen mellem high og low politics bruges til at uddybe karakteristikken af de fire udvalgte policyområder. Hvorvidt et policyområde er high eller low politics kan dermed have betydning for interessegruppernes mulighed for at få repræsenteret deres interesser på EUniveau, og på hvorvidt deres lobbyvirksomhed er succesfuld. Derved dannes den anden akse på den teoretiske model, som viser graden af et policyområdes saliens. Den teoretiske model fremstår dermed således: Tabel 2.2. Den teoretiske model High politics Low politics Erhvervsregulering Social regulering 24

25 2.6 Teoriens forståelsesramme I forrige afsnit blev teorierne, som anvendes til at belyse problemstillingen præsenteret. Der bør dog tages visse forbehold for anvendelsen af teorierne, da både Olson, Wilson og Peltzmans er udviklet i en amerikansk kontekst, mens teorien her appliceres i en europæisk kontekst. Da det institutionelle set-up i USA adskiller sig fra EU s, er det nødvendigt at fremhæve disse forskelle, før teorierne overføres fra den amerikanske kontekst til en analyse i en europæisk kontekst. I det følgende tydeliggøres de væsentligste forskelle og der argumenteres for, hvorfor teorierne alligevel er anvendelige i analysen EU og USA's institutionelle set-up USA har en høj grad af pluralisme (Almond et al., 2004: 70), og interessegrupper har derfor en relativ nem adgang til det politiske system, hvor samspillet mellem dette system, politikere og interessegrupper er åbent for alle aktører, der ønsker det og har ressourcerne til en sådan kontakt. Ingen bestemte interessegrupper tilkendes privilegier i den politiske og administrative beslutningsproces i et pluralistisk system (Munk Christiansen og Sonne Nørgaard, 2003), og modstående interesser har lige adgang til processen, hvilket resulterer i en form for ligevægt mellem interesserne (Hix, 2005: 208). Det modsatte af pluralismen er korporatisme, som er kendetegnet ved, at bestemte interesseorganisationer indtager en privilegeret og institutionaliseret placering i den politiske og administrative beslutningsproces. Bestemte interesseorganisationer får tilnærmelsesvis monopol på at blive hørt, og adgangen er derfor ikke åben for alle interesseorganisationer, som måtte ønske det (Hagopian, 2004: 548). USA er yderligere kendetegnet ved føderalisme, hvor beslutningskompetencen er opdelt på to niveauer mellem den nationale regering og flere lokale regeringer (Woll, 2006: 461). En magtopdeling der sikrer, at staten alene ikke bliver for stærk en aktør (Ranney, 2004: 749). EU som politisk system kan hverken karakteriseres som korporatistisk eller pluralistisk, men varierer fra politikområde til politikområde (Hix, 2005: 210). Generelt er interesseorganisationers adgang til beslutningsprocessen i EU officielt pluralistisk, da der ikke 25

26 er nogle formelle barrierer for interessegruppernes adgang (ibid.). Empirien viser dog, at interesseorganisationerne på EU-niveau ofte er etablerede politiske aktører, der fast høres i forbindelse med udarbejdelsen af ny lovgivning. Det er en bevidst strategi fra Kommissionen, at den nedsætter mange af de interessegrupper, som fast høres i forbindelse med lovforslag, hvilket skaber en insider/outsider kultur blandt interessegrupper på EU-niveau (Coen og Broscheid, 2007: 357). Processen er dermed ikke fuldt ud pluralistisk, da der ikke er fri adgang for alle interesseorganisationer, som måtte ønske denne adgang til den politiske proces. Forskere anvender betegnelsen elite pluralisme om den situation, hvor det udelukkende er de interesseorganisationer, der har mange ressourcer i form af f.eks. ekspertviden, som høres (Woll: 2006: )(Coen og Broscheid, 2007: 348). I EU er det politiske set-up yderligere kendetegnet ved multilevel governance. Multilevel governance defineres som policy udarbejdet via interaktion mellem det regionale, nationale og europæiske niveau (Hix, 2005: 222). Derfor forgår interessegruppernes arbejde med at påvirke policy ofte på både subnationalt, nationalt og supranationalt niveau. Med føderalismen i USA og multilevel governance i EU foregår lovgivningsprocessen begge steder på flere niveauer, hvilket skaber inerti i processen i både USA og EU. Yderligere er der også forskel på, hvordan politikere vælges i USA og EU. I USA er politikere direkte valgt til Senatet eller Kongressen af befolkningen (Ranney, 2004: ). Det giver interessegrupper i USA stor mulighed for at støtte politikere direkte ved enten at finansiere deres kampagner eller mobilisere vælgeropbakning mod at få deres interesser repræsenteret deres interesser i det politiske system. Interessegrupper har ikke samme mulighed for at støtte politikere og de politiske partier finansielt eller med vælgeropbakning i EU. Det skyldes, at EU-kommissærerne er udpeget af de nationale regeringer, hvorfor interessegrupperne ikke på direkte facon kan støtte EU-kommissærerne. Politikerne i Parlamentet vælges gennem nationale politiske partier og partilister og derfor ikke kan støttes personligt men gennem et større partiapparat, hvorfor effekten af støtten ikke er den samme som der er mulighed for i USA Forskellig interessevaretagelse i USA og EU Det er ikke kun det institutionelle set-up, der adskiller USA og EU. Det gælder også måden, hvorpå interessevaretagelse foregår inden for disse rammer. I USA er lobbyisternes 26

27 fremgangsmåde meget direkte i forhold til at få deres synspunkter og interesser igennem over for politikerne. Lobbyisterne i EU er derimod meget mere indirekte og konsensussøgende, når de forsøger at påvirke en politiker (Woll, 2006: 461). Generelt er lobbyismen i USA mere åben, direkte og reguleret end i EU. I 1995 indførte man i USA den såkaldte Lobbying Disclosure Act, der afløste en væsentlig ældre lovgivning om reglerne for, hvordan interessevaretagelse må udfolde sig (US Senate, 2007). Følgende punkter er centrale i den amerikanske måde at regulere lobbyisme på: Interessegrupper har pligt til at lade sig registrere, og de skal afrapportere deres aktiviteter til myndighederne hvert halve år, herunder oplyse hvilke områder de udøver lobbyisme på, hvilke bureaukrater de har kontaktet, navnene på de ansatte lobbyister samt opgive deres samlede udgifter til interessevaretagelsen (ibid.). Disse oplysninger er fuldt tilgængelige for offentligheden, og sikrer i højere grad åbenhed i det politiske system end i EU. I EU findes der ikke et ensartet regelsæt for lobbyisters aktiviteter i de forskellige EUinstitutioner. I 2006 vedtog Kommissionen dog grønbogen om et europæisk åbenhedsinitiativ, der bl.a. forsøger at regulere lobbyvirksomheden (Kommissionen, 2006a). I grønbogen specificeres nogle krav til interessegrupper, eksempelvis at alle interesseorganisationernes høringssvar i forbindelse med lovgivningen skal offentliggøres. Lobbyisterne opfordres også til at følge et kodeks for god opførsel indbefattende et ønske om ærlighed omkring deres motiver ved henvendelsen til Kommissionen, at de ikke må give vildledende informationer, og at lobbyisterne ikke må tilbyde gaver el.lign. som en form for overtalelsesmiddel til de ansatte i Kommissionen (ibid.). Derudover kan interessegrupper frivilligt lade sig registrere i Kommissionens register over interesserepræsentanter. I dette register fremgår det, hvem de repræsenterer, hvad deres overordnede mål er, og hvordan de finansieres samt hvor mange penge de årligt anvender på interesserepræsentation i Bruxelles (Kommissionen 2009a). I Parlamentet er der lignende regler for interessegrupper. Dog med den undtagelse at registreringen ikke er frivillig, men er påkrævet for at få adgangskort til Parlamentet. Parlamentet har derfor en udtømmende optegnelse over interessegrupper med adgang til Parlamentets møder, og der findes et etisk kodeks, som lobbyister skal følge i Parlamentet. (Parlamentet, 2009) (Svendsen, 2008: 97). 27

28 Peltzmans teori bygger på logikken om, at interesseorganisationer kan støtte politikere finansielt eller med vælgeropbakning, til gengæld for at få repræsenteret deres interesser i det politiske system, og benyttes her i en EU-kontekst. Olsons teori anvendes til at analysere interessegruppers interne karakteristika om størrelse, hvilket stadig er aktuelt i en analyse af EU. Wilsons teori om, at det er fordelingen af gevinster og omkostninger der mobiliserer interessegrupperne samt det, at han deler interessegrupperne op mellem erhvervsinteresser og tredjepartsinteresser, må stadig gælde i en EU-kontekst. Opsamling på den teoretiske forståelsesramme De strukturer som lobbyisterne arbejder indenfor er tydeligvis forskellige og betinger i et vist omfang den måde, lobbyisterne kan agere på. På trods af disse forskelle anvendes teorierne alligevel i en EU-kontekst, da teoriernes underliggende mekanismer og antagelser kan overføres på EU, og bidrager med relevante aspekter i en analyse af interesseorganisationer på EU-niveau. 2.7 Udledning af hypoteser Det er muligt at opstille forventninger til specialets problemstilling på baggrund af den teoretiske ramme for specialet. Det skyldes, at teorierne bidrager med nogle grundantagelser om netop interessegruppers muligheder for at agere og påvirke lovgivningen i et politisk system. I det følgende beskrives forventninger til interessegruppernes mulighed for at påvirke lovgivningen for hver af teorierne, og med udgangspunkt heri udledes fire hypoteser. Gruppestørrelse Olson identificerer interessegruppers størrelse som den afgørende faktor for deres mulighed for at påvirke beslutningstagere og derigennem policy. Mindre grupper har lettere ved at organisere sig og gøre deres indflydelse gældende end store grupper. Små grupper med et snævert interessefelt har mere homogene interesser og har lettere ved at organisere sig og arbejde målrettet for at nå deres fælles interesser. I store grupper med et bredt interessefelt opstår ofte et kollektivt handlingsproblem, fordi de er mere heterogene, og derfor skal varetage mange forskellige interesser, hvilket gør det vanskeligt for dem at organisere sig om at arbejde for et fælles mål. 28

29 Wilsons analyserer, hvordan fordelingen af gevinster og omkostninger ved et lovforslag, kombineret med antallet af medlemmer i gruppen, har betydning for interessegruppers incitament for at mobilisere sig og lobbye for eller imod lovforslaget. Det skyldes, at mindre grupper har en interesse i at påvirke udfaldet af lovforslaget, da de få gruppemedlemmer står til at bære de koncentrerede omkostningerne eller gevinsterne ved en eventuel regulering af lovgivningen. Det giver små grupper et stærkt incitament til at agere, og derfor lykkedes det næsten altid små grupper at agere succesfuldt. Store grupper med mange medlemmer pålægges spredte omkostninger og gevinster, og derfor er det mindre sandsynligt, at de ender med at påvirke beslutningstagerne. Policyområdet: Social- og erhvervsregulering Wilson sondrer i sin teori mellem policyområder karakteriseret ved erhvervsregulering og social regulering, og gør policyområdet til en forklaringsfaktor på interessegruppers mulighed for at påvirke policy. På områder med erhvervsregulering har erhvervsgrupper en direkte interesse i, og et stærkt incitament til, at søge indflydelse på lovgivningen, fordi det berører deres kerneområde. Tredjepartsinteressegruppers interesse i lovgivningen på dette policyområde er mere indirekte, hvis det overhovedet interesserer dem, hvilket gør deres interesse i at søge indflydelse på lovgivningen inden for dette policyområde mindre. Det vil sige på policyområder med økonomisk regulering, forventes det derfor, at omfanget af erhvervsgruppers lobbyvirksomhed er større end tredjepartsinteressegruppers. Det omvendte gælder for policyområder med social regulering, hvor tredjepartsinteresser har en direkte interesse i og et stærkt incitament til at søge indflydelse på lovgivningen, fordi det berører deres kerneområde. Erhvervsgruppers interesse i lovgivningen på dette policyområde er mere indirekte, hvis det overhovedet interesserer dem, hvilket gør deres interesse i at søge indflydelse på lovgivningen inden for dette policyområde mindre. Det vil sige på policyområder med social regulering, forventes det derfor, at omfanget af tredjepartsinteressegruppers lobbyvirksomhed er større end erhvervsgruppers. 29

30 Peltzman påpeger, at erhvervsgrupper oftest besidder flere ressourcer end grupper, der varetager tredjepartsinteresser, og forventningerne er derfor, at førstnævnte har større sandsynlighed for at påvirke et lovgivningsforslag i deres retning. Saliens: High og low politics Olson og Wilsons teorier inddrager ikke den politiske kontekst, som interessegrupperne befinder sig i. Den politiske kontekst udgøres af de politiske og institutionelle strukturer, der kan påvirke den måde, hvorpå aktørerne agerer i det politiske system. Olson og Wilsons teori opererer i et tomrum, hvor den politiske kontekst holdes konstant, og altid antages at være den samme, og ikke ændrer på interessegruppernes mulighed for at påvirke lovgivningen. Det er problematisk at analysere interessegruppers adfærd i et politisk system som EU uden at overveje, hvilken betydning den politiske kontekst har for interessegruppers mulighed for at påvirke beslutningstagerne. Derfor benyttes også Peltzmans teori i specialet, da den tillægger den politiske kontekst stor betydning. Forventningerne til analysen er således, at den politiske kontekst har betydning. Peltzman påpeger, at den politiske kontekst kan hjælpe bestemte interesser til gengæld for politisk opbakning. Peltzmans teori forholder sig dog ikke til, hvornår tredjepartsinteresserne eller erhvervsinteresserne tilgodeses. For at kunne afgøre dette anvendes Arceneaux og Pion- Berlins teori om high og low politics. Hvornår den politiske kontekst har betydning, afhænger af, om policyområdet er high eller low politics. De to teorier knyttes sammen ved at antage, at den politiske kontekst har betydning for interessegruppers mulighed for at påvirke lovgivningen, hvis policyområdet er high politics. Et high politics område er kendetegnet ved at have høj saliens, dvs. det er et vigtigt issue for befolkningen. Ræsonnementet er derefter, at den offentlige holdning til et high politics område kan foranledige politikerne og de politiske partier til at agere anderledes, end hvis det havde været et low politics område. Dermed ændrer politikerne og de politiske partier muligvis adfærd og indstilling over for interessegruppernes sag afhængigt af stemningen blandt vælgerbefolkningen. Denne indirekte påvirkning er sandsynlig, idet politikerne og de politiske partier vælges af befolkningen, og de derfor ikke ønsker at fremstå i et dårligt lys i offentligheden, da det kan skade deres mulighed for genvalg. Forventningerne til analysen af et policyissue der har høj saliens er derfor, at interessegruppernes mulighed for at påvirke lovgivningen ikke nødvendigvis falder ud som 30

31 den traditionelle interessegruppeteori forventer, da politikerne og de politiske partier ud af egeninteresse agerer i forhold til, hvordan stemningen er blandt vælgerne over for området. Offentlighedens opmærksomhed betyder, at de politiske partier er mere tilbøjelige til at tilgodese tredjepartsinteresser, da politiske partier dermed kan tiltrække vælgere. Det får den konsekvens, at erhvervsinteresserne ofte har sværere ved at komme igennem med deres synspunkter på et high politics område, da disse som oftest går imod samfundets almene interesse. Hvis et policyområdet derimod er karakteriseret ved low politics, er den politiske kontekst ikke af stor betydning, og politikerne og de politiske partier vil formentlig ikke ændre adfærd, og vil derfor ikke tage ekstra hensyn til tredjepartsinteresserne, da vælgerne ikke interesserer sig synderligt for området. På low politics områder forventes resultatet af beslutningsprocessen derfor i overvejende grad at følge Olson og Wilsons interessegruppeteorier, hvor den politiske kontekst ikke influerer på processen. På baggrund af den teoretiske model, analyseres fire EU-lovforslag med hver deres særegne karakteristika. Til hvert lovforslag opstilles en hypotese, der baserer sig på teorien og de netop gennemgåede forventninger. Hypoteserne forholder sig til, hvordan forskellige policyområder med varierende saliens påvirker interessegruppers mulighed for indflydelse på EUlovgivningen Hypoteserne 1. Hvis der er tale om erhvervsregulering og et high politics område, er udfaldet sandsynligvis suboptimalt for både erhvervsinteresser og tredjepartsinteresser. På et område med erhvervsregulering, vil der højest sandsynligt være mange stærke erhvervsgrupper, da det er deres kerneområde. Erhvervsgrupperne besidder endvidere kapaciteten og ressourcerne til at lobbye markant til fordel for deres interesser. Det stiller dem i udgangspunktet bedre end tredjepartsinteresserne, der generelt ikke har samme ressourcemæssige styrke. Til gengæld har tredjepartsinteresserne en fordel af, at policyområdets er high politics, og de politiske partier derfor må tage tredjepartsinteresserne i betragtning for ikke at stå i et dårligt lys i offentligheden. Det resulterer i en magtkamp 31

32 mellem erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne, der meget vel ender med at kompromis mellem de to interessegrupperinger. 2. Hvis der er tale om erhvervsregulering og et low politics område, bliver udfaldet sandsynligvis, at erhvervsinteresserne får deres interesser tilgodeset. Ligesom før vil der på områder med erhvervsregulering være stærke erhvervsinteresser, der har ressourcerne og incitamentet til at lobbye for deres interesser. Modsat står tredjepartsinteresserne i udgangspunktet i en dårligere position pga. mindre ressourcer og det faktum, at policyområdet omhandler erhvervsregulering, som ikke er deres kerneområde. Tilmed forringes tredjepartsinteressernes mulighed for at hente støtte hos de politiske partier, fordi policyområdet er low politics. Dermed har befolkningen ikke interesse for policyområdet, og det indirekte pres, som den offentlige opinion lægger på de politiske partier for at tilgodese tredjepartsinteresserne, er væk. Uden dette pres på de politiske partier er de mere påvirkelige over for erhvervsgruppernes lobbyisme, da de ikke skal stå til ansvar over for offentligheden. Når et policyområde ikke befinder sig højt på den politiske dagsorden, udsættes de politiske partier for en overvægt af påvirkninger fra erhvervsinteresser, hvilket resulterer i, at de har større sandsynlighed for at påvirke lovgivningen. Det vanskeliggør samtidig tredjepartsinteresserne i at komme gennem det politiske system med deres synspunkter. Derfor forventes det samlet, at erhvervsinteresserne har relativt let ved at påvirke lovgivningen. 3. Hvis der er tale om social regulering og et område med high politics, så er udfaldet sandsynligvis, at tredjepartsinteresserne får deres interesser tilgodeset. Forudsætningen er stadig, at erhvervsinteresser besidder flere ressourcer end tredjepartsinteresser til at lobbye for, så de har større mulighed for succes. Dog har tredjepartsinteresser en mere direkte interesse i policyområder med social regulering, da det er deres kerneområde. Det betyder, at tredjepartsinteresserne er mere massivt til stede på området, og har et stærkt incitament til at lobbye. Når et policyissue har høj saliens, er de politiske partier, som tidligere nævnt, mere tilbøjelige til at tilgodese tredjepartsinteresser for ikke at miste vælgeropbakningen i befolkningen. Tredjepartsinteresser stilles i det hele taget 32

33 bedre, idet policyområdet omhandler deres kerneområde, og fordi de har den offentlige opinion i ryggen. Derfor er det også mest sandsynligt, at tredjepartsinteresserne tages i betragtning i lovgivningsprocessen. 4. Hvis der er tale om social regulering og et område med low politics, er udfaldet sandsynligvis suboptimalt for både erhvervsinteresser og tredjepartsinteresser. Tredjepartsinteresserne har fordel af, at policyområdet vedrører social regulering, som er deres kerneområde, hvor de er massivt til stede og har ekspertisen. Dog har de ikke samme ressourcekapacitet at lobbye for som erhvervsgrupperne. Da policyområdet er karakteriseret ved at være low politics, har erhvervsinteresserne lettere ved at påvirke de politiske partier, fordi de ikke skal bekymre sig om, hvad vælgerne synes om det pågældende politiske emne. Tredjepartsinteresserne har fordel af, at policyområdet er social regulering, og erhvervsinteresserne har fordel af, at policyområdet er low politics, og derfor ender interessekampen formentlig i et suboptimalt udfald for parterne. 2.8 Casepræsentation I dette afsnit præsenteres de fire lovforslag, der anvendes som cases i analysen af problemstillingen. De fire lovforslag er udvalgt ud fra den teoretiske model, og de fire hypoteser er ligeledes opstillet på baggrund af denne. Derfor er de fire lovforslag udvalgt på baggrund af følgende karakteristik: Er direktivet social eller erhvervsregulering, og er det et high eller low politics område? Der er således udvalgt ét lovforslag til at belyse hver af de fire hypoteser og tilsammen belyser de hele specialets problemstilling. De udvalgte lovforslag er inden for kemikalielovgivning, transportlovgivning, lovgivning om sundhedsydelser og endelig lovgivning om ligestilling mellem kønnene. Det er ikke policyområder, men specifikke lovforslag, der analyseres, da det giver et mere nuanceret billede, idet ikke alle lovforslag inden for et policyområde, har samme karakteristika (Winther, 2004: 35). 33

34 Afsnittet indeholder kun en kort præsentation af de fire lovforslag samt argumentation for, hvorfor netop disse lovforslag er gode til at belyse de enkelte hypoteser. En nærmere gennemgang af de fire direktiver og deres sagsområder findes i analyseafsnittet Kemikalielovgivningen REACH-direktivet REACH-direktivet 3 fra 2006 er en modernisering af EU's hidtidige kemikalielovgivning. Direktivet indeholder retningslinjer for registrering, vurdering og godkendelse af kemikalierne, men direktivet sikrer samtidig forbrugerne bedre beskyttelse. Direktivets samlede formål er at forbedre beskyttelsen af menneskers sundhed og miljøet, men at kemikalieindustriens konkurrenceevne stadig bevares er ligeledes indtænkt. Derfor stiller REACH-direktivet krav om nytænkning i den europæiske kemikalieindustri, hvis både borgere og miljø skal beskyttes bedre, men konkurrenceevnen samtidig bevares. Til at administrere REACH-lovgivningen er der oprettet et fælles europæisk kemikalieagentur 4. Kemikalielovgivningen, herunder REACH, må antages at høre under erhvervsregulering, da direktivet pålægger en snæver industri, kemikalieindustrien, at følge bestemte retningslinjer, hvilket vil have økonomiske konsekvenser for industrien. Yderligere kan kemikaliepolicy karakteriseres som værende high politics, da det er højt på EU's dagsorden og særligt prioriteres i Lissabon-målsætningen (Todd, 2005: 20). Da REACH-direktivet både er kendetegnet ved at være erhvervsregulering og high politics, anvendes direktivet til at belyse den første hypotese. Hypotese et påpeger som bekendt, at et policyissue som er karakteriseret af erhvervsregulering og high politics vil medføre en kamp mellem modstridende interesser, hvor begge parter må opgive interesser for at få andre interesser medtaget, hvorfor resultatet vil blive et kompromis mellem involverede aktører. 3 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 af 18. december 2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), om oprettelse af et europæisk kemikalieagentur og om ændring af direktiv 1999/45/EF og ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1488/94 samt Rådets direktiv 76/769/EØF og Kommissionens direktiv 91/155/EØF, 93/67/EØF, 93/105/EF og 2000/21/EF. Offentliggjort i EU-Tidende nr. L 396 af 30/12/2006, s (Kilde: Forslaget bygger på forslag fra Europa-Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådets direktiv om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (Reach), om oprettelse af et europæisk kemikalieagentur og om ændring af direktiv 1999/45/EF og forordning (EF) om persistente organiske miljøgifte Kom(2003) 644 (Kilde: (12/5-2009) 34

35 2.8.2 Transport Typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer Formålet med denne forordning 5 er at fastlægge harmoniserede krav for typegodkendelse af motorkøretøjer, der anvender brint som fremdriftsmiddel og for typegodkendelse af brintkomponenter og brintsystemer (Kommissionen, 2006b 6 : 2-3). Kommissionen har taget initiativ til at regulere dette policyområde for at sikre ensartede krav for fabrikanter af brintdrevne motorkøretøjer. Forslaget kommer, da de fleste fabrikanter allerede foretager store investeringer i udviklingen af brintteknologi og er begyndt at sætte brintkøretøjer i kommerciel produktion. Derfor har Kommissionen set sig nødsaget til at fastsætte en lang række krav på området. Ud over typegodkendelsen regulerer forordningen også fælles sikkerhedskrav vedrørende brintdrevne køretøjers kollisionsbeskyttelse, grundet brints ekstreme brændbarhed (ibid.). Forordningen om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer kan ligesom REACHdirektivet karakteriseres som erhvervsregulering, da det er en forordning, der pålægger fabrikanterne af de brintdrevne motorkøretøjer omkostninger i udviklingsarbejdet med køretøjerne, der skal leve op til visse standarder samt regulering af andre tekniske foranstaltninger. Policyområdet er yderligere karakteriseret ved at være low politics, da det ikke er et policyområde, der befinder sig højt på EU's politiske dagorden (Button, 2004: , 266). Interessen for dette policyområde har ikke vagt nævneværdig opsigt hos hverken den brede befolkning eller i det politiske system, trods af miljøaspektet i at fremme brintdrevne motorkøretøjer. Fordi direktivet er kendetegnet ved både at være erhvervsregulering og low politics anvendes det til at teste hypotese nummer to, som indebærer, at ved policyområder der er karakteriseret 5 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) Nr. 79/2009 af 14. januar 2009 om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer og om ændring af direktiv 2007/46/EF (Kilde: Forordningen bygger på forslag fra Europa-Kommissionen til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer og om ændring af direktiv 2007/46/EF, Kom(2007) 593 endelig (Kilde: 6 Preliminary draft proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council relating to the typeapproval of hydrogen powered motor vehicles version 2 updated on 13 July 2006 (Kilde: (10/5-2009). 35

36 ved erhvervsregulering og low politics, vil erhvervsinteresserne få deres interesser igennem, fordi emnet ikke er tilstrækkeligt højt på den politiske dagsorden til, at det mobiliserer befolkningen, hvorfor beslutningstagerne ikke er nødsaget til at tage hensyn til denne Grænseoverskridende sundhedsydelser - Patientmobilitet Det tredje direktiv der anvendes i analysen omhandler grænseoverskridende sundhedsydelser i EU 7, der også kaldes patientmobilitet. Med patientmobilitet menes sundhedsydelser, der leveres i en anden EU-medlemsstat end forsikringsmedlemsstaten eller sundhedsydelser, der leveres i en anden medlemsstat end den, hvor sundhedstjenestemodtageren har bopæl 8. Det vil give patienter mulighed for at gøre brug af enhver sundhedsydelse i en anden medlemsstat, som de ville kunne gøre brug af hjemme, og få godtgjort udgifterne i et omfang, der svarer til det beløb, de kunne få godtgjort, hvis de var blevet behandlet i hjemlandet. Direktivets anvendelsesområde dækker alle offentlige og private sundhedsydelser uanset sundhedssystemets organisationsform, implementering og finansiering. Det overordnede mål med direktivforslaget er at sikre en klar ramme for grænseoverskridende sundhedsydelser i EU. Især er der behov for foranstaltninger, der fjerner de nuværende hindringer for udvekslingen af grænseoverskridende sundhedsydelser. Derudover er det endvidere vigtigt, at patienterne sikres, når der udføres sundhedsydelser 9. Direktivet om grænseoverskridende sundhedsydelser kan betegnes som værende social regulering, da direktivets formål er at sikre EU-borgere fri bevægelighed af sundhedsydelser samt deres rettigheder i forbindelse hermed. Samtidig er direktivet også karakteriseret ved at være high politics. Sundhedsområdet er traditionelt set altid et high politics område, da det er et emne, som berører alle mennesker og har stor politisk interesse 10. Derfor anvendes direktivet på den tredje hypotese. Hypotesens påstand er, at ved et policyområde som både er karakteriseret ved social regulering og high politics, vil tredjepartsinteresserne få deres 7 Direktivet er endnu ikke vedtaget af Europa-Parlamentet og Ministerrådet. Forløbet af den interinstitutionelle procedure kan ses på Europa-Kommissionens hjemmeside Prelex: Forslaget bygger på forslag fra Europa-Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådets direktiv om patientrettigheder i forbindelse med grænseoverskridende sundhedsydelser Kom (2008) 414 (Kilde: (11/5-2009) 9 (9/5-2009) 10 (12/5-2009) 36

37 interesser igennem, da det pågældende område er tilstrækkeligt højt på den politiske dagsorden til, at de politiske partier vil være nødsaget til at tage hensyn til tredjepartsinteresserne i beslutningsprocessen Ligestilling mellem mænd og kvinder Det sidste direktiv specialet analyserer, er direktivet om Lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv 11. Formålet med direktivet er at modernisere, forbedre og samle EU's eksisterende lovgivning fra gamle lovbestemmelser på området. Nærmere bestemt omhandler direktivet ligestilling i erhverv og beskæftigelse, som sikrer mænd og kvinder lige adgang til beskæftigelse, forfremmelse, arbejdsvilkår, erhvervsuddannelse og løn samt retningslinjer for bevisbyrden i forbindelse med forskelsbehandling på grundlag af køn. Derudover sikrer direktivet også mænd og kvinder lige adgang til de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger. Teksten inddrager en række eksempler på EF-Domstolens faste retspraksis med det formål at ajourføre og præcisere nøglebegreber i EF-retten om ligebehandling. Direktivet om lige muligheder og for ligebehandling mellem mænd og kvinder er social regulering, da det regulerer og forbedrer borgernes muligheder på arbejdsmarkedet. Derudover er ligestilling også kendetegnet ved at være low politics, da det ikke er et område, der har stor opmærksomhed hos befolkningen (Lombardo og Meier, 2008: 101). Derfor bruges direktivet til at teste den fjerde hypotese. Hypotese fire påpeger, at et policyområde som er karakteriseret ved social regulering og low politics vil ende ud i et suboptimalt outcome for både tredjepartinteresser og erhvervsinteresserne, da begge parter må opgive nogle af deres interesser. Samlet anvendes de fire lovforslag til at teste hypoteserne, som er udledt ud fra den teoretiske model. En sådan analyse kan besvare problemformuleringens spørgsmål om 11 Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2006/54/EF af 5. juli 2006 om gennemførelse af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv (omarbejdning). Offentliggjort i EU-Tidende nr. L 204 af 26/07/2006 s (Kilde: Direktivet bygger på forslag fra Europa-Kommissionen Kom(2004) 279 endelig (Kilde: 37

38 interesseorganisationernes muligheder for at agere og få indflydelse på forskellige policyområder med varierende saliens. Derfor kommer den teoretiske model med de fire lovforslag, der skal teste hypoteserne til at se således ud. Tabel 2.3. Den teoretiske model med de fire udvalgte lovforslag High politics Low politics REACH Transport Erhvervsregulering Typegodkendelse af brintkøretøjer Social regulering Grænseoverskridende sundhedsydelser Patientmobilitet Ligestilling mellem kønnene i beskæftigelse og erhverv 38

39 3 Fremgangsmåde og metode I dette afsnit præsenteres fremgangsmåden og de metodiske overvejelser, der ligger til grund for analysen. 3.1 Fremgangsmåde for analysen Fremgangsmåden i analysen vil være den samme for alle fire lovforslag. Overordnet indeholder hver analyse flere afsnit, der efterprøver gyldigheden af de opstillede hypoteser. Først gennemføres en kvantitativ analyse af indsendte høringsvar til lovforslagene, hvorefter interessegruppernes interne karakteristika analyseres. Dernæst kommer en analyse af lovforslagets endelige udfald, der belyser om interessegrupperne de facto formår at komme igennem med deres krav og ønsker. Sammenholdes resultaterne af hvert enkelt lovforslag, kan det be- eller afkræfte gyldigheden af hypoteserne. Samtidig vil det stå klart, hvilken påvirkning policyområdet og saliensen har for interessegruppers indflydelse på EUlovgivningen, som netop er specialets problemstilling. Første trin i hver analyse er en undersøgelse af de høringssvar interessegrupperne indsender til Kommissionens første udkast af direktivet. Denne kvantitative analyse kan give et billede af, om det er tredjepartsinteresser eller erhvervsinteresser, der er fremherskende på policyområdet. Det kan vise om antagelserne om policyområdet er korrekte, så tredjepartsinteresser er mest til stede på socialreguleringsområder, mens erhvervsinteresser på den anden side er mest til stede på erhvervsreguleringsområder. Næste trin i analysen er at undersøge flere aspekter af disse interessegruppers interne karakteristika, fordi det ifølge teorien er en forklarende faktor for interessegrupper mulighed for at påvirke lovgivningen. Derfor udvælges fire interesseorganisationer, der vil udgøre casestudierne i den videre kvalitative analyse. Først klarlægges interessegruppernes formålsparagraffer, mission og vision, hvoraf antallet af interesseorganisationernes interessefelter fremgår. Et sådan overblik kan fortælle, hvorvidt de 39

40 pågældende interesseorganisationer vil formå at organisere sig tilstrækkeligt og arbejde for at nå deres mål, jf. tidligere gennemgang af gruppestørrelse. Derudover analyseres interesseorganisationernes ressourcer. Formålet med at se på deres ressourcer er, at dette indikerer, hvordan styrkeforholdet er mellem interesserne på området, da det må antages, at jo flere økonomiske ressourcer interesseorganisationerne har til rådighed, jo bedre muligheder har de for at komme igennem med deres interesser. Ressourcerne klarlægges ud fra Kommissionens register for interesserepræsentanter, hvori de største og mest almindelige interessenter og interesseorganisationer er registreret. I registret fremgår det, hvor meget hver enkel interesserepræsentant bruger på interesserepræsentation i EU om året. Yderligere klarlægges det, hvilke konsekvenser implementeringen af det endelige lovforslag har for de berørte interessegrupper. Ud fra Wilsons terminologi vil fordelingen af omkostninger og gevinster ved lovforslaget give et billede af interessegruppernes incitament til at organisere sig og arbejde for eller imod lovforslaget. Hvilke interessegrupper der pålægges omkostninger og gevinster analyseres ud fra en subjektiv vurdering, der foretages ud fra en grundig gennemlæsning af Kommissionens lovforslag og akademiske analyser. Afslutningsvis analyseres det, om tredjeparts- eller erhvervsinteressernes har påvirket den endelige retsakt. Dette sker ved at sammenligne Kommissionens første lovforslag med den endelige retsakt. Den samlede analyse vil vise, om policyområdet og saliensen har betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke lovgivningen i EU. 3.2 Metodiske overvejelser Den metodiske fremgangsmåde i analysen af problemstillingen er teoristyret, hvorved teorien danner grundlag for en undersøgelse af empiriske forhold. I praksis betyder det, at der anvendes teori, der fortæller noget generelt om interessegruppers adfærd til at udlede nogle hypoteser, som vi efterprøver empirisk (Chalmers, 1995: 33). Derfor er det teorien, der skaber rammerne for analysen af empirien og dermed besvarelsen af problemstillingen. 40

41 Specialets teoretiske begrebsapparat bygger på antagelser og præmisser omkring interessegruppers adfærd. Det er ud fra disse teorier, at der opstilles fire hypoteser omkring forventningerne til de empiriske resultater. Teorien bruges derfor til at formulere problemstillingen, og er en frugtbar metode til at teste hypoteserne. Det metodiske valg, som må træffes i akademiske undersøgelser er, om man vælger at prioritere et stort antal enheder, men færre variable, eller et mindre antal enheder, men flere variable (Hellevik, 2002: 95). Det er således en afvejning mellem et kvantitativt eller kvalitativt analysedesign. Fordelene ved et kvantitativt analysedesign er bl.a. muligheden for at studere variationen i de udvalgte enheder, hvilket gør det muligt at drage generelle slutninger. Ulempen er til gengæld, at kvantitative undersøgelser ikke kan gå i dybden, samt at mange processer ikke er kvantitativt målbare (Peters, 1998: 141) (Hellevik, 2002: 97). Ved kvalitative undersøgelsesdesign er der færre enheder, og de er derfor mere dybdegående og procesorienterede, hvorfor det er muligt at få flere nuancer med i undersøgelsen. Svagheden ved kvalitativ metode, og især med case-studier, er, at undersøgelsens resultater ikke kan generaliseres (Flick, 2002: 71-72). Valget af metodisk tilgang afhænger af, om der ønskes en dybdegående eller generaliserende analyse. Specialets problemstilling kan i udgangspunktet undersøges både kvantitativt og kvalitativt. I analysen vælges, at undersøge problemstillingen med et analysedesign, der indeholder både kvalitative og kvantitative elementer Case-studier Analysen af de fire lovforslag er case-studier. Generelt for case-studier må der gøres overvejelser om, hvorvidt resultaterne vil være anderledes, hvis der anvendes en anden case, og hvor typiske de resultater man finder ved casen, er i forhold til andre cases med lignende karakteristika (Hellevik, 2002: 98). Dermed kan det ikke afvises, at resultatet af den empiriske undersøgelse havde været anderledes, hvis fire andre lovforslag havde været udvalgt. 41

42 Case-analyserne er ikke generaliserbare, fordi hver analyse er udvalgt for at belyse en specifik kombination af high/low politcs og social/erhvervsregulering. Derfor er de karakteristika, som hver case er udvalgt efter forskellige, hvorfor generalisering er umulig. Generaliserbarhed er dog heller ikke hensigten med specialet. Ønsket er derimod et mere nuanceret og dybdegående billede af interesseorganisationers mulighed for indflydelse, hvilket caseanalyser kan bidrage med (Winther, 2004: 35). Case-studier er således vigtige i forhold til at opnå en større viden om de bagvedliggende faktorer og processer, der påvirker et fænomen. I dette tilfælde at analysere hvad der ligger bag interessegruppers adfærd, når de forsøger at påvirke policy på EU-niveau. Fordelen ved den metodiske tilgang er, at det giver mulighed for at opnå et dyberegående kendskab til interesseorganisationers mulighed for at påvirke policy inden for hver case. Udvælgelse af cases De fire lovforslag er udvalgt ud fra den teoretiske model, og der kan derfor være eventuel selektionsbias, da de fire lovforslag udelukkende er valgt ud fra om de lever op til variation på parametrene high og low politics samt policyområde. Derfor kan det ikke udelukkes, at der er andre lovforslag inden for samme policyområder eller med high eller low politics, der vil vise noget andet. Men eftersom formålet med analysen ikke er generaliserbarhed, så vil denne bias ikke være af stor betydning Metodiske overvejelser for analysens fremgangsmåde Der anvendes samme fremgangsmåde i analysen af alle fire cases, hvilket sikrer konsistens i analyserne. Første skridt er at identificere de relevante interessegrupper inden for hvert direktiv. Dernæst analyseres de faktorer, der kan anvendes som indikatorer for interesseorganisationernes muligheder for at få deres interesser medtaget i det endelige direktiv. Afslutningsvis undersøges det, om erhvervs- eller tredjepartsinteressernes har formået at påvirke det endelige lovforslag Identifikation af relevante aktører Analysen er delt op i flere led. Første skridt er at undersøge, om det er erhvervs- eller tredjepartsinteresserne, der er dominerende inden for det pågældende policyområde. Dette kan 42

43 bekræfte antagelserne om, at policyområdet er af betydning for, hvorvidt det er erhvervs- eller tredjepartsinteresseorganisationerne, der er til stede på området. Identifikationen af de dominerende interesser sker ud fra en optælling af de høringssvar, som interesseorganisationerne indsender i forbindelse med høringen af Kommissionens første direktivudspil. Høringssvarene anvendes til at identificere de interesseorganisationer, der er mest interesserede i lovforslaget, og vil være engageret i den videre beslutningsproces omkring lovforslaget, da det er en af de få metoder der er, for kvantitativt at undersøge i hvilket omfang interesseorganisationerne prøver at påvirke lovgivningen. Næste skridt i analysen er at udvælge de interesseorganisationer der er omdrejningspunkt for den videre analyse inden for hvert lovforslag. Til hvert lovforslag udvælges to erhvervsorganisationer og to tredjepartsinteresseorganisationer hvis interne karakteristika er genstand for den videre analyse. Interesseorganisationerne udvælges efter at skabe størst mulig variation og repræsentativitet blandt de interesseorganisationer, der har indsendt høringssvar. Udvælgelsen foregår på baggrund af akademisk litteratur og subjektive analyser, hvilket kan medføre, at det ikke er de mest repræsentative interesseorganisationer, der er udvalgt. Denne metode anvendes alligevel, fordi der ikke kan opstilles andre og mere objektive udvælgelseskriterier. Ved kun at udvælge fire interessegrupper på hvert policyområde forsvinder generaliserbarheden, men som tidligere nævnt er det heller ikke formålet med analysen. Yderligere må det antages, at der også er interesseorganisationer, som forsøger at påvirke lovgivningen uden at indsende høringssvar, men anvender andre metoder, som f.eks. at lave kampagner, videnskabelige undersøgelser eller happenings for at mobilisere en påvirkning af lovgivningen. Der er derfor mange forskellige måder at lobbye på i EU, og det har en betydning for reliabiliteten i analysen, fordi det muligvis undlader nogle interesseorganisationer, som ikke indsender høringssvar, men som alligevel forsøger at påvirke lovgivningen på anden vis Interesseorganisationernes interne karakteristika I næste del af analysen analyseres interesseorganisationernes interne karakteristika, som Olson, Wilson og Peltzman antager, har betydning for, hvor succesfulde interesseorganisationerne er i at få indflydelse og i at få repræsenteret deres interesser i det politiske system. Det er således interesseorganisationernes størrelse, hvor mange ressourcer 43

44 de anvender på interesserepræsentation i Bruxelles samt hvordan omkostningerne og gevinsterne fordeler sig mellem interesseorganisationerne, der undersøges. Interessegruppers størrelse Interessegruppers størrelse skal her forstås som antallet af interessefelter repræsenteret af interesseorganisationen. Ifølge Olson, er antallet af interessefelter en vigtig faktor, hvis man skal forstå interesseorganisationers muligheder for at få deres interesser medtaget i direktivet. For at belyse interesseorganisationernes størrelse, undersøges interesseorganisationernes formålsparagraffer, vision og mission. Formålsparagraffer, mission og vision kan vise, hvor bredt et interessefelt interesseorganisationerne skal repræsentere, hvilket igen har betydning for deres mulighed for at lobbye succesfuldt. Hvis en interesseorganisation har et snævert interessefelt, vil gruppen være mere intern homogen, så det er nemmere at organisere gruppen for at opnå de fælles homogene mål. Modsvarende vil en interessegruppe med et bredt interessefelt have sværere ved at organisere sig, da den er internt heterogen, hvorfor det er sværere at organisere gruppen til at opnå et fælles mål. I analysen af interesseorganisationernes interessefelter er det dog nødvendigt at holde sig for øje, at formålsparagrafferne, mission og visioner er udformet af interesseorganisationerne selv, hvorfor det viser deres selvrepræsentation, og det, som interessegrupperne ønsker at repræsentere udadtil. Derfor kan det også tænkes, at interesseorganisationerne også repræsenterer interessefelter, som ikke fremgår af deres formålsparagraffer, hvilket kan påvirke validiteten. Metoden anvendes alligevel, da det er for omfattende at medtage en større analyse af interesseorganisationernes antal af interessefelter, for blot at anvende resultatet som et led i en analyse. Interesseorganisationernes ressourcer Dernæst undersøges de udvalgte interessegruppers ressourcer, for at se om det er korrekt, som Peltzman nævner, at det er erhvervsgrupperne, der er de mest ressourcestærke, og dermed også er bedst til at få deres holdninger repræsenteret. For at belyse hvor mange ressourcer interesseorganisationerne anvender årligt på interesserepræsentation i Bruxelles anvendes Kommissionens register for interesserepræsentanter. Interesseorganisationernes registreringer anvendes til at afspejle, hvor ressourcestærke interesseorganisationerne er, da det må antages, at jo flere ressourcer de anvender på interesserepræsentation, jo større succes har de med 44

45 deres lobbyvirksomhed. Da det er interesseorganisationerne selv, der registrerer de beløb, der anvendes på interesserepræsentation, og korrektheden af beløbet ikke undersøges nærmere af Kommissionen, kan tallene være misvissende og svækker reliabiliteten, da det kan antages, at alle indberetninger ikke er præcise. Men det kan give et overordnet billede af, hvor ressourcestærke de udvalgte interesseorganisationer er. Fordeling af omkostninger og gevinster Fordelingen af omkostninger og gevinster ved lovforslaget mellem erhvervs- og tredjepartsinteresser analyseres også, da det ifølge Wilson kan fortælle om interesseorganisationernes incitament til at mobilisere sig. Analysen af fordelingen af omkostninger og gevinster foretages med udgangspunkt i en grundig gennemlæsning af Kommissionens direktivudspil eller via akademiske analyser. Fordi denne del af analysen er baseret på en subjektiv gennemlæsning, kan der selvfølgelig være opstået fortolkningsfejl, men som udgangspunkt må det alligevel antages at give et godt overordnet overblik over fordelingen af omkostninger og gevinster. Det samme gør sig gældende med anvendelsen af anden akademisk litteratur, da det ikke kan udelukkes, at der er foretaget fejltolkninger i de akademiske analyser. Hvorvidt omkostninger eller gevinster er spredte eller koncentrerede afgøres af, hvor mange medlemmer interesseorganisationerne repræsenterer. At se på gruppestørrelsen som antallet af medlemmer kan være problematisk, idet nogle organisationer repræsenterer individuelle medlemmer, mens andre repræsenterer brancheforeninger. Fordi interesseorganisationerne er så forskellige, kan analysen af fordelingen af omkostninger og gevinster være upræcis, hvorfor incitamentet til at mobilisere sig også bliver misvisende. Samlet kan det dog antages, at analysen vil give et billede af, hvilke interesseorganisationer, der har incitamentet til at mobilisere sig og lobbye lovgivningen Endelig udformning af lovforslaget Afslutningsvis analyseres udfaldet af den endelige retsakt i forhold til Kommissionens første lovforslag for derved at undersøge om det er erhvervs- eller tredjepartsinteressernes, der har formået at påvirke lovforslaget mest gennem beslutningsprocessen. Dette holdes op mod hypoteserne. Hvis empirien og hypoteserne stemmer overens, viser det, at policyområdet og 45

46 saliensen har en betydning for interesseorganisationers mulighed for at agere og få indflydelse på EU-lovgivningen. Hvis udfaldet af analysen ikke stemmer overens med hypotesen, kan det antages, at der er andre forklaringsfaktorer end henholdsvis policyområdet og saliensen, der kan bidrage med at forklare interesseorganisationers ageren og indflydelse på EU-niveau. De metodiske problemer er i dette tilfælde de samme som i forrige afsnit, da vurderingen af, om den endelige retsakt falder ud til erhvervs- eller tredjepartsinteressernes fordel beror på en subjektiv vurdering af den endelige retsakt samt andre akademiske analyser. Derfor kan det ikke udelukkes, at der opstår fejltolkninger. Metoden anvendes alligevel, da den må antages at give et overordnet billede af, hvilke interesseorganisationernes fordel lovforslaget falder ud til. 46

47 4 Institutioner og beslutningsprocedurer i EU Betydningen af den poltiske kontekst bliver betonet i specialet, derfor er det nødvendigt at forstå den institutionelle ramme for analysen og den kontekst som interesseorganisationer agerer i. Derfor må EU s institutionelle set-up og beslutningsprocedurer præsenteres. Dette afsnit fremstiller derfor de tre centrale EU-institutioner: Europa-Kommissionen, Ministerrådet og Europa-Parlamentet. Yderligere redegøres der for de tre mest anvendte beslutningsprocedurer i EU-regi. 4.1 De centrale institutioner i EU s lovgivningsproces Dette afsnit præsenterer de tre centrale EU-institutioner: Europa-Kommissionen, Ministerrådet og Europa-Parlamentet, som alle har indflydelse på tilblivelsen af EUlovgivningen Europa-Kommissionen Europa-Kommissionen, også kaldet Kommissionen, er den helt centrale aktør i EU's lovgivningsproces, da den er EU s udøvende myndighed. Kommissionen er en politisk uafhængig institution, der har initiativretten til at fremsætte lovforslag. Derudover udarbejder Kommissionen også politikker og handlingsprogrammer, og den er ansvarlig for at gennemføre Parlamentets og Ministerådets beslutninger og afgørelser (Nugent, 2006: 149) (Europa-Kommissionen, 2005: 24). Kommissionen har i øjeblikket 27 kommissærer, en fra hvert medlemsland. Det er Kommissionens formand, der beslutter hvilken kommissær, der skal være ansvarlig for hvilket politikområde. Tilsammen udgør kommissærerne College of Commissioners, som er den instans, der i sidste ende vedtager hvilke lovforslag, der sendes videre til Parlamentet og Ministerrådet. 47

48 Kommissionens er organiseret i 38 afdelinger, der kaldes generaldirektorater og tjenestegrene 12 (se appendiks A). Hvert generaldirektorat er ansvarlig for et bestemt politikområde og ledes af en generaldirektør, som er ansvarlig over for en kommissær. Generaldirektoraterne er hierarkisk opbygget med direktorater øverst og enheder nedenfor, der sidder med områdets specialviden på embedsmandsniveau. Det er generaldirektoraterne, der udtænker og laver udkast til Kommissionens lovforslag. Det er en vigtig funktion, da Kommissionen har initiativretten til at fremsætte forslag til lovgivning (Nugent, 2006: 162). I den lovforberedende fase hører Kommissionen ofte en række interesseorganisationer, før de offentliggør et lovforslag (ibid.) Embedsværket i Kommissionen er både af politisk og administrativ karakter. Det politiske aspekt tager kommissærernes kabinet sig af. Det udgøres af en lille gruppe af personlige rådgivere, der holder kommissæren underrettet om, hvad der foregår på vedkommendes politikområde (Nugent, 2006: 158). Det daglige arbejde i direktoraterne og enhederne udføres af administrative medarbejdere, eksperter, oversættere, tolke og kontorpersonale. Der er næsten af disse EU-tjenestemænd (Komissionen, 2005: 21), der i den lovforberedende proces spiller en vigtig rolle i udarbejdelsen af lovforslag. Dertil kommer et netværk af rådgivende komitéer, som Kommissionen hører i den lovforberedende fase. Der findes to typer komitéer, der assisterer Kommissionen i denne fase: ekspertkomitéer og konsulterende komitéer (Nugent, 2006: 169ff.). Ekspertkomitéer er sammensat af nationale embedsmænd, eksperter og specialister af forskellige slags for det pågældende politikområde. Konsulterende komitéer er sammensat af repræsentanter fra diverse sektorinteresser, og er nedsat af Kommssionen. Begge komitéer rådgiver Kommissionen omkring tekniske detajler i lovgivningen, og er et vigtigt redskab for Kommissionen til at tilegne sig specialiseret viden omkring et krævende lovforslag (ibid.). Interessegrupper der ønsker at påvirke Kommissionens lovforslag starter ofte deres lobbyarbejde tidligt i processen, mens udformningen stadig ligger i Kommissionens hænder. Som det fremgår af ovenstående er der dog også mange andre kanaler som interessegrupper kan påvirke for at komme igennem bureaukratiet i Kommissionen med deres ønsker. 12 F.eks. den juridiske tjeneste og oversættelsestjenesten 48

49 4.1.2 Rådet for Den Europæiske Union Rådet for den Europæiske Union kaldes blot Ministerrådet i daglig tale, og er sammen med Europa-Parlamentet EU s lovgivende organ. Ministerrådet er den EU-institution, hvor medlemslandene repræsenterer deres nationale interesser. Ministerrådet mødes i forskellige sammensætninger alt efter hvilke spørgsmål, der er på dagsordenen. Hvis Ministerrådet f.eks. drøfter miljøspørgsmål, vil alle medlemsstaternes miljøministre deltage i mødet, som vil få betegnelsen Ministerrådet for Miljø. Ministerrådet mødes i ni forskellige sammensætninger (se appendiks B), hvor ministre fra medlemslandene mødes for at koordinere og vedtage EU's fælles politik på området (Nugent, 2006: 199). Til at assistere sig har hvert enkelt medlemsland en permanent repræsentation, som repræsenterer landets nationale interesser på EU-plan. Chefen for den enkelte repræsentation er i realiteten sit lands EU-ambassadør. Forberedelserne til Ministerrådsmøderne foregår i komitéen af faste repræsentanter, COREPER (Nugent, 2006: 200) (Kommissionen, 2005: 15). Komitéen bistås i sit arbejde af en række arbejdsgrupper bestående af embedsmænd fra de nationale myndigheder (Nugent, 2006: 201). Antallet af disse varierer over tid afhængigt af arbejdspresset i EU, men der fungerer gennemsnitligt omkring 150 arbejdsgrupper. Derudover er der en række specialiserede komitéer, der assisterer med at forberede arbejdet i både ministerrådet og COREPER. Hvis interesseorganisationer ønsker at påvirke EU-lovgivningen i Ministerrådet, kan de enten gøre det ved at påvirke de nationale ressortministre, arbejdsgrupperne eller ved at påvirke COREPER. Interesseorganisationernes formål med at påvirke Ministerrådet er at overbevise Ministerrådet om, at lovforslaget er skævvridende for deres interesser, og få Ministerrådet til at sende forslaget tilbage til Kommissionen med besked om at ændre visse elementer før interesseorganisationerne kan stilles tilfredse. Interesseorganisationernes formål kan på den anden side også være at lobbye for vedtagelsen af et lovforslag, hvis det stiller deres interesser bedre. 49

50 Flertal i Ministerråd Ifølge traktaterne er der tre måder hvorpå Ministerrådet kan skabe et flertal. Ministerrådet træffer beslutninger ved enstemmighed, ved kvalificeret flertal eller ved simpelt flertal. Enstemmighed vil sige, at hvert medlemsland har én stemme, og alle medlemslande skal stemme for lovforslaget for at det kan vedtages, hvormed medlemslandene reelt har veto-ret (Nugent, 2006: 211). Kvalificeret flertal bliver i dag brugt på de fleste policyområder. De gældende stemmeregler er forfattet i Nice-traktaten, og skal være opfyldet for, at der opnås et kvalificeret flertal (ibid.): Der skal 255 stemmer ud af 345 til for at konstituere et kvalificeret flertal, hvilket svarer til 73,9 % af medlemslandenes stemmer. Derudover kræves det, at flertallet af medlemsstater dvs. som minimum halvdelen stemmer for lovforslag, der kommer fra Kommissionen, og to tredjedele af medlemsstaterne stemmer for lovforslag, der kommer fra Ministerrådet. Ydermere kan en medlemsstat anmode om bekræftelse på, at stemmerne til fordel for forslaget repræsenterer mindst 62 % af EU s samlede befolkning. Hvis dette viser sig ikke at være tilfældet, kan forslaget ikke vedtages. Simpelt flertal bruges fortrinsvist omkring proceduremæssige vedtagelser, hvor hvert medlemsland har én stemme, og et flertal er opnået, når minimum halvdelen af medlemslandene støtter forslaget (ibid.). I Appendiks C ses en oversigt over medlemslandenes vægtede stemmeantal i Ministerrådet, befolkningstal samt deres antal pladser i Parlamentet Europa-Parlamentet Europa-Parlamentet, også blot kaldet Parlamentet, bidrager med demokratisk legitimitet til EU's lovgivningsproces, og deler den lovgivende magt med Ministerrådet. Parlamentet består af 736 direkte folkevalgte politikere fra de 27 medlemslande (Nugent, 2006:263). Politikerne 50

51 vælges ved nationale folkeafstemninger for en fem-årig periode. I Parlamentet opdeles politikerne ikke efter nationalitet, men i politiske grupper som det kendes fra nationale parlamenter. I øjeblikket er der otte politiske grupper 13 14, som politikerne fordeler sig i alt efter holdninger og synspunkter (ibid.). Når Kommissionen fremsætter et lovforslag, der skal til behandling i Parlamentet, henvises det til et af de i alt 20 stående udvalg, som hver varetager sagsbehandling inden for et bestemt område (se Appendiks D) (Nugent, 2006: 275). Det kan være alt fra forskning over ligestilling til udenrigspolitik. Parlamentarikerne udpeges til de forskellige udvalg i begyndelsen og halvvejs gennem valgperioden efter forhandlinger mellem de politiske grupper. Det er i de stående udvalg, at lovforslagene fra Kommissionen behandles. Hvordan det foregår, afhænger af hvilken beslutningsprocedure, der er gældende for politikområdet. (EU-Oplysningen, 2005: 61-65). Europa-Parlamentet stemmer altid om lovforslag, og det foregår altid med flertalsafstemninger, dog efter forskellige afstemningsregler alt afhængigt af, hvor langt man er nået i beslutningsprocessen. Eksempelvis anvendes simpelt flertal i første og tredje behandling ved den fælles beslutningsprocedure, mens der ved anden behandlingen skal være absolut flertal (EU-oplysningen, 2002: 66). Når et lovforslag behandles i udvalgene, så udvælges en ordfører, som er hovedansvarlig for Parlamentets betænkning til forslaget. Derudover vælger alle de politiske grupper en skyggeordfører, som kan repræsentere gruppernes politiske synspunkter i forhandlingen af betænkningen. Inden den endelige udarbejdelse af betænkningen, diskuteres udkastet i de politiske grupper og sammen med repræsentanter fra Ministerrådet og Kommissionen. Der kan indsendes ændringsforslag til den betænkning som det kompetente udvalg har udarbejdet, enten på eget initiativ eller på baggrund af et lovforslag fra Kommissionen. Ifølge Parlamentets forretningsordens artikel 150 er det udelukkende det korresponderende udvalg 13 (4/3-2009) 14 EPP: Gruppen for Det Europæiske Folkeparti (Kristelige Demokrater) ; S&D : Gruppen for Det Progressive Forbund af Socialdemokrater i Europa-Parlamentet ; ALDE : Gruppen Alliancen af Liberale og Demokrater for Europa ; GREENS/ EFA : Gruppen De Grønne/Den Europæiske Fri Alliance; ECR : De Europæiske Konservative og Reformister ; GUE/ NGL : Den Europæiske Venstrefløjs Fællesgruppe/Nordisk Grønne Venstre ; EFD : Gruppen for Europæisk Frihed og Demokrati; NA : Løsgængere 51

52 til betænkning, en poltisk gruppe eller en sammenslutning på mindst 37 MEP ere, der kan indsende ændringsforslag. 15 Når betænkningen præsenteres, sættes der samtidig en frist om indsendelse af ændringsforslag til lovforslaget. På plenarforsamlingen, hvor alle medlemmer af Parlamentet er til stede, stemmes der om forslaget (Nugent, 2006: 274ff.). Europa-Parlamentet er beslutningsdygtige, når 1/3 af medlemmerne er til stede i salen. Det eftertælles dog ikke med mindre at 37 MEP ere, som ikke må være fra sammen gruppe, kræver det, som det fremgår af artikel 149 i Europa-Parlamentets forretningsorden. Interesseorganisationer har ligesom hos de andre EU-institutioner en række forskellige kanaler, hvorigennem de kan søge indflydelse. De kan påvirke ordføreren og skyggeordførerne, som sidder i det udvalg, der beskæftiger sig med det policyområde, som interesseorganisationerne har en interesse i. Derudover kan de også prøve at påvirke de enkelte parlamentsmedlemmer eller politiske partier til at tale deres sag. Da Parlamentet er demokratisk valgt af befolkningen, og de er afhængige af vælgernes opbakning og stemmer, er der ofte en tendens til, at Parlamentet i høj grad inddrager borgernes interesser i deres betænkninger (Eising, 2007: 388) EP TOC+DOC+XML+V0//DA (25/3-2009) 52

53 Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg Regionsudvalget er det ene af to rådgivende organer i EU, der inddrages via høringsprocesser i EU s lovgivningsproces. Det består af 344 regionalt og lokalt folkevalgte medlemmer fra EU s 27 medlemslande. Regionsudvalget har høringsret på en lang række områder i den europæiske beslutningsproces. Udvalget blev oprettet efter Maastricht-traktatens ikrafttræden i Ifølge EF-traktatens artikel 265 skal Regionsudvalget høres på de områder i traktaten, hvor udvalget er nævnt. Regionsudvalget har til opgave at fremføre lokale og regionale synspunkter om EUlovgivningen. Det gør det ved at fremsætte udtalelser om Kommissionens lovforslag. Kommissionen og Ministerrådet skal høre Regionsudvalget om emner af direkte relevans for lokale og regionale myndigheder, men de kan herudover også høre udvalget, når de ønsker det (Nugent, 2006: 317ff.). Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) blev oprettet i 1957 i henhold til Traktaten om Det Europæiske Fællesskab (TEF), og er et rådgivende organ, der repræsenterer arbejdsgivere, fagforeninger, landmænd, forbrugere og andre interessegrupper, som tilsammen danner det organiserede civilsamfund. Udvalget har 344 medlemmer, der repræsenterer disse forskellige økonomiske og sociale grupper. Udvalget skal høres inden vedtagelsen af en lang række regler, der vedrører det indre marked, uddannelse, forbrugerbeskyttelse, miljø, regionaludvikling og det sociale og arbejdsmarkedsmæssige område. Udvalget kan også afgive udtalelse på eget initiativ (Nugent, 2006: 311ff.). 4.2 Beslutningsproceduren i EU Dette afsnit omhandler hovedtrækkene i EU s lovgivning og lovgivningsprocessen. Først gennemgås, hvordan lovgivningen bliver til og deres hjemmel i traktaterne. Dernæst præsenteres de forskellige former for lovgivning, som EU benytter sig af, og afslutningsvis gennemgås de mest almindelige beslutningsprocedurer i EU. I lovgivningsprocessen er det de væsentligste aktører, Kommissionen, Parlamentet og Ministerrådet, der sammen med medlemsstaternes regeringer og interesseorganisationer udformer den endelige lovgivning. Dog er gennemføres størstedelen af EU s lovgivning kun i Kommissionen, men med mandat fra de andre to institutioner. 53

54 4.2.1 Hvordan starter ny lovgivning? Den lovgivning, som EU vedtager, antager som udgangspunkt en af to følgende former. Enten er det opfølgning på allerede eksisterende lovgivning, som udgør en forholdsvis stor andel af EU s lovgivning, eller det kan være lovgivning om tiltag på nye policyområder (Blom- Hansen & Christensen, 2004: 32). Som tidligere nævnt, er det Kommissionen, der har initiativretten til at fremsætte lovgivningsforslag. De overordnede retningslinjer for Kommissionens fremadrettede strategi og arbejde udstikkes af formanden for Kommissionen og hans sekretariat. Det er så de enkelte Generaldirektorater, der har ansvaret for at føre denne politik ud i livet ved at fremsætte lovgivningsforslag. Der er dog to undtagelser, hvor Parlamentet og Ministerrådet kan initiere EU-lovgivning. Parlamentet kan i henhold til EF-traktaten 16 anmode Kommissionen om at udarbejde et forslag på et policyområde, som Parlamentet finder hensigtsmæssig, at EU involverer sig i. Den politiske realitet er dog, at denne mulighed sjældent benyttes eller fører til reel lovgivning (Nugent, 2006: ). Ministerrådet har samme beføjelse 17, og kan derfor foreslå policyområder til Kommissionen, som de mener, at Kommissionen skal udarbejde et lovforslag om. Her spiller det en vigtig rolle, hvilket land der har formandskabet for Ministerrådet (Hix, 2005: 80). Formandskabet, der roterer hvert halve år imellem medlemsstaternes regeringer, er i en gunstig situation til at sætte eventuelle emner på den politiske dagsorden, og dermed lægge et pres på Kommissionen for at de skal tage initiativ til ny lovgivning på et givent policyområde (ibid.). En anden EU-institution, som endnu ikke har været nævnt, men som også har stor indflydelse på EU s overordnede politik, er Det Europæiske Råd, som består af alle EU-landenes stats- og regeringschefer (EU-oplysningen, 2005: 52). Af Amsterdam-traktaten fremgår det, at det er stats- og regeringscheferne, der mødes fire gange om året mødes i Bruxelles og fastlægger de langsigtede retningslinjer for EU s politik. Derfor har Det Europæiske Råd stor indflydelse på hvilken ny EU-policy, der skal initieres, da det er dem, der sætter den overodnede politiske 16 Artikel 192 i EF-traktaten (TEU). 17 Artikel 208 i EF-traktaten (TEU). 54

55 dagsorden, men det er, som tidligere nævnt, normalvis Kommissionen der initierer lovgivningen (Nugent, 2006: 232) Forberedelsen af lovgivning Et lovforslag starter tilblivelsen på det administrative niveau i det ansvarlige Generaldirektorat i Kommissionen (Nugent, 2006: 403ff.). På dette tidspunkt er Kommissionen i kontakt med en lang række aktører på forskellig vis. Det kan være lige fra uformelle møder med interesseorganisationer, parlamentsmedlemmer, embedsfolk fra de faste repræsentationer og rådgivende komitéer, som Kommissionen hører i den lovforberedende fase (ibid.). Andre Generaldirektorater med en interesse i lovforslaget har mulighed for at blive hørt om lovforslaget. Herudover inddrages Kommissionens Generalsekretariater, som har en koordinerende rolle for hele Kommissionens arbejde, og den juridiske tjeneste, der har ansvaret for at sikre den juridiske base for lovforslaget (ibid.). Når udkastet til lovforslaget er udarbejdet, sendes det til kabinettet i det ansvarlige Generaldirektorat. Hvis det bliver godkendt, og kommissæren ikke har ændringer til det, sendes det til Generalsekretariatet med anmodning om at blive sat på dagsordenen for næste møde for kommissærerne (ibid.). Et lovforslag skal endeligt godkendes af kommissærerne, før det kan sendes til Ministerrådet, eller til både Ministerrådet og Parlamentet. Er lovforslaget uproblematisk, godkendes udkastet ved skriftlig procedure, ved at lovforslaget sendes rundt til underskrivelse blandt kommissærerne og vedtages således ikke på den fælles samling. Eventuelle ueningheder afklares oftest på kabinet-chefernes ugentlige møde, og lader kun de kontroversielle og politiske beslutninger være op til kommissærerne (Hix, 2005: 41). Kommissærerne træffer så vidt muligt konsensusbeslutninger, men afstemninger om et lovforslag finder dog sted. Her kræver det et absolut flertal for at godkende en beslutning (ibid.) Traktaterne Hele EU-systemet er baseret på traktater. En af de vigtigste funktioner traktaterne har, er at specificere hvilke beslutningsprocedurer, der træffes lovmæssige afgørelser efter, og under hvilke omstændigheder de forskellige procedurer gælder (Nugent, 2006: 394). Derfor har 55

56 traktaterne en fundamental betydning for, hvordan EU s beslutningsproces udspiller sig, og hvilke regler EU-institutionerne skal handle efter. Maastricht-traktaten, der trådte i kraft i 1993, skabte en opbygning af EU i tre søjler, hvor samarbejdet under søjle et 18 er overstatsligt, og EU s medlemslande har afgivet suverænitet til EU. Samarbejdet under søjle to og tre, er mellemstatsligt, og omfatter den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt politisamarbejdet og det retlige samarbejde 19. Analysens fire cases ligger alle under første søjle, som omfatter langt de fleste policyområder. Der gælder forskellige beslutningsprocedurer under de tre søjler. I første søjle 20 er det eksempelvis kun Kommissionen, der fremsætter forslag til Ministerrådet og Parlamentet, hvorimod Kommissionen og medlemsstaterne deler initiativretten under anden og tredje søjle 21. Når EU-systemet overvejer at starte lovgivningsprocessen, skal initiativtagerne sikre sig, at subsidiaritetsprincippet 22 overholdes. Med subsidairitetsprincippet menes, at politiske beslutninger skal træffes på lavest mulige politiske og administrative niveau, hvilket betyder, at EU kun skal handle på områder, hvor den finder, at handling bedre kan gennemføres på EU-plan end på nationalt plan 23. Subsidaritetsprincippet er også en årsag til, at EU er karakteriseret som multilevel governance, hvor de politiske beslutninger træffes på flere forskellige niveauer Lovgivningen Traktaterne skelner mellem forskellige typer af lovgivning, der virker som retligt bindende instrumenter: forordninger, direktiver, afgørelser og beslutninger. Som tidligere nævnt er det enten Parlamentet og Ministerrådet i samarbejde, kun Ministerrådet, eller Kommissionen, der vedtager lovgivningen. 18 Første søjle repræsenterer tre fællesskaber Det Europæiske Fællesskab (EF), Det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom) og Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF), hvoraf sidstnævnte ikke eksisterer mere (4/4-2009) 20 Dog med undtagelse af bestemmelserne i EF-Traktatens artikel 192 og (11/4-2009) 22 Også benævnt nærhedsprincippet. Subsidiaritetsprincippet blev indført i forbindelse med Maastricht-traktaten (11/4-2009) 56

57 Nedenfor gennemgås de forskellige typer af lovgivning, som EU benytter sig af. Forordninger fastsætter den lovgivning, som de nationale myndigheder skal administrere den fælles politik efter (Blom-Hansen & Christensen, 2004: 28). Forordninger har en direkte bindende effekt i medlemsstaterne, og skal ikke først implementeres af medlemsstaterne. I Artikel 249 i Maastricht-traktaten fremgår det, at: En forordning er almengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver Medlemsstat (TEU: art. 249). Hovedparten af forordningerne vedtages af Kommissionen via komitologi-proceduren, og vedrører specifikke og tekniske justeringer af eksisterende EU-lovgivning, hvoraf en stor del relaterer sig til den fælles landbrugspolitik (Nugent, 2006: 285). Direktiver er fælles forpligtende målsætninger og rammer for medlemslandene. Grundlaget for den administrative gennemførelse er baseret på nationale gennemførselsregler, således at direktiverne implementeres via de nationale parlamenter (Blom-Hansen & Christensen, 2004: 28). I Artikel 249 i Maastrichttraktaten fremgår det, at: Et direktiv er med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen (TEU: art. 249). Beslutninger og afgørelser gælder hvor Kommissionen eller Ministerrådet i særlige situationer tager stilling til specifikke problemer i henhold til generelle regler eller bemyndigelser (Blom-Hansen & Christensen, 2004: 28). I Artikel 249 i Maastrichttraktaten fremgår det, at: En beslutning er bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til (TEU: art. 249). Generelt tenderer den lovgivning som Parlamentet og Ministerrådet vedtager i samarbejde ofte til at være bredere og omfatte vigtige politikområder med henblik på at skabe den juridiske ramme, der skal danne grundlag for et politikområde. Kommissionens lovgivning er derimod af mere administrativ og teknisk karakter (Nugent, 2006: 285). Herudover udstedes der også henstillinger og udtalelser, men de er ikke bindende for medlemslandene, og er derfor formelt set ikke en del af EU-lovgivningen (Nugent, 2006: 287). De bruges som et 57

58 blødt instrument af EU-institutionerne i bestræbelsen på at formulere en fælles politik og fælles holdninger (Blom-Hansen og Christensen, 2004: 28). Nedenstående tabel viser en oversigt over vedtagen lovgivning i EU, der viser, hvilken institution der vedtager lovgivningen, samt hvilken retsregel det er. Tabel 4.4. Vedtagne retsakter Forordninger Direktiver Beslutninger/ afgørelser Udtalelser/ henstillinger Parlamentet og Ministerrådet Ministerrådet Kommissionen Kilde: Nugent (2006: 288) Beslutningsprocedurer I dette afsnit redegøres for, hvordan de forskellige beslutningsprocedurer for lovgivning fungerer i EU. Det er relevant i forhold til specialets problemstilling, fordi forståelsen af beslutningsproceduren er vigtig for at analysere interessegruppers mulighed for at påvirke EU-lovgivningen. De forskellige beslutningsprocedurer har hjemmel i traktaterne. Der er tre primære beslutningsprocedurer, som EU hovedsagligt benytter sig af, siden Maastrichttraktaten trådte i kraft. Det er den fælles beslutningsprocedure, høringsproceduren, og proceduren for samstemmende udtalelse. Samarbejdsproceduren, der tidligere var dominerende, medtages ikke, fordi den tilnærmelsesvis ikke er anvendt siden 1999, hvor Amsterdam-traktaten trådte i kraft (Nugent, 2003: 339) (EU-oplysningen, 2005: 69). De væsentligste forskelle mellem procedurerne er, at Parlamentet kan nedlægge veto ved den fælles beslutningsprocedure og den samstemmende udtalelse, men ikke ved høringsproceduren. Antallet af gange, som Ministerrådet og Parlamentet høres varierer også. Ved den samstemmende udtalelse og høringsproceduren er det kun en enkelt gang, mens de høres to gange ved samarbejdsproceduren. Formelt er der tre høringer ved den fælles 58

59 beslutningsprocedure, men i realiteten er der nærmere to høringer og en forhandling, hvilket uddybes nedenstående (Nugent, 2003: 333). Der er dog en del retsakter, hvor Ministerrådet alene vedtager Kommissionens lovforslag (EU-oplysningen, 2005: 70 og 75). Her har Parlamentet ikke nogen formel høringsret, men der eksisterer en norm om, at der finder frivillig eller fakultativ høring af Parlamentet sted, hvor Parlamentet høres helt ligesom i den normale høringsprocedure. Kommissionen kan også vetage retsakter alene ved komitologi-proceduren, hvilket uddybes i afsnit Nedenstående tabel viser, hvordan fordelingen af bindende retsakter er alt efter beslutningsprocedure. Tallene er ikke helt opdaterede, men det giver alligevel et godt billede af fordelingen. Tabel 4.5. Fordelingen af bindende retsakter efter beslutningsprocedure Procedure Fælles beslutningsprocedure 76 (17,5 %) 97 (18,8 %) 88 (19,3 %) Samarbejdsprocedure 3 (1,2 %) 0 (0,0 %) 8 (1,8 %) Høringsprocedure 85 (18,4 %) 89 (17,3 %) 78 (17,2 %) Samstemmende udtalelse 57 (9,8 %) 57 (11,1 %) 32 (7,0 %) Ingen høring eller hjemmel i 213 (53,1 %) 272 (52,8 %) 249 (54,7 %) retsakt Afgørelser i alt Kilde: EU-oplysningen (2005: 70) Den fælles beslutningsprocedure Den fælles beslutningsprocedure blev indført med Artikel 251 i Maastricht-traktaten i 1993, og er en videreudvikling af samarbejdsproceduren, der sikrer Parlamentet øget indflydelse på lovgivningen. Med den fælles beslutningsprocedure har Parlamentet fået mulighed for at forkaste Kommissionens lovforslag, samt fået mulighed for at indgå i forhandlingsmøder med Ministerrådet (Nugent, 2003: 347) (EU-oplysningen, 2005: 80). Generelt er det særligt 59

60 områder, som hører under det indre marked, hvor den fælles beslutningsprocedure anvendes (EU-oplysningen, 2005: 85-86). Maastricht-traktaten lagde op til, at lovforslag skulle igennem to behandlinger i både Parlamentet og Ministerrådet. Det blev ændret med Amsterdam-traktaten i 1999, hvor det blev muligt at vedtage lovgivning allerede efter én behandling. Derudover blev det også muligt for Parlamentet at forkaste lovgivning allerede under anden behandling, hvilket tidligere først var muligt under tredje behandlingen. Nice-traktaten, der trådte i kraft i 2003, udvidede yderligere brugen af proceduren, men kun i mindre grad (Nugent, 2006: 408). Den fælles beslutningsprocedure kan opdeles i tre faser. Lovforslag kommer kun til tredje fase, hvis Parlamentet og Ministerrådet ikke opnår enighed efter første eller anden fase, hvilket sker relativt sjældent. Processen starter når Kommissionens forslag til lovgivning sendes til Parlamentet. Udviklingen af den fælles beslutningsprocedure har skabt en kultur, hvor der arbejdes for et kompromis mellem Europa-Parlamentet og Ministerrådet, og der er løbende tæt kontakt mellem de to institutioner allerede fra førstebehandlingen for at få vedtaget lovgivningen tidligst muligt i forløbet (EU-oplysningen, 2005: 81 og 89). Første behandling Når Parlamentet modtager et lovforslag fra Kommissionen, vedtager det en betænkning om lovforslaget. I betænkningen kan Parlamentet godkende Kommissionens forslag, men som oftest indeholder betænkningen ændringsforslag, da det er en af Parlamentets vigtigste indflydelseskanaler. Betænkningen vedtages med et simpelt flertal på plenarmøde i Parlamentet (Nugent, 2003: 248). Som redegjort for tidligere, varetages arbejdet med behandlingen af lovforslag af Europa-Parlamentets stående udvalg, hvor ordføreren på lovforslaget besidder en vigtig post. Hvis Parlamentet har ændringsforslag sendes det retur til Kommissionen, der udsteder en udtalelse i form af et revideret forslag, hvor Kommissionen redegør for, hvilke af Parlamentets ændringer den accepterer, og hvilke den afviser. Herefter henvises lovforslaget til behandling i Ministerrådet (ibid.). 60

61 Lovforslaget behandles derefter i Ministerrådet, og som redegjort for tidligere, varetages dette arbejdet af COREPER og arbejdsgrupperne under Ministerrådet. Ministerrådet kan med et kvalificeret flertal vedtage lovforslaget, hvis det ikke selv har nogle ændringsforslag, og hvis det accepterer Kommissionens og Parlamentets mulige ændringsforslag. Det kræver dog enstemmighed i Ministerrådet at vedtage lovforslaget, hvis Kommissionen ikke har accepteret alle ændringsforslagene fra Europa-Parlamentet (Nugent, 2006: 409). Efter denne procedure vil lovforslaget da vil da være vedtaget, og kan offentliggøres som lov i Den Europæiske Unions Tidende, hvorefter det får juridisk bindende effekt 20 dage efter offentliggørelsen. Dette sker i ca. 30 % af tilfældene. Hvis Ministerrådet ikke er enig det lovforslag, der forelægger fra Kommissionen og alle Parlamentets ændringsforslag, vedtager Ministerrådet med et kvalificeret flertal en fælles holdning, der indeholder institutionens holdning til Kommissionens lovforslag og Parlamentets ændringsforslag. Lovforslaget sendes herefter retur til Parlamentet til en anden behandling og en eventuel tredje behandling (ibid.). Ved førstebehandlingen af et lovforslag er der ikke fastsat nogen tidsfrist for varigheden af første behandling, hvorfor mange lovforslag er lang tid undervejs. Anden behandling Andenbehandlingen af et lovforslag har derimod en fastsat behandlingsfrist på 3 måneder. Ved andenbehandlingen har Parlamentet tre muligheder efter de modtager Ministerrådets bidrag. For det første kan Parlamentet vedtage Ministerrådets fælles holdning med absolut flertal eller undlade at tage stilling til den. Ministerrådet kan da inden for tre måneder vedtage den fælles holdning som lovgivning med samme stemmeregler som under første behandling. For det andet kan Parlamentet forkaste den fælles holdning med et absolut flertal, og lovforslaget falder 24. Tredje mulighed er, at Parlamentet vedtager ændringsforslaget med absolut flertal. Herefter skal Kommissionen komme med en udtalelse omkring de foreslåede ændringer, hvor den enten afviser ændringerne eller inkorporerer dem i forslaget, som videresendes til andenbehandlingen i Ministerrådet. 24 Indtil 2005 er dette kun sket én gang, og det var i juli 2005, hvor Parlamentet var utilfreds med Kommissionen og Ministerrådets svar på Parlamentets ændringsforslag efter første høring. De stemte med et overvældende flertal for at afvise Ministerrådets fælles holdning til en lov om patent på software (Nugent, 2006: 412). 61

62 Ministerrådet kan vedtage forslaget med kvalificeret flertal, hvis Kommissionen har accepteret Parlamentets ændringsforslag, og Ministerrådet ikke selv har ændringsforslag. Da bliver forslaget vedtaget og ophøjet til gældende lov. Accepterer Kommissionen ikke Parlamentets ændringsforslag, kan Ministerrådet stadig vedtage Parlamentets ændringsforslag, det skal blot ske med enstemmig tilslutning (Nugent, 2006: 411) (Hix, 2005: 101). Accepterer Ministerrådet derimod ikke alle Parlamentets ændringsforslag, så indkalder formanden for Ministerrådet inden seks uger, efter aftale med formanden for Parlamentet, til et forligsudvalg, der skal prøve at skabe en kompromistekst mellem Ministerrådet og Parlamentet. Tredje behandling Ca. 20 % af alle lovforslag ender i forligsudvalg, da de fleste sager vedtages ved 1. eller 2. behandling (Nugent, 2006: 412). Forligsudvalget består af 27 repræsentanter fra medlemslandene, hovedsaglige fra COREPER I, en minister fra formandskabet, og 27 repræsentanter fra Parlamentet. Medregnes alle embedsmændene kan der være over 100 deltagere til forligsudvalgsmøderne (Nugent, 2006: 412) (EU-oplysningen, 2005: 84-85). Antallet af deltagere gør det svært at træffe beslutninger, så forud for disse forligsmøder har der ofte været uformelle trilog-forhandlinger mellem Kommissionen, Ministerrådet og Parlamentet. Der er ikke nedskrevne regler for, hvordan trilog-forhandlinger skal foregå (EUoplysningen, 2005: 91-92), men i ca. halvdelen af tilfældene, er det i disse uformelle møder mellem institutionerne, at der findes en løsning, hvorefter selve forligsudvalget vedtager kompromiset uden diskussion. Trilog-møderne kan også finde sted under 1. og 2. behandling, hvis et lovforslag kræver en høj grad af koordinering institutionerne imellem. Lykkes det forligsudvalget at komme frem til en kompromistekst, har Ministerrådet og Parlamentet maksimalt seks uger til at vedtage kompromisteksten med henholdsvis kvalificeret flertal og absolut flertal. Lovforslaget er herefter vedtaget, og kan offentliggøres og få bindende retsvirkning. Når parterne i forligsudvalget derimod ikke til enighed inden for tidsfristen, så forkastes lovforslaget automatisk (Nugent, 2003: 349). 62

63 Dog skal det tilføjes, at Kommissionen, ved alle beslutningsprocedurer, kan fremsætte nye og ændrede lovforslag i løbet af hele forløbet, dog med undtagelse af 3. behandlingen i den fælles beslutningsprocedure. Det vil Kommissionen oftest gøre for at tage hensyn til Parlamentets ændringsforslag, og dermed sikre at lovforslaget i sidste ende kommer igennem Høringsproceduren Høringsproceduren er, næst efter den fælles beslutningsprocedure, den mest anvendte, og blev indført sammen med EF-traktaten i Dengang fremsatte Kommissionen lovforslag, og Ministerrådet vedtog det derefter. Høringsproceduren var den eneste beslutningsprocedure, som inddrog Parlamentet, der udelukkende var et rådgivende organ, som kunne indgive høringssvar til Ministerrådet. Siden da har Parlamentet fået større indflydelse i høringsproceduren. (EU-oplysningen, 2005: 73-74). Med de gældende traktater foregår høringsproceduren således, at Kommissionen fremsætter et lovforslag, som sendes til Ministerrådet og Parlamentet. Ministerrådet begynder behandlingen af lovforslaget umiddelbart efter det har modtaget Kommissionens første udkast til lovforslaget. Ministerrådet venter ikke på Parlamentets synspunkter før det begynder arbejdet, som varetages af arbejdsgrupperne under Ministerrådet og af COREPER. Ministerrådet kan dog ikke træffe en endelig afgørelse og vedtage lovforslaget før Parlamentet er kommet med sin udtalelse. I Parlamentet er arbejdsgangen igen således, at det er de stående udvalg, der behandler lovforslaget. Der er ingen tidsfrist for Parlamentets udtalelse, som vedtages i plenum med et simpelt flertal af de tilstedeværende medlemmer. Parlamentets udtalelse indeholder ofte ændringsforslag til lovforslaget, og er det tilfældet, skal Kommissionen beslutte om den vil inkorporere disse ændringer i det oprindelige lovforslag. Kommissionen er generelt positivt stemt over for Parlamentets ændringsforslag, og godtager ca. ¾ af ændringsforslagene (Nugent, 2003: 345). Efter Kommissionen har taget stilling til Parlamentets udtalelse, er det i sidste ende Ministerrådet, der vedtager lovforslaget med kvalificeret flertal eller enstemmighed, alt afhængigt af sagsområdet. Ministerrådet kan dog kun ændre Kommissionens forslag med enstemmighed (Nugent, 2003: ). Ministerrådet er ikke nær så positivt stemt over for Parlamentets ændringsforslag som Kommissionen er, og godtager kun ca. halvdelen af ændringsforslagene (ibid.: 345). 63

64 4.2.8 Den samstemmende udtalelse Den sidste procedure, der præsenteres her, er den samstemmende udtalelse. Den samstemmende udtalelse blev indført i 1987 med Den Europæiske Fællesakt, og anvendes primært, når EU indgår aftaler med tredjelande eller internationale organisationer og ved optagelse af nye medlemslande, og ikke i forbindelse med almindelig EU-lovgivning. Men efter indførelsen af Maastricht-traktaten er den samstemmende udtalelse også indført på områder som valg til Parlamentet og strukturfondens opgaver (EU-oplysningen, 2005: 97). Proceduren for den samstemmende udtalelse minder om den fælles beslutningsprocedure, således at Parlamentet skal give sit samtykke, før Ministerrådet kan vedtage et lovforslag. Men ved den samstemmende udtalelse kan Parlamentet kun godkende eller afvise lovforslaget, og dermed ikke indsende ændringsforslag. Når der skal vedtages en samstemmende udtalelse for eller imod et lovforslag i Europa-Parlamentet, sker det som udgangspunkt blot med et flertal af de afgivne stemmer. I Ministerrådet er der krav om enstemmighed, når lovforslaget skal vedtages. Er lovforslaget allerede afvist i Parlamentet, så falder forslaget, og når derfor ikke videre til Ministerrådet. Dette scenarie forekommer meget sjældent, fordi der sideløbende forgår uformelle konsultationer mellem Kommissionen og Parlamentet, hvorved Kommissionen kan tilpasse lovforslaget, så de er sikre på, at Parlamentet giver sin samstemmende udtalelse (Nugent, 2003: ) (EU-oplysningen, 2005: 99) Komitologi-proceduren På langt de fleste policyområder i EU ligger beslutningskompetencen hos Ministerrådet oftest i samarbejde med Parlamentet. Dette er som sagt specificeret og nedskrevet i traktaterne. Alligevel vedtages det største antal af EU s retsakter af Kommissionen, uden direkte involvering af Ministerrådet eller Parlamentet (EU-oplysningen, 2006: 1) (se tabel 4.2). Selvom det giver et billede af, at Kommissionen vedtager mange retsakter alene, så er det som udgangspunkt på baggrund af en bemyndigelse fra Ministerrådet og Parlamentet, som er fastlagt i en forordning eller direktiv, og dels på baggrund af bestemmelser i traktatgrundlaget (Nugent, 2006: 171). De retsakter som Kommissionen vedtager, handler 64

65 typisk om at sikre den daglige forvaltning på f.eks. landbrugsområdet, dvs. de såkaldte gennemførelsesforanstaltninger (ibid.: 172). Kommissionen skal ved udstedelsen af gennemførelsesforanstaltningerne holde sig inden for de rammer, Ministerrådet har fastlagt i vedtagne retsakter, som beskriver de overordnede rammer for lovgivningen. Komitologi betegner de procedurer, som anvendes til at kontrollere Kommissionen, når den bemyndiges til at vedtage de mere detaljerede gennemførelsesforanstaltninger inden for forskellige policyområder (Nugent, 2006: 176). Kommissionen forelægger sine udkast til retsakter for komiteer bestående af embedsmænd fra medlemslandene, før retsakterne udstedes. I 2004 var der i alt 248 sådanne komitologi-komitéer, hvoraf de fleste var inden for transport, energi, miljø og landbrug (ibid.: 179). Det er disse komitéer, der kontrollerer og vedtager Kommissionens lovforslag. Siden har der eksisteret fire forskellige komitologiprocedurer: 1) rådgivende udvalg, 2) forvaltningsudvalg, 3) forskriftsudvalg og 4) beskyttelsesprocedure. Disse procedurer præsenteres ikke nærmere, da det ikke er relevant for specialet. Overordnet set er komitologi-systemet en del af EU s beslutningsproces, men det er de ovenstående procedurer, hvor Ministerrådet og Parlamentet involveres, at den bredere policylovgivning udformes, og derfor den vigtigste at forstå i nærværende sammenhæng Efter vedtagelsen: Offentliggørelse og implementering Efter den formelle vedtagelse af lovgivning skal alle nye retsakter fra EU offentliggøres, og det sker i De Europæiske Fællesskabers Tidende, der kan sammenlignes med Lovtidende i Danmark. Retsaktens retslige, bindende virkning over for medlemslandene afhænger af, hvilken retsakt det er, dvs. om det er en forordning, direktiv eller beslutning og afgørelse (Nugent, 2006: 415). Som beskrevet før, har forordninger direkte retsvirkning, mens direktiver først skal ratificeres i medlemslandene før direktivet bliver til gældende lov. Størstedelen af den EU-lovgivning som Ministerrådet eller Ministerrådet og Parlamentet i samarbejde vedtager, kræver omfattende implementeringsforanstaltninger, der forudsætter ny lovgivning. Dette arbejde foretages af Kommissionens komitologisystem, der netop er beskrevet. Sammen med Kommissionen er det de enkelte medlemslande, som bestemmer, /468/EC, De Europæiske Fællesskabers Tidende, L184, 42. årgang, 17. juli 1999: Rådets afgørelse af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen. Kilde: 65

66 hvilke nationale myndigheder, institutioner og agenturer, der skal sikre implementeringen af EU-lovgivningen. Derfor er der også stor forskel på, hvor gode de forskellige medlemslande er til at få implementeret lovgivningen (Nugent, 2006: 416). Det er Kommissionen, der har det overordnede ansvar for at overvåge, at EU-lovgivningen bliver korrekt implementeret, og den der skal tage de nødvendige foranstaltninger, hvis medlemslandene ikke overholder de deadlines for implementering, der er specificeret i lovgivningen. I yderste konsekvens kan det betyde, at Kommissionen må indbringe sagen for EF-domstolen (ibid.) Opsamling Det er nødvendigt at forstå ovenstående institutionelle kontekst for at kunne analysere interesseorganisationernes mulighed for indlydelse på policyområder med varierende saliens. Gennemgangen af EU-institutionerne og beslutningsprocedurerne giver et overblik over, hvilken kontekst interesseorganisationerne agerer i, hvilket er nødvendigt for at forstå alle aspekter af analysen i næste afsnit med. 66

67 5 Analyse Der er et stadigt stigende antal lobbyister og interesseorganisationer, som forsøger at påvirke politikere, embedsmænd og andre beslutningstagere i EU-institutionerne (Svendsen, 2008: 95). Derfor er det interessant at undersøge, hvad der er afgørende for lobbyisternes og interesseorganisationernes muligheder for at påvirke lovgivningen i EU. Dette speciale analyserer derfor policyområdet samt saliensens betydning for lobbyisternes og interesseorganisationernes muligheder er for at få deres interesser medtaget i EUlovgivningen. For at analysere betydningen af policyområdet og saliensen er der opstillet en teoretisk model, og på baggrund af den teoretiske model er der udledt fire hypoteser, som kan belyse betydningen af netop policyområdet og saliensen. For at belyse de fire hypoteser er der udvalgt fire direktiver, som hver især er tiltænkt at kunne be- eller afkræfte en af hypoteserne. Fremgangsmåden for analysen af de fire lovforslag er opdelt i flere led, og er ens for hver analyse, hvilket giver et samlede billede af hvilke faktorer, der er afgørende for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke EU-lovgivningen. Første skridt i hver analysedel er en kvantitativ analyse af de høringssvar, som interessenter indsender til Kommissionen i forbindelse med hvert lovforslag. Den kvantitative analyse af høringssvarene bidrager til at vise det generelle billede af, hvilke interessenter der indsender høringssvar til direktivet, og dermed forsøger at påvirke den endelige lovgivning. Næste skridt i hver analysedel er en kvalitativ case-analyse af udvalgte interesseorganisationer, som har indsendt høringssvar. Til hvert lovforslag analyseres de interne karakteristika af to erhvervsorganisationer og to tredjepartsorganisationer. Først analyseres interesseorganisationernes interessefelt ud fra deres mål, visioner og missioner. Årsagen til dette er, at interesseorganisationer med et snævert interessefelt, ifølge Olson, er mere homogene, og derfor har et fælles mål. Derfor formår interesseorganisationer 67

68 med et snævert interessefelt at organisere sig målrettet mod et fælles mål, som de alle ønsker at arbejde hen mod. I grupper med et stort interessefelt vil der være en større intern heterogenitet i gruppen, hvorfor de har sværere ved at organisere sig og arbejde målrettet for at opnå deres interesser. Dernæst undersøges, hvor mange ressourcer interesseorganisationerne anvender på interesserepræsentation. Teoretisk kan ressourcer anses for at være både arbejdskraft, stemmer, hjælp til kampagner, bestikkelse m.m. (Peltzman, 1998: 157). I dette tilfælde måles ressourcer som det beløb, de fire interesseorganisationer anvender på interesserepræsentation i EU om året. Beløbet som interesseorganisationerne anvender på interesserepræsentation måles ud fra deres egne selvrapporterede tal i Kommissionens register for interesserepræsentanter. Formålet med at analysere, hvor mange ressourcer interesseorganisationerne anvender, er argumentet om, at aktørerne med de fleste ressourcer også er de aktører, der trænger bedst igennem det politiske system med deres krav. For at påvirke lovgivningsprocessen i ethvert politisk system kræves ressourcer, og jo flere ressourcer en interesseorganisation besidder, jo større sandsynlighed er der for, at organisationens ønsker tilgodeses i systemet. Sidste led i undersøgelsen af interesseorganisationernes interne karakteristika er at analysere, hvordan lovforslagene pålægger interesseorganisationerne henholdsvis omkostninger og gevinster. Logikken er, at hvis en lille gruppe pålægges store omkostninger ved et lovforslag, så pålægges alle gruppemedlemmerne en stor del af omkostningerne, fordi de er få til at deles om dem. Derfor har gruppemedlemmerne i en lille gruppe et stort incitament til at mobilisere sig mod lovforslaget. Det samme vil gøre sig gældende, hvis den lille gruppe får store gevinster ved et lovforslag. Hvert enkelt medlem vil modtage en stor gevinst ved lovforslaget, fordi der er få til at dele gevinsten, og der er derfor incitament til at mobilisere sig for lovforslaget. Hvis en stor gruppe derimod pålægges store omkostninger ved et lovforslag, skal hvert enkelt gruppemedlem kun bære en lille andel af omkostningerne, fordi de er mange til at deles om omkostningerne. Derfor vil den store gruppe have et lavt incitament til at mobilisere sig for at arbejde imod lovforslaget. Det gælder dog også omvendt hvis den store gruppe opnår gevinster ved et lovforslag. Her vil de være mange gruppemedlemmer til at deles om gevinsten, hvorfor hver enkelt gruppemedlem kun opnår en lille andel af gevinsten, og deres 68

69 incitament til at organisere sig vil derfor være lavt. Derfor er det på baggrund af en analyse af fordelingen af omkostninger og gevinster muligt at finde frem til, hvor meget incitament interesseorganisationerne har til at mobilisere sig for eller imod direktivet. Afslutningsvis analyseres den endelige retsakt for at se, hvorvidt det er erhvervsinteresserne eller tredjepartsinteresserne, der har fået størst indflydelse på lovforslaget. Dette holdes op mod hypoteserne, og dermed belyses i hvilket omfang saliens og policyområdet har betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke lovgivningen i EU. 5.1 REACH Præsentation af lovforslaget REACH-direktivet blev fremsat som lovforslag af Kommissionen i 2003, og er en forkortelse af Registration, Evaluation and Authorization of CHemicals, på dansk Registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier. Formålet med lovgivningen er at beskytte forbrugere og miljø, men stadig fastholde en konkurrencedygtig kemikalieindustri i EU 26. REACH-direktivet samler den hidtidige lovgivning på kemikalie-området, og afløser derfor mere end 40 forskellige direktiver og forordninger således at tilnærmelsesvis alle kemikalier reguleres efter ens forhold. Særlig afgørende er det, at reguleringen af nye og gamle kemikalier bliver sidestillet og underlagt samme regulering. Tidligere blev der skelnet mellem gamle kemikalier, som var kommet på markedet før 1981, og nye kemikalier, som var registreret efter De nye kemikalier skulle anmeldes og testes i mængder, der anvendes, produceres og importeres i ned til 10 kg pr. år, mens der ikke var faste retningslinjer for de allerede eksisterende kemikalier, hvilket udgør 99 % af de kemikalier, der anvendes i EUregi. REACH-direktivet sikrer således, at alle kemikalier registreres og testes. Det centrale ved REACH-direktivet er, at det pålægger virksomheder, der fremstiller eller importerer kemikalier i mængder af ét ton eller derover, at de skal registreres i en central database, som administreres af det europæiske kemikalieagentur. Hvis kemikaliet ikke 26 htm (11/ ) 69

70 registreres, må det hverken importeres eller anvendes i EU. Med REACH-direktivet blev forsigtighedsprincippet også indført således, at det er virksomhederne, der har pligt til at bevise, at kemikalierne ikke er skadelige for forbrugere og miljø, hvis de ønsker tilladelse til at anvende og importere kemikaliet, hvorimod det tidligere var de offentlige myndigheders ansvar at bevise at kemikalierne var sundhedsskadelige 27. Der er dermed indført en form for omvendt bevisførelse med direktivet Beslutningsprocessen Grundstenene til REACH-direktivet blev lagt allerede i 1998, da EU s miljøministre blev enige om, at det var nødvendigt med en stramning af EU s kemikaliepolitik (Kommissionen, : 5). I 2001 udsendte Kommissionen således en hvidbog med et udkast til direktivet. På baggrund af hvidbogen fandt der en offentlig høring sted, hvor alle kunne indsende deres kommentarer til Kommissionen. På baggrund af høringssvarene udsendte Generaldirektoratet for Erhvervs- og virksomhedspolitik i 2003 deres udkast til lovforslaget 29. Generaldirektoratet for Miljø er medansvarlig for udarbejdelsen af forordningen, da policyforslaget også vedrører regulering af miljøområdet og ikke kun regulering af industriens interesser. REACH-direktivet blev vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure, og er derfor vedtaget i både Parlamentet og Ministerrådet. Lovforslaget blev drøftet som B-punkt på hele 11 møder i Ministerrådet, før ministrene nåede til enighed. Derefter kom Parlamentet med en betænkning efter deres første behandling. De mange møder i Ministerrådet og det faktum, at forslaget var sat på dagsordenen som et B-punkt vidner om forslagets vigtighed og omfang, hvilket blot bekræfter antagelsen om, at REACH kan kategoriseres som high politics. Inden Parlamentet kom med deres udtalelse efter første behandling, kom Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg samt Regionsudvalget med deres udtalelse som led i den obligatoriske høring af disse institutioner. Kommissionen gav delvist tilsagn til Parlamentets ændringsforslag, som var stillet efter første behandlingen. Efter endnu tre drøftelser i Ministerrådet, der endte med politik enighed og vedtagelse af en fælles holdning, kom Parlamentet efter anden behandling 27 htm (28/ ) 28 (25/ ) 29 Kom (2003)

71 med deres udtalelse, som indeholdte ændringsforslag. Anden behandlingen i Parlamentet var ikke nem at få igennem, fordi Parlamentet ønskede et mere miljø- og forbrugervenligt direktiv 30. Men via flere trilogmøder mellem Ministerrådet, Kommissionen og Parlamentet kom man frem til et kompromis, hvor der både blev taget hensyn til kemikalieindustrien, til miljøet og til forbrugerne 31. Ministerrådet godkendte Parlamentets udspil formelt som et A- punkt, hvorefter forordningen om REACH endelig blev vedtaget efter tre års arbejde Kvantitativ oversigt Dette afsnit præsenterer de kvantitative analyseresultater, der er resultatet af databearbejdning af de høringssvar, som er indsendt i forbindelse med REACH-høringen. Der er i alt indsendt høringssvar 33. Det sjældent høje antal høringssvar underbygger antagelsen om, at REACH skal karakteriseres som værende high politics, siden et så stort antal interessenter ønsker at påvirke lovforslaget (Svendsen, 2008: 116). Langt størstedelen af høringssvarene kommer fra erhvervsinteresserne, da de har indsendt hele 54,4 % af høringssvarene. De ansatte i kemikalieindustrien har indsendt 23,8 % af høringssvarene, og tredjepartsinteresserne har kun indsendt 3,4 % af høringssvarene. De resterende 18,4 % er indsendt af fagforeninger, offentlige myndigheder og andre aktører, hvilket dækker over EU-borgere, tænketanke eller akademiske institutter (se tabel 5.6). Fordelingen af indsendte høringssvar bekræfter de teoretiske forventninger om, at erhvervsinteresserne lobbyer mest ved erhvervsregulering PRESS&reference= IPR01493 (14/ ) 31 (17/ ) 32 Forordning 2006/1907/EF 33 På Kommissionens hjemmeside ( htm)(14/5-2009) fremgår det, at der er indsendt flere høringssvar, men grundet at disse data ikke har været mulige at kode og kategorisere, er de fravalgt i den videre analyse. 71

72 Tabel 5.6. Oversigt over høringssvar indsendt til REACH-direktivet Indsendte høringssvar Aktører Antal % Erhvervsorganisationer ,2 % Enkelte virksomheder ,2 % Ansatte i kemikalieindustrien ,8 % Tredjepartsinteresser 149 3,4 % Fagforening eller tillidsmænd 117 2,6 % Offentlige myndigheder 85 1,9 % Andre ,2 % Ikke oplyst 30 0,7 Total ,0 % (I appendiks E findes en uddybende tabel over de indsendte høringssvar) En mere detaljeret analyse af erhvervsinteresserne viser, at det ikke er erhvervsorganisationerne der er dominerende i dette tilfælde, men de enkelte virksomheder. Erhvervsorganisationerne har kun indsendt 16,2 % af de samlede høringssvar, hvorimod virksomheder har indsendt 38,2 % af høringssvarene. Høringssvarene fra virksomheder fordeler sig primært ved, at fremstillingsvirksomheder har indsendt 12,4 % af høringssvarene, mens downstream users har indsendt 10,9 % af svarene (disse tal fremgår af appendiks E). En downstream user kan defineres som en virksomhed, der anvender kemikalier i forbindelse med fremstilling af andre produkter. Derudover har importvirksomheder og distributionsvirksomeder indsendt et mindre antal høringssvar, der beregner sig til under 1 % af de samlede høringssvar. Et højt antal virksomhedsinteressenter, som er kategoriseret som andre, står for 13,4 % af de indsendte høringssvar under denne kategorisering hører virksomheder, der har kategoriseret sig selv som flere muligheder, eksempelvis både som importør og distributør. 72

73 Det er interessant, at hele 23,8 % af de indsendte svar kommer fra ansatte i kemikalieindustrien. Det er eventuelt et udtryk for, at mange ansatte i industrien er bange for at miste deres arbejde ved implementeringen af REACH-direktivet. Det er dog nødvendigt at stille spørgsmål ved, om det reelt er enkeltindivider, der indsender høringssvar. De mange indsendte høringssvar kan også være et udtryk for, at man hos virksomheder, der rammes hårdt af REACH har erkendt, at man står stærkere, hvis både medarbejdere og ledelse indsender høringssvar hver for sig. En anden forklaring på de mange høringssvar fra ansatte i kemikalieindustrien kan også være, at fagforeningerne anvender de ansatte til at fremføre fagforeningernes synspunkter for endnu en gang at lægge pres på Kommissionen, som udtryk for at de har opbakning på græsrodsniveau. Antagelsen om, at det er fagforeningerne, der eventuelt står bag, kan også underbygges af at næsten 90 % af de 23,8 % indsendte høringssvar er indsendt fra Tyskland og Frankrig 34, der begge traditionelt har stærke fagforeninger (Zientara, 2006: 46ff). Det er slående, at kun 3,4 % af de indsendte høringssvar kommer fra tredjepartsinteresser. Forbrugerorganisationerne indsender kun indsender 0,2 % af de indsendte høringssvar og miljøgrupper indsender kun 0,5 % af høringssvarene, mens de resterende hørinsgsvar fra tredjepartsinteresser er indsendt fra andre tredjepartsinteresser. Dette er tankevækkende, da et af direktivets hovedformål er at yde bedre beskyttelse til borgere og miljø mod farlige kemikalier. Derfor kunne man forvente, at tredjepartsinteresser ville mobilisere sig bedre for på den måde at varetage miljøets og borgernes interesser. Derudover er 2,6 % af høringssvarene indsendt fra fagforeninger eller tillidsrepræsentanter, som er bekymrede over tab af arbejdspladser på grund af de skærpede krav til kemikalieindustrien. Ydermere har offentlige myndigheder indsendt 1,9 % af høringssvarene, hvor de kommer med deres nationale anbefalinger til direktivet. Denne kategori dækker over høringssvar, der kommer fra EU-medlemsstaternes regeringer, regeringer uden for EU eller fra andre nationale myndigheder der forvalter det område, som REACH regulerer Ansatte i kemikalieindustrien har indsendt 23,8 % af høringssvarene svarende til 1058 høringssvar. Heraf kommer hhv. 609 af høringssvarende fra Tyskland og 303 fra Frankrig. 35 Det kan f.eks. være Miljøstyrelsen her i Danmark. 73

74 Ser man på, hvordan de samlede høringssvar er fordelt på interessenternes nationalitet, så tegner der sig et klart billede af, hvilke lande som har størst interesser i REACH, da størstedelen af høringssvarene er fordelt over meget få lande. Over halvdelen af alle høringssvar kommer eksempelvis fra tyske interessenter, som har indsendt 51,6 %. Årsagen hertil må findes i, at Tyskland per tradition har en stærk kemikalieindustri, og derfor også har stærke interesser på området, som ønsker at direktivet skal falde ud til deres fordel (Tylecote og Vertova, 2007: 875). Derudover er Frankrig med 11,2 %, Storbritannien med 9,9 %, og Italien med 4,9 % de lande, hvorfra der er indsendt flest høringssvar. At så stor en andel af høringssvarene kommer fra få lande indikerer, at nationale interesser også er af betydning for, hvordan interesseorganisationer og virksomheder agerer. Det vises eksempelvis ved, at langt størstedelen af de indsendte svar fra Frankrig kommer fra ansatte i kemikalieindustrien, som må antages at bekymre sig om beskæftigelsesmuligheder. Også de tyske ansatte i kemikalieindustrien indsender en stor andel høringssvar af samme grund. I forhold til høringssvar, der er indsendt fra nationalt niveau, er der forholdsvis få fra EUniveau. Interessenter på EU-niveau har kun indsendt 2,4 % af alle indsendte høringssvar, hvoraf ca. 4/5 er fra erhvervsorganisationer, mens den sidste femtedel er fra tredjepartsinteresseorganisationer. Det følger det generelle billede for, hvor mange høringssvar erhvervs- og tredjepartsinteresser har indsendt ved REACH-høringen Udvælgelse af interesseorganisationer I forrige afsnit blev der tegnet et kvantitativt og generelt billede af, hvem der indsendte høringssvar til Kommissionens direktivudspil for REACH. I dette afsnit udvælges fire centrale interesseorganisationer, to tredjepartsinteresseorganisationer og to erhvervsorganisationer, der alle har spillet en væsentlig rolle i udformningen af REACHdirektivet. Som forrige afsnit viste, er det med indsendte antal høringssvar et sjældent stort antal høringssvar, der er indsendt i forbindelse med direktivet (Svendsen, 2008: 116). Derfor udvælges de relevante interesseorganisationer på baggrund af en analyse fra 2008 foretaget af 74

75 Lorenz, Lebreton og Van Wassenhove. Deres analyse er en komparativ analyse af over 40 artikler og analyser, hvor de nævner de væsentligste aktører i forbindelse med REACHdirektivet, og forsøger at sammenfatte konklusioner og forskelle fra artiklerne (Lorenz et al., 2008). De to erhvervsorganisationer der anvendes videre igennem analysen, på grund af deres store indflydelse på forordningen, er The European Chemical Council (CEFIC) og Bundesverband Deutscher Industrie (BDI). Det er to af de mest dominerende interesseorganisationer ved udformningen af REACH-direktivet, sammen med det franske Union des Industries Chimiques (UIC), (Lorenz et al., 2008: 6). CEFIC er udvalgt, fordi det hovedsagligt er dem, der repræsenterer kemikalieindustrien i EU (Svendsen, 2008: 116) (Lorenz et al., 2008:6). Derudover er BDI udvalgt frem for UIC ud fra den begrundelse, at BDI repræsenterer de tyske kemikalieinteresser. Som forrige afsnit også viste, er mange af høringssvarene indsendt fra Tyskland, hvorfor det må antages, at BDI også i et vist omfang repræsenterer de tyske kemikalieinteresser. Der er således udvalgt en europæisk erhvervsorganisation og en national erhvervsorganisation. De dominerede tredjepartsinteresser, som arbejdede for, at REACH blev mere forbruger- og miljøvenligt, er WWF og Greenpeace, som begge genneførte massive kampagner for miljøet og forbrugersikkerheden (Lorenz et al., 2008: 6). Tabel 5.7. Udvalgte interesseorganisationer til REACH-direktivet Tredjepartsinteresser Erhvervsinteresser - Greenpeace - The European Chemical Council (CEFIC) - WWF - Bundesverband Deutscher Industrie (BDI) Størrelsen af interessefelter I dette afsnit analysers størrelsen på de fire udvalgte interesseorganisationers interessefelter. Formålet med analysen er at undersøge, hvilke interessegrupper der har det bedste incitament 75

76 til at organisere sig og arbejde målrettet for medlemmernes interesser. Ifølge teorien kategoriseres tredjepartsinteresserne ofte som havende et bredt interessefelt, mens erhvervsinteresserne har et snævert interessefelt, hvorfor de er bedre til at få indflydelse på lovgivningsprocessen. Størrelsen på de udvalgte interesseorganisationers interessefelter analyseres på baggrund af interesseorganisationernes formålsparagraffer og missioner på deres hjemmesider, som opstilles i tabel 5.8. Tabel 5.8. Interesseorganisationernes interessefelter Tredjepartsinteresser Erhvervsinteresser Greenpeace 36 CEFIC 37 Protect biodiversity. To maintain and develop a prosperous chemical industry in Europe by promoting Prevent pollution and abuse of the earth's ocean, land, air and fresh water. the best possible economic, social and environmental conditions to bring benefits to society with a commitment to the continuous End all nuclear threats. improvement of all its activities including the safety, health and environmental Promote peace, global disarmament and performance. non-violence. Cefic plays an important part in promoting We exist to expose environmental criminals, and to challenge government and corporations when they fail to live up to their mandate to safeguard our environment and our future. the development of workable, proportional and predictable and science-based legislation with the authorities while ensuring the continued competitiveness of the industry and protecting the Single market. In pursuing our mission, we have no 36 (14/ ) 37 (14/ ) 76

77 permanent allies or enemies. We promote open, informed debate about society's environmental choices. We use research, lobbying, and quiet diplomacy to pursue our goals, as well as high-profile, non-violent conflict to raise the level and quality of public debate. WWF 38 BDI 39 WWF s mission is to stop the degradation of our planet s natural environment, and build a future in which humans live in harmony with nature. We are strategically focusing on conserving critical places and critical species that are particularly important for their habitat or for people. We are also working to reduce humanity's ecological footprints the amount of land and natural resources needed to supply our food, water, fibre and timber, and to absorb our CO 2 emissions. We need less bureaucracy, government intervention and regulation, and more self responsibility, competition and individual freedom: This is the only way Germany can regain its leading position as an international competitor in terms of innovation, investment, growth and employment until This is why the BDI is committed to the modernisation of our country. The BDI is firmly committed to the political model of the social market economy founded by Ludwig Erhard. This means the BDI is committed to greater individual freedom, individuality, entrepreneurship and social balance. Germany is and will remain an industrial country. In no other of the world's leading industrial nations does industry contribute 38 (14/ ) 39 (14/ ) 77

78 more to creating value added. Together with service-oriented industry-related service providers, industry is our national economy's growth core. Industry provided the key impetus for the last upswing. It will create both value added and jobs in the coming upswing too. En gennemlæsning af citaterne indikerer tydeligt, at erhvervsinteresserne, som man kunne forvente ud fra teorien, har et væsentligt mere snævert interessefelt end det er tilfældet med tredjepartsinteresserne. CEFIC s hovedformål er at skabe en profitabel og konkurrencedygtig kemikalieindustri. BDI s hovedformål er at sikre en stærk industri i Tyskland og sikre industrien de bedst mulige vilkår i Tyskland. For tredjepartsinteresserne er resultatet også som man kunne forvente ud fra teorien, da deres interessefelter er meget spredte. Greenpeace ønsker eksempelvis både at beskytte biodiversiteten, forhindre atomkraft, fremme fred og ikke-vold samt forhindre forurening. WWF s interessefelt er også bredt, men alligevel mere veldefineret end hos Greenpeace. WWF ønsker, at bevare og forbedre naturen, forhindre menneskene i at gøre for stor skade på naturen samt sikre bæredygtighed. Interesserne for de fire interesseorganisationer er tydeligt trukket op i forhold til REACH, da de to erhvervsinteresser tydeligt ønsker, at der ikke stilles krav til kemikalieindustrien, hvorimod de to tredjepartsinteresser tydeligvis ønsker at sikre miljø og forbrugere. Fordi det er erhvervsinteresserne, der har det snævreste interessefelt og tredjepartsinteresserne har et bredere interessefelt, kan man forvente, at det vil være erhvervsinteressegrupperne, som vil være bedre til at få deres interesser hørt under lovgivningsprocessen. Dette argument er baseret på Olsons antagelser om, at en interesseorganisation med et snævert interessefelt også er mere homogene internt, og formår dermed at arbejde målrettet for at få deres interesser igennem. På den baggrund må det også forventes, at erhvervsinteresserne vil være bedre til at 78

79 få deres interesser igennem i forbindelse med REACH-direktivet. De to tredjepartsinteresseorganisationer med væsentligt mere spredte interessefelter vil derimod have sværere ved at arbejde målrettet mod at beskytte miljø og forbrugere, fordi interesseorganisationerne er internt heterogene, hvorfor de vil have sværere ved at arbejde målrettet for deres interesser Ressourcer Ifølge teorien har interesseorganisationernes ressourcer betydning for deres evne til at påvirke lovgivningen (Peltzman, 1998: 292). Interesseorganisationernes ressourcer defineres her som størrelsen på det beløb, de anvender på interesserepræsentation i EU. Beløbene, der er hentet i Kommissionens register over interesserepræsentanter, fremgår af tabel 5.9. Alle fire interesseorganisationer er registreret i Kommissionens register over interesserepræsentanter med, hvor mange ressourcer de årligt anvender på interesserepræsentation. Det vidner om, at alle aktørerne er vant til at arbejde med interesserepræsentation på EU-niveau, og at de er seriøse omkring deres foretagende og respekterer Kommissionens ønske om åbenhed omkring lobbyisme i EU. Samtidig får interesseorganisationerne en række fordele ved at være registrerede i registret, eksempelvis nemmere adgang til møder med ansatte i Kommissionen, varsel om høringsfrister m.m. Tabel 5.9. Beløb anvendt på interesserepræsentation Interesseorganisation Beløb anvendt på interesserepræsentation i EU CEFIC BDI WWF 40 Greenpeace euro euro euro ,2 euro Kilde: Kommissionens register over interesserepræsentanter 40 Beløbet er udelukkende for WWF s EU-kontor 41 Beløbet er udelukkende for Greenpeaces EU-kontor 79

80 Som det fremgår af tabel 5.9, er det meget varierende beløb, som interesseorganisationerne anvender på interesserepræsentation i EU, da CEFIC kun anvender euro på interessepræsentation, mens WWF anvender euro på samme formål. Beløbene som Greenpeace og BDI anvender på interessevaretagelse er derimod tættere på hinanden med henholdsvis ,2 euro og euro. Samlet viser beløbene, at tredjepartsinteresserne anvender flere ressourcer på interesserepræsentation end erhvervsinteresserne. De beløb som hhv. tredjeparts- og erhvervsorganisationerne har indrapporteret er modsvarende det man kan forvente ud fra teorien, som antager, at det er erhvervsinteresserne, der har flest ressourcer, og derfor også har størst mulighed for at påvirke lovgivningsprocessen. Empirien viser derimod i dette tilfælde, at det er tredjepartsinteresserne, der anvender det største beløb på lobbyisme i EU og ikke erhvervsorganisationerne. Dog er det værd at bemærke, at CEFIC s beløb til anvendelse på interesserepræsentation i EU er meget lavt, hvis man sammenholder det med de tre andre interesseorganisationernes beløb samt erhvervsinteresserne i de andre analyser. Det virker en anelse utroværdigt, hvis det sammenholdes med oplysninger på CEFIC s egen hjemmeside om, at de har over 170 ansatte 42. Beløbene skal nemlig ifølge Kommissionens register over interesserepræsentanter både dække over husleje, lønninger og andre udgifter forbundet med at drive lobbykontor i Bruxelles (Kommissionen, 2008: 2). Det kan ikke udelukkes, at nogle af de 170 ansatte er udlånt af nationale kemikalieorganisationer, der er medlemmer af CEFIC, og det dermed ikke er CEFIC der betaler deres løn. Derfor er det nødvendigt at stille spørgsmålstegn ved korrektheden af CEFIC s indrapporterede beløb, og hvor frugtbart CEFIC s bidrag til analysen er. Et andet interessant fund ved analysen af de fire interesseorganisationernes anvendelse af ressourcer på interesserepræsentation, er at WWF modtager mere end 1/6 af deres finansielle midler fra Kommissionen. Det kan eventuelt give WWF nemmere adgang til beslutningsprocessen, og dermed også større muligheder for at få deres interesser 42 (17/ ) 80

81 repræsenteret. Tredjepartsinteresseorganisationerne skal til gengæld for Kommissionens støtte deltage i rådgivende grupper og ekspertkomitéer, som ofte inddrages under udformningen af lovforslag. Det er nemlig ikke et enestående tilfælde, at EU finansierer en del af tredjepartsinteresseorganisationernes budgetter. Mange miljø- og forbrugerorganisationer på EU-niveau modtager nemlig op mod 90 % af deres budget fra Kommissionen, som faktisk anvender op mod 1 % af EU s samlede budget på at støtte tredjepartsinteresseorganisationer finansielt (Greenwood, 2007: ). Derfor opstår der et gensidigt afhængighedsforhold, hvormed der også skabes en insider/outsider kultur, hvor nogle interesseorganisationer har mere direkte adgang til lovgivningsprocessen end andre (Coen, 2007: ). Dermed kan der opstå asymmetri imellem interesseorganisationerne, som kan medføre, at tredjepartsinteresseorganisationerne tilgodeses mere end hvad man kan forvente ud fra Olson og Wilsons teorier. Fordi det er en fast del af EU s institutionelle setup, så kan det siges at høre under, hvad Peltzman betegner som den politiske kontekst, hvorfor det også er nødvendigt at tillægge det betydning Fordelingen af gevinster og omkostninger Denne analyse tager udgangspunkt i Wilsons teori om fordelingen af gevinster og omkostninger, der bruges til at undersøge interesseorganisationernes incitament til at mobilisere sig for eller imod direktivet. De teoretiske forventninger er, at erhvervsoganisationerne i højere grad formår at mobilisere sig for eller imod lovforslaget, fordi de har færre medlemmer end tredjepartsinteresserne. I tilfældet med REACH-direktivet er der ingen tvivl om, at det pålægger kemikalieindustrien store omkostninger, da direktivets formål er at øge reguleringen af kemikalierne og indføre forsigtighedsprincippet. Det er svært at fastlægge de præcise omkostninger ved REACHdirektivet for kemikalieindustrien, men analyser peger på, at det er mellem 500 mio. $ og 150 mia. $ - tal der er særdels vekslende alt efter hvem der er afsender af analysen (Lorenz et al., 2008: 3). Det er forbrugerne og miljøet, som får gevinsterne ved direktivet, da formålet med REACH-direktivet er at beskytte forbrugere og miljø, som det fremgår af nedenstående citat: 81

82 Formålet er at forbedre beskyttelsen af menneskers sundhed og miljøet, samtidig med at man bevarer konkurrenceevnen og fremmer nytænkning inden for den kemiske industri i Europa. 43 Eftersom BDI og CEFIC har henholdsvis 36 og 28 medlemmer, og WWF og Greenpeace har henholdsvis 5 og 2,5 mio. medlemmer er der ikke nogen tvivl om, hvem der ud fra Wilsons teori må defineres som store og små grupper. Fordi de meget store omkostninger ved REACH-direktivet pålægges medlemmerne af de to små erhvervsorganisationer, vil de i høj grad være motiverede til at modarbejde lovforslaget, fordi hvert medlem skal bære en stor del af omkostningerne. Tredjepartsinteresserne har derimod mange medlemmer og hvert enkelt medlem får derfor kun en lille andel af den gevinst, der er forbundet med REACH-direktivet, hvorfor de har et lille incitament til at mobilisere sig til at arbejde for direktivforslaget. De fire interesseorganisationer er af meget forskellig karakter. Erhvervsorganisationernes medlemmer er virksomheder og interesseorganisationer. Tredjepartsinteressernes medlemmer er derimod opgjort som enkeltindivider. Dette kan vanskeliggøre en sammenligning af interesseorganisationernes størrelse og dermed incitament til at lobbye. Hvis man sammenholder incitamentet til at lobbye med de kvantitative resultater fra afsnit , så giver det også et billede af, at erhvervsinteresserne i meget højere omfang end tredjepartsinteresserne har mobiliseret sig og indsendt høringssvar med et ønske om at påvirke REACH-direktivet. Den kvantitative analyse viser nemlig, at 54,4 % af høringssvarene kommer fra erhvervsinteresserne, mens kun 3,4 % af høringssvarene kommer fra tredjepartsinteresseorganisationer. Dermed stemmer analysen af empirien udmærket overens med Wilsons teori omfordelingen af omkostninger og gevinster Det endelige direktiv I dette afsnit analyseres hvilke interesser, der har formået at påvirke REACH-direktivet i beslutningsprocessen, og dette er særlig interessant, da REACH efter sigende har været et af 43 htm (13/ ) 82

83 de lovforslag fra Kommissionen, som har været udsat for den mest massive lobbyisme (Lorenz et al., 2008: 6). Både udkastet og det endelige direktiv til REACH er meget omfattende og teknisk, da det fylder mere end 800 sider med detaljeret kemikalielovgivning. Derfor er det ikke muligt at lave en sammenfattende analyse af, hvorvidt det er tredjepartsinteresserne eller erhvervsinteresserne, der har fået flest af deres interesser medtaget i direktivet. Analysen af, om det er tredjepartsinteresserne eller erhvervsinteresserne, der opnår størst indflydelse på REACH-direktivet, baseres derfor på sekundær litteratur og artikler. Igen benyttes Lorenz, Lebreton og Van Wassenhoves artikel (2008), der sammenfatter adskillige artikler om REACH-direktivet og dets konsekvenser, Svendsen (2008) og der ud over anvendes pressemeddelelser. Det er generelt vanskeligt at afgøre ud fra litteraturen, om det er erhvervsinteresserne eller tredjepartsinteresserne, der har fået flest af deres interesser medtaget i REACH-direktivet. Erhvervsinteresserne har fået gennemført, at det kun er kemikalier, som anvendes eller importeres i mængder over ét ton om året, der skal registreres. Det udelader en stor andel af de anvendte kemikalier fra registrering. Derfor er der flere der mener, at kemikalieindustrien løb med sejren om REACH-direktivet (Svendsen, 2008: 117). På den anden side er der flere som hævder, at tredjepartsinteresserne fik overraskende meget igennem, særligt set i forhold til, hvilken massiv indsats, som kemikalieindustriens lobbyister lagde for dagen (Lorenz et al., 2008: 3). Det blev blandt andet medtaget i REACH-direktivet, at det er kemikalieproducenternes ansvar at bevise, at kemikalierne ikke er farlige, hvor det tidligere var de offentlige myndigheders opgave det såkaldte forsigtighedsprincip. Samtidig skal kemikalieproducenterne også substituere de farligste stoffer med mindre skadelige stoffer. Den danske socialdemokrat Dan Jørgensen, der er medlem af Parlamentets miljøudvalg udtrykte det således: 83

84 Det er en sejr for de grønne interesser, selvom vi i den ideelle verden kunne have ønsket et endnu mere miljøvenligt resultat 44. Der er selvfølgelig ikke tale om en objektiv kilde, da udtalelsen er politisk, og størstedelen af Parlamentet arbejdede for, at REACH blev et grønt direktiv. Dog afspejler citatet et ofte fremført argument fra tredjepartsinteresserne, og deres vurdering af, hvem der løb af med sejren. Men samlet peger det på, at REACH blev et kompromis mellem erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne, hvor parterne fik flere af deres ønsker medtaget i det endelige direktiv. I forhandlingerne blev parterne både pålagt omkostninger, men fik samtidig også gevinster ved direktivet. Derfor kan det være vanskeligt at konkludere, hvem der er de egentlige vindere ved REACH-direktivet Konklusion REACH-direktivet er anvendt til at illustrere den første hypotese, da direktivet både kan karakteriseres som erhvervsregulering og værende high politics. Hypotesen forventer, at området er domineret af stærke erhvervsgrupper, da erhvervsregulering er deres kerneområde. Yderligere er det forventet, at det også er erhvervsgrupperne der besidder de største ressourcer, et snævert interessefelt og større incitament til mobilisering end tredjepartsinteresserne, og dermed har større mulighed for at lobbye for deres interesser. Til tredjepartsinteressernes fordel er dog, at REACH-direktivet er karakteriseret ved high politics, så politikere nødvendigvis må lytte mere til tredjepartsinteresserne i beslutningsprocessen for ikke at stå i dårligt lys over for offentligheden og vælgerne, så den politiske kontekst får en betydning. Dermed er det forventet, at det vil være en relativt ligeværdig kamp mellem tredjepartsinteresserne og erhvervsinteresserne, hvorfor det ud fra hypotesen kan forventes, at direktivet ender i et kompromis. Analysen viser også, at det endelige direktiv er et kompromis, hvor både erhvervsinteresser og tredjepartsinteresser får nogle af deres interesser igennem. Erhvervsinteresserne får 44 (03/ ) 84

85 eksempelvis gennemført, at det kun er kemikalier, som anvendes i over ét ton om året, som skal testes. Til tredjepartinteressernes fordel er det indskrevet i direktivet, at det er kemikalieindustriens pligt at bevise, at kemikalierne ikke er skadelige, samt at farlige kemikalier skal substitueres med mindre farlige kemikalier. Empirien stemmer således overens med de teoretiske forventninger. Årsagerne til at empirien følger teorien kan formentlig skyldes, at erhvervsinteresserne har det snævreste interessefelt, og dermed er bedst til at organisere sig, hvilket skaber de bedste forudsætninger for at lobbye for deres interesser. I forhold til interesseorganisationernes ressourcer viser analysen dog, at erhvervsorganisationerne anvender færre ressourcer end tredjepartsinteresserne, hvilket er modstridende de teoretiske forventninger. Alligevel stemmer det overens med empirien, da det kan være en årsag til, at tredjepartsinteresserne i høj grad har fået medtaget deres interesser i direktivet. Dog må der stilles tvivl ved CEFIC s lave beløb, der synes utroværdigt lavt. Fordelingen af omkostninger og gevinster falder også ud, så det giver erhvervsinteresserne mest mulig incitament til at mobilisere sig for at få deres interesser igennem, da de pålægges koncentrerede omkostninger ved direktivet. Interesseorganisationernes interne karakteristika, og det faktum at området er erhvervsregulering, giver erhvervsinteresserne forudsætningerne for at lobbye mest målrettet, hvilket også må formodes at være årsagen til, at erhvervsinteresserne indsender langt størstedelen af høringssvarene. Direktivet falder ikke udelukkende ud til erhvervsinteressernes fordel, som man kan forvente på baggrund af ovenstående. I stedet medtages tredjepartsinteressernes interesser i ligeså høj grad i det endelige direktiv. Forklaringen på dette er formentligt, at området er high politics, og politikerne derfor er nødt til at tilgodese tredjepartsinteresserne for at sikre sig offentlig opbakning. Den antagelse understøttes af Parlamentets ageren under forhandlingerne om REACH-direktivet. Her stod Parlamentet meget stejl på at få deres ændringsforslag medtaget, hvis det skulle vedtage lovforslaget, da de ville sikre sig, at der blev taget hensyn til tredjepartsinteresserne. Derfor ender direktivet i et kompromis mellem erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne. Det bekræfter samlet hypotesen og de teoretiske antagelser om, policyområdets karakteristika og saliens er af betydning. 85

86 5.2 Transport Typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer Præsentation af lovforslaget Formålet med forordningen om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer, som blev vedtaget i 2009, er at sikre harmoniserende bestemmelser for brintdrevne motorkøretøjer i EU 45. Forordningen skal sikre et velfungerende indre marked, da medlemsstaterne har forskellige produktstandarder, som kan skabe handelsbarrierer landene imellem. Forordningen skal desuden gøre op med det faktum, at der på nuværende tidspunkt ikke findes nogen lovgivning på området. Yderligere skal forordningen sikre en høj beskyttelse af den offentlige sikkerhed, da der kan være sikkerhedsrisici forbundet med at anvende brint som brændstof. Endelig er formålet med forordningen at tage hensyn til miljøet, da anvendelsen af brint som brændstof til motorkøretøjer ikke udleder CO2 eller drivhusgasser (Kommissionen, 2007) Beslutningsprocessen Generaldirektoratet for Erhvervs- og Virksomhedspolitik er den hovedansvarlige tjeneste under Kommissionens for forslaget om Forordning om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer 46. Lovorslaget fremstilles ultimo 2007 og behandles efter den fælles beslutningsprocedure i de lovgivende institutioner i EU. Der er ligeledes en obligatorisk høring af Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, som skal høres på dette policyområde 47. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg kommer som den første institution med en udtalelse til forslaget til forordningen. Efter første behandling i Parlamentet kommer institutionen med en udtalelse, hvor der fremsættes ændringsforslag til Kommissionens forslag. Kommissionen giver tilsagn til Parlamentets ændringsforslag, hvilket reelt betyder, at ændringsforslagene indgår i det forslag, som Ministerrådet skal tage stilling til. Forslaget til forordningen godkendes på Ministerrådets første behandling som et A-punkt. Det indikerer, at forslaget ikke er kontroversielt, idet det ikke er nødvendigt for ministrene at drøfte forordningen, men at det i 45 Kom (2007) (16/ ) 46 Kom (2007) (16/ ) 47 (15/ ) 86

87 stedet drøftes på COREPER-niveau. Forslaget om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer er herefter godkendt i de to lovgivende institutioner, der inddrages i den fælles beslutningsprocedure, og forslaget bliver til gældende lov i maj 2009 allerede efter førstebehandlingen 48. Ud fra forordningens beslutningsproces fremgår det også, at antagelserne om, at forordningen kan karakteriseres som low politics holder stik, da den både er et A-punkt hos Ministerrådet og samtidig vedtages allerede efter første behandling. Forud for beslutningsprocessen har der fundet en høring sted om emnet, og det næste afsnit præsenterer en kvantitativ analyse af de indsendte høringssvar til Kommissionens første udspil Kvantitativ oversigt Den kvantitative analyse af de indsendte høringssvar indikerer, hvilke interessenter der er de primære aktører inden for området. Af tabel fremgår det, at der er indsendt 18 høringssvar i alt. Høringssvarene giver et billede af hvilke interesseorganisationer, der agerer på området, som desuden er karakteriseret ved erhvervsregulering og low politics. Det lave antal høringssvar bekræfter endnu engang antagelsen om, at forordningen er et policyområde karakteriseret ved low politics, fordi det viser, at forslaget ikke er tilstrækkeligt kontroversielt til, at mange interesser indsender høringssvar. 48 Forordning 2009/79/EF 87

88 Tabel Oversigt over høringssvar indsendt til forordningen Indsendte høringssvar Aktører Antal % Offentlig myndighed - EUmedlemsstatsregeringer Offentlig myndighed - Nationale eller regionale myndigheder 1 5,6 % 0 0,0 % Offentlige myndigheder - Andre 0 0,0 % Tredjepartsinteresser 0 0,0 % Fagforeninger 0 0,0 % Erhvervsvirksomhed 8 44,4 % Erhvervsorganisationer 8 44,4 % Arbejdsgiverforening 0 0,0 % Akademisk institut eller tænketank 1 5,6 % Borgere 0 0,0 % Andre 0 0,0 % Total ,0 % Af analysen fremgår det, hvilke aktører, der har indsendt høringssvar. Erhvervsorganisationerne har indsendt otte høringssvar, svarende til 44,4 %, mens erhvervsvirksomheder ligeledes har indsendt otte høringssvar eller 44,4 % af de samlede høringssvar. De sidste to høringssvar er indsendt af offentlige myndigheder og akademiske institutter eller tænketanke, begge med et enkelt høringssvar. Ingen tredjepartsinteresser, har indsendt høringssvar, hvilket kan undre eftersom man kunne forvente, at flere tredjepartsinteresseorganisationer har interesse i at forbedre miljøet samt den offentlige sikkerhed. Men da policyområdet er erhvervsregulering, understøtter de manglende høringssvar fra tredjepartsinteresserne blot antagelsen om, at tredjepartsinteresserne ikke mobiliserer sig ved et område karakteriseret af erhvervsregulering. Fordi der ikke er nogle 88

89 tredjepartsinteresseorganisationer, der har indsendt høringssvar, er det udelukkende erhvervsinteresserne, der er forsat er genstand for analysen. Analysen viser endvidere, at det kun er interesser fra Tyskland, Italien og Frankrig der har indsendt høringssvar. De har indsendt henholdsvis et, tre og tre høringssvar. Både Tyskland, Frankrig og Italien må karakteriseres som lande med meget stærke interesser i bilindustrien 49, hvilket indikerer, at nationale interesser også spiller en rolle for hvilke aktører, der indsender høringssvar. Dette vidner om, at der også er nationale interesser på spil på dette policyområde, da der samlet er indsendt 13 høringssvar fra nationalt niveau. Kun fem høringssvar kommer fra interesseorganisationer funderet på EU-niveau, som alle repræsenterer erhvervsinteresser. Erhvervsinteresser udenfor EU har indsendt seks høringssvar, og til disse hører eksempelvis japanske bilproducenter og norske energiinteressenter 50. Disse har alle en stor interesse i at have adgang til det europæiske marked, og har derfor også en interesse i at påvirke lovgivningen til deres fordel. I det kommende afsnit udvælges to erhvervsinteresseorganisationer, der har indsendt høringssvar, som vil være genstand for den videre analyse. Da der ikke er nogen tredjepartinteresseorganisationer, der har indsendt høringssvar, analyseres der kun to erhvervsorganisationer i analysen af forordningen om typegodkendelse af brintkøretøjer Udvælgelse af interesseorganisationer Kriterierne for udvælgelsen af erhvervsinteresserne er, at der udvælges to erhvervsorganisationer, som repræsenterer henholdsvis bil- og brintindustrien. I dette tilfælde udvælges to erhvervsorganisationer, som begge agerer på EU-niveau. Da der ikke er indsendt høringssvar fra tredjepartsinteresserne, er det udelukkende erhvervsinteresserne som analyseres. Den ene europæiske interesseorganisation der udvælges til videre analyse er European Hydrogen Association (EHA), som repræsenterer 14 nationale brintvirksomheder og 49 (16/6-2009) 50 (17/6-2009) 89

90 brændselscelleorganisationer i EU. EHA arbejder for at fremme medlemsorganisationer og virksomhedernes interesser i EU 51. Den anden europæiske interesseorganisation er European Association of Automobile Suppliers (CLEPA). CLEPA repræsenterer 83 nationale og sektorbaserede brancheorganisationer, og repræsenterer i alt leverandører af forskellige bildele. Interesseorganisationens målsætning er at varetage og repræsentere medlemmernes interesser i EU Størrelsen af interessefelter Olsons teori påpeger, at størrelsen på interesseorganisationens interessefelter er af betydning for deres evne til at organisere sig og dermed arbejde målrettet for at opnå deres mål og visioner. Derfor analyseres interesseorganisationernes interessefelter i dette afsnit, da det vil kunne indikere i hvor stor grad interesseorganisationerne formår at arbejde for gruppens fælles mål. Tabel viser en oversigt over de to erhvervsorganisationers interessefelter. Tabel Interesseorganisationernes interessefelter EHA s interessefelter 53 CLEPA s interessefelter 54 Promote European capabilities with a view to fostering European participation to national and international projects and to European programs, in particular through the organization of specialized workshops, and the creation of events. Promote the views of the Association at national level in Europe by direct contact with relevant national authorities, and at European level by contact with European Union organizations, including with the European Parliament and the European Commission. Interface with national and international CLEPA represents the official voice for the automotive supplier industry and its aim is to further strengthen the position and promote the common interests of one of the most strategic industries in the European and global economy. CLEPA and its members are firmly committed to win the battle of competitiveness by keeping investing on innovation, safety, environmental protection, social responsibility, sustainable development and sound economic growth (17/6-2009) 52 (17/6-2009) 53 (17/6-2009) 54 (17/6-2009) 90

91 organizations, and with public bodies in Europe, especially in the area of laws, standards and regulations. Effect any studies for the benefit of the Association, either directly or by contracting to outside specialists. Effect specific socioeconomic studies at European level in order to show the economic-societal impact of the use of hydrogen at European level. Stress the economical aspects and health aspects, the use of hydrogen being seen as a way towards facilitating replacement of expendable energies by renewable energies. CLEPA mission is to defend and to make the most of this endowment of innovative skills and industrial achievements by initiating activities, which stimulate the successful business growth and development of its members and by rising debate on those topics, which directly impact the future of the automotive industry in general and of the supply chain in particular. Actively promote the creation of national hydrogen associations in European countries where such associations do not exist. Assist candidate founders in drawing-up statutes, and by promoting their projects with their local authorities, universities and industrial organizations. Citaterne i tabel er taget fra EHA s og CLEPA s hjemmesider. De viser, at EHA har et særdeles snævert interessefelt. EHA s fokus er nemlig udelukkende at sikre medlemsorganisationerne og virksomhederne de bedste forhold ved at varetage brintforeningernes interesser ved at lobbye på EU-niveau. Da EHA har et snævert interessefelt, har de også stor intern homogenitet og kan arbejde meget målrettet for at opnå interesseorganisationens mål. CLEPA har et væsentligt bredere interessefelt, da de ønsker at sikre investeringer i forskning, social ansvarlighed, bæredygtig udvikling og økonomisk vækst. Varetagelsen af disse interesser foregår ved at søge at sætte gang i initiativer, der kan skabe vækst og innovation i hele bilindustrien og dens leverandørkæde. CLEPA s interessefelt er dermed bredere end EHA s, da de varetager flere forskellige interesser i EU, men er stadig relativt snævert i forhold til nogle af de interesseorganisationer, som er præsenteret i de andre analyser i 91

92 indeværende speciale. Derfor kan det forventes, at der er en relativ høj grad af intern homogenitet i gruppen, hvorfor de i en vis grad formår at organisere sig, så de kan arbejde målrettet for at skabe de bedste forhold for leverandører til bilindustrien. På grund af de manglende høringssvar fra tredjepartsinteresserne, er det ikke muligt at lave en sammenlignende analyse, der bekræfter om erhvervsorganisationerne har et mere snævert interessefelt, og dermed i højere grad formår at organisere sig og arbejde mod gruppens mål. Analysen viser, at størrelsen på EHA og CLEPA s interessefelter, begge har et relativt snævert interessefelt, hvilket stemmer overens med teorien. Således kan det forventes, at erhvervsorganisationer formår at organisere sig, og dermed få hørt deres interesser, så lovforslaget bliver mere fordelagtigt for dem. Det kommende afsnit undersøges betydningen af interesseorganisationernes ressourcer for deres mulighed for at påvirke lovgivningen Ressourcer Ifølge teorien har interesseorganisationernes ressourcer betydning for deres evne til at påvirke lovgivningen. Interesseorganisationernes ressourcer defineres her som størrelsen på det beløb, de anvender på interesserepræsentation i EU. Beløbene, der er hentet i Kommissionens register over interesserepræsentanter, fremgår af Tabel De teoretiske forventninger er, at erhvervsorganisationerne har flere ressourcer end tredjepartsinteresserne, og derfor også har større mulighed for at få deres interesser igennem. Dette er ikke muligt at undersøge på grund af tredjepartsinteressernes fravær. Yderligere er CLEPA ikke registreret i Kommissionens register for interesserepræsentanter. Derfor er det kun EHA og dennes ressourcer der analyseres. 92

93 Tabel Beløb anvendt på interesserepræsentation Interesseorganisation Beløb anvendt på interesserepræsentation i EU European Hydrogen Association EHA euro 55 Kilde: Kommissionens register over interesserepræsentanter Beløbet som EHA anvender på interesserepræsentation er relativt lavt og meget upræcist, idet beløbet er angivet i et interval. Særligt hvis de andre analyser holdes in mente, hvor nogle af interesseorganisationerne rapporterer deres beløb med decimaler i lobbyregistret. De andre analyser viser også, at erhvervsinteresserne anvender et væsentligt højere beløb, så EHA s må karakteriseres som lavt. EHA har ressourcestærke virksomheder og organisationer som medlemmer, og man kunne derfor forvente et højere beløb anvendt på interesserepræsentation 56. Det er interessant, at EHA er den eneste af de 18 interesseorganisationer, virksomheder, og akademiske institutter, der har indsendt høringssvar, som har registreret sig. Man skulle forvente at flere af virksomhederne og interesseorganisationerne er registrerede, eftersom flere af interesseorganisationerne er af en størrelse, hvor registrering kunne forventes. Den lave registreringsgrad i Kommissionens register for interesserepræsentanter kan tyde på, at flere af interesseorganisationerne og virksomhederne ikke prioriterer policyområdet synderligt højt, da de ved registrering i lobbyregistret ellers får bedre adgang til forhandlinger, møder og høringer hos Kommissionen. En anden årsag til den lave registrering kan bunde i, at der på grund af tredjepartsinteressernes fravær er nemmere adgang til beslutningsprocessen, da de ikke får noget modspil, og derfor ikke behøver registrering, da de allerede har en fordel i lovgivningsprocessen. Endelig kan det også skyldes, at lovgivningen på området er meget teknisk, så flere af erhvervsinteresserne er inddraget allerede før Kommissionen kommer med deres lovforslag (Kommissionen, 2007). Dette peger igen på, at det tydeligvis er et område, der er karakteriseret ved low politics (25/5-2009) 56 (17/6-2009) 93

94 Årsagen til den lave mobilisering blandt tredjepartsinteresseorganisationerne analyseres videre i næste afsnit, hvor det undersøges hvordan fordelingen af omkostninger og gevinster ved lovforslaget har betydning for, i hvor høj grad interesseorganisationerne mobiliserer sig Fordelingen af omkostninger og gevinster Dette afsnit analyserer, med udgangspunkt i Wilsons teori, hvordan gruppestørrelse og fordelingen af omkostninger af gevinster ved et lovforslag, har betydning for interesseorganisationernes mobilisering for eller imod lovgivningen. De teoretiske forventninger er, at erhvervsorganisationerne i højere grad formår at mobilisere sig for eller imod lovforslaget, fordi de har færre medlemmer end tredjepartsinteresserne. Da ingen tredjepartsinteresser er medtaget i analysen, analyseres de to erhvervsinteresseorganisationer, EHA og CLEPA s, samt hvordan lovforslaget pålægger dem omkostninger og gevinster. Gevinsterne ved lovforslaget tilfalder borgerne i form af et bedre miljø. Da borgerne er en meget stor gruppe, er der tale om spredte gevinster, så hvert individ kun får en lille del af gevinsten. Det skaber et lavt incitament til at mobilisere sig, hvilket også må være en forklaring på, hvorfor ingen tredjepartsinteresser har indsendt høringssvar 57. Lovforslaget harmoniserer lovgivningen om krav til brintbiler i EU. Derfor er det udelukkende erhvervsorganisationer og virksomheder, der pålægges omkostninger, da deres medlemmer skal indordne sig efter den nye lov. Hele lovforslaget omhandler de meget præcise krav, som erhvervsorganisationerne skal efterleve, eksempelvis at alle brintdele skal typegodkendes, hvor der skal gennemgås sprængprøvninger, tæthedsprøvninger, trykprøvninger m.m. Nedenstående er et par eksempler som underbygger, at det er erhvervsinteresserne, der pålægges omkostninger ved forordningen 58. Fabrikanterne skal godtgøre, at alle nye brintdrevne køretøjer, der sælges, registreres eller ibrugtages i Fællesskabet, og alle brintdele eller brintsystemer, der sælges eller ibrugtages i Fællesskabet, er typegodkendt i henhold til denne forordning (Kommissionen, 2007: art.4) 57 en (22/6-2009) 58 Ibid. (22/6-2009) 94

95 Med henblik på typegodkendelse af køretøjer skal fabrikanterne forsyne brintdrevne køretøjer med brintdele og -systemer, som er prøvet og monteret i henhold til denne forordning. (ibid.) EHA har kun 14 medlemmer og kan derfor defineres som en lille gruppe. Derfor er der ikke mange gruppemedlemmer til at deles om omkostningerne ved lovforslaget. Hvert enkelt af de 14 gruppemedlemmer pålægges derfor en stor andel af omkostninger ved, at lovgivningen harmoniseres. Det må således antages, at det har fået EHA s medlemmer til at mobilisere sig til at modarbejde lovforslaget, for at undgå omkostninger, som hvert enkelt gruppemedlem ellers pålægges. Fordi gruppen har et stort incitament til at mobilisere sig mod lovforslaget, kan det forventes, at EHA får vendt lovforslaget mere til deres fordel. CLEPA er en større gruppe i forhold til EHA, da den har 83 brancheorganisationer som medlemmer. CLEPA har derfor flere gruppemedlemmer til at deles om at bære omkostningerne ved lovforslaget, hvorfor hvert medlem ikke skal bære så stor andel af omkostningerne, som det er tilfældet hos EHA. På den baggrund må det antages, at CLEPA ikke mobiliserer sig i helt samme omfang som EHA, da det enkelte medlem ikke rammes så hårdt, og derfor ikke får ændret forordningen i deres retning. Det kan også være en årsag til, at organisationen ikke er registreret i Kommissionens register over interesserepræsentanter. Lovforslaget indeholder også elementer, som sikrer et harmoniseret indre marked, hvilket på sigt er en gevinst for erhvervsinteresserne, da det giver dem øget marked for afsættelse af deres produkter. I første omgang må det dog først og fremmest ses som en omkostning, da erhvervsinteresserne skal tilpasse deres produktion til de ny standarder. Det er dog ikke kun erhvervsinteresseorganisationerne, der pålægges omkostninger. Også de offentlige myndigheder skal bære nogle af de omkostninger, der er forbundet med lovforslaget. Det er eksempelvis medlemslandene, der skal sikre bestemmelser om sanktioner for virksomheder, der ikke efterlever lovforslaget samt gennemføre disse sanktioner (Kommissionen, 2007: art. 14). Som det fremgår af den kvantitative analyse af indsendere af høringssvar, så mobiliserer de offentlige myndigheder i medlemslandene sig ikke på trods af 95

96 disse omkostninger, da der kun er indsendt et høringssvar fra en enkelt offentlig myndighed fra Tyskland. Det skyldes formentligt, at myndighedernes arbejde med at sanktionere overtrædelser af forordningen, ikke kan forventes at blive en stor byrde, da det er en lille andel af køretøjer, der anvender brint som fremdriftsmiddel Den endelige forordning I dette afsnit sammenholdes det første forordningsudkast med den endelige retsakt for at undersøge, hvorvidt der er sket nogle ændringer i løbet af beslutningsprocessen til enten tredjeparts- eller erhvervsinteressernes fordel. Analysen er foretaget ved en sammenligning af Kommissionens første lovforslag, som var det udkast, interesseorganisationerne har indsendt høringssvar på baggrund af, og den endelige forordning. På den baggrund er det muligt at undersøge, om interesseorganisationerne har fået deres ønsker medtaget i den endelige forordning. Analysen af udkastet og den endelige forordning viser, at de i høj grad er identiske. Der er selvfølgelig mindre sproglige præciseringer, eksempelvis ændringer fra nutid til datid, eller mere korrekt anvendelse af tekniske begreber, som at omdøbe dele til komponenter i den endelige forordning. Sådanne præciseringer medtages ikke i analysen, da det ikke kan tilskrives interesseorganisationernes ønsker, men formentligt blot skyldes, at Kommissionen ikke ønsker, at der skal opstå tvivlsspørgsmål om anvendelsen af forordningen. Der er dog også ændringer, som eventuelt kan tilskrives interesseorganisationerne. Da der ikke er nogle tredjepartsintesseorganisationer, der har indsendt høringssvar, er det udelukkende erhvervsinteresseorganisationernes indflydelse som analyseres i dette afsnit. Bestemmelse 7 er nyt i den endelige forordning, og omhandler, at Kommissionen bør støtte øget harmonisering også uden for EU. Det kan tolkes sådan, at de virksomheder og erhvervsinteresseorganisationer, som ikke er grundlagt i et EU-land, også ønsker del i markedet i EU, hvilket vil være nemmere for dem, hvis der var ens procedurer for typegodkendelse i det meste af verden. Yderligere kan ændringen også skyldes europæiske interesser, som ønsker at få nemmere adgang til markeder uden for EU. 96

97 Bestemmelse 16 i den endelige forordning er også ny. Punktet omhandler, at Kommissionen skal støtte etableringen af brinttankstationer i EU. Punktet er dermed til fordel for erhvervsinteresserne, da en bedre infrastruktur af brinttankstationer skaber bedre markedsvilkår for erhvervsinteresserne. Samtidig er det Kommissionen, der betaler for erhvervsinteressernes forbedrede markedsvilkår. I den endelige forordnings bilag 1 litra b er det tilføjet, at komponenter kun skal leve op til visse krav, hvis de er beregnet til et nominelt arbejdstryk på 3,0 MPa. Det indikerer, at erhvervsinteresserne har fået fritaget komponenter, som er beregnet til et tryk på under 3,0 MPa fra at leve op til visse krav, hvilket i realiteten kan være en anseelig ændring af forordningen. Denne ændring viser, at erhvervsinteresserne har fået vendt forordningen en anelse mere til deres fordel end i det oprindelige lovforslag. Det minder til dels om, hvordan kemikalieindustrien ved REACH også fik indført, at forordningen udelukkende gjaldt for kemikalier som blev anvendt i mængder over ét ton. Bestemmelse 14 i den endelige forordning omhandler, at køretøjer, som anvender brint skal være tydeligt mærkede, så brandvæsenet kan anvende de rigtige foranstaltninger i forbindelse med ulykker. Her er der i forhold til det oprindelige udkast tilføjet, at mærkningen skal være så diskret, at den ikke skræmmer offentligheden. At advarselsmærkningen skal være diskret kan være for ikke skræmme borgerne, men kan også ses som erhvervsinteressernes forsøg på at få nedtonet de risici, der er forbundet med at anvende brint som fremdriftsmiddel. Ved at nedtone risiciene ved brint, kan det blive mere positivt modtaget hos befolkningen, hvilket er til erhvervsinteressernes fordel. Samlet indikerer ændringerne, at den endelige forordning i højere grad er til fordel for erhvervsinteresserne end Kommissionens første lovforslag. Det er således lykkedes erhvervsinteresserne at få flere af deres synspunkter medtaget i den endelige forordning. Det næste afsnit samler op på analysen af forordningen, og konkluderer på, hvorfor det lykkedes erhvervsinteresserne at få tilgodeset deres interesser i så høj grad. 97

98 5.2.9 Konklusion Forordningen om Typegodkendelse af brintdrevne køretøjer er anvendt til at teste hypotese nummer to. Hypotesen antager, at et område, der er karakteriseret ved erhvervsregulering og low politics i sidste ende vil falde ud til erhvervsinteressernes fordel. Logikken bag er, at på områder med erhvervsregulering vil der være dominans fra erhvervsinteresserne, som også har ressourcerne og incitamentet til at lobbye. Tredjepartsinteresserne står derimod dårligt på området, da det er erhvervsregulering, hvilket ligger langt fra deres kerneområder, samt at de har færre ressourcer og mindre incitament til at lobbye, fordi de pålægges spredte gevinster. Yderligere er området low politics, hvilket giver meget lav offentlig opmærksomhed om emnet, hvorfor de politiske partier ikke er nødsaget til at tage hensyn til tredjepartsinteresserne i beslutningsprocessen. Derfor vil erhvervsinteresserne samlet set have bedre muligheder for at få deres interesser igennem. Analysen af udfaldet af den endelige forordning viste også, at den i højere grad var til erhvervsinteressernes fordel end oprindeligt i Kommissionens udspil. Det må antages, at det skyldes, at policyområdet er karakteriseret ved erhvervsregulering og lav saliens, hvilket er faktorer, der giver erhvervsinteresserne de bedste muligheder for at påvirke lovforslaget. Empirien støtter derfor hypotesen og de teoretiske forventninger. Analysen af interesseorganisationernes interne karakteristika viser også, at erhvervsinteresserne har samtlige forudsætninger for at få deres interesser medtaget i det endelige direktiv. Dog er der ikke indsendt høringssvar fra tredjepartsinteresserne, så en sammenligning af tredjepartsinteresserne og erhvervsinteresserne på området er ikke mulig. Analysen viser ikke desto mindre, at erhvervsinteresserne har et snævert interessefelt, og derfor formår at organisere sig og arbejde for deres interesser. Beløbet som interesseorganisationerne anvender på lobbyvirksomhed i Bruxelles er gennemsnitligt i forhold til, hvad interesseorganisationer anvender i de tre andre analyser. Derudover er det kun erhvervsinteresserne som pålægges omkostninger ved forordningen, hvilket også giver dem et stort incitament til at mobilisere sig for at få vendt forordningen til deres fordel. Erhvervsinteressernes interne karakteristika er sandsynligvis også årsagen til, at det tilnærmelsesvis udelukkende er erhvervsinteresser, der indsender høringssvar, og at slet ingen tredjepartsinteresser indsender høringssvar. Det bekræfter blot, at policyområdet, som her er 98

99 erhvervsregulering, er af betydning for deres formåen til at få interesser igennem. Dermed er alle forudsætningerne således til stede for, at erhvervsinteresserne kan få deres interesser igennem, hvilket de også gør, da de formår at få det endelige direktiv ændret, så det i højere grad falder ud til deres fordel. Samlet viser denne analyse, at policyområdet, som her er erhvervsregulering, er af betydning, da erhvervsinteresserne er dominerende og tydeligvis har de bedste forudsætninger for at få deres interesser igennem, samt ikke får modstand fra tredjepartsinteresserne. Samtidig bekræftes det, at policyområdets saliens er af betydning, da området er low politics, og der af den grund ikke er offentlig opmærksomhed om området. De politiske partier behøver derfor ikke at tage hensyn til tredjepartsinteresserne og den offentlige opbakning, da de ikke straffes for at give efter for erhvervsinteressernes pres. Dermed får erhvervsinteresserne frit spil, og formår at vende direktivet til deres fordel. Det bekræfter samlet den teoretiske model om, at policyområdet og saliensen er af betydning for interesseorganisationernes muligheder for at agere. 99

100 5.3 Grænseoverskridende sundhedsydelser - Patientmobilitet Præsentation af lovforslaget EF-domstolen har inden for det seneste årti været den afgørende aktør i at gøre sundhedsydelser grænseoverskridende. Den har anerkendt, at traktatbestemmelserne om fri bevægelighed også gælder på sundhedsområdet (Kommissionen, 2006: 2). Mest kendte og bemærkelsesværdige er dommene Decker 59 og Kohll 60, hvor EF-domstolen giver sagsøgerne medhold i, at princippet om fri bevægelighed for varer og tjenester også gælder for sundhedsydelser og, at omkostningerne til behandling i et andet EU-land skal dækkes af forsikringsordningen i patientens hjemland (Martinsen, 2005: 1039). I årene efter dommene efterspurgte interessenter på sundhedsområdet en afklaring af, hvad fællesskabets regler betød for sundhedssektoren som helhed. Europa-Kommissionen fremsatte flere policyinitiativer fra 2003 og frem til fremlæggelsen af direktivforslaget i 2008, som i store træk fulgte EFdomstolens afgørelser og praksis 61. Direktivforslaget kan derfor ses som de lovgivende institutioners reaktion på, at EF-domstolens etablerede en ny retstilstand og skabte europæisk integration på sundhedsområdet. Direktivforslaget er endnu ikke endeligt vedtaget, men besidder de karakteristika, som gør casen til et policyområde karakteriseret ved high politics og social regulering, der er illustrativt til at belyse hypotesen for dette policyområde. Direktivforslaget om patientrettigheder i forbindelse med grænseoverskridende sundhedsydelser 62 omfatter flere former for virksomhed, herunder patientmobilitet, mobilitet af sundhedsfagligt personale, levering af tjenester på tværs af grænser (telemedicintjenester, fjerndiagnosticering mv.) samt tjenesteyderes midlertidige og permanente ophold i en anden EU-medlemsstat. Direktivforslaget fokuserer dog næsten udelukkende på patientmobilitet, hvorfor det blot kaldes patientmobilitetsdirektivet videre i specialet. Direktivforslaget sætter rammerne for garanti af EU-borgernes sikkerhed, kvalitet og effektivitet i de grænseoverskridende sundhedsydelser. 59 Sag C-120/95, 28 April Nicolas Decker v Caisse de Maladie des Employe s de Prive s. ECR 1998, p. I Sag C-158/96, 28 April Raymond Kohll v Union des Caisses de Maladie. ECR 1998, p. I (12/7-2009) 62 (23/8-2009) 100

101 Grænseoverskridende sundhedsydelser kan defineres som sundhedsydelser, der leveres i en anden EU-medlemsstat end den medlemsstat, hvor patienten er forsikret 63. Direktivets anvendelsesområde dækker alle offentlige og private sundhedsydelser uanset sundhedssystemets organisationsform og finansiering. Det medlemsland, hvor en patient ønsker at blive behandlet, har ansvaret for leveringen af sundhedsydelsen. 64. Efter endt behandling er det medlemslandet, hvor patienten er forsikret, som skal sikre godtgørelse over for den forsikrede person, forudsat at den pågældende behandling er omfattet af patientens nationale lovgivning. I direktivforslaget fremgår det endvidere, at et medlemsland ikke må stille krav om forhåndsgodkendelse til hospitalsbehandling uden for medlemslandet. Dog kan medlemslandet, som skal godtgøre udgiften til behandlingen, indføre en ordning med forhåndsgodkendelse for at undgå planlægningsmæssige og finansielle problemer i landets sundhedssystem 65. Er patientmobilitetsdirektivet social regulering? Det er ikke entydigt, at patientmobilitetsdirektivet er social regulering, da direktivet også påvirker erhvervsinteresserne, idet det indre marked i princippet åbnes for sundhedsydelser. Direktivets formål er at gøre sundhedsydelser grænseoverskridende for at give patienter i EU mulighed for at få den bedste behandling, uanset i hvilket land i EU behandlingen finder sted, samtidig med at hjemlandet betaler for ydelsen. Dermed regulerer EU et område, hvor det offentlige er hovedaktør. Det er relativt nyt, at EU udfører social regulering, hvor medlemsstaterne er hovedaktør og betaler for omkostningerne. Derfor har patientmobilitetsdirektivet lidt andre karakteristika end traditionelle reguleringsområder, hvor lovgivningen går ind og regulerer forhold vedrørende tredjepartsinteresser og erhvervsinteresser. Trods de lidt andre karakteristika som patientmobilitetsdirektivet besidder, kan det alligevel klassificeres som social regulering, da hovedformålet er at stille EUborgerne bedre i forhold til sundhedsydelser (13/7-2009) 64 Ibid. 65 Ibid. 101

102 5.3.2 Beslutningsprocessen Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugere koordinerer Kommissionens arbejde om forslaget til direktiv om patientrettigheder 66, og direktivet besluttes ved den fælles beslutningsprocedure. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg samt Regionsudvalget kom med deres udtalelse som led i hhv. den obligatoriske og den fakultative høring af institutionerne, fordi institutionernes ifølge traktaterne er berettiget til at blive hørt på området. Ministerrådet drøftede forslaget som et B-punkt på dagsordenen, hvilket viser, at policyområdet er kontroversielt og bekræfter antagelsen om, at det er high politics. Parlamentet stillede efter første behandling ændringsforslag til lovforslaget, som Kommissionen gav delvist tilsagn til. På ministerrådsmødet den 9. juni 2009 behandlede Ministerrådet forslaget, men de opnåede ikke politisk enighed, og direktivforslaget er derfor endnu ikke endeligt vedtaget. På trods af den manglende endelige vedtagelse anvendes direktivforslaget alligevel som case til at efterprøve hypotese tre. Ideelt set ville det være bedst for at belyse den teoretiske model, hvis forslaget var færdigbehandlet i alle EU-institutioner og endelig vedtaget, men casen om patientrettigheder udgør alligevel en meget illustrativ case for test af hypotesen. Ulemperne ved at vælge en case, der endnu ikke er afsluttet, er, at det fremtidige forløb i beslutningsprocessen muligvis kan indeholde nogle interessante udviklinger, som ikke medtages i analysen. Kommissionen har dog givet tilsagn til Parlamentets ændringsforslag, hvilket normalt sikrer, at forslaget ikke falder. En anden ulempe kan være, at det endelige direktivforslag, der bliver vedtaget, enten indeholder elementer, som ikke fremgår af det nuværende forslag, eller at visse elementer i det nuværende forslag ikke er indeholdt i det endelige forslag. Men da dette må forventes kun at dreje sig om mindre betydningsfulde elementer, udgør direktivforslaget stadig en stærk case for test af hypotese tre Kvantitativ oversigt Forud for direktivforslaget, som EU-institutionerne skal vedtage, sendte Kommissionen et udspil om patientrettigheder i forbindelse med grænseoverskridende sundhedsydelser til 66 Kom (2008) (13/7-2009) 102

103 offentlig høring i slutningen af september Frem til februar 2007 indsendte interessenter og berørte parter 259 høringssvar til Kommissionen med henblik på at give deres mening om forslaget til kende. Erhvervsinteressenterne, tredjepartsinteresserne og fagforeningerne indsender hver ca. 20 % af alle høringssvar. Derudover indsender de nationale regeringer og offentlige myndigheder tilsammen 25 % af høringssvarene. De resterende 15 % af høringssvarene er indsendt af akademiske institutter, tænketanke eller EU-borgere, og udgør en mindre del af det samlede antal høringssvar. Resultaterne fremgår af tabel Tabel Oversigt over høringssvar indsendt til patientmobilitetsdirektivet Indsendte høringssvar Aktører Antal % Offentlig myndighed - EU-medlemsstatsregering 28 10,8 % Offentlig myndighed - Nationale eller regionale myndigheder 23 8,9 % Offentlige myndigheder - Andre 14 5,4 % Tredjepartsinteresser 56 21,6 % Fagforeninger 47 18,1 % Erhvervsvirksomhed 1 0,4 % Erhvervsorganisationer 55 21,2 % Arbejdsgiverforening 4 1,5 % Akademiske institut eller tænketank 17 6,6 % Borgere 9 3,5 % Andre 5 1,9 % Total ,0 % Direktivforslaget om patientrettigheder er social regulering og forventningen er derfor, at mange tredjepartsinteresser involverer sig i høringsprocessen, idet policyområdet vedrører 103

104 interesser, som traditionelt set er kerneinteresser for tredjepartsinteresserne. Tredjepartsinteresserne på dette område er eksempelvis patientorganisationer, der varetager den brede befolknings interesse. I forhold til de teoretiske forventninger indsender tredjepartsinteresserne et lavere antal høringssvar end forudset ud fra et område, der er karakteriseret ved social regulering, idet de indsender omtrent samme antal høringssvar som erhvervsinteresserne. Analysen viser endvidere, at antallet af høringssvar, som tredjepartsorganisationerne indsender, er ligeligt fordelt mellem organisationer, der er funderet på henholdsvis nationalt og europæisk niveau. Organisationerne på begge niveauer er således mobiliseret i høringsprocessen. Grunden til, at så mange nationalt funderede tredjepartsorganisationer deltager i høringen af et EU-policyområde, skyldes formentlig, at sundhedspolitiske spørgsmål traditionelt set har været et nationalt anliggende. Sundhedspolitik er et ømtåleligt område, fordi der er mange forskellige måder at regulere sundhedssystemet på fra medlemsland til medlemsland. Årsagen til, at tredjepartsinteresserne også mobiliserer sig på europæisk niveau skyldes formentlig, at reguleringen finder sted på dette niveau, så de nationale interesseorganisationer overlader interessevaretagelsen til EUinteresseorganisationerne. Lidt mere overraskende er det, at erhvervsinteresserne involverer sig i høringsprocessen i lige så høj grad som tredjepartsinteressenterne, idet policyområdet er karakteriseret ved social regulering. Men som tidligere nævnt indeholder direktivet nogle særegne egenskaber, der gør, at erhvervsinteresserne også berøres, og derfor forekommer det mindre overraskende. Erhvervsinteresser på dette område er eksempelvis organisationer og virksomheder, der har en økonomisk interesse i grænseoverskridende sundhedsydelser, hvilket kan være farmaceutiske interesser eller leverandører af medicinsk udstyr. Det skal bemærkes, at langt størstedelen af erhvervsinteressernes høringssvar er indsendt af interesseorganisationer og kun et fåtal er indsendt af virksomheder. Årsagen til at interessevaretagelsen hovedsageligt foretages af organisationer kan skyldes, at direktivforslaget ikke påvirker erhvervsinteresserne direkte. Derfor overlader erhvervsinteresserne formentlig interessevaretagelsen til organisationer frem for, at virksomhederne selv anvender ressourcer på det. 104

105 Skelnes der mellem om høringssvarene kommer fra erhvervsinteresser, der er funderet på nationalt eller europæisk niveau, viser analysen, at over dobbelt så mange af erhvervsinteressernes høringssvar er indsendt af organisationer funderet på nationalt niveau. Årsagen til, at flest nationale erhvervsorganisationer søger indflydelse er formodentlig, at der på europæisk niveau endnu ikke er etableret mange interesseorganisationer, hvis primære mål er at beskæftige sig med sundhedsområdet. Dette har sin baggrund i det faktum, at den europæiske integration på området er relativ ny, fordi sundhedspolitiske spørgsmål i høj grad stadig er et nationalt anliggende. Alle regeringerne i medlemslandene i EU indsender ét høringssvar, og samtidig indsender nationale, regionale eller andre former for offentlige myndigheder også høringssvar. Tilsammen udgør disse høringssvar ca. 25 % af alle høringssvar. Det er ikke overraskende, at de nationale regeringer og myndigheder indsender så mange høringssvar, da det er dem, der administrerer og finansierer sundhedsvæsenet. Derfor har de en væsentlig interesse i at få indflydelse på policyområdet. Samtidig er der mange nationale præferencer for den måde den offentlige politik på området administreres, organiseres og finansieres. Årsagen til, at næsten 20 % af høringssvarene er indsendt af fagforeningerne skyldes, at direktivforslaget også vedrører mobilitet af sundhedsfagligt personale. Dermed har direktivforslaget direkte betydning for arbejds- og beskæftigelsesforhold, som er fagforeningernes kerneområde, hvorfor det er naturligt for denne gruppe af interessenter at tilkendegive deres holdning til policyforslaget. Ser man bort fra hvilken type interesse, der har indsendt høringssvarene, så viser analysen, at høringssvarene primært er afsendt fra fire lande. Det drejer sig om Storbritannien, Tyskland, Holland og Frankrig. Det er ikke overraskende, at de tre største lande i EU også indsender flest høringssvar. Det høje antal høringssvar fra Holland kan eventuelt skyldes, at landet har mange erhvervsinteresser inden for sundhedsindustrien f. eks. Philips. En anden grund til, at der er indsendt så mange høringssvar fra Holland, kan være den måde landets sundhedssystem er opbygget og finansieret på. I Holland finansierer det offentlige sundhedsydelserne, mens selve serviceproduktionen af sundhedsydelser leveres af non-profit eller profit-institutioner. 105

106 Det skaber flere aktører på området, der har incitament til at indsende høringssvar (Søgaard et al., 2003: 125)(Green-Pedersen, 2002). Derudover er en relativ stor del af høringssvarene indsendt af aktører funderet på europæisk niveau. Det vidner om, at sundhedsinteresser er mobiliseret på europæisk plan selvom det er et relativt nyt område, som EU regulerer. Som nævnt oven for, så fremgår det dog, at tredjepartsinteresserne på dette område er mere etablerede på europæisk niveau end det ses hos erhvervsinteresserne. Der er en klar tendens til, at høringssvarene kommer fra de gamle medlemslande, hvilket tydeliggøres ved, at ingen af de tolv nye medlemslande i EU har indsendt mere end to høringssvar. Som tidligere nævnt har alle medlemslande, inklusiv de nye medlemslande, indsendt ét høringssvar. Det vidner om, at de nye medlemslandes interesseorganisationer ikke deltager væsentlig i direktivforslagets høring. Det kan skyldes, at der i disse lande ikke eksisterer sundhedsinteresser ud over statens interesser. Det svage civilsamfund i disse lande samt den kommunistiske arv kan være en anden forklaring herpå (Kopecký og Mudde, 2000: 2007) Udvælgelse af interesseorganisationer I den videre analyse udvælges to erhvervsorganisationer og to tredjepartsinteresser for at analysere deres interne karakteristika. I tabel nedenfor ses de interesseorganisationer, som er udvalgt blandt de interesseorganisationer, der har indsendt høringssvar. Tabel Udvalgte interesseorganisationer til patientmobilitetsdirektivet Tredjepartsinteresser Erhvervsinteresser - European Patients' Forum (EPF) - European Public Health Alliance (EPHA) - COCIR - The European Association of Pharmaceutical Full-line Wholesalers (GIRP) 106

107 Kriteriet for at udvælge de to tredjepartsinteresseorganisationer er, at de varetager patientrettigheder. Både European Patients Forum (EPF), og European Public Health Alliance (EPHA) varetager sådanne interesser, og er en ofte citeret kilde i EurActive, som der er et anerkendt nyheds-site om EU 67. Endvidere er de to tredjepartsorganisationer valgt, fordi begge organisationer er europæiske, og derfor afspejler mange af de organisationer, der har indsendt høringssvar, som netop har været europæiske interesseorganisationer. Kriteriet for udvælgelsen af erhvervsinteresserne er, at de afspejler erhvervsinteresser, der har en form for økonomisk interesse i sundhedsvæsenet, hvilket de to udvalgte organisationer her har, nemlig COCIR og The European Association of Pharmaceutical Full-line Wholesalers (GIRP). Medlemsstaterne som politiske aktører Inden analysen af de udvalgte interesseorganisationers interne karakteristika og deres indflydelse på hvilke muligheder organisationerne har for at påvirke lovgivningen, skal der igen gøres opmærksom på, at denne case udviser nogle særlige karakteristika i forhold til aktørernes indbyrdes interessekonflikt. På mange policyområder er det næsten givet på forhånd, at der eksisterer en interessekonflikt mellem erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne. Men som der er argumenteret for ovenfor, regulerer direktivet om grænseoverskridende sundhedsydelser et policyområde, hvor medlemsstaterne er en af hovedaktørerne. En lovgivning fra EU s side om grænseoverskridende sundhedsydelser kan nemlig få betydelig indvirkning på den offentlige politik og forvaltning af de nationale sundhedsvæsener, hvilket medlemsstater ser som problematisk, idet de administrerer og finansierer sundhedssystemet generelt. Derfor ønsker medlemsstaterne formentligt at bevare en vis autonomi i udøvelsen af sundhedsydelser 68. Det specielle ved denne case er derfor, at medlemsstaterne indtager oppositionsrollen over for tredjeparts- og erhvervsinteresserne. Det har dog ingen teoretisk betydning for analysen og ændrer ikke ved de teoretiske forventninger til, hvordan aktørerne agerer. Derved følger medlemsstaterne bare den logik, som teorien foreskriver, om interesser, der bærer omkostninger ved et lovforslag, og sætter sig imod lovforslaget i dets nuværende form for at undgå disse omkostninger. Det udgør endvidere ikke noget teoretisk problem, at medlemsstaterne agerer, som de gør. Ifølge Ole P. Christensen (1982) vil staten som aktør have andre incitamentsstrukturer til at agere, når den udsættes for konkurrence og markedsmekanismer i den offentlige serviceproduktion. Det kan betyde, at 67 (3/7-2009) 68 (3/7-2009) 107

108 staten agerer som en politisk aktør i visse situationer, og som i dette tilfælde modsætter sig tiltag, der pålægger den omkostninger, som direktivet om grænseoverskridende sundhedsydelser lægger op til. En yderligere bemærkning der skal gøres om de interesseorganisationer, der er udvalgt ovenfor, er, at tredjepartsinteressernes og erhvervsinteressernes holdninger og ønsker til direktivet ikke kolliderer med hinanden, da begge parter får gevinster ved direktivet. Der er således ikke en traditionel interessekonflikt. Tredjepartsinteresseorganisationerne kæmper for at forbedre patienters rettigheder, og denne kamp kolliderer ikke med erhvervsinteressernes ønske om et europæisk marked inden for sundhedssektoren. Modstanderen er i dette tilfælde medlemsstaterne, men deres interne karakteristika analyseres ikke, da staten ikke kan sammenlignes med interesseorganisationer i forhold til de interne karakteristika, som analysen fokuserer på. Derudover har medlemsstaterne en helt anden adgang til at påvirke lovgivningen i Ministerrådet end interesseorganisationer, og da det ikke er specialets hensigt, at undersøge medlemsstaternes indflydelse på lovgivningen, undlades det at gå mere i dybden med det her Størrelse af interessefelter De teoretiske forventninger til interesseorganisationernes interessefelter er, at tredjepartsinteresseorganisationerne har et bredt interessefelt, mens erhvervsinteresseorganisationerne har et mere snævert interessefelt. Tabel viser en oversigt over interessefelterne for de implicerede interesser. 108

109 Tabel Interesseorganisationernes interessefelt Tredjepartsinteresser Erhvervsinteresser European Patients' Forum (EPF) 69 COCIR 70 EPF is the umbrella organisation of pan- European patient organisations active in the field of European public health and health COCIR is the voice of the European Radiological, Electromedical and Healthcare IT Industry advocacy COCIR is a non-profit trade association, EPF was founded in 2003 to become the collective patients voice at EU level, manifesting the solidarity, power and unity of the EU patients movement. EPF currently represent 37 patients founded in 1959, representing the medical technology industry in Europe. COCIR s members play a driving role in developing the future of healthcare in Europe and worldwide organisations operating at EU level and national coalitions of patients organisations COCIR seeks to promote the development of harmonised international standards and EPF s vision is high quality, patientcentred, equitable healthcare for all patients throughout the European Union regulatory control which respect the quality and effectiveness of the medical devices and healthcare IT systems without compromising the safety of patients and users and promote EPF facilitates exchange of good practice the free worldwide trade of these products and challenging of bad practices on patients rights, equitable access to treatment and care, and health-related quality of life between patient organisations at European COCIR encourages the use of technology in delivering cost-efficient and state of the art healthcare systems level and at Member state level 69 (3/7-2009) 70 (3/7-2009) 109

110 European Public Health Alliance (EPHA) 71 EPHA s mission is to promote and protect the health of all people living in Europe and to advocate for greater participation of citizens in health-related policy making at the European level EPHA is an international non-profit association.composed of not-for-profit organisations working on all aspects of public health The European Association of Pharmaceutical Full-line Wholesalers 72 GIRP is the umbrella organisation of pharmaceutical full-line wholesalers in Europe. It represents the national associations of over 600 pharmaceutical full-line wholesalers serving 31 European countries, including major facilities they distribute 100 billion euros worth of medicines every year. In the performance of their public service role they absolutely guarantee the highest levels of quality, integrity and excellence. GIRP members are the trusted supply chain partners of manufacturers, pharmacists, healthcare professionals and above all patients for medicines safety The activity of pharmaceutical full-line wholesaling consists of the purchase and sale; warehousing storage; order preparation, and delivery of medicines EPF er en paraplyorganisation for 37 europæiske patientorganisationer. Organisationens fokusområder er centreret om at arbejde for patienters rettigheder i sundhedsvæsenet på EUniveau. Dermed har EPF et snævert interessefelt. Ud fra teorien vil organisationen derfor i høj grad kunne organisere sig og arbejde målrettet for at opnå deres interesser. Organisationen og dens medlemmer har derfor en stærk interesse i at påvirke direktivforslaget om grænseoverskridende patientrettigheder. Direktivforslaget regulerer og laver bestemmelser for 71 (3/7-2009) 72 (3/7-2009) 110

111 organisationens kerneområde, og derfor er det naturligt, at organisationen søger at påvirke direktivforslaget for derved at kunne komme igennem med sine ønsker i det politiske system. EPHA er ikke kun en patientorganisation, men varetager også bredere interesser for ca. 100 regionale, nationale og europæiske tredjepartsinteresser inden for sundhed. Af deres hjemmeside fremgår det også, at de beskæftiger sig med aspekter af sundhed, som vedrører kost, motion, miljø, livsstil og samfundet indvirkning på folkesundheden. Organisationens primære interesse er sundhed, og den arbejder også for at varetage interesser for patienterne i sundhedssystemet og deres rettigheder, og ikke kun det forebyggende element ved folkesundhed. Derfor er interessefeltet bredere end hos EPF, men er stadig relativt snævert, hvorfor det antages, at de formår at organisere sig og arbejde målrettet på at få deres interesser medtaget i det endelige direktiv COCIR repræsenterer en gruppe af 19 store virksomheder 73, der alle beskæftiger sig med radiologi og generelle teknologiske it-sundhedsydelser. Organisationens interessefelt er snævert, idet organisationen ønsker at fremme brugen af it og teknologisk sundhedsudstyr i hospitalsbehandling, samt at der fastlægges gældende internationale regler på området. I den forstand er organisationens interessefelt koncentreret om nogle klare mål, som det må forventes, at de arbejder målrettet for at få igennem. The European Association of Pharmaceutical Full-line Wholesalers (GIRP) er en erhvervsorganisation for omkring 600 organisationer, der har en økonomisk interesse i salg og distribution af farmaceutiske midler til sundhedsvæsenet. Deres interessefelt er for så vidt også snævert, idet deres primære formål er veldefineret. Derfor forventes det, at organisationen lobbyer målrettet for at få deres interesser medtaget i direktivet Ressourcer Analysen af interesseorganisationers ressourcer giver et billede af, hvilken type interesseorganisation, der besidder kapaciteten og mulighederne til at lobbye på EU-niveau. 73 F.eks Siemens, Philips Healthcare, GE Healthcare, Hitachi Medical Systems Europe, AGFA HealthCare, IBM, Bosch, FujiFilm, Toshiba Medical Systems Europe, Canon og Intel 111

112 Det måles ved at undersøge, hvor mange penge organisationerne bruger på interesserepræsentation i EU om året. I dette tilfælde med direktivforslaget om grænseoverskridende sundhedsydelser, er det ikke nær så interessant at sammenligne styrkeforholdet mellem de ressourcer, som henholdsvis tredjepartsorganisationerne og erhvervsorganisationerne besidder, da de som før nævnt ikke kæmper mod hinanden. Resultatet af undersøgelsen viser dog stadig, hvem der har ressourcerne til at agere på EUniveau, og dermed få deres interesser hørt. Tabel Beløb anvendt på interesserepræsentation Interesseorganisationer Beløb anvendt på interesserepræsentation i EU European Patients' Forum (EPF) European Public Health Alliance (EPHA) COCIR The European Association of euro euro Over euro euro Pharmaceutical Full-line Wholesalers (GIRP) Kilde: Kommissionens register over interesserepræsentanter Interesseorganisationernes ressourcer viser sig i store træk at stemme overens med forventningerne. Erhvervsinteresseorganisationerne besidder samlet flere ressourcer end tredjepartsinteresserne - om end EPF har registreret, at de bruger flere penge end GIRP. Det er ikke overraskende, at COCIR 74, der har store pengestærke erhvervsvirksomheder som medlemmer, bruger flest penge på interesserepræsentation i EU. Idet disse virksomheder har store omsætninger, kan reguleringer også påvirke det i stort omfang, hvorfor det er vigtigt for dem at få deres interesser hørt i det politiske system. Tredjepartsinteresserne har også ressourcer til rådighed, men som forventet er det en anelse mindre end erhvervsorganisationernes. De råder dog over tilstrækkelig ressourcer, sammenlignet med analyserne af de tre andre lovforslag, til at kunne varetage medlemmernes 74 Som Siemens, Philips Healthcare, GE Healthcare, Hitachi Medical Systems Europe, AGFA HealthCare, IBM, Bosch, FujiFilm, Toshiba Medical Systems Europe, Canon og Intel 112

113 interesse effektivt. Ydermere sidder medlemmerne af tredjepartsorganisationerne inde med megen specialiseret viden om policyområdet, hvilket er en ressource i sig selv, når de repræsenterer interesserne over for det politiske system, der ikke har samme specialviden. Ser man udelukkende på, hvor mange penge organisationerne anvender på interesserepræsentation, vil det samlet være erhvervsinteresserne, som har flest ressourcer til at varetage medlemmernes interesser Fordelingen af omkostninger og gevinster I dette afsnit analyseres fordelingen af omkostninger og gevinster for hovedaktørerne i patientmobilitetsdirektivet. Ifølge Wilsons teori har fordelingen af omkostninger og gevinster ved et policyforslag stor indflydelse på, om interessegrupperne, der påvirkes af policyforslaget, har incitament til at mobilisere sig for eller imod policyforslaget. Som allerede nævnt har dette lovforslag en lidt anderledes komposition af interessekonflikt end de fleste reguleringstiltag fra EU s side. Dette hænger naturligvis også sammen med, hvordan omkostningerne og gevinsterne er fordelt ved dette policyforslag. Både erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne har vidt forskellige interesser i direktivforslaget men de er ikke nødvendigvis modstridende. Som det vil fremgå, får begge interessegrupper gevinster ved policyforslaget, hvorimod det er medlemsstaterne, der bærer de fleste omkostninger, hvilket også er grunden til, at de agerer som en politisk aktør i dette tilfælde. Analysen af fordelingen af omkostninger og gevinster viser derfor de forskellige aktørers incitamentsstruktur til at mobilisere sig og arbejde for eller imod policyforslaget. Analysen er foretaget med udgangspunkt i Kommissionens direktivforslag om Fællesskabets indsats vedrørende sundhedssektoren (Kommissionen, 2006), som var det udkast, interessegrupperne skulle forholde sig til, og som efterfølgende dannede grundlag for det direktivforslag, der fortsat er til behandling i EU-institutionerne. Analysen beror på en subjektiv og grundig gennemlæsning af Kommissionens direktivforslag Gevinster og omkostninger Analysen viser, at både erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne opnår gevinster ved liberaliseringen af sundhedsydelser i EU. Ved at tildele EU-borgere muligheden for 113

114 grænseoverskridende sundhedsydelser stilles de bedre i sundhedssystemet, da begge parter får store gevinster, hvis direktivforslaget gennemføres. Gevinsterne vil være kortere ventetider og bedre behandlinger, og det er det, som tredjepartsinteresseorganisationerne arbejder for at få gennemført. Erhvervsorganisationerne opnår ligeledes gevinster ved et åbent marked for sundhedsydelser. Det stiller erhvervsorganisationers medlemmer bedre, idet de får nemmere adgang til at operere i dette marked. Det gælder f. eks. udbydere af teknologisk udstyr til brug i sundhedsvæsenet, farmaceutiske virksomheder, forsikringsselskaber o. lign. Både tredjepartsinteresserne og erhvervsorganisationerne har derfor incitament til at lobbye for, at direktivforslaget bliver vedtaget i en form, der sikrer deres medlemmer de omtalte gevinster. Det specielle ved dette direktiv er, at begge interessegrupper har interesse i, at direktivforslaget regulerer de grænseoverskridende sundhedsydelser på den mest liberale måde, der netop sikrer begge interessegrupper gevinsterne. Om end interessegrupperne ikke taler præcis samme sag, så modarbejder de ikke hinanden i dette tilfælde, hvilket er usædvanligt, hvis man tænker på, hvordan det traditionelle forhold er mellem disse interessegrupper. Men eftersom både erhvers- og tredjepartsinteresserne får gevinster ved direktivet, har begge parter samme incitament til at lobbye for vedtagelsen af direktivforslaget. Omkostningerne ved Kommissionens udspil om grænseoverskridende sundhedsydelser pålægges i høj grad medlemslandene og dermed de nationale myndigheder, fordi de administrerer og finansierer de nationale sundhedssystemer. Samtidig er det også de nationale myndigheder, der står med omkostningerne i forbindelse med implementeringen og den senere forvaltning og udøvelse af sundhedsydelserne. Følgende citater fra Kommissionens udspil underbygger påstanden om, at medlemsstaterne pålægges omkostninger ved forslaget. Behandlingsmedlemsstaterne (er) ansvarlige for organisationen og leveringen af sundhedsydelser. De skal i den forbindelse og under hensyntagen til principperne om universalitet, adgang til sundhedsydelser af god kvalitet, lighed og solidaritet fastsætte klare kvalitets- og sikkerhedsstandarder for sundhedsydelser, der udføres på deres område og i den forbindelse gælder det, at: Udgifterne til sundhedsydelser udført i en anden medlemsstat 114

115 godtgøres af forsikringsmedlemsstaten i henhold til bestemmelserne i dette direktiv med et beløb, der mindst svarer til de udgifter, der ville være blevet godtgjort, hvis de samme eller tilsvarende sundhedsydelser var blevet udført i forsikringsmedlemsstaten, uden at beløbet dog kan overstige de faktiske udgifter til de pågældende sundhedsydelser. (Kommissionen, 2006). Idet medlemsstaterne er den aktør, der pålægges omkostningerne ved direktivforslaget er det også dem, der har incitamentet til at modarbejde direktivets gennemførelse i dets nuværende form. Herved agerer medlemsstaterne som man skulle forvente på baggrund af teoriens adfærdsantagelser, idet aktøren, der pålægges en koncentreret omkostning, også vil arbejde imod den lovgivning, hvilket også er tilfældet her. Størrelse hvem har incitamentet til at agere? Den hidtidige analyse af fordelingen af omkostninger og gevinster fortæller kun, hvilke aktører direktivforslaget kommer til gode, og hvilke det stiller dårligere. Det siger intet om, hvem der har det stærkeste eller svageste incitament for at lobbye enten for eller imod direktivforslaget. For at afgøre det, analyseres interesseorganisationernes størrelse, forstået som antal medlemmer. Der er stor forskel på erhvervsorganisationernes medlemstal, da COCIR har 19 medlemmer, mens GIRP har omkring 600 medlemmer. Førstnævnte har derfor en koncentreret gevinst ved direktivforslaget, da den kun har 19 medlemmer til at deles om gevinsten, hvormed hvert medlem får en relativ stor del af gevinsten. Det skaber et stort incitament for organisationen til at forsøge at påvirke lovforslaget. Et incitament som GIRP mangler, da de har et stort antal medlemmer, som der skal deles om den spredte gevinst. De to erhvervsorganisationer har et meget forskelligt antal medlemmer, hvorfor det er svært at generalisere, hvordan deres samlede ageren vil være. De to tredjepartsorganisationer, EPF og EPHA, har henholdsvis 37 og 100 medlemmer. Grundet det lave antal medlemmer hos EPF, får hvert medlem en koncentreret gevinst, hvilket giver dem et stort incitament til at arbejde for lovforslaget. EPHA er med 100 medlemmer en forholdsvis stor gruppe, hvorfor medlemmerne kun får en spredt gevinst ved lovforslaget, 115

116 hvilket må antages at give dem et mindre incitament til at mobilisere sig. Ser man samlet på de to tredjepartsinteresser, opnår de relativt koncentrerede fordele ved direktivet, hvilket skaber et incitament for at arbejde for, at direktivet gennemføres. Det er ikke muligt at analysere størrelsen af medlemsstaterne og de offentlige myndigheder, som pålægges omkostninger i forbindelse med direktivet. Alligevel har de et stort incitament til at mobilisere sig mod direktivforslaget, da de pålægges anseelige omkostninger. Det afspejles også i, at de har indsendt en betragtelig mængde høringssvar. En anden årsag til, at de offentlige myndigheder mobiliserer sig, kan være, at de ønsker at bevare det sundhedssystem, der er opbygget i de enkelte lande. EU-lovgivning på sundhedsområdet er relativt nyt, og har længe været betragtet som et policyområde, hvor medlemsstaterne har ført en relativ autonom politik uden indblanding fra EU s side. Derfor kan medlemslandenes ageren i nogen grad tilskrives, at de ønsker at bevare kontrollen over den offentlige politik på sundhedsområdet på nationalt niveau Det endelige direktiv Som det er tilfældet med de tre andre analyser, analyserer dette afsnit udfaldet af beslutningsprocessen ved at sammenholde det endelige direktiv med direktivforslaget for at se, om der er forskel på de to dokumenter for derved at konkludere, hvilke interessegrupper der har påvirket lovgivningen mest. Men da direktivforslaget endnu ikke er færdigbehandlet, eftersom det mangler godkendelse i Ministerrådet, er det ikke muligt at bruge fuldstændig samme fremgangsmåde. Som beskrevet i det indledende afsnit om beslutningsprocessen er behandlingen af direktivforslaget dog nået så langt, at der med rimelighed kan siges, hvordan det endelige direktiv vil falde ud. Da direktivforslaget er high politics, er direktivforslaget også i høj grad dækket i medierne. Det gør det muligt at finde mange rapporteringer og artikler om forhandlingerne og aktørernes positioner, hvilket giver et billede af forventningerne til, hvordan det endelige direktiv falder ud. Analysen vil derfor med udgangspunkt i mediernes rapporteringer 75 om emnet kunne klarlægge, hvilke punkter, der fortsat er strid om i direktivet, og hvordan forhandlingerne sandsynligvis vil falde ud, når direktivforslaget endelig vedtages i Ministerrådet. Det er derfor også muligt at lave en 75 Primært EurActive 116

117 foreløbig konklusion på, hvilke aktører, der får deres interesser igennem på EU-niveau, og bliver tilgodeset i det endelige direktiv. Den største, uløste knast i direktivforslaget vedrører spørgsmålet om forhåndsgodkendelse. En forhåndsgodkendelse betyder, at det enkelte medlemsland har kontrol over, hvilke patienter der tager til behandling i udlandet, idet de først skal have en autoriseret tilladelse til at søge behandling i et andet EU-land på hjemlandets regning. Der sondres mellem sundhedsydelser, der kræver hospitalsindlæggelse, og sundhedsydelser, der ikke kræver hospitalsindlæggelse, såsom behandling hos tandlægen, optikeren eller anden form for medicinsk konsultation. I Kommissionens tidlige udspil, der blev sendt til offentlig høring, og som er det forslag, de indsendte høringssvar er baseret på, skulle patienter ikke have nogen forhåndsgodkendelse fra deres nationale sundhedssystem. Kommissionen ændrede dog dette i direktivforslaget, som er sendt til behandling i Parlamentet og Ministerrådet så patienter, der skal have en forhåndsgodkendelse for de sundhedsydelser, der kræver hospitalsindlæggelse. Denne ændring skal ses som en sejr for medlemslandenes regeringer, der er nervøse for at åbne op for de grænseoverskridende sundhedsydelser uden at de samtidig bevarer en vis kontrol med ydelsernes omfang, pris og kvalitet 76. Parlamentets første behandling resulterede i, at MEP erne ikke gjorde forhåndsgodkendelse lovpligtigt og obligatorisk. Parlamentet går derfor mod medlemslandenes ønsker, og gør spørgsmålet om forhåndsgodkendelse valgfrit for medlemsstaterne 77 : Sådan et system kan introduceres under særlige betingelser, for eksempel hvis medlemslandets sociale sikringssystem ellers kunne blive seriøst undermineret, hedder det i Parlamentets vedtagne tekst 78. Direktivforslaget og spørgsmålet om forhåndsgodkendelse blev behandlet på Ministerrådets samling i juni 2009, hvor der som sagt ikke opnås politisk enighed. Ifølge lektor, Dorte Sindbjerg Martinsen, gør regeringerne alt for at forhale processen. Landene frygter blandt andet, at patienterne begynder at sammenligne sundhedssystemerne. Hvis man i andre lande kan tilbyde noget, der er bedre og mere effektivt end i Danmark, så stiger tilskyndelsen til at rejse til udlandet (Politiken, ). Medlemsstaternes interesse er at få (21/ ) 78 (23/8-2009) 79 Politiken den 23. april (21/ ) 117

118 gennemført en regel om forhåndsgodkendelse, der vil garantere dem en vis kontrol med de grænseoverskridende sundhedsydelser. Og som det ser ud på nuværende tidspunkt, vil Ministerrådet nå til enighed omkring dette på et senere møde 80. Lykkes det medlemsstaterne at få gennemført reglen om forhåndsgodkendelse for sundhedsydelser, der kræver hospitalsindlæggelse, er det en sejr for dem. Ud over dette centrale spørgsmål om forhåndsgodkendelse er der et par andre issues, som skal afklares for direktivforslaget kan vedtages. Ifølge EurActive drejer det sig om følgende punkter 81 : A few stumbling blocks remained, notably concerning the definition of 'hospital' and 'nonhospital' care and 'specialised' care, as well as over securing the principle of prior authorisation for care reimbursement. Among the ideas currently being floated is exempting private hospitals and clinics from the directive in certain cases. But several member states are concerned that this runs contrary to the case law upon which the new legislation is built. The major obstacle will be the circumstances under which countries can refuse to pay for treatment for citizens who have suffered from "undue delays". The definition of this term and the question of who will decide whether a patient has waited too long are yet to be thrashed out. Some smaller member states have consistently expressed concerns that the directive could have a negative impact on their health systems if there is a large outflow of patients or medical specialists to other countries A debate on whether member states can refuse to reimburse specialist procedures on the grounds that they affect the integrity of the national health system is also likely 80 (20/ ) 81 (20/ ) 118

119 Disse spørgsmål vil også i et vist omfang have betydning for, hvordan man skal tolke udfaldet af beslutningsprocessen. Hvis man ser på beslutningsprocessen, og hvordan direktivforslaget ser ud i forhold til, hvordan det endelige direktiv formodes at se ud, er konklusionen, at medlemsstaterne får en lille sejr, hvis de får held med at få indført forhåndsgodkendelsen. Tredjepartsinteresserne, og indirekte også Parlamentet, der har bakket dem op i denne sag, lider omvendt et lille nederlag Konklusion Direktivforslaget om patientmobilitet er karakteriseret ved social regulering, idet forslagets primære formål er at regulere sundhedsområdet, som er et socialt område. Direktivforslaget regulerer et policyområde med mange aktører med forskellige interesser, og da det indirekte regulerer andre områder, der i udgangspunktet ikke kan karakteriseres som social regulering, er det ikke helt entydigt, at direktivforslaget udelukkende er social regulering. Men casen om patientmobilitet er alligevel et illustrativt direktiv, der belyser interessegruppernes adfærd på socialreguleringsområdet. Samtidig er policyområdet high politics, og lovforslaget er derfor anvendt til at belyse hypotese nummer tre. Hypotese nummer tre forudsiger, at på policyområder, der er karakteriseret ved socialregulering og high politics, vil tredjepartsinteresserne få deres interesser medtaget. Direktivforslaget er endnu ikke færdigbehandlet i alle EU-institutioner, men udfaldet af det endelige direktiv er næsten på plads, da der kun mangler at blive løst nogle få problemstillinger. Formår medlemslandene at få gennemført en ordning, hvor det bliver obligatorisk for patienter at have en forhåndsgodkendelse før de søger behandling i et andet medlemsland, vil det være en være en sejr for dem. Omvendt går det imod det tredjepartsinteresserne har kæmpet for, og stemmer ikke helt overens med hypotesen. Årsagen hertil skyldes formentligt flere årsager. For det første må afvigelsen fra hypotesen antages at skyldes, at reguleringsområdet er utraditionelt, idet der ikke eksisterer en interessekonflikt mellem erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne. Det er derimod de offentlige myndigheder der udgør den ene part i interessekonflikten, og derfor er blevet en politisk aktør. Fordi de offentlige myndigheder har andre indflydelseskanaler bekræftes hypotesen ikke fuldt ud. Men det vil også være forkert at sige, at den afkræftes, da afvigelsen formentligt skyldes, at selve reguleringsområdet besidder særlige karakteristika. 119

120 Analysen af tredjepartsinteressernes interne karakteristika viser, at disse besidder de karakteristika, der ifølge teorierne er nødvendige for at få deres interesser igennem. Tredjepartsinteresserne har et relativt snævert interessefelt, har tilstrækkelige ressourcer til at udføre lobbyisme, samt muligheden for at få koncentrerede gevinster ved lovforslaget. Alt sammen noget der taler for, at tredjeinteresseorganisationerne kan påvirke lovgivningen. Ydermere er policyområdet karakteriseret ved at være high politics, hvilket også er en faktor, der taler til tredjepartsinteressernes fordel, da den offentlige opmærksomhed på området er med til at presse politikerne til at lytte til borgerne og dermed tredjepartsinteresserne. At policyområdet er high politics har da også vist sig at være til tredjepartsinteressernes fordel, idet Parlamentet har talt deres sag i institutionens første behandling, hvor de har arbejdet for at forhåndsgodkendelse ikke skal være obligatorisk. Men analysen har altså vist, at alt dette ikke er nok til at tredjepartsinteresserne får markante ændringer medtaget i direktivet. Det skal dog stadig holdes in mente, at selve direktivet er en gevinst for tredjepartsinteresserne, og reguleringen kommer EU-borgernes sundhed til gode uanset udfaldet af kontroversen om forhåndsgodkendelse. Årsagen til, at tredjepartsinteresserne ikke kommer igennem med markante ændringer til deres fordel, skal findes i, at tredjepartsinteressernes modstandere i denne sammenhæng er medlemsstaterne. Medlemsstaterne agerer i denne sammenhæng som en interesseorganisation, der pålægges omkostninger, idet det er medlemsstaterne der pålægges omkostningerne, og derfor har incitamentet til at modarbejde direktivforslagets vedtagelse. Medlemsstaterne har andre og mere direkte adgange til beslutningsprocessen end interessegrupper navnlig via Ministerrådet, hvor de reelt kan nedlægge veto, hvis de finder, at direktivforslaget udgør en for stor omkostning og risici for medlemslandenes sundhedssystemer. Dette er sandsynligvis den anden årsag til, at udfaldet af analysen ikke stemmer overens med hypotesen, og grunden til, at tredjepartsinteresserne ikke får deres holdninger igennem EU-systemet, selv om de de facto har gode kort på hånden for at få indflydelse på lovgivningen. Medlemsstaterne indtager på dette policyområder bare en anden rolle end man normalt ser på reguleringsområder. Erhvervsinteressernes rolle i dette forløb har været sat lidt i skyggen af de andre aktører på området. Primært fordi erhvervsinteressernes interesse i direktivforslaget ikke har udgjort den 120

121 helt store fare for hverken tredjepartsinteresserne eller for medlemsstaterne. Erhvervsinteressernes interesse i direktivforslaget kolliderer så at sige ikke med de andre aktørers interesse. Som analysen af erhvervsorganisationernes interne karakteristika viser, er organisationerne godt rustet til at lobbye for deres sag i EU, og resultatet af lovgivningen kommer da også erhvervsinteresserne til gode, da stridspunktet om forhåndsgodkendelse ikke vedrører dem direkte. Så ligegyldigt hvordan sagen ender, er erhvervsinteresserne vindere i spillet om at gøre sundhedsydelser grænseoverskridende. Samlet kan analysen ikke fuldstændig bekræfte hypotese tre på grund af den særlige interessekonstellation og medlemsstaternes fordel i Ministerrådet. De teoretiske forventninger til den måde hvorpå aktørerne agerer, er for så vidt bekræftet, men grundet den specielle interessekonfiguration på området, hvor medlemsstaterne modsætter sig lovforslaget, så giver det formodede udfald af beslutningsprocessen et andet resultat end vi kunne forvente. Årsagen til dette er, at medlemsstaterne har en anden og mere direkte mulighed for at påvirke lovgivningen igennem Ministerrådet end interessegrupper har, og derfor har det ikke været nok for tredjepartsinteresserne, at deres interne karakteristika og policyområdets saliens taler for, at de kommer igennem det politiske system med deres præferencer. 121

122 5.4 Ligestilling Præsentation af lovforslaget Formålet med direktivforslaget om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv er at forenkle, modernisere og forbedre den eksisterende lovgivning om ligestilling mellem mænd og kvinder 82. Dette gøres ved at samle bestemmelser fra de direktiver, der i kraft af deres emne er indbyrdes forbundne, i én retsakt med det formål at gøre lovgivning klarere og mere praktisk til fordel for borgerne. Direktivforslaget vedrører ligestilling på flere områder. For det første vedrører direktivforslaget ligestilling i adgangen til beskæftigelse, herunder forfremmelse, og adgangen til erhvervsuddannelse. For det andet lægger direktivforslaget op til at lovgive om ligestilling i arbejdsvilkårene på arbejdsmarkedet, hvilket også indbefatter løn. For det tredje omhandler direktivforlaget bestemmelser om ligestilling i de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger. Kommissionen fremlagde deres udspil til direktivforslaget i april Forud for udspillet havde der fundet en offentlig høring sted, hvor Kommissionen opfordrede interessenter til at give deres mening til kende ved at indsende høringssvar. Det er disse høringssvar, der danner rammen for analysen af interesseorganisationernes interessevaretagelse. Direktivforslaget blev endelig vedtaget i juli Beslutningsprocessen Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling var den hovedansvarlige tjeneste for Kommissionens forslag til direktiv om gennemførelse af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv 84. Forslaget blev behandlet efter den fælles beslutningsprocedure og blev derfor fremsendt til behandling i Parlamentet og Ministerrådet. Der fandt ligeledes en obligatorisk høring af Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og en fakultativ høring af Regionsudvalget sted, da forslaget vedrører et policyområde, der _da.htm (05/ ) 83 (25/ ) 84 Kom (2004)

123 foreskriver inddragelse af disse organer 85. Drøftelserne i Ministerrådet førte ikke under første behandling til en fælles holdning om forslaget, og i Parlamentet endte førstebehandlingen med, at der blev stillet ændringsforslag til Kommissionens forslag. Der blev givet delvist tilsagn hertil fra Kommissionens side, og som den fælles beslutningsprocedure foreskriver, fremsendte Kommissionen herefter et ændret forslag 86, hvori udtalelsen fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og ændringsforslagene fra Parlamentet blev taget i betragtning. I Ministerrådet blev dette ændrede forslag sat på dagsordenen som et B-punkt, og der blev opnået politisk enighed om en fælles holdning til forslaget. Efter Ministerrådets vedtagelse af den fælles holdning, skulle Kommissionen tage stilling hertil, og vedtog efterfølgende en erklæring, som fremsendtes til de lovgivende institutioner 87. Under Parlamentets anden behandling blev forslaget godkendt uden ændringer, hvorefter der skete en formel undertegnelse af Parlamentet og Ministerrådet, der gav retsakten juridisk virkning med offentliggørelsen i EU-Tidende Kvantitativ oversigt Der er indsendt 27 høringssvar til Kommissionens høringsudspil angående direktivet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv. Det lave antal høringssvar bekræfter antagelsen om, at ligestillingsområdet er low politics. En anden årsag kan være, at direktivet samler allerede eksisterende EU-lovgivning på området i én retsakt, hvorfor der ikke er meget nyt i direktivet som mulige interessenter skal tage stilling til. Tredjepartsinteresser har indsendt fire høringssvar, hvilket er samme antal som erhvervsinteresserne fire høringssvar svarer til 14,8 % af alle høringssvar. Det vidner om, at disse to interessegrupper har været lige engagerede i høringsprocessen. Det er lidt overraskende, at tredjepartsinteresserne har indsendt et så relativt lavt antal høringssvar eftersom ligestilling er social regulering, og det derfor kunne forventes, at 85 (24/ ) 86 Kom (2005) Kom (2006) Direktiv 2006/54/EF 123

124 tredjepartsinteresserne ville indsende flere høringssvar end tilfældet er her. Policyområdet er tredjepartsinteressernes domæne, og derfor er det overraskende, at erhvervsinteresserne har indsendt sammen antal høringssvar. Forklaringen på erhvervsinteressernes engagement i høringsprocessen skal sandsynligvis findes i, at direktivet pålægger erhvervslivet et medansvar for at gennemføre principperne om ligestilling mellem mænd og kvinder. I tabel neden for fremgår det hvilke aktører, der har indsendt høringssvar. Tabel Oversigt over indsendte høringssvar til direktivet om ligestilling Indsendte høringssvar Aktører Antal % Offentlig myndighed - EU-medlemsstatsregering 1 3,7 % Offentlig myndighed - Nationale eller regionale 5 18,5 % myndigheder Offentlige myndigheder - Andre 1 3,7 % Tredjepartsinteresser 4 14,8 % Fagforeninger 7 25,9 % Erhvervsvirksomhed 0 0,0 % Erhvervsorganisationer 4 14,8 % Arbejdsgiverforening 0 0,0 % Akademisk institut eller tænketank 1 3,7 % Borgere 4 14,8 % Andre 0 0 % Total ,0 % Af tabel fremgår det endvidere, at andre aktører også tilkendegiver deres interesse ved at indsende høringssvar. Medlemslandene og deres myndigheder indsender tilsammen syv høringssvar, svarende til 25,9 % af alle høringssvar. Det er derfor langt fra alle EUmedlemslande, der indsender høringssvar. At EU-medlemslandene indsender høringssvar, må dog antages at skyldes, at det er medlemsstaterne, der har ansvaret for at sikre, at 124

125 erhvervslivet overholder direktivet og ligestillingen mellem kønnene på arbejdsmarkedet. Samtidig bekræfter det lave antal indvendinger fra nationalstater antagelsen om, at ligestilling er low politics og et policyområde, hvor medlemslandene ikke interesserer sig for den lovgivning, der udmøntes på området. Fagbevægelsen indsender ligeledes syv høringssvar, og har selvfølgelig interesse i direktivets område, da forhold på arbejdsmarkedet i mange EUmedlemslande reguleres af arbejdsmarkedets parter, hvorfor de har en interesse i at påvirke direktivet. Det er derfor ikke underligt, at fagforeninger indsender næsten dobbelt så mange høringssvar som tredjepartsinteresserne og erhvervsinteresserne gør hver for sig. Ydermere har akademiske institutter eller tænketanke samt EU-borgere tilkendegivet deres interesse for direktivet ved at indsende næsten en femtedel af høringssvarene. En nærmere analyse af tredjeparts- og erhvervsinteressernes karakteristika giver et interessant resultat. Hos erhvervsinteresserne er det udelukkende brancheorganisationer og ikke virksomheder, der har indsendt høringssvar. Grunden til, at ingen virksomheder deltager i høringen er sandsynligvis, at direktivforslaget ikke påvirker den enkelte virksomhed i væsentlig grad eller i hvert fald ikke i sådan en grad, at det får virksomhederne til at engagere sig i høringen. Det fremgår endvidere, at alle bidrag fra erhvervsinteresser kommer fra brancheorganisationer, der opererer på europæisk niveau. Det lader derfor til, at erhvervsinteresserne ikke har mobiliseret sig på nationalt niveau, men overladt repræsentationen af deres interesser til interesseorganisationer, der kender EU-systemet. Dette skal ses i modsætning til, hvordan tredjepartsinteresserne har organiseret sig. Alle fire bidrag fra tredjepartsinteresser kommer fra organisationer, der opererer på nationalt niveau. Det er interessant at bemærke, at tre ud af disse fire tredjepartsorganisationer kommer fra Storbritannien, mens den sidste er estisk. Analysen viser, at tredjepartsinteresserne ikke organiserer sig på europæisk niveau, hvilket kan skyldes, at tredjepartsinteresserne eventuelt får deres synspunkter repræsenteret af de to europæiske fagforeninger, der faktisk har indsendt høringssvar. Det må i den forbindelse formodes, at disse to interessegrupper i nogen grad har overlappende interesser. I det kommende afsnit er det udelukkende erhvervsinteresser og tredjepartsinteresser, som analyseres. Denne afgrænsning skyldes, at specialets problemstilling fokuserer på, hvordan 125

126 interesseorganisationer agerer og søger at påvirke lovgivningen på EU-niveau. I det næste afsnit udvælges de interesseorganisationer, som er genstand for den videre analyse Udvælgelse af interesseorganisationer Som det fremgår af ovenstående analyse, er der indsendt fire høringssvar fra både tredjepartsinteresser og erhvervsinteresser. I den videre analyse udvælges to erhvervsorganisationer og to tredjepartsinteresser, og deres interne karakteristika undersøges. I tabel neden for ses de interesseorganisationer, som er udvalgt. Tabel Udvalgte interesseorganisationer til direktivet om ligestilling Tredjepartsinteresser Erhvervsinteresser - Estonian Women's Associations Roundtable (EWAR) - European Equality and Diversity Forum (EDF) - The European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises (UEAPME) - Union of Industrial and Employer's confederation of Europe (UNICE) (Skiftede i 2007 navn til BUSINESSEUROPE) Som ovenstående analyse viser, vil de udvalgte interesseorganisationer nødvendigvis adskille sig ved, at tredjepartsinteresserne er nationale organisationer og erhvervsinteresserne er europæiske. Som beskrevet oven for er tre tredjepartsinteresseorganisationerne britiske, og idet to af dem individuelt er medlem af den tredje organisation, European Equality and Diversity Forum (EDF), så udvælges denne organisation til at indgå i den videre analyse fordi de to andre interesseorganisationers synspunkter må antages at komme til udtryk gennem EDF s interessevaretagelse. EDF er en britisk interesseorganisation, der arbejder for generel ligestilling. Når de to britiske interesseorganisationer, der begge er medlemmer af EDF, fravælges, er der kun er to tredjepartsinteresseorganisationer tilbage i den fortsatte analyse. Ud over EDF drejer det sig om Estonian Women's Associations Roundtable (EWAR), som er 126

127 en estisk interesseorganisation, der arbejder for kvinders rettigheder. Da der kun er indsendt høringssvar fra tredjepartsinteresser fra Storbritannien og Estland opnås den maksimale variation i udvælgelsen af tredjepartsinteresseorganisationer på baggrund af interesseorganisationernes nationalitet. Alle fire organisationer, der repræsenterer erhvervsinteresser, er europæiske, og derfor kan nationaliteten af organisationen ikke bruges som et udvælgelseskriterium. Udvælgelsen af de to erhvervsorganisationer er derfor foretaget ud fra en afvejning, således at analysen bliver mere frugtbar, hvis de mest veldefinerede erhvervsinteresser analyseres. UNICE, i dag kendt under navnet BUSINESSEUROPE, er en paraplyorganisation, der repræsenter de største nationale paraplyorganisationer på erhvervs- og industriområdet. BUSINESSEUROPE er en veletableret interesseorganisation på europæiske niveau, og derfor er den udvalgt som symptomatisk for lobbyarbejdet i forbindelse med dette direktiv (Hix, 2005: 215). Det samme gælder for UEAPME, da interesseorganisationen er en paraplyorganisation, der repræsenterer nationale paraplyorganisationer for små og mellemstore virksomheder i EU. Den passer dermed godt på kriteriet om at være en erhvervsorganisation Størrelsen af interessefelter I dette afsnit analysers størrelsen på de fire udvalgte interesseorganisationers interessefelter. Formålet med analysen er at undersøge, hvilke interessegrupper der har det bedste incitament til at organisere sig og arbejde målrettet for medlemmernes interesser. Ifølge teorien kategoriseres tredjepartsinteresserne ofte som havende et bredt interessefelt, mens erhvervsinteresserne har et snævert interessefelt, hvorfor de er bedre til at få indflydelse på lovgivningsprocessen. Størrelsen på de udvalgte interesseorganisationers interessefelter analyseres på baggrund af interesseorganisationernes formålsparagraffer og missioner på deres hjemmesider, som opstilles i tabel

128 Tabel Interesseorganisationernes interessefelter Tredjepartsinteresser Erhvervsinteresser Estonian Women`s Associations Roundtable (EWAR) 89 The European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises (UEAPME) 90 Estonian Women s Associations Roundtable (EWAR) is an open and democratic women s organizations network based on cooperation. Its aim is to form common positions among women on questions Representing and promoting the interests, needs and opinions of its member organisations to the EU institutions and other international organisations. important to society, to advance participatory democracy and equality between women and men. UEAPME endeavours to ensure that the interests of crafts and SMEs are taken into account in all legislation that has an impact EWAR is Estonia s coordination for EWL, whose mission is to advance equality between women and men in Estonia as well as in Europe, and to support the European Union s political decisions that aim to strengthen women s human rights and on them. Some of the key legislative areas in which UEAPME is active include: economic and fiscal policy, employment and social policy, environmental policy, enterprise policy, internal market, legal affairs, and R&D. gender equality. As the European SME umbrella By summer 2007, 55 women s organizations, among them 14 women s organizations roundtables, had signed the collaboration agreement. EWAR brings together over 170 women s organizations via organisation, UEAPME incorporates 83 member organisations consisting of national cross-sectorial SME federations, European branch federations and other associate members, which support the SME family. regional roundtables either directly or indirectly (08/ ) 90 (08/ ) 128

129 European Equality and Diversity Forum (EDF) 91 A network of national organisations committed to equal opportunities, social justice, good community relations, respect for human rights and an end to discrimination based on age, disability, gender and gender identity, race, religion or belief, and sexual orientation. Union of Industrial and Employer's confederation of Europe, UNICE, i dag BUSINESSEUROPE 92 Implement the reforms for growth and jobs. Integrate the European market. Govern the EU efficiently. EDF works to reduce the impact of prejudice and discrimination on people s ability to realise their potential. EDF works to promote the human rights of all individuals. EDF works towards a fair society based on mutual respect and understanding. Shape globalisation and fight all kinds of protectionism. Promote a secure, competitive and climate-friendly energy system. Reform European social systems to respond to global challenges. Som det fremgår af citaterne fra interesseorganisationernes hjemmesider, tegner der sig et tydeligt billede af, at tredjepartsinteresseorganisationerne i højere grad end erhvervsorganisationerne har ligestilling som et tema i organisationens selvforståelse. Det viser, at tredjepartsinteresserne har et mere snævert interessefelt end erhvervsinteresserne. Ifølge det teoretiske ræsonnement giver dette tredjepartsinteresserne en fordel, når de skal organisere sig for at arbejde mod deres mål, hvilket er modsat de teoretiske forventninger. EWAR gør i deres beskrivelse af sig selv eksplicit opmærksom på, at ligestilling mellem kvinder og mænd er et kerneområde for dem som organisation, og er det eneste område, de 91 (08/ ) 92 (08/ ) 129

130 arbejder for at søge politisk indflydelse på. Organisationen repræsenterer 55 estiske interesseorganisationer, der alle arbejder med kønsligestilling. Dermed har EWAR et målrettet formål med organisationen, hvilket vidner om et yderst snævert interessefelt. EDF har på samme måde et relativt snævert interessefelt, da de udelukkende beskæftiger sig med ligestilling og diskrimination. Organisationens formål omfatter ikke kun kønsligestilling, men også ligestilling og diskrimination inden for områder såsom alder, handicap, kønsidentitet, seksuel orientering, race og religion. Tilsammen repræsenterer organisationen 36 britiske interesseorganisationer, der alle varetager interesser inden for ligestilling, menneskerettigheder og antidiskrimination. Trods en bredere definition af organisationens primære interesser er den dog stadig relativ centreret omkring ligestillingsspørgsmål, og derfor må organisationens interessefelt karakteriseres som forholdsvist snævert. UEAPME varetager 83 nationale paraply- og brancheorganisationers interesser i EU inden for økonomiske og skattepolitiske spørgsmål, beskæftigelse og social politik, miljøpolitik, erhvervspolitik, det indre marked, juridiske forhold samt forskning og udvikling. Ligestillingsområdet nævnes ikke eksplicit som et af organisationens interessefelter, men må dog antages at høre under organisationens varetagelse af beskæftigelses- og socialpolitik. På den baggrund kan det konkluderes, at organisationen har et bredt interessefelt, fordi den varetager interesser inden for mange aspekter af erhvervslivet. BUSINESSEUROPE, der repræsenterer 40 nationale erhvervsorganisationer, har det bredeste interessefelt af de fire interesseorganisationer. Organisationen repræsenterer interesser inden for mange aspekter af erhvervslivet, lige fra integration af det europæiske marked og globalisering til reformering af sociale systemer i EU. Formuleringen af organisationens aktiviteter er meget overordnede og upræcise, idet organisationens interessevaretagelse finder sted inden for mange forskellige områder. Organisationen har dermed ikke ét primært interessefelt som den arbejder for, men har i stedet mange og brede interessefelter at varetage. Som den ovenstående analyse viser, er det tredjepartsinteresseorganisationerne, der har de snævreste interessefelter, mens erhvervsorganisationerne har væsentligt bredere interessefelter. Dette er modsvarende de teoretiske forventninger om størrelsen af 130

131 interesseorganisationernes interessefelter. På baggrund af de empiriske resultater må det derfor antages, at tredjepartsinteresserne er bedre til at organisere sig og arbejde målrettet for deres interesser, fordi deres interessefelt er snævert, og der dermed er større homogenitet og konsensus i organisationen omkring deres interesser. Ifølge teorien skulle det sætte tredjepartsinteresseorganisationers bedre i stand til at påvirke lovgivningen, idet de vil have lettere ved at organisere sig og agere i forhold til deres interesser. Det omvendte må da gælde for erhvervsinteresserne, som har et bredere interessefelt, og derfor teoretisk set mere heterogenitet og mindre konsensus i organisationen, hvorfor organisationen har sværere ved at organisere sig og arbejde målrettet i deres interessevaretagelse. En forklaring på, hvorfor tredjepartsinteressernes interessefelter er mere snævre end erhvervsinteressernes kan være, at de fire udvalgte interesseorganisationer ikke besidder fuldstændig samme karakteristika. De to tredjepartsinteresseorganisationer er begge nationale paraplyorganisationer, hvorimod erhvervsorganisationerne er europæiske paraplyorganisationer for store nationale paraply- og brancheorganisationer. Fordi erhvervsorganisationerne er paraplyorganisation for andre paraply- og brancheorganisationer vil de automatisk have et bredere interessefelt for at kunne favne samtlige medlemsinteresser. Ydermere skal erhvervsorganisationerne varetage interesser fra hele EU, hvilket er med til at sprede organisationernes interessefelt. Omvendt varetager tredjepartsinteresseorganisationerne kun nationale tredjepartsinteresser, hvilket kan være medvirkende til at interessefelterne er snævrere, da de ikke skal varetage nær så mange spredte interesser fra hele Europa. Analysen viser yderligere, at tredjepartsinteresseorganisationerne har det snævreste interessefelt, mens erhvervsinteresseorganisationerne har et væsentligt bredere interessefelt. På den baggrund er forventningerne, at tredjepartsinteresseorganisationerne er bedre til at organisere sig og arbejde målrettet for deres interesser. Men som resultatet af de empiriske undersøgelser af de indsendte høringssvar, viser, så indsender erhvervsorganisationerne lige så mange høringssvar som tredjepartsinteresseorganisationerne. Denne uoverensstemmelse om, hvordan man skulle forvente at interesseorganisationerne agerer ud fra de teoretiske forventninger og de empiriske resultater, kan muligvis forklares ved at se på interesseorganisationernes ressourcer. 131

132 5.4.6 Ressourcer Interesseorganisationernes ressourcer analyseres for at belyse, hvilke interesseorganisationer, der besidder den største kapacitet og mulighed for at lobbye på EU-niveau. De teoretiske forventninger er, at erhvervsorganisationerne har flere ressourcer end tredjepartsinteresserne, og derfor også har større mulighed for at få deres interesser igennem Interesseorganisationernes ressourcer undersøges ved at se på Kommissionens register over interesserepræsentanter 93 og de oplysninger, de har indgivet om, hvor meget de bruger på interesserepræsentation. En analyse af registret viser, at ingen af tredjepartsinteresserne er registrerede, hvorimod begge udvalgte erhvervsorganisationer har registreret sig og oplyst, hvor mange ressourcer de bruger på interesserepræsentation i EU. Det betyder, at det ikke er muligt at lave en direkte sammenligning af tredjepartsinteresserne og erhvervsinteressernes ressourcer. Årsagen til, at ingen af tredjepartsinteresser har registreret sig i Kommissionens register over interesserepræsentanter kan formodentlig skyldes, at de er nationalt funderet, og derfor sædvanligvis ikke agerer på europæisk niveau. De udvalgte interesseorganisationer fra hhv. Storbritannien og Estland har de nationale arenaer som arbejdsplads, og da det ikke er påkrævet at være registreret i Kommissionens register for at indsende høringssvar, er det en plausibel forklaring på, hvorfor de ikke er registreret. Tabel Beløb anvendt på interesserepræsentation Interesseorganisationer Beløb anvendt på interesserepræsentation i EU The European Association of Craft, Small euro and Medium-sized Enterprises (UEAPME) BUSINESSEUROPE euro 93 (11/ ) 94 Union of Industrial and Employer's confederation of Europe, UNICE, er i dag registreret under navnet BUSINESSEUROPE efter organisationen skiftede navn i

133 Som det fremgår af tabel 5.20., anvender de to erhvervsorganisationer et anseeligt beløb på deres årlige interesserepræsentation. Det kommer ikke som nogen overraskelse, at begge organisationer er registreret i Kommissionens register, da de er store, europæiske brancheorganisationer, hvis formål netop er at agere i det politiske miljø i Bruxelles. Organisationerne er derfor næsten nødt til at være registreret for at vise, at de er en seriøs aktør i EU, der respekterer Kommissionens ønske om åbenhed. De nyder derfor også godt af de fordele, der er ved at være registreret i registeret, hvilket inkluderer muligheden for at mødes med Kommissionen o. lign., som er en nødvendighed for en brancheorganisation, der varetager medlemmernes interesse på EU-niveau. Størrelsen på det beløb som erhvervsorganisationerne anvender på interesserepræsentation i EU kan være vanskeligt entydigt at tolke på. Ved første øjekast virker beløbet lavt i forhold til, at det er to af de største erhvervsorganisationer i EU, hvis hovedformål er at lobbye på EU-niveau, men sammenlignes beløbet f.eks. med beløbene fra de andre tre analyser, så er de faktisk relativt store. Beløbets størrelse fortæller heller intet om, hvad de nationale paraplyorganisationer evt. selvstændigt har brugt på at påvirke beslutningerne i Bruxelles på andre måder end at indsende høringssvar. De kan f.eks. have lobbyet på nationalt niveau og søgt at påvirke ministre og politikerne på nationalt niveau forud for forhandlingerne i Ministerrådet. Dette er uvist, og er derfor spekulationer, der ikke indgår i analysen. En sidste ting der skal bemærkes, omkring størrelsen af det beløbene er, at det må antages, at de ikke anvender størstedelen af deres ressourcer på netop ligestillingsområdet, da ligestilling ikke eksplicit er et af organisationernes kerneområder. Dette fremgik tidligere af analysen af erhvervsinteressernes interessefelt. Samlet kan det dog konkluderes, at erhvervsorganisationerne har ressourcerne til at påvirke lovgivningsprocessen i EU både gennem de europæiske brancheorganisationer, men formentligt også gennem de nationale paraplyorganisationer. 133

134 Analysen af erhvervsorganisationernes ressourcer tegner et billede, der ligger i klar forlængelse af de teoretiske forventninger, som siger, at erhvervsorganisationerne besidder flest ressourcer til at påvirke beslutningerne i et politisk system. Uden at kunne afgøre den nøjagtige størrelse af tredjepartsinteressernes ressourcer, er det alligevel realistisk at antage, at de ikke besidder nær så store ressourcer, som de undersøgte erhvervsorganisationer, da begge er mindre, nationale NGO er. Ifølge teorien vil det stille tredjepartsinteresserne svagere i kampen om at påvirke beslutningerne i det politiske system. Erhvervsorganisationernes flere ressourcer kan forklare, hvorfor de har indsendt lige så mange høringssvar som tredjepartsinteresseorganisationerne til trods for, at deres interessefelt er bredere og derfor har vanskeligere ved at organisere sig og varetage medlemmernes interesse end tredjepartsinteresserne har. Omvendt må det ud fra analysen antages, at tredjepartsinteresserne har færre ressourcer. Det kan være en årsag til, at de ikke indsender flere høringssvar end erhvervsorganisationerne, hvilket man ellers skulle tro, idet de har et snævrere interessefelt og policyområdet er social regulering, som er deres kerneområde Fordelingen af omkostninger og gevinster Direktivets fordeling af omkostninger og gevinster analyseres med udgangspunkt i Wilsons teori. Teorien påpeger, at fordelingen af de omkostninger og gevinster der er forbundet med et lovforslag, er medbestemmende for, i hvor høj grad interessegrupper arbejder for eller imod lovforslaget. De teoretiske forventninger er, at erhvervsorganisationerne i højere grad formår at mobilisere sig for eller imod lovforslaget, fordi de har færre medlemmer end tredjepartsinteresserne, og dermed er færre til at bære omkostningerne eller gevinsterne ved direktivforslaget. Et forhold der på den anden side giver større incitament til at mobilisere sig. Analysen af fordelingen af gevinster og omkostninger er foretaget med udgangspunkt i Kommissionens første direktivudspil, som var det udkast, interessegrupperne skulle forholde sig til, og dermed er det netop det udkast, de har mobiliseret sig efter. 134

135 Som det fremgår af titlen på direktivet, gennemførelse af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv, er direktivets formål at sikre bedre ligestilling mellem mænd og kvinder. Allerede det indikerer, at direktivet giver tredjepartsinteresserne gevinster, da direktivet dermed stiller EU-borgerne bedre. Der er også flere eksplicitte eksempler i direktivudspillet på, at det kommer borgerne og dermed tredjepartsinteresserne til gode 95. én retsakt med det formål at gøre Fællesskabets lovgivning klarere og mere effektiv til fordel for borgerne. Det er derimod erhvervsinteresserne, der pålægges omkostninger ved direktivudspillet, da det er dem der i sidste ende skal sikre, at der er ligestilling mellem kønnene på arbejdspladserne. Eksempler herpå er: I den forbindelse bør arbejdsgiverne og de ansvarlige for erhvervsuddannelserne tilskyndes til at træffe foranstaltninger til bekæmpelse af alle former for forskelsbehandling på grund af køn og navnlig til at træffe foranstaltninger til forebyggelse af chikane og sexchikane på arbejdspladsen i overensstemmelse med national lovgivning og praksis."... virksomheders interne reglementer og vedtægter for selvstændige erhverv og fag samt for arbejdstager- og arbejdsgiverorganisationer, individuelle arbejdskontrakter eller andre ordninger erklæres eller kan erklæres ugyldige eller ændres. Ved at sammenholde omkostninger og gevinster ved direktivforslaget med antallet af gruppemedlemmer i interesseorganisationerne vil det fremgå, hvem der skal bære de spredte og koncentrerede omkostninger og eller gevinster, hvilket er afgørende for, om grupperne mobiliseres til at arbejde for eller imod lovforslaget. BUSINESSEUROPE og UEAPME varetager interesserne for henholdsvis 40 og 83 nationale erhvervsorganisationer. Dermed pålægges de relativt koncentrerede omkostninger, hvilket giver dem incitament til at mobilisere sig. Tredjepartsinteresseorganisationerne EDF og 95 Kom (2004) (12/ ) 135

136 EWAR repræsenterer henholdsvis 36 britiske og 55 estiske NGO er og interesseorganisationer. Tredjepartsinteresserne opnår dermed relativt koncentrerede gevinster, hvilket også giver dem incitament til at mobilisere sig. Sammenholder man gruppestørrelsen med fordelingen af omkostninger og gevinster, giver det derfor ikke et entydigt billede af, hvilket interesseorganisationer, der har det største incitament til at mobilisere sig, da grupperne er tilnærmelsesvis lige store. Når interesseorganisationerne har nogenlunde lige stort incitament til at påvirke lovgivningen til deres fordel, kan det være en forklaring på, hvorfor de har indsendt lige mange høringssvar, hvilket fremgår tidligere i analysen. Analysen viser dog også, at der er mange andre aktører end tredjepartsinteresser og erhvervsinteresser, som forsøger at påvirke lovforslaget, fordi de pålægges omkostninger og gevinster. Den kvantitative del af analysen viser, at også fagbevægelsen og offentlige myndigheder har indsendt adskillelige høringssvar Det endelige direktiv I dette afsnit analyseres udfaldet af beslutningsprocessen ved at sammenholde det endelige direktiv med direktivforslaget for at se om der er forskel på de to dokumenter. Der tolkes på eventuelle forskelle for at få belyst, hvilke interesser, der er kommet igennem med deres interesser på EU-niveau. Det endelige direktiv om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv, der er vedtaget af Parlamentet og Ministerrådet i 2006, adskiller sig ikke i væsentlig grad fra det direktivforslag Kommissionen fremsatte to år forinden. I appendiks F fremgår det, hvilke bestemmelser og artikler, der er ændret, tilføjet eller fjernet i forhold til det oprindelige dokument. Nogle ændringer har ingen substantiel betydning for retsaktens gyldighedsområde, mens andre har. I den efterfølgende analyse vil der kun fokuseres på sidstnævnte, og det vil blive undersøgt, hvilke interesser ændringen tilgodeser. Med andre ord viser analysen, hvilke interesser, der er lykkedes at komme igennem det politiske system med deres præferencer. 136

137 Overordnet er der ikke den store indholdsmæssige ændring af direktivforslaget. Tolker man på de ændringer, der dog er indført, har direktivet i store træk blot sikret en præcisering af den juridiske ligestilling mellem mænd og kvinder. Forskellen mellem direktivforslaget og det endelige direktiv handler mest af alt om at fastsætte rammerne for de regler om ligestilling mænd og kvinder, der skal være gyldige på policyområdet. Det fremgår f.eks. af tilføjelsen af bestemmelse 10 i det endelige direktiv, der specificerer, at: Domstolen har fastslået, at ligelønsprincippet under visse forhold ikke kun er begrænset til de situationer, hvor mænd og kvinder udfører deres arbejde for samme arbejdsgiver 96, hvilket vidner om, at tilføjelserne i højere grad handler om præciseringer af lovgivningen end den f.eks. handler om at tillægge tredjepartsinteresserne fordele eller pålægge erhvervsinteresserne omkostninger. Af de tilføjede bestemmelser 20 og 21, fremgår det, at tilføjelserne mere er af juridisk karakter, der skal sikre afgrænsningen af direktivets gyldighedsområde, end det er tilføjelser, der har politisk karakter og kontroversielle for interessenterne på policyområdet. Dette beviser bare, at ligestillingsområdet er low politics. Bestemmelse 20 og 21 har følgende ordlyd: Dette direktiv anfægter ikke foreningsfriheden, herunder retten til at oprette faglige sammenslutninger sammen med andre og til at melde sig ind i faglige sammenslutninger for at forsvare egne rettigheder. Foranstaltninger i overensstemmelse med traktatens artikel 141, stk. 4, kan omfatte medlemskab af eller fortsat aktivitet i organisationer eller fagforeninger, hvis hovedformål er at fremme princippet om ligebehandling af mænd og kvinder i praksis. 97 Forbuddet mod forskelsbehandling bør ikke være til hinder for opretholdelse eller vedtagelse af foranstaltninger, der har til formål at forebygge eller opveje ulemper for en persongruppe af det ene køn. Sådanne foranstaltninger tillader sammenslutninger af personer af det ene køn, hvis hovedformål er at fremme disse personers særlige behov og at fremme ligestillingen mellem mænd og kvinder Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/54/EF af 5. juli (12/ ) 97 Ibid. 98 Ibid. 137

138 En enkelt politisk tilføjelse har dog fundet vej i det endelige direktiv. I artikel 2 fremgår det, at forskelsbehandling i dette direktiv omfatter: enhver form for dårligere behandling af en kvinde i forbindelse med graviditet eller barselorlov som defineret i direktiv 92/85/EØF 99. Denne tilføjelse kan være udtryk for at nogle tredjepartsinteresseorganisationer, der især varetager kvinder rettigheder, har ytret ønske om at førnævnte definition af forskelsbehandling fra et andet direktiv, også eksplicit skal fremgå af dette direktiv om ligestilling. Dette er eneste ændring af direktivets tekst, der har en snært af politik. Ellers må det konkluderes, at det endelige direktiv ikke adskiller sig meget fra det direktivforslag Kommissionen fremsatte i Konklusion Direktivet om ligestilling af mænd og kvinder er anvendt til at teste hypotese nummer fire. Hypotese fire påpeger, at tredjepartsinteresserne har en fordel ved, at policyområdet vedrører socialregulering, som er deres kerneområde, mens tredjepartsinteresserne ikke har ressourcekapaciteten til at lobbye. Yderligere er deres gevinster ved lovforslaget spredte, så de har et lavt incitament til at lobbye. Det betyder, at tredjepartsinteressernes ikke formår at påvirke direktivet i væsentlig grad. Da policyområdet er karakteriseret ved at være low politics, har erhvervsinteresserne lettere ved at lobbye for deres interesser, og tredjepartsinteresserne har svært ved få presset politikerne til at tale deres sag, idet offentligheden er forholdsvis uinteresseret i ligestillingsområde og politikerne ingen stemmer kan hente på at engagere sig. Samtidig har de ressourcerne til det, men fordi policyområdet er social regulering og fordi lovforslaget ikke pålægger erhvervsorganisationernes koncentrerede omkostninger, vil de ikke prøve at påvirke lovgivningen på området. Der vedtages derfor ikke megen lovgivning på policyområder, der er karakteriseret ved social regulering og low politics, da aktørerne på området enten ikke er organiseret og mobiliseret eller ikke har den fornødne interesse i at agere på området. Analysen viser, at det endelige direktiv ender med at afspejle direktivforslaget i høj grad. Der er ikke sket store ændringer i direktivet, hvor nogle interessegrupper har fået tilgodeset deres 99 Tilføjelse: Artikel 2, punkt 2, litra c. 138

139 interesse i stort omfang. Tredjepartsinteresserne har dog fået enkelte af deres interesser igennem. Empirien stemmer således overens med de teoretiske forventninger. Årsagerne til, at det empiriske resultat følger de teoretiske forventninger skyldes, som analysen af interesseorganisationernes interne karakteristika netop viser, at forudsætningerne for at dette resultat opstår, er til stede. Tredjepartsinteresseorganisationerne har det snævreste interessefelt, hvilket er modstridende med hvad man kan forvente ud fra teorien, men det skyldes formentligt, at policyområdet karakteristika har betydning for størrelsen af interesseorganisationernes interessefelt, idet policyområdet er social regulering. I forhold til interesseorganisationernes ressourcer viser analysen, at erhvervsorganisationerne besidder rigtig mange ressourcer, der sætter den i stand til at lobbye mere for deres interesse end tredjepartsinteresser, hvilket passer med de teoretiske forventninger. Både omkostninger og gevinster, der fordeles ved direktivet er relativ spredte, idet de ikke rammer interesseorganisationer særlig koncentreret, fordi direktivet ikke tilføjer megen ny regulering af ligestillingsområdet, da direktivet langt hen af vejen er en sammenskrivning af tidligere retsakter. Derfor har både erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne ikke det store incitament til at mobilisere sig for at få deres interesser hørt. Interesseorganisationernes interne karakteristika, samt at policyområdet er social regulering og low politics, giver tredjepartsinteresserne og erhvervsinteresserne omtrent lige gode muligheder for at lobbye. Dette kan også antages at være årsagen til, at tredjepartsinteresserne og erhvervsorganisationerne indsender lige mange høringssvar til direktivforslaget. 139

140 5.5 Delkonklusion for alle fire lovforslag De fire ovenstående analyser er anvendt til at belyse hypoteserne, som påpeger at policyområdet og saliensen er af betydning for interesseorganisationernes muligheder for at påvirke EU-lovgivningen. Analysen af REACH-direktivet viser, at både policyområde og saliens er af betydning, for interesseorganisationernes muligheder for at varetage deres interesser og påvirke udfaldet af beslutningsprocessen. REACH-direktivet er karakteriseret ved high politics og erhvervsregulering, og analysen viser, at det er erhvervsinteresserne, der indsender flest høringssvar og er dominerende på området. På trods af dette er der taget anseelige hensyn til tredjepartsinteresserne i det endelige direktiv, fordi området er high politics. Dermed bekræftes hypotese et. Den anden analyse, om forordningen om typegodkendelse af brintdrevne køretøjer, bekræfter ligeledes, at saliens og policyområdet er af betydning. Forordningen er kendetegnet ved at være erhvervsregulering og low politics. At området er erhvervsregulering fremgår tydeligt, eftersom det hovedsagligt er erhvervsinteresser, der indsender høringssvar, mens tredjepartsinteresser ikke indsender et eneste. Fordi området er low politics får erhvervsinteresserne frit spil, og der bliver ikke taget hensyn til tredjepartsinteresserne, hvorfor forordningen ændres, så den er mere fordelagtig for erhvervsinteresserne. Således bekræftes også hypotese to. Analyse tre, om patientmobilitet, har et andet udfald end man kunne forvente ud fra hypotese tre. Patientmobilitet er karakteriseret ved at være high politics og socialregulering, og bør derfor falde klart ud til tredjepartsinteressernes fordel. Direktivet om patientmobilitet er ikke kun til tredjepartsinteressernes fordel, men kommer også erhvervsinteresserne til gode. Alligevel afkræftes hypotese tre ikke fuldt ud, da udfaldet formentligt skyldes, at området karakteriseres ved utraditionelle reguleringskarakteritika, fordi medlemsstaterne i dette tilfælde agerer som en politisk aktør, da det er dem, der pålægges omkostninger i forbindelse med direktivet. Forventningerne til hypotese tre bekræftes dermed dog med andre aktører end forventet. 140

141 Den sidste analyse, af forordningen om ligestilling mellem mænd og kvinder i beskæftigelse og erhverv, anvendes til at belyse hypotese fire. Det forventes således, at lovgivningen tilnærmelsesvis er status quo, fordi begge parter må opgive at få deres interesser igennem, da området er social regulering og low politics. Dermed har tredjepartsinteresserne og erhvervsinteresserne tilnærmelsesvis lige muligheder for at påvirke forordningen. Analysen bekræfter hypotese fire, da der kun er en lille ændring i det endelige direktiv til tredjepartsinteressernes fordel. De fire analyse danner tilsammen grundlag for at konkludere på, hvordan et policyområdes karakter og saliens har betydning for interesseorganisationers lobbyisme og mulighed for at påvirke lovgivningen i EU. Saliensens betydning Sammenligner man de to analyser karakteriseret ved erhvervsregulering, REACH-direktivet og transport-forordningen, er det muligt at konkludere, om policyområdets saliens betyder noget for interesseorganisationernes lobbyisme på erhvervsreguleringsområdet, idet policyområdet holdes konstant i de to cases. Resultatet af analysen viser med alt tydelighed, at policyområdets saliens betyder noget for interesseorganisationernes lobbyisme på erhvervsreguleringsområdet. På policyområdet med høj saliens har tredjepartsinteresseorganisationer lettere ved at påvirke lovgivningen, og erhvervsorganisationerne har tilsvarende vanskeligere ved det. Det forholder sig sådan, fordi politikerne er mere tilbøjelig til at efterkomme tredjepartsinteresser, når der er stor offentlig bevågenhed på policyområdet. Til gengæld har erhvervsinteresserne relativ fri mulighed for at påvirke lovgivningen på policyområder med lav saliens. Sammenligner man de to analyser, der begge er karakteriseret ved social regulering, patientmobilitets-direktivet og ligestillings-direktivet, er det muligt at konkludere, om policyområdets saliens betyder noget for interesseorganisationernes lobbyisme på socialreguleringsområdet, idet policyområdet holdes konstant i de to cases. 141

142 Resultatet af analysen tyder på, at policyområdets saliens ikke betyder nær så meget for interesseorganisationernes lobbyisme på socialreguleringsområdet, som på erhvervsreguleringsområdet. Tredjepartsinteresserne formår ikke at påvirke lovgivningen på policyområdet med høj saliens i nær så høj grad som man skulle forvente, på trods af at forudsætningerne for det er til stede. Saliensen på low politics området har ingen betydning for interesseorganisationernes lobbyisme og mulighed for at påvirke lovgivningen, idet det udelukkende er de interne karakteristika, der afgør interesseorganisationernes mulighed for at påvirke lovgivningen her. Med dette in mente kan det konkluderes, at policyområdets saliens har større betydning for interesseorganisationernes lobbyisme og mulighed for at påvirke lovgivningen, når policyområdet er karakteriseret ved erhvervsregulering end når policyområder er karakteriseret ved socialregulering. Dette lidt overraskende resultat kan skyldes, at teorierne - som analysen er undersøgt på baggrund af - alle er baseret på økonomisk tankegang, hvorfor de passer bedre til policyområder, der regulerer økonomiske forhold. Betydningen af policyområdets karakter Sammenligner man de to analyser, der begge er karakteriseret ved high politics, patientmobilitets-direktivet og REACH-direktivet, er det muligt at konkludere, om policyområdets karakteristika betyder noget for interesseorganisationernes lobbyisme på policyområder med høj saliens, idet saliensen holdes konstant i de to cases. Resultatet af analysen tyder på, at policyområdets karakteristika har betydning for interesseorganisationernes lobbyisme på policyområder med høj saliens. Analysen viser, at tredjepartsinteresseorganisationer kommer lettere igennem med deres ønsker på policyområdet med erhvervsregulering end på policyområdet med social regulering. Det er et lidt overraskende resultat, idet man kunne forvente det omvendte resultat, fordi socialreguleringsområdet passer bedre til tredjepartsorganisationernes interesseområde. Holdes saliensen konstant i de to analyser, der begge er karakteriseret ved low politics, transportforordningen og ligestillingsdirektivet, så er det muligt at konkludere, om policyområdets karakteristika betyder noget for interesseorganisationernes lobbyisme på 142

143 policyområder med lav saliens. Resultatet af analysen indikerer, at policyområdets karakteristika er af betydning for interesseorganisationernes lobbyisme på policyområder med lav saliens. Analysen viser, at tredjepartsinteresseorganisationer kommer lettere igennem med deres ønsker på policyområdet med social regulering, mens erhvervsorganisationerne kommer lettere igennem med deres ønsker på policyområdet med erhvervsregulering. Dermed kan det på baggrund af analysen konkluderes, at både policyområdets karakter og saliens er af betydning for interesseorganisationernes muligheder for at påvirke EUlovgivningen. Dog er der visse områder og resultater i analysen, der kræver en nærmere uddybning. Disse diskuteres i det kommende afsnit. Tabel Den teoretiske model med de fire udvalgte lovforslag High politics Low politics REACH Transport Erhvervsregulering Typegodkendelse af brintkøretøjer Social regulering Grænseoverskridende sundhedsydelser Patientmobilitet Ligestilling mellem kønnene i beskæftigelse og erhverv 143

144 6 Diskussion Med udgangspunkt i analysen i forrige afsnit diskuteres den teoretiske model samt de empiriske resultater. Først behandles anvendeligheden af den teoretiske model, kombineret med en diskussion af metoden og betydningen af interessefelterne. Dernæst drøftes betydningen af beslutningsprocedurens og det institutionelle set-up og hvilken betydning det har for interesseorganisationernes muligheder for at påvirke lovgivningen på EU-niveau. Afslutningsvis diskuteres årsagerne til, hvorfor mange virksomheder vælger at agere alene frem for gennem en interesseorganisation i arbejdet med at gøre sine interesser gældende i EU-lovgivningsprocessen. 6.1 Diskussion af den teoretiske model Specialets analyse er baseret på den teoretiske model udledt i afsnit 2.5., der har to akser; en om policyområders saliens (sondringen mellem high og low politics) og den anden akse om policyområders karakteristika (sondringen mellem social og erhvervsregulering). I analysen er det undersøgt, om disse faktorer har en betydning for interessegruppers ageren og indflydelse på EU-policy. Den opsamlende delkonklusion i forrige afsnit viser, at både policyområders karakteristika og saliens, har betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke EU-lovgivning. I det følgende diskuteres de grundlæggende antagelser, som den teoretiske model er baseret på, og hvilken indflydelse det kan have på de empiriske resultater specialet fremkommer med. Policyområdets saliens Sondringen mellem high og low politics er anvendt ud fra antagelsen om, at et policyområdes saliens har betydning for, om vælgernes - og dermed tredjepartsinteressernes - interesser i højere grad medtages på high politics områder. Det skyldes, at politikerne holdes til ansvar for deres handlinger af vælgerne ved næste valg. Den empiriske analyse underbygger denne antagelse, idet udfaldet af de to policyområder, der er kendetegnet ved high politics i højere grad falder ud til tredjepartsinteresserne end de to policyområder, der er karakteriseret ved 144

145 low politics. Dermed bekræftes hypoteserne, fordi udfaldet til tredjepartsinteressernes fordel ikke skyldes deres interne karakteristika. Ræsonnementet for at konkludere dette er følgende: Når et policyområde er high politics, har tredjepartsinteresserne nemmere ved at få deres interesser medtaget i EU-lovgivningen. Især Parlamentet presser på for at få tredjepartsinteressernes holdninger medtaget i det endelige direktiv, hvilket antageligt skyldes, at parlamentsmedlemmerne (MEP erne) er folkevalgte, og derfor skal stå til ansvar for deres handlinger ved næste valg. Derfor kan MEP erne ikke ignorere befolkningens holdninger, men må lytte til deres interesser, for dermed at forbedre egne chancer for genvalg. Det er årsagen til, at tredjepartsinteressernes får flere af deres interesser medtaget i lovgivningen på policyområder, karakteriseret ved high politics. Forudsætningen for at ovenstående argumentationskæde holder stik, er, at parlamentsmedlemmerne virkeligt også holdes ansvarlige for deres handlinger af vælgerne. Hvorvidt dette reelt sker, kan diskuteres. I den akademiske litteratur findes der argumenter, der taler imod, at MEP erne holdes ansvarlige for deres handlinger af vælgerne. For det første er Parlamentet beskyttet mod direkte kontrol af offentligheden, fordi Parlamentsvalg sædvanligvis bliver afgjort på baggrund af indenrigspolitiske emner, og fordi den offentlige interesse for Parlamentets arbejde er lav mellem valgene. Derfor behøver MEP erne reelt ikke at tage ekstra hensyn til tredjepartsinteresserne for at forbedre deres muligheder for genvalg (Princen og Kerreman, 2005: 8). For det andet er den direkte kontrol med parlamentsmedlemmerne reduceret, fordi partierne benytter sig af partilister ved valgene til Parlamentet (Kreppel, 2001: 41). Derfor står MEP erne ikke så direkte til ansvar, som hvis valgmetoden havde været en anden. Der er en vis gyldighed i begge argumenter, og det er da også klart, at vælgerne i EU ikke holder politikerne ansvarlig for deres handlinger i nær så høj grad som det f. eks er tilfældet i USA. Her er forholdet mellem politikere og vælgerne langt mere udtalt, idet politikerne i højere grad er bevidste om deres vælgermæssige forpligtelser over for befolkningen. På trods af dette kan man ikke fuldstændig afskrive vælgernes indflydelse på den politiske dagsorden i EU og muligheden for at holde politikerne ansvarlige. En indikation på dette er, at Parlamentet ofte taler tredjepartsinteressernes sag. Derfor er det stadig plausibelt at antage, at policyområdets saliens har en betydning for, hvilke interesser, der kommer igennem EU-systemet. 145

146 Et andet aspekt som kan diskuteres vedrørende sondringen mellem high og low politics er, at det i analysen er antaget, at high politics områder påvirker MEP erne til at tage hensyn til især tredjepartsinteresserne i større omfang, fordi de kan holdes ansvarlige over for vælgerne. Men et politisk emne, der er high politics for den grønne gruppe (Verts/ALE), er ikke nødvendigvis high politics for den konservative gruppe (EPP). På samme måde er et politisk emne, som et ungarsk parlamentsmedlem anser for high politics ikke nødvendigvis high politics for et svensk parlamentsmedlem. Parlamentet analyseres således som en black box, hvor der ikke differentieres mellem de forskellige politiske grupper, de forskellige lande parlamentsmedlemmerne kommer fra, og at der eksisterer meget forskellige dagsordener i de 27 EU-medlemslande. Parlamentet ses derfor som enhedsaktør, når den agerer, hvilket synes urealistisk. På grund af spørgsmålet om, hvornår et policyområde opfattes som high politics, kan det skabe usikkerhed ved den teoretiske model. Derfor burde man nuancere forståelsen af high politics og low politics indflydelse på Parlamentets incitament til at tilgodese tredjepartsinteresserne. Policyområdets karakter Analysen af de fire lovforslag bekræfter at policyområdet har betydning for interesseorganisationernes ageren og mulighed for indflydelse på EU-policy. Analysen viser, at erhvervsreguleringsområderne domineres af erhvervsinteresser. Socialreguleringsområdet domineres i svag grad af tredjepartsinteresserne, men erhvervsinteresserne er også repræsenteret på området. Sondringen mellem policyområder, der er karakteriseret ved social regulering og erhvervsregulering, kan dog diskuteres, idet skillelinjen, som tidligere nævnt, mellem områderne ikke altid er knivskarp i alle tilfælde. Social regulering kan indeholde mange elementer, der implicit kan virke som erhvervsregulering, og omvendt kan erhvervsregulering indeholde policyelementer, der implicit kan virke som social regulering. Når man anvender denne sondring skal man derfor være opmærksom på, at de empiriske resultater kan påvirkes af i hvor høj grad et erhvervsreguleringsområde også indeholder socialreguleringsaspekter, eller i hvor høj grad et socialreguleringsområde indeholder erhvervsreguleringsaspekter. Man kan forestille sig, at et policyforslag, der udelukkende er erhvervsregulering, og som ikke indeholder elementer af social regulering, er kendetegnet ved, at kun erhvervsinteresser er 146

147 interesseret i at påvirke lovgivningen. I modsætning hertil, ville man forvente, at flere tredjepartsinteresser ville prøve at påvirke lovgivningen, hvis policyforslaget indeholder elementer, der virker indirekte som social regulering. I den empiriske analyse er der to sådanne eksempler: Direktivet om typegodkendelse af brintkøretøjer passer på karakteristikken af den første, og REACH-direktivet passer på sidstnævnte. De empiriske analyser viser også, at ingen tredjepartsinteresser involverer sig i direktivet om typegodkendelse af brintbiler, fordi lovforslaget ikke direkte indeholder elementer af social regulering. Tredjepartsinteresserne prøver derimod at påvirke REACH-lovgivningen, da lovforslaget også indeholder elementer af social regulering. Dette vidner blot om, at et policyforslags karakteristika kan have betydning for, hvem der mobiliserer sig for at få indflydelse på forslaget. Man skal derfor være opmærksom på, at antallet af tilstedeværende tredjepartsinteresser på erhvervsreguleringsområdet kan hænge sammen med, i hvor høj grad policyforslaget indeholder elementer, der kan virke som social regulering - og omvendt at antallet af tilstedeværende erhvervsinteresser på socialreguleringsområdet kan hænge sammen med, i hvor høj grad policyforslaget indeholder elementer af erhvervsregulering. Udfaldet af en analyse, der benytter denne opdeling, vil derfor være meget case-specifik. Der findes erhvervsreguleringsområder, der intet socialt aspekt har i sig, og andre der indeholder mange, og det vil analysen selvsagt afspejle. Men så længe man er klar over, at et policyforslag kan indeholde elementer, der får spill over effekter på et andet policyområde end det umiddelbart regulerer, så udgør sondringen mellem erhvervsregulering og social regulering ikke et problem for tolkningen af de empiriske fund, idet man derfor kan forklare, hvorfor der kan forekomme denne variation i mobiliseringsgraden af interesseorganisationer på områder, som ellers ikke er del af deres kerneinteresser. 6.2 Diskussion af metoden Specialets metodiske fremgangsmåde kan også diskuteres, da det er svært at måle, hvor meget interesseorganisationernes lobbyisme har haft af reel indflydelse på de fire EU-lovforslag, idet man ikke kan sætte lighedstegn mellem høringssvar eller adgang til Kommissionen og indflydelse på det endelige lovforslag. Til at måle i hvilket omfang interesseorganisationerne har påvirket lovforslaget, er der anvendt en sammenligning af Kommissionens første 147

148 lovforslag med den endelige retsakt, hvilket må anses som en udmærket metode, da lobbyisters de facto indflydelse er meget svær at måle (Eising, 2007: 387). Yderligere er antallet af høringssvar, som interesseorganisationerne indsender, anvendt til at indikere, hvor meget interesseorganisationerne vil lobbye i beslutningsprocessen, på trods af at høringssvarene er indsendt før beslutningsprocessen reelt går i gang. Metoden anvendes alligevel, da det giver et udmærket overblik over de implicerede aktører, og deres ønske om at søge indflydelse. Det må dog antages, at der også er aktører, som søger indflydelse hos Kommissionen allerede inden, der er en offentlig høring, eller forsøger at skabe offentlig opmærksomhed om et lovforslag senere i beslutningsprocessen via medier og kampagner, for dermed at kunne mobilisere befolkningens opmærksomhed mod lovforslaget og herigennem lægge pres på politikerne. Metoden anvendes alligevel, da det giver et godt billede af, hvilke interesser der er interesserede i at påvirke de fire lovforslag, og få medtaget deres interesser i den endelige retsakt. Forståelsen af interessefelter og ressourcer Et aspekt som ingen af de anvendte teorier i specialet tager højde for er, at det må have en betydning for interesseorganisationernes incitament til at lobbye, hvor præcist et lovforslag rammer i interesseorganisationens interessefelt. Det er udelukkende bredden af interesseorganisationernes interessefelt samt fordelingen af omkostninger og gevinster, der i teorierne anses for at være af betydning for deres incitament til at lobbye. Men intuitivt må det også være af betydning, hvor præcist et lovforslag rammer interesseorganisationens kerneområde, hvis man skal belyse samtlige aspekter af, hvorfor interesseorganisationer mobiliserer sig og forsøger at vende et lovforslag til deres fordel. Et eksempel herpå er analysen af direktivet om ligestilling mellem mænd og kvinder i beskæftigelse og erhverv. Her sammenlignes blandt andet BUSINESSEUROPE og EWAR (Estonian Womens Association Roundtables), og deres evne og incitamenter til at organisere sig for eller imod forordningen. BUSINESSEUROPE er en af de største industriinteresseorganisationer i EU (Hix, 2005: 214). EWAR er derimod en mindre estisk NGO, som har til formål at sikre kvinders rettigheder bedst muligt i flere sammenhænge. I analysen konkluderes det derfor, med udgangspunkt i Olsons teori, at EWAR generelt har et mere snævert interessefelt end 148

149 BUSINESSEUROPE, og derfor er bedre til at organisere sig og arbejde for at opnå deres interesser, end BUSINESSEUROPE er. Antagelsen er rigtig, når det gælder om at organisere sig for eller imod ligestilling her er det klart, at EWAR vil mobilisere sig mest, fordi ligestilling netop er det emne organisationen kæmper for. Men antagelsen om at EWAR altid er bedre til at mobilisere sig end BUSINESSEUROPE er uholdbar. Det er korrekt, at BUSINESSEUROPE har et bredt interessefelt, men direktivet rammer kun i periferien af deres interessefelt, hvorfor det må antages, at de ikke mobiliserer sig så kraftigt som hvis direktivet eksempelvis regulerede industrien, der er et af BUSINESSEUROPE s kerneområder. I en sådan situation vil organisationen selvfølgelig organisere og mobilisere sig på trods af, at den har et bredt interessefelt. Den samme situation er gældende for EWAR, der udelukkende beskæftiger sig med kvinders rettigheder, og derfor har et snævert interessefelt. Forordningen rammer midt i EWAR s interessefelt, så organisationen har et stort incitament til at organisere og mobilisere sig. Hvis det havde ramt mere i periferien af EWAR s interessefelt, så havde de ikke mobiliseret og organiseret sig i samme omfang, som i dette tilfælde, hvor det rammer deres kerneinteresse. Kort sagt handler interesseorganisationernes organiserings- og mobiliseringsevne også om, hvorvidt emnet der analyseres, rammer perifert eller med centralt i interesseorganisationernes interessefelter. På baggrund af ovenstående fremgår det, at man i en analyse af interesseorganisationers incitament til at mobilisere og organisere sig, også nødvendigvis må se på, hvor præcist et lovforslag rammer i interesseorganisationernes interessefelt, i stedet for udelukkende at se på deres interne karakteristika og den politiske kontekst. Det er til dels samme problem som opstår, når man benytter interesseorganisationernes ressourcer som parameter for indflydelse. Anvender man ovenstående eksempel med BUSINESSEUROPE og EWAR igen, antages det i analysen, at BUSINESSEUROPE vil få mange af deres interesser igennem, fordi organisationen anvender et relativt stort beløb på interesserepræsentation årligt. Men formenligt anvender BUSINESSEUROPE langt fra størstedelen af deres ressourcer på interessevaretagelse indenfor ligestillingsområdet, da det ikke er deres kerneområde. BUSINESSEUROPE anvender formentligt kun en meget lille 149

150 andel af deres ressourcer på interessevaretagelse indenfor ligestilling, da de anvender størstedelen af deres ressourcer på at varetage interesser, der vedrører deres kerneområde eksempelvis indenfor industri og forskning. Hvor meget EWAR anvender på interesserepræsentation i Bruxelles er ikke opgjort i Kommissionens register for interesserepræsentanter, men da det er en national NGO, er beløbet formentligt ikke stort. Havde der i stedet været tale om en europæisk interesseorganisation, hvis interessefelt udelukkende var kvinders rettigheder, havde de formentligt anvendt en stor andel af deres ressourcer for at få deres interesser medtaget i forordningen. Derfor må det antages, at størrelsen af det beløb som interesseorganisationerne anvender på et givent område afhænger af, om det er et kerneområde inden for organisationens interessefelt. Selvom analysen tilnærmelsesvis bekræfter alle hypoteserne, så viser ovenstående diskussion, at den teoretiske model på visse punkter ville blive bedre af en præcisering. Alligevel har den teoretiske model overordnet et bredt dækkende forklaringspotentiale. Ud fra analysen er der dog to emner, der fortjener en nærmere diskussion. Det er først institutionernes og beslutningsprocedurens betydning for udfaldet af lovforslaget. Dernæst diskuteres årsagen til, at der er overraskende mange enkeltvirksomheder, som har indsendt høringssvar til de fire lovforslag. 6.3 Beslutningsprocedurer og EU-institutionernes betydning for lobbyisme I litteraturen om interessevaretagelse i EU-systemet diskuteres mange faktorer som med- eller modvirkende for interessegruppers adgang til systemet og indflydelse på lovgivningsprocessen (Mahoney (2007), Eising (2007), Kohler-Koch (1997), Hix (2005)). I afsnit 4 findes en redegørelse af hhv. EU-institutionerne og beslutningsprocessen i EU. Der er ingen tvivl om, at de forskellige EU-institutioners struktur og kompetencer samt deres rolle i EU s beslutningsproces skaber forskellige incitamenter og muligheder for interessegruppernes adgang til og indflydelse på EU-policy. I den følgende diskussion vil disse faktorer derfor blive diskuteret og holdt op imod de empiriske resultater fra analysen. 150

151 6.3.1 Parlamentet, tredjepartsinteresser og den fælles beslutningsprocedure Parlamentet er over de sidste årtier gået fra udelukkende at være et konsulterende organ til at være et betydningsfuldt beslutningsorgan centralt placeret i EU s beslutningsproces (Wallace 2005: 65). Især med Maastricht-traktatens vedtagelse fik Parlamentet reel magt, idet den fælles beslutningsprocedure indførtes, som siden er kommet til at omfatte flere og flere policyområder. Ved den fælles beslutningsprocedure kan Parlamentet fremsende ændringsforslag, og har dermed større mulighed for indflydelse i forhold til de andre beslutningsprocedurer. På trods af udviklingen i Parlamentets beslutningskompetence ses institutionen stadig som mindre vigtig end Kommissionen og Ministerrådet for interessegrupper, der ønsker indflydelse på EU-policy. Grunden til dette skal findes i, at Parlamentets indflydelse varierer i stor stil afhængig af policyområde og dermed, hvilken beslutningsprocedure der anvendes (Eising, 2007: 388). De to andre EU-institutioners magt afhænger ikke på samme måde af, hvilken beslutningsprocedure der træffes beslutninger efter, da de altid er involveret i beslutningsprocessen. Alle interessegrupper forsøger at maksimere deres indflydelse, og derfor lobbyer interessegrupper i de institutioner, hvor deres indsats giver størst indflydelse. Lobbyisme der målretter sig mod Parlamentet er derfor institutionelt betinget, og man kan således formode, at institutionen udsættes for mindre lobbyisme på policyområder, hvor der gælder andre beslutningsprocedurer end den fælles beslutningsprocedure. Parlamentet har mindre indflydelse på policyudfaldet, når der træffes beslutninger efter høringsproceduren eller den samstemmende procedure, hvilket gør institutionen mindre interessant for interessegrupper, der ønsker at påvirke den lovgivning, der besluttes under disse procedurer. Derfor søger interessegrupper naturligvis andre adgangskanaler i EU-systemet som har reel indflydelse på policyområdet, hvilket primært vil være Kommissionen eller Ministerrådet. Beslutningsproceduren er derfor en vigtig faktor, når man diskuterer interessevaretagelse, og hvilke adgangskanaler interessegrupperne benytter sig af i beslutningsprocessen. De fire lovforslag, som specialets empiriske analyse er baseret på, er alle besluttet ved den fælles beslutningsprocedure. Parlamentet har derfor haft de institutionelle forudsætninger for at påvirke lovgivningen, og derfor også være genstand for interessegrupperne lobbyisme. 151

152 Men kan man ud fra specialets empiriske resultater konkludere om Parlamentets involvering i beslutningsprocessen via den fælles beslutningsprocedure har haft en betydning for de interesser, der er kommet igennem med deres ønsker? Det står i hvert fald klart, at Parlamentet har indtaget en position til støtte for tredjepartsinteresserne i sagerne om REACH-direktivet og Patientmobilitetsdirektivet. I REACH-direktivet er tredjepartsinteresserne kommet igennem med mange af deres krav til direktivet med hjælp fra Parlamentet, og det kan påpeges, at disse krav ikke var blevet taget i betragtning, hvis direktivet var besluttet efter en anden procedure. Parlamentet har haft mere magt i forhandlingerne som følge af, at direktivet besluttes via den fælles beslutningsprocedure. I sagen om Patientmobilitetsdirektivet har Parlamentet ligeledes stået stærkere i kampen for at repræsentere tredjepartsinteresserne, fordi direktivet besluttes via den fælles beslutningsprocedure. Men som det blev nævnt i analysen, er det sandsynligvis ikke tilstrækkeligt til, at tredjepartsinteresserne vinder slaget om de kontroversielle elementer i lovforslaget. Parlamentet møder nemlig markant modstand fra medlemsstaterne i denne sag, som reelt har vetoret i forhandlingerne i Ministerrådet, hvorfor de står stærkt i de afsluttende forhandlinger. Svaret må derfor være, at tredjepartsinteressernes interesser formentlig ikke i lige så høj grad ville afspejle sig i de endelige direktiver om REACH og patientmobilitet, hvis ikke beslutningsproceduren havde været den fælles beslutningsprocedure. Havde direktivforslagene været behandlet efter en anden beslutningsprocedure ville udfaldet af de endelige direktiver muligvis være faldet anderledes ud, og resulteret i, at tredjepartsinteresserne ikke ville være blevet medtaget i samme omfang, som det reelt er tilfældet. Dermed må man sige, at det faktum, at lovgivningen på disse to områder besluttes via den fælles beslutningsproces, har haft betydning for interessegruppernes mulighed for at påvirke lovgivningen, idet Parlamentet har haft mulighed for at tale tredjepartsinteressernes sag. 152

153 Det er ikke et enestående eksempel, at Parlamentet taler tredjepartsinteressernes sag. Der er en generel tendens til, at Parlamentet i højere grad tilgodeser tredjepartsinteresser end erhvervsinteresserne i beslutningsprocessen (Eising, 2007: 388). Nogle analytikere har betegnet denne forbindelse mellem interessegrupperne og MEP erne for coalitions of the weak (Kohler-Koch 1997: 6-7). Årsagen til, at Parlamentet tilgodeser tredjepartsinteresser i beslutningsprocessen er sandsynligvis, at Parlamentet er valgt af vælgerne i medlemslandene, hvorfor MEP erne for det første er mere lydhøre over for nationale interesser i forhold til Kommissionen, og for det andet er mere lydhøre over for diffuse interesser såsom miljøorganisationer, forbrugerorganisationer og store grupper, der repræsenterer fagbevægelsen - alle interesser, der kan karakteriseres som tredjepartsinteresser (Eising, 2007: 388). Dette bekræfter blot antagelsen om, at et policyområdes saliens har betydning for, om interessegrupper kan komme igennem EU s politiske system med deres holdninger, idet direktiverne om REACH og patientmobilitet begge har høj saliens. Det har sandsynligvis været årsagen til, at parlamentsmedlemmerne har talt tredjepartsinteressernes sag i beslutningsprocessen vedrørende disse to direktiver. Ser man på lovgivningsprocessen omkring ligestillingsdirektivet og transportdirektivet, har Parlamentet haft samme institutionelle mulighed for at varetage tredjepartsinteresser. Men som den empiriske analyse viser, har tredjepartsinteresserne ikke fået medtaget deres interesser i samme grad, som det er tilfældet med REACH og patientmobilitetsdirektivet. Det kan skyldes to ting: For det første at tredjepartsinteresserne ikke har været så engagerede på områderne, som den kvantitative analyse bekræfter. For det andet, at disse policyområder har lav saliens, hvorfor parlamentsmedlemmer ikke er tilskyndet til at tale tredjepartsinteressernes sag, simpelthen fordi der ikke er stemmer i det. Idet Parlamentet ikke har været involveret så meget i disse to sager, er det også tvivlsomt om udfaldet af direktiverne havde været anderledes, hvis beslutningsproceduren havde været end anden, hvor Parlamentet ikke har samme magt som ved den fælles beslutningsprocedure. Hvis man samlet ser på, om beslutningsproceduren har en betydning for interessegruppers mulighed for at få deres interesser hørt i EU-systemet, må man konkludere, at tredjepartsinteresserne stilles bedre på policyområder, hvor der træffes beslutninger med den fælles beslutningsprocedure, idet Parlamentet har størst magt under denne procedure, og fordi 153

154 Parlamentet er mere tilbøjelig til at støtte tredjepartsinteresser end f. eks erhvervsinteresser. Ifølge Mazey and Richardson (1993: 12) ser erhvervsgrupper også Parlamentet som en secondary arena. Og som den videre diskussion vil vise, peger akademisk litteratur på, at erhvervsinteresser i højere grad lobbyer Kommissionen, fordi erhvervsorganisationerne eller de store virksomheder er vigtige for Kommissionen, idet de kan tilbyde teknisk og detaljeret information som Kommissionen efterspørger. Konkluderende kan det siges, at beslutningsproceduren er en medvirkende faktor for, om interessegrupperne kommer igennem EU-systemet med deres ønsker og som der er argumenteret for her, så får beslutningsproceduren betydning gennem Parlamentets institutionelle rolle i beslutningsprocessen Kommissionen og Ministerrådet For alle typer af interesseorganisationer er Kommissionen anset for at være det vigtigste kontaktpunkt af alle EU-institutionerne (Mazey og Richardson, 2002: 135-6). Idet Kommissionen har monopol på at fremsætte lovgivning, er den en vigtig institution for interessegrupper, der ønsker at påvirke lovgivningen. Mange interessegrupper påpeger, at det er vanskeligt at opnå væsentlige ændringer i EU-lovgivningen, når først Kommissionens forslag er fremsendt til Parlamentet og Ministerrådet (Eising, 2007: 387). Derfor er Kommissionen vigtig at lobbye før beslutningsprocessen går i gang. Kommissionen rolle, og vigtigheden for interessegrupper i at lobbye institutionen, er derfor ikke afhængig af hvilken beslutningsprocedure lovgivningen besluttes efter. Udover at indsende høringssvar i den politikforberedende fase, findes der flere andre metoder, hvorpå interessegrupper kan få stor indflydelse på den lovgivning, Kommissionen fremsætter. Interessegrupper, der også fungerer som konsulterende og rådgivende aktører for Kommissionen i den politikforberedende fase, er i en gunstig situation til at påvirke lovgivningen i netop den retning, som stiller dem i den bedste situation. Kommissionen har på mange policyområder brug for ekspertviden om komplicerede og tekniske detaljer, der skal bruges på områder, som regulerer kompliceret lovgivning (Bouwen, 2004: ). Derfor er Kommissionen i kontakt med diverse interessegrupper og virksomheder, hvilket har skabt et subsystem af institutionaliserede fora, hvor specifikke interessegrupper, der fungerer som rådgivende og konsulterende aktører, får en særlig position som insider i det politiske system 154

155 (Broscheid og Coen, 2007: 348). Dette skaber en insider/outsider-kultur blandt interessegrupper, og fører til et elite-pluralistisk system på trods af Kommissionens ønske om gennemsigtighed, mener bl.a. Broscheid og Coen (2007: 348): While the European Commission attempts to be open and transparent in its interaction with societal interests, a core of insiders has nevertheless been established. We see an elite pluralist system in the form of fora to which 'access is generally restricted to a few policy players, for whom membership is competitive and strategically advisable. Forskning på området peger på, at skabelsen af insider-lobbyisme er fremkommet som en reaktion på lobby-overload (Broscheid og Coen, 2007: 348). Kommissionen har været nødt til at institutionalisere samarbejdet med visse interessegrupper for at få policyprocessen til at skride fremad og ikke gå i stå pga. for mange henvendelser fra diverse interesser (ibid.). Det kan tænkes at have to konsekvenser: For det første, at Kommissionen favoriserer mange af de interessegrupper, som modtager direkte økonomisk støtte fra Kommissionen. Kommissionen yder også økonomisk støtte til en lang række interessegrupper, hvis overlevelse afhænger af de midler de modtager fra Kommissionen, og det kan tænktes, at disse grupper har opbygget et vist afhængighedsforhold til Kommissionen, og dette forhold kan f. eks hæmme andre uafhængige interessegrupper, især nationale, i at deltage i arbejdet i det politikformulerende arbejde i Kommissionens regi. Som det fremgår af REACH-analysen, så kan det samme gøre sig gældende for tredjepartsinteresser, som til dels er finansierede af Kommissionen. For det andet, at erhvervsinteresser har bedre mulighed for at blive en insider, idet de sidder inde med den specialiserede viden som Kommissionen efterspørger, og fordi Kommissionen generelt er kendt for at tilgodese erhvervsinteresser i højere grad end tredjepartsinteresser (Coen, 2007: 335). Ministerrådet inddrages i alle beslutningsprocedurer, og især hvor der træffes beslutninger på områder, der ikke benytter den fælles beslutningsprocedure, er Ministerrådet en vigtig institution for interessegrupper at lobbye. Der kan anvendes to forskellige strategier til at lobbye: For det første kan interessegrupper kæmpe kampen på den nationale arena for derved at påvirke regeringen og den ansvarlige minister til at tilgodese visse interesser og håbe på, at 155

156 de bliver taget med til Bruxelles. For det andet kan interessegrupper lobbye arbejdsgrupperne under Ministerrådet, idet mange af knasterne i lovforslagene afklares på dette niveau. De nationale interessegrupper spiller den største rolle på den nationale arena, mens de europæiske interessegrupper spiller den største rolle på den europæiske scene, og en dobbelt strategi, hvor der lobbyes begge steder, øger interessegruppernes chance for at påvirke lovgivningen. Specialets analyse af især patientmobilitetsdirektivet har vist, at Ministerrådet kan være vanskeligt at lobbye, idet institutionen varetager alle medlemslandenes forskellige, nationale interesser, som de selv træffer beslutning på baggrund af. Idet Ministerrådet varetager nationalstaternes interesser kan det være svært for interessegrupper at påvirke Ministerrådet, med mindre interesserne er vitale for staten, som f. eks et policyforslag, der fører til tab af arbejdspladser. Sådanne interesser spillede f. eks ind i forhandlingerne om REACHdirektivet, hvor især Tyskland stillede sig på linje med landets kemikalieindustri, fordi direktivet så ud til at medføre omkostninger for industrien og deraf følgende tab af arbejdspladser. Afslutning Parlamentets rolle i beslutningsprocessen er blevet vigtigere med tiden i kraft af den øgede kompetence institutionen har fået op gennem 1990 erne. Parlamentets magt er institutionelt forankret i den fælles beslutningsprocedure, der tildeler institutionen stor indflydelse på meget af EU-lovgivningen. Derfor er Parlamentet også blevet en interessant institution for lobbyister. Her er det især tredjepartsinteresser, der har fordel af Parlamentets øgede magt, idet MEP erne er tilbøjelige til at efterkomme krav fra disse interesser, da det ser godt ud i den brede offentlighed, som de er direkte valgt af. I analysen har det f.eks. gjort sig gældende mht. REACH-direktivet. Trods den øgede magt til Parlamentet er Kommissionen stadig den vigtigste institution at lobbye. Idet Kommissionen fremsætter lovforslag, er det vigtigt for interessegrupper at påvirke udspillet til lovgivning, da meget forskning viser, at interessegrupperne opnår størst indflydelse ved at påvirke så tidligt så muligt i lovgivningsprocessen. Kommissionen er derfor udsat for megen lobbyisme, hvilket resulterer i, at der skabes en insider/outsider-kultur blandt interessegrupperne, som kan have stor indflydelse på, hvilke interesser, der høres i den politikformulerende fase. Hverken Kommissionen eller Ministerrådets magt i 156

157 beslutningsprocessen er afhængig af, hvilken beslutningsprocedure der benyttes i samme omfang som Parlamentet. Specialets formål er at analysere interesseorganisationers muligheder for indflydelse i EU. Analysen viste overraskende, at mange virksomheder vælger at søge indflydelse direkte hos EU-institutionerne, frem for at agere gennem interesseorganisationerne. I det kommende afsnit diskuteres årsagen til, at flere virksomheder vælger at gå alene. 6.4 Hvorfor vælger nogle virksomheder at gå alene? Analysens kvantitative oversigt viser, at mange virksomheder søger indflydelse på EUlovgivningen ved at indsende høringssvar. Det rejser et interessant spørgsmål, fordi virksomhederne mister klare fordele ved at gå alene i deres forsøg på at påvirke beslutningstagerne i forhold til at agere i en gruppe, da de mister poolede ressourcer, som ellers er en af fordelene ved at flere aktører går sammen i en gruppe (Mahoney, 2007: 367). Derfor må der være endnu stærkere incitamenter siden nogle virksomheder alligevel vælger at handle alene. Først diskuteres specialets analyseresultater om virksomhedernes tendens til selvstændigt at repræsentere sine interesser. Årsagen til dette opsigtsvækkende fund, bliver derefter vendt i en teoretisk diskussion Diskussion af empiriske fund om virksomheder At en stor andel af de indsendte høringssvar kommer fra virksomheder, er særligt udtalt ved REACH-direktivet samt forordningen om typegodkendelse af brintbiler, som begge er erhvervsregulering. Ved REACH-direktivet er 38,2 % (svarende til 1700 høringssvar) af de indsendte høringssvar indsendt af virksomheder, og ved forordningen om typegodkendelse af brintbiler er det 44,4 % (svarende til 8 høringssvar), der er indsendt af virksomheder. Ved de to direktiver inden for social regulering er billedet helt anderledes, da virksomheder kun har indsendt 0,4 % af høringssvarene ved patientmobilitetsdirektivet, og ingen virksomhed har indsendt høringssvar til direktivet om ligebehandling af mænd og kvinder i erhverv og beskæftigelse. Det er tilnærmelsesvis udelukkende ved de to lovforslag, som hører under 157

158 erhvervsregulering, at virksomheder indsender høringssvar. Det indikerer endnu engang, at policyområdet har betydning for, hvem der mobiliserer sig. At det er erhvervsvirksomheder, der i høj grad mobiliserer sig og indsender høringssvar bekræfter endnu engang, at policyområdet er af betydning, da det ifølge specialets teoretiske model blev antaget, at erhvervsorganisationer i højere grad ville mobilisere sig ved erhvervsregulering, da det er deres kerneområde. Ved patientmobilitetsdirektivet, som er social regulering, får erhvervsinteresserne også en gevinst ved direktivet. På trods af dette, går virksomhederne ikke alene, men agerer gennem interesseorganisationer. Interesseorganisationen COCIR er et eksempel på dette, da den har 19 store virksomheder som medlemmer, eksempelvis Siemens og Philips, der alle vælger at søge indflydelse gennem COCIR frem for at gå alene, selvom det må antages, at de har ressourcerne til det. Det indikerer, at området, som er karakteriseret ved social regulering, ikke påvirker dem tilstrækkeligt til, at de ønsker at agere alene. Specialets empiriske resultater underbygges af andre akademiske undersøgelser, som viser, at der er en stigende tendens til, at virksomheder vælger at lobbye individuelt, frem for at få en interesseorganisation til at varetage deres interesser (Greenwood, 2007: 9)(Eising 2007)(Bouwen 2004). Derfor er det interessant at undersøge årsagen til den stigende tendens til, at virksomheder vælger at lobbye alene, selvom de mister de fordele, der er forbundet med kollektiv handlen Gensidig afhængighed Der er formentligt flere årsager til, at nogle virksomheder vælger at gå alene frem for at få deres interesser repræsenteret via en interesseorganisation. Bouwen (2002 og 2004) har af flere omgange analyseret, hvorfor nogle virksomheder vælger at lobbye alene. Bouwen er af den opfattelse, at det skyldes gensidig ressourceafhængighed imellem lobbyisterne og institutionerne, således lobbyisterne får adgang til beslutningsprocessen mod til gengæld at tilbyde viden til institutionerne. Ifølge Bouwen kan virksomhederne tilbyde ekspertviden på et specialiseret område, hvilket kan være årsagen til, at mange virksomheder vælger at gå alene, for til gengæld at få privilegeret adgang til beslutningsprocessen (Bouwen, 2004: ). Institutionerne har brug for ekspertviden på grund af deres meget lave administrative kapacitet, som medfører, at embedsmænd og politikere ikke selv har ressourcerne til at sætte 158

159 sig ind i tekniske detaljer, og derfor har brug for virksomhedernes ekspertviden (Eising, 2007: 386). At virksomhederne kan tilbyde ekspertviden, kan også være en årsag til, at virksomhederne i langt højere grad har indsendt høringssvar til de to tekniske erhvervsreguleringsområder, hvor Kommissionen kommer til kort, mod at få adgang til beslutningsprocessen. Både REACHdirektivet og forordningen om typegodkendelse af brintbiler er meget tekniske i deres udformning sammenlignet med patientmobilitetsdirektivet og forordningen om lige muligheder for mænd og kvinder i beskæftigelse og erhverv. Det kan derfor tænkes, at der er et gensidigt afhængighedsforhold, hvor Kommissionen har brug for erhvervsvirksomhedernes ekspertviden på de to tekniske områder, og virksomhederne har brug for adgangen til at påvirke policy. Det bekræfter endnu engang, at policyområdets karakter er af betydning for, interesseorganisationers eller virksomheders muligheder for at påvirke EU-lovgivningen. Når flere af de store erhvervsvirksomheder går sammen i COCIR, i forbindelse med patientmobilitetsdirektivet, frem for at agere alene, kan det skyldes, at direktivet ikke er synderligt teknisk, så der ikke er brug for ekspertviden i samme omfang, som det er tilfældet med de to erhvervsreguleringstiltag. Dermed vil virksomhederne ikke få bedre adgang til beslutningsproceduren ved at gå alene end ved at agere gennem interesseorganisationen. Bouwen antager yderligere, at virksomhedernes kontakt til EU-institutionerne er forskellig, og at det udelukkende er Kommissionen, der har brug for ekspertviden fra virksomhederne, mens Parlamentet og Ministerrådet har brug for mere bred viden fra henholdsvis EU- og nationale interesseorganisationer (Bouwen, 2004: 349). Hans empiriske grundlag for dette er en meget snæver analyse af den finansielle sektor, hvilket reelt gør det meget svært at generalisere hans resultater til alle policyområder. Der er flere kritikpunkter ved Bouwens analyser. Først og fremmest er de meget funktionalistiske, og ser i høj grad bort fra, at EU-institutionerne også er politiske aktører. Derudover en meget snæver antagelse, hvis ikke direkte forkert, at det hovedsagligt er Kommissionen, der har behov for ekspertviden fra virksomhederne. Både Ministerrådet og især Parlamentet er også administrativt underbemandede, og har derfor også brug for rådgivning i tekniske aspekter af lovgivningen. Dette underbygges også af Eisings (2007) bredere analyse, som undersøger, hvilke aktører der har kontakt med de forskellige EU-institutioner, og hvor ofte der er kontakt mellem institutionerne og de private aktører. Det 159

160 er Kommissionen, der har den hyppigste kontakt til både interesseorganisationer og virksomheder, dog har Parlamentet en mødefrekvens med private aktører, der er meget tæt på Kommissionens niveau. Ministerrådets mødefrekvens er en anelse lavere, men samlet tegner Eisings analyse et klart billede af, at det hos alle institutionerne er virksomheder, der har den hyppigste mødekontakt (Eising, 2007: 394). Det viser, at alle institutionerne har brug for ekspertviden, men samtidig at Bouwen har ret i sin antagelse af, at det er Kommissionen, der har den største lobbyaktivitet fra virksomheder, men niveauet af lobbyisme hos de andre institutioner har tilnærmelsesvis samme omfang af lobbyisme fra virksomhederne, hvilket indikerer, at Bouwens analyse er en anelse unuanceret. Bouwens meget snævre analyse af den finansielle sektor er formentligt en anden årsag til, at han kommer frem til et andet resultat end Eising. Som tidligere nævnt, er der en tendens til, at Parlamentet tager et særligt hensyn til tredjepartsinteresserne for at sikre sig vælgermæssig opbakning (Eising, 2007: 389). I den forbindelse overser Bouwen eventuelt også, at MEP erne ikke prioriterer, at mødes med virksomhederne, da de ikke nødvendigvis er synderligt interesserede i, hvad virksomheder, der beskæftiger sig med finansiel virksomhed har at byde på. Desuden har de formentligt heller ikke lyst til at blive beskyldt for at være i lommen på den finansielle industri overfor borgerne, så de undlader at holde møder med dem. MEP erne må i den sammenhæng i stedet forventes at holde møder med tredjepartsinteresser, Ressourcers betydning Eisings analyse fra 2007 viser en anden central årsag til, at flere og flere virksomheder vælger at gå alene. Det skyldes formentligt, at de virksomheder, der har tilstrækkeligt med ressourcer, vælger at gå alene frem for at organisere sig i interesseorganisationer (Eising, 2007: 389). Fordelen for virksomhederne ved at gå alene, kan formentligt være, at de dermed kan lobbye for lige præcis det, der gavner deres virksomhed, i stedet for at agere gennem en interesseorganisation, som arbejder for flere interesseorganisationers interesser, og derfor varetager et bredere interessefelt. Yderligere er virksomheder blevet mere professionelle og har fået egne public affairs afdelinger, som kan varetage virksomhedens interessevaretagelse direkte i EU-sammenhænge. Det er mere effektivt end at gå gennem de traditionelle, nationale led i en interesseorganisation, og eventuelt videre i en europæisk brancheorganisation (Eising, 160

161 2007: 390)(Bouwen, 2004: 350). Det stigende antal ressourcestærke virksomheder kan derfor være udtryk for en form for elite pluralisme, hvor de virksomheder, der har ressourcerne også er dem, der søger direkte indflydelse på policy (Coen, 1997: 92)(Eising, 2007: 384). En årsag til, at små virksomheder vælger at agere gennem interesseorganisationer kan formentligt være, at de ikke vil ekskluderes fra det politiske spil, selvom flere af interesseorganisationerne ifølge Bouwen er ineffektive. De ressourcestærke virksomheder har derimod muligheden for at agere alene som en politisk aktør (Coen, 1997: 105). Det er nemlig også nødvendigt at holde sig for øje, at virksomheder er blevet mere politiske end tidligere i takt med at det indre marked er opstået og udvidet, da deres interesser dermed i høj grad påvirkes (Coen, 1997: 91). At virksomheder selv er blevet politiske aktører kan også være årsagen til, at flere virksomheder vælger at gå alene og selv påvirke den politiske beslutningsproces frem for at få deres interesser repræsenteret af en interesseorganisation, som ellers traditionelt står for den politiske interessevaretagelse. Som en konsekvens af at flere ressourcestærke virksomheder vælger at gå alene frem for gennem en interesseorganisation, vil der ifølge Mahoney opstå flere Ad hoc-koalitioner mellem de ressourcestærke virksomheder, der ellers agerer alene. En ad hoc-koalition kan defineres som en koalition af interesser, der kun eksisterer under et reguleringsforslag for derefter at blive opløst igen. Ad hoc-koalitionerne kan signalere, at der er bred opbakning om et emne, hvis der er et emne, som er af høj saliens for virksomhederne (Mahoney, 2007: 368). Om virksomheder vælger at agere alene eller gennem en interesseorganisation, afhænger også af det politiske system. At så mange virksomheder søger indflydelse på den politiske beslutningsproces i EU adskiller sig meget fra, hvordan det forholder sig i Danmark. I Danmark er der ikke tradition for, at virksomheder går alene, og søger politisk indflydelse ved høringer. Virksomheder som ønsker at give deres interesser til kende ved en høring går derimod traditionelt igennem en interesseorganisation i Danmark, hvilket formentligt skyldes at Danmark har en korporatistisk tradition (Togeby et al., 2003: 195). EU s system tenderer, som nævnt ovenfor, i højere grad til at være elitepluralistisk, hvorfor der er større tradition for, at alle aktører, også virksomheder med tilstrækkeligt ressourcer, kan søge indflydelse i beslutningsprocessen. Der er dog en tendens til, at der er kommet flere store virksomheder i 161

162 Danmark gennem de sidste årtier, og disse virksomheder kan eventuelt være dominerende inden for deres interesseorganisation, så denne tilnærmelsesvis fører den store virksomheds politik (Espeli, 2003: 259) (Togeby et al., 2003: 206). Det peger på, at ressourcestærke virksomheder, på trods af den danske korporatistiske model, alligevel får deres individuelle interesser igennem, så der eventuelt alligevel eksisterer en latent elite pluralisme i Danmark, selvom vi per tradition har en korporatistisk tilgang til inddragelse af interesseorganisationer. En anden årsag til forskellene mellem i hvor høj grad virksomheder går alene, i Danmark og EU, kan også findes i størrelsen på embedsapparaterne. I Danmark er det administrative apparat i ministerierne nemlig anseeligt større end det tilsvarende i EU (Dosenrode og Sidenius, 1999: 13). Derfor har embedsmændene og politikerne i EU-institutionerne i højere grad brug for ekspertviden, som virksomhederne kan tilbyde, hvorfor virksomhederne får bedre adgang. Derfor kan det alligevel indikere, at ekspertviden er af betydning, som Bouwen påpeger. Afslutning Ovenstående viser, at der er flere årsager til, at nogle virksomheder vælger at gå alene i deres forsøg på at påvirke policy, i stedet for at agere gennem en interesseorganisation. Overordnet indikerer det, at policyområdet er af betydning for, i hvilket omfang virksomhederne vælger at gå alene. Det tyder på, at erhvervsregulering er mere teknisk, hvorfor der er større behov for ekspertviden på området. Dermed kan virksomheder tilbyde deres ekspertviden på de tekniske områder mod at få adgang til beslutningsprocessen. Virksomhedernes ressourcer synes også at spille en rolle for, om virksomheder vælger at gå alene. Det tyder nemlig på, at det er ressourcestærke virksomheder, der søger den direkte adgang til at påvirke policy. Det er tilsyneladende ikke er en hindring at være en virksomhed frem for en interesseorganisation, når der skal holdes møder med politikere og embedsmænd, hvormed en virksomhed har lige så stor mulighed for at få virksomhedens interesser medtaget i et lovforslag, som en interesseorganisation har. Dermed er det ikke alle aktører, der har samme mulighed for at påvirke EU-lovgivningen, hvilket indikerer, at der er en stigende tendens til ulige lobbyisme og elite pluralisme. 162

163 6.5 Opsamling på diskussionen Diskussionen af specialets analytiske resultater og metodiske fremgangsmåde viser, at der er nogle svagheder i specialets opstillede teoretiske model, og at det derfor er nødvendigt at nuancere sondringen mellem erhvervs- og social regulering og betydningen af interessefeltetets bredde. På trods af svaghederne har den teoretiske model alligevel en stærk forklaringskraft, da de opstillede hypoteser tilnærmelsesvis bliver bekræftet. I diskussionen blev både vigtigheden af policyområdets saliens og karakteristika igen bekræftet. Ud fra diskussionen af beslutningsprocedurerne og det institutionelle set-up fremgår det tydeligt, at saliensen er af betydning, når interesseorganisationers muligheder for at agere analyseres. Policyområdets karakter viser sig også at være af betydning, da det er afgørende for, i hvor høj grad interesseorganisationerne mobiliserer sig. Yderligere viser analysen, at mange virksomheder vælger at gå alene, frem for at agere igennem interesseorganisationen. Da det primært er erhvervsinteresser der vælger at søge indflydelse alene, viser det, at også policyområdet har betydning. 163

164 7 Konklusion Formålet med nærværende speciale er at belyse, hvilken indflydelse et policyområdes saliens og karakter har for interesseorganisationers mulighed for at påvirke lovgivningen på EUniveau. Problemstillingen er yderst relevant grundet et stadigt stigende antal interesserepræsentanter i Bruxelles, samt at større og større beslutningskompetence centraliseres i EU (Aspinwall og Greenwood, 1998: 1-3). Yderligere er betydningen af et policyområdes saliens og dets karakter for interesseorganisationers muligheder for indflydelse ringe belyst i den akademiske litteratur, men er oftest af mere deskriptiv karakter (Coen og Broscheid, 2007: 346). Derfor synes problemstillingen særlig interessant. Til at belyse problemstillingen er anvendt fire teorier. Det er: Olsons teori om kollektiv handlen, Wilsons teori om koncentrerede og spredte omkostninger og gevinster, Peltzmans teori om betydningen af den politiske kontekst og Arceneaux og Pion-Berlins teoretiske model om high- og low politics. De tre første teorier tager udgangspunkt i rational choice, hvorimod Arceneaux og Pion-Berlins teoretiske model har rødder i international politisk teori. Med udgangspunkt i de fire teorier er opstillet en teoretisk model, som anvendes til at belyse problemstillingen. Den teoretiske model har to akser. Den første akse bygger på Olson og Wilsons teorier, og belyser policyområdets karakter, og sondrer mellem erhvervsregulering og social regulering af policy. Det er således policyområdets karakter, der er bestemmende for interesseorganisationernes muligheder for indflydelse på policy, hvorved det er policy, der bestemmer politics. Den anden akse i den teoretiske model er udledt med udgangspunkt i Peltzman og Arceneaux og Pion-Berlins teorier, og opdeler saliensen i high og low politics. Ved at inddrage et policyområdes saliens medtages den politiske kontekst som interesseorganisationerne agerer i. Meget interessegruppeteori analyserer interessegrupper i en black box og inddrager ikke den politiske kontekst i deres analyser, men det gør specialet, hvorved det bidrager med et nyt aspekt i analysen af interesseorganisationers indflydelsesmuligheder. Det er således policyområdets saliens, der er medbestemmende for 164

165 interesseorganisationernes muligheder for indflydelse på policy, hvorved det er politics, der bestemmer policy. På baggrund af den teoretiske model udledes fire hypoteser, som belyser fire forskellige kombinationer af policyområder karakteriseret ved high og low politics samt social og erhvervsregulering. Til at undersøge hypoteserne analyseres fire lovforslag - ét til hver hypotese. Analysen er således en case-analyse, hvorfor de ikke er generaliserbare, hvilket heller ikke er formålet med specialet. Analysen er baseret på en kvantitativ analyse af de høringssvar, som interesseorganisationerne indsender til de fire lovforslag. Analysen af interesseorganisationernes interne karakteristika og udfaldet af den endelige retsakt er derimod kvalitativ. Analysedelene belyser samlet hvordan policyområders karakter og saliens påvirker interesseorganisationernes mulighed for indflydelse på EU-lovgivningen. Der er visse svagheder i den metodiske fremgangsmåde, men samlet synes den frugtbar, da det generelt er metodisk svært at måle lobbyisme (Eising, 2007: 387). De fire lovforslag der belyser hypoteserne er: REACH-direktivet, forordningen om typegodkendelse af brintkøretøjer, patientmobilitetsdirektivet og direktivet om ligebehandling af kvinder og mænd i beskæftigelse og erhverv. REACH-direktivet REACH-direktivet er karakteriseret ved, at erhvervsregulering og high politics, og er et af de mest omfattende stykker lovgivning EU til dato har produceret. Det afspejler sig også i antallet af høringssvar indsendt i forbindelse med høringsproceduren. Flere end fire tusinde høringssvar er indsendt, hvoraf erhvervsorganisationer og virksomheder har indsendt langt hovedparten. Analysen af REACH-direktivet bekræfter de teoretiske forventninger om, at erhvervsinteresserne er dominerende på området, og deres interne karakteristika giver dem de bedste forudsætninger for at lobbye direktivforslaget. Tredjepartsinteresserne tilgodeses dog i det endelige direktiv, idet lovforslaget er high politics. Derfor ender det endelige direktiv i et kompromis mellem erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresserne, hvilket bekræfter hypotese et. Det viser, at både policyområdets karakter og saliensen har betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke lovforslaget. 165

166 Forordningen om typegodkendelse af brintdrevne køretøjer Forordningen er kendetegnet ved at være erhvervsregulering og low politics. Det fremgår tydeligt af de indsendte høringssvar, at lovforslaget regulerer erhvervsmæssige forhold. Ni ud af ti indsendte høringssvar kommer fra erhvervsinteresser, hvilket bekræfter de teoretiske forventninger om, at policyområdet domineres af erhvervsinteresserne ingen tredjepartsinteresser har engageret sig i at lobbye lovforslaget. Analysen af interesseorganisationernes interne karakteristika viser ligeledes, at erhvervsinteresserne har størrelsen, incitamentet og ressourcerne til at påvirke lovgivningen. Det er endvidere en fordel for erhvervsinteresserne at policyområdet er low politics, idet der ikke tages særhensyn til tredjepartsinteresser, fordi den politiske kontekst ikke har så stor betydning. Derfor får erhvervsinteresserne tilgodeset sine interesser i den endelige forordning, og dermed bekræftes hypotese to. Det viser, at både policyområdets karakter og saliensen har betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke lovforslaget. Patientmobilitetsdirektivet Direktivforslaget om grænseoverskridende sundhedsydelser er kendetegnet ved at være social regulering og high politics. Analysen viser, at tredjepartsinteresserne indsender ca. en femtedel af høringssvarene, men mere overraskende er det, at erhvervsinteresserne og de offentlige myndigheder indsender samme antal. Årsagen til at dette policyområde umiddelbart afviger fra forventningerne skyldes, at det besidder nogle særegne karakteristika. At erhvervsinteresserne indsender så forholdsvis mange høringssvar skal formentlig findes i, at direktivforslaget også indeholder elementer, der berører erhvervsinteresserne direkte. Grunden til at medlemsstaterne og de offentlige myndigheder engagerer sig så meget i direktivforslaget skyldes, at det er dem, der administrerer og finansierer sundhedssystemerne, som pålægges byrden med dette forslag - medlemsstaterne og de offentlige myndigheder agerer i dette tilfælde, som en interessegruppe ville have gjort, hvis den blev pålagt omkostninger. Analysen af interesseorganisationernes interne karakteristika viser, at både erhvervsinteresserne og tredjepartsinteresser har størrelsen, ressourcerne og incitamentet til at lobbye lovforslaget, men analysen viser også, at de to typer af interessegrupper ikke står i opposition til hinanden omkring dette forslag, hvilket de gør i de tre andre analyser. Medlemsstaterne og de offentlige myndigheder indtager i denne sag oppositionsrollen, og selvom direktivforslaget endnu ikke er endeligt vedtaget, tyder meget på, at det er deres 166

167 interesser, som bliver tilgodeset i sidste ende. Tredjepartsinteresserne formår ikke at drage nytte af, at policyområdet er high politics, selvom de får Parlamentet til at tale deres sag, og det skyldes sandsynligvis, at medlemsstaterne og de offentlige myndigheder blokerer disse interesser i Ministerrådet. Det vidner igen om, at casen er speciel, og er et billede på, hvordan det institutionelle set-up får betydning for udfaldet af lovforslaget. Konklusionen på analysen af direktivet om grænseoverskridende sundhedsydelser er, at hypotese tre ikke kan afvises på baggrund af analysen. Det betyder ligeledes, at betydningen af policyområdets karakter og saliens ikke kan afvises. Direktivet om ligestilling mellem mænd og kvinder Direktivet om ligestilling mellem mænd og kvinder i beskæftigelse og erhverv kendetegner et policyområde, der er social regulering og low politics. Både tredjepartsinteresser og erhvervsinteresser engagerer sig i mindre omfang på dette policyområde. Årsagen til at tredjepartsinteresserne ikke engagerer sig mere i beslutningsprocessen selvom det er social regulering er, at direktivet omhandler beskæftigelse og erhverv, hvorfor fagforeningerne formentligt overtager noget af tredjepartsinteressernes interessevaretagelse. Analysen af interessegruppernes interne karakteristika viser, at det er tredjepartsinteresserne, der har det største incitament til at lobbye lovforslaget, hvilket stemmer overens med, at social regulering er deres kerneområde. Det er til erhvervsinteressernes fordel, at policyområdet er low politics, idet der ikke tages særhensyn til tredjepartsinteresser, fordi den politiske kontekst ikke har så stor betydning. Analysen viser, at det endelige direktiv ender med at afspejle direktivforslaget i høj grad, hvilket vidner om, at hverken tredjepartsinteresserne eller erhvervsinteresserne formår at påvirke lovgivningen til deres fordel. Den endelige retsakt ender således med at være suboptimalt for både tredjepartsinteresserne og erhvervsinteresserne. Således bekræftes hypotese fire, og viser endnu en gang betydningen af policyområdets karakter og saliens. 7.1 Saliens og policyområdes betydning for interessegruppers indflydelse på policy Resultaterne fra de fire analyse danner tilsammen grundlag for at konkludere på specialets problemstilling: hvordan forskellige policyområder med varierende saliens påvirker interessegruppers mulighed for at påvirke EU-lovgivningen? 167

168 På baggrund af analyseresultaterne kan det konkluderes, at både policyområdets karakter og saliens har stor betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke EUlovgivningen. Policyområdets karakter har betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke EU-lovgivningen, idet erhvervsinteresser er dominerende på erhvervsreguleringsområdet, og tredjepartsinteresserne er mest fremtrædende på socialreguleringsområdet. Policyområdets saliens har betydning for interesseorganisationernes mulighed for at påvirke EUlovgivningen, idet tredjepartsinteresserne i højere grad tilgodeses i beslutningsprocessen ved lovforslag karakteriseret ved high politics. Der er en tendens til, at erhvervsinteresserne ved lovforslag karakteriseret ved low politics har mere frit spil til at påvirke beslutningsprocessen, idet de politiske partier ikke tager særhensyn til tredjepartsinteresserne. Uddybning af konklusionen Når lovforslaget er karakteriseret ved erhvervsregulering og høj saliens har tredjepartsorganisationer lettere ved at påvirke lovgivningen, og erhvervsorganisationerne har tilsvarende vanskeligere ved det. Det forholder sig sådan, fordi politikerne og partierne er mere tilbøjelige til at efterkomme tredjepartsinteressers krav, når der er stor offentlig bevågenhed på policyområdet, fordi de derved kan sikre sig vælgeropbakning. Analysen vidner til gengæld om, at erhvervsinteresserne har relativ fri mulighed for at påvirke erhvervslovgivning med lav saliens. Det skyldes, at den politiske kontekst ikke har så stor betydning på områder med lav saliens, og politikerne og partierne ikke tager et særligt hensyn til tredjepartsinteresserne. Hvorvidt området er karakteriseret ved high eller low politics, har således en stor betydning for hvilke interessegrupper, der formår at påvirke erhvervslovgivning, Lovforslaget der er social regulering og samtidig er karakteriseret ved høj saliens, besidder særlige karakteristika, da de offentlige myndigheder agerer som en politisk aktør. Derfor formår tredjepartsinteresserne ikke at påvirke lovgivningen i nær så høj grad som det kunne forventes ud fra de teoretiske forventninger. Ifølge de teoretiske forventninger har tredjepartsinteresserne både fordel af, at policyområdet er social regulering og high politics, fordi social regulering er deres kerneområde samt at politikerne tager ekstra hensyn til dem i 168

169 beslutningsprocessen for at sikre sig vælgeropbakning ved et high politics-område. Dette fremgår ikke tydeligt i analysen, hvilket skyldes, at medlemsstaterne er politiske aktører, og har en særlig interesse i lovforslaget. Analysen viser, at når lovforslaget er social regulering og lav saliens, vil tredjepartsinteresserne have fordel af policyområdets karakter, da det er deres kerneområde, hvorfor de har den største ekspertise og incitament til at lobbye. Erhvervsinteresserne har dog en fordel af, at lovforslaget er low politics, hvorfor politikerne og de politiske partier ikke vælger at tage et særligt hensyn til tredjepartsinteresserne. Erhvervsinteresserne har således mere frit spil på området end hvis lovforslaget, som ovenstående, er social regulering og høj saliens. Således er både saliensen og policyområdets karakter af stor betydning for interesseorganisationer, som forsøger at påvirke lovgivningen på socialreguleringsområdet. Samlet viser det, at policyområdet er vigtigt, når interesseorganisationers mulighed for indflydelse på EU-lovgivning analyseres. På erhvervsreguleringsområder har erhvervsinteresserne en stor fordel, mens tredjepartsinteresserne er bedre stillet ved social regulering. Det skyldes, at policyområderne vedrører interesseorganisationernes kerneinteresser, og dermed har de den største kompetence og det største incitament til at lobbye. Policyområdet har ligeledes stor betydning for hvilke interesseorganisationer, der har mulighed for at få indflydelse på EU-policy. Ved lovforslag som er high politics, har tredjepartsinteresserne en stor fordel, da den politiske kontekst er af betydning, hvorved tredjepartsinteresserne har politikernes og de politiske partiers opbakning. Ved lovgivning karakteriseret som low politics, har erhvervsinteresserne en tydelig fordel, da den politiske kontekst ikke påvirker interesseorganisationernes muligheder for indflydelse. Derfor vil interesseorganisationernes interne karakteristika være af stor betydning for intersseorganisationernes muligheder for indflydelse, da deres ressourcer samt incitament til mobilisering og organisering vil være afgørende for interesseorganisationernes muligheder for at påvirke EU-lovgivningen i tilfælde af, at policyområdet er low politics. Det indikerer samlet, at på high politics områder er det politics, der bestemmer policy. Det betyder, at den politiske kontekst især den institutionelle rolle som Parlamentet varetager som tredjepartsinteressernes vagthund får en betydning for indholdet af den politik, der 169

170 bliver lovgivet om på high politics områder. På områder karakteriseret ved low politics forholder det sig omvendt, da det er policy, der bestemmer politics. Dermed får policyområdets karakter indflydelse på, hvilken politik der føres. Den teoretiske model og analysen belyser specialets problemstilling, og giver dermed et udmærket svar på, hvordan saliens og et policyområdes karakter er af betydning for interesseorganisationers muligheder for indflydelse på EU-policy. Der er alligevel nogle områder som den teoretiske model ikke kan forklare fuldt ud. Det er de nogle af de punkter, som er medtaget i specialets diskussion. For det første diskuteres betydningen af EUinstitutionerne i forhold til interesseorganisationernes muligheder for indflydelse. Heraf fremgår det, at alle fire lovforslag er vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure, hvilket kan have påvirkning på udformningen af den endelige retsakt. Årsagen hertil skyldes, at Parlamentet har større indflydelse ved den fælles beslutningsprocedure, samt at det tager et særhensyn til tredjepartsinteresserne. Derfor kan det ikke udelukkes, at udfaldet af lovforslagene var faldet anderledes ud, hvis de fire lovforslag var vedtaget med en anden beslutningsprocedure. Yderligere blev det diskuteret, at der er en insider-outsider kultur, særligt blandt interesseorganisationerne med tilknytning til Kommissionen, således at der også er andre faktorer end saliens og policyområdets karakteristika, der har betydning for interesseorganisationernes muligheder for at få indflydelse på policy. EU s institutionelle setup har også tydeligt betydning for interesseorganisationernes muligheder for at lobbye ved direktivet om patientmobilitet, hvor der, som tidligere nævnt, er en utraditionel interessekonfiguration. Ved patientmobilitetsdirektivet er det medlemsstaterne, der pålægges omkostningerne ved direktivet. Samtidig er medlemsstaterne i en fordelagtig position for at få deres interesser igennem, da de alle er direkte repræsenterede i Ministerrådet, hvor de har mulighed for at nedlægge veto. Det viser, at det institutionelle set-up er af stor betydning for interesseorganisationernes muligheder for indflydelse. Formålet med specialet er at analysere interesseorganisationers muligheder for indflydelse, og derfor er det slående, at mange virksomheder søger indflydelse alene frem for gennem en interesseorganisation. Det er primært inden for erhvervsregulering, at virksomheder vælger at søge indflydelse uden om de mere traditionelle interesseorganisationer. En årsag hertil er formentligt, at erhvervsvirksomhederne er mere ressourcestærke og derfor har mulighed for at 170

171 agere alene, samt at de har et mere snævert interessefelt og derfor kan lobbye mere præcist for virksomhedens specifikke interesser. Samtidig er det politiske system i EU pluralistisk, så virksomhederne har muligheder for at agere alene, frem for gennem en interesseorganisation. Men eftersom det udelukkende er de virksomheder, der har tilstrækkeligt med ressourcer til at gå alene, frem for at søge indflydelse gennem en interesseorganisation, kan EU bedre karakteriseres som elitepluralistisk end reelt pluralistisk. En anden årsag til, at mange virksomheder vælger at søge indflydelse alene er formentligt, at EU-institutionerne på grund af små embedsapparater efterspørger virksomhedernes ekspertviden på mange områder, hvilket igen vidner om en udtalt elite pluralisme i Bruxelles. Virksomhederne har således både mulighederne og incitamentet til at agere alene, hvorfor en analyse af interesseorganisationer ikke er fuldt tilstrækkelig for at afdække lobbyismen i Bruxelles. 7.2 Perspektivering Formålet med specialet var ikke at lave en generaliserbar analyse, men at lave en casespecifik analyse. Derfor kunne det være interessant at lave en mere generel analyse på baggrund af den teoretiske model. Man burde derfor lave en analyse af andre policyområder og større variation over beslutningsprocedurerne for dermed at undersøge, om konklusionen blev den samme og hvorvidt hypoteserne stadig blev bekræftet. Yderligere kunne fremtidige analyser med fordel nuancere fremgangsmåden for analysen, så det ikke udelukkende var interessefeltets bredde, der blev anvendt som en indikation for, i hvilken grad interesseorganisationerne formår at organisere sig og arbejde målrettet for organisationens mål. Man kunne med fordel også analysere, hvor præcist et lovforslag rammer i interesseorganisationernes interessefelt. Hvis et lovforslag rammer perifert i interesseorganisationens interessefelt, har de ikke nødvendigvis et incitament til at organisere sig på trods af, at interesseorganisationen har et snævert interessefelt. Det omvendte vil også gøre sig gældende, så en interesseorganisation med et bredt interessefelt vil formentlig have et stort incitament til at arbejde for gruppens fælles mål, hvis et lovforslag rammer i kernen af deres interessefelt. På den baggrund vil der formentligt kunne opnås en mere frugtbar analyse, hvis man inddragede, hvor præcist et lovforslag rammer interesseorganisationerne. 171

172 Der er flere andre punkter, der med fordel kunne inddrages i en mere dybdegående analyse. Eksempelvis hvorvidt den teoretiske model også er gyldig, når komitologi-proceduren anvendes. I tilfælde af, at en retsakt vedtages via komitologi-proceduren, får Kommissionen bemyndigelse til alene at vedtage retsakten fra Parlamentet og Ministerrådet, men uden reel involvering fra de to pågældende institutioner. Derfor kan det antages, at et policyområdes saliens ikke vil have betydning for retsakter vedtaget efter komitologi-proceduren. Det skyldes, at der ikke er nogen politisk indblanding fra Ministerrådet og Parlamentet i retsakterne, der vedtages i komiteerne. Det er også tvivlsomt i hvilken grad, der er en samlet europæisk offentlighed, som kan lægge pres på politikerne og partierne, fordi der generelt er meget lavt fokus på EU-politik hos befolkningen i EU. I tilfælde af, at en retsakt vedtages ved komitologi-proceduren, må der antages at være endnu mindre opmærksomhed om retsakten, hvorfor befolkningen ikke har mulighed for at lægge et pres på politikerne og partierne samt holde dem ansvarlige for deres beslutninger. Derfor kan der ikke skelnes mellem high og low politics, hvis retsakter er vedtaget efter komitologi-proceduren. Som følge deraf vil det formentligt kun være interesseorganisationernes interne karakteristika, der vil have betydning for interesseorganisationers mulighed for indflydelse på områder vedtaget med komitologiproceduren. Dette kunne således være interessant at analysere for at teste generaliserbarheden af den teoretiske model. Den teoretiske model viser sig at være holdbar ved en case-analyse af EU. Derfor kunne det også være interessant at analysere, hvorvidt den teoretiske model også er applicerbar på andre politiske systemer end EU. Eksempelvis kan det antages, at modellen er svær at anvende på en dansk kontekst, hvilket skyldes, at det danske system er korporatistisk. Derfor er det på forhånd meget institutionaliseret, hvilke interesseorganisationer, der høres i forbindelse med lovforslag. Det vil således ikke være muligt for alle interesseorganisationer at søge indflydelse i en dansk kontekst. Interesseorganisationernes interne karakteristika vil derfor have mindre betydning for deres muligheder for at få indflydelse på et lovforslag, da det allerede er fast institutionaliseret, hvilke interesseorganisationer, der får adgang til beslutningsprocessen. 172

173 Hvis den teoretiske model derimod blev anvendt på USA s politiske system ville den formentligt blive bekræftet i endnu højere grad, end det er tilfældet med EU. Årsagen hertil er, at politikere vælges mere direkte i USA end i EU, hvorfor saliensen formodentligt vil være af større betydning i USA. Som tidligere nævnt kan man sætte spørgsmålstegn ved, om der reelt er en europæisk offentlighed, der lægger pres på politikerne, som derfor tager større hensyn til tredjepartsinteresserne. I USA må det modsat antages, at der er en amerikansk offentlighed, da den politiske dagsorden ikke er så fragmenteret, da det må antages, at nyhederne handler om, hvad der besluttes i Washington. I EU er fokus i medierne derimod nationalt, hvorfor den europæiske, politiske dagsorden er fragmenteret. Derfor holder den amerikanske offentlighed i højere grad end den europæiske, politikerne ansvarlige for deres handlinger, hvorfor det kan forventes, at modellen vil blive endnu bedre bekræftet, hvis den blev efterprøvet i en amerikansk sammenhæng. Ydermere er teorierne, der anvendes i specialet, udviklet i USA, hvorfor det også af den grund kan tænkes, at den teoretiske model vil have større forklaringskraft i en analyse af en amerikansk kontekst end på EU. 173

174 8 Litteraturliste Almond, Gabriel A, Bingham Powell Jr. G, Kaare Strøm og Dalton (2004). Comparative Politics Today, Pearson Longman. Aspinwall, Mark og Justin Greenwood (1998). Collective action in the European Union, Routledge, New York.. Baumgartner, Frank (2007). Commentary: EU Lobbying: A View from the US, Journal of European Public Policy, vol. 14, no. 3, pp Blom-Hansen, Jens og Jørgen Grønnegård Christensen (2004). Den europæiske forbindelse. Magtudredningen, Århus: Aarhus Universitetsforlag. Broscheid, Andreas og Coen, David (2007). Lobbying activity and fora creation in the EU: Empirically exploring the nature of the of the policy good, Journal of European Public policy, vol. 14, no. 3. Button, Kenneth (2004). Transport Policy in the European Union: Economics & Policies i The European Union af Ali M. El-Agraa, Prentice Hall. Chalmers, A. F. (1995). Hvad er videnskab? En indføring i moderne videnskabsteori. København: Nordisk Forlag a/s. Christiansen, Peter Munk & Asbjørn Sonne Nørgaard (2003). Faste Forhold Flygtige Forbindelser, Magtudredningen, Århus: Aarhus Universitetsforlag. Coen, D (2007). Empirical and Theoretical Studies in EU lobbying, Journal of European Public Policy, vol. 14, no 3, pp

175 Corbett, Richard; Jacobs, Francis; Shackleton, Michael (2003), The European Parliament 5 th eds. John Harper Publishing, United Kingdom. De Europæiske Fællesskabers Tidende (1999), 1999/468/EC, L184, 42. årgang, 17. juli 1999: Rådets afgørelse af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen. Dosenrode, Søren von; Sidenius, Niels Christian (1999). Lobbyisme I EU Udfordringer for Danmark, Systime, Århus. Eising, Rainer (2007). The access of business interests to EU institutions: towards elite pluralism, Journal of European Public Policy, vol. 14, no. 3, pp Espeli, Harald (2003). Organiseringens makt. Næringslivets hovedorganisasjoner, deres politiske strategier og innflytelse gjennom 1900-tallet med hovedvekt på industrien, pp i Sverre A. Christensen, Harald Esperli, Eirinn Larsen & Knut Sogner. Kapitalistisk demokrati? Norsk næringsliv gjennom 100 år. Oslo: Gylendal Akademisk. EU-oplysningen (2005). Sådan lovgiver EU efter udvidelsen med 10 nye lande, Folketinget, Christiansborg. Flick, Uwe (2002). An Introduction to Qualitative Research. 2. udgave, London: Sage Publications Ltd. Green-Pedersen, Christoffer (2002). The Politics of Justification, Amsterdam University Press, Amsterdam. Greenwood, Justin (2007). Organised Civil Society and Democratic Legitimacy in the EU, British Journal of Political Science, vol. 37, no. 2. Greenwood, Justin (2007). Interest representation in the European Union. 2 nd edition, Palgrave Macmillan. 175

176 Hagen, Roar (2001). Rational Choice, i Klassisk og moderne samfundsteori 2. udgave, Redigeret af Heine Andersen og Lars Bo Andersen, Hans Reitzels Forlag, København. Hagopian, Frances (2004). Politics in Brazil, i Almond, Gabriel A; Bingham Powell Jr, G; Strøm, Kaare; Dalton (2004), Comparative Politics Today, Pearson Longman. Hellevik, Ottar (2002). Forskningsmetode i sosiologi og statsvitenskap. 7. udgave, Olso: Universitetsforlaget. Hix, Simon (2005). The Political System of The European Union. 2. udgave, Palgrave MacMillian. Jackson, Robert og Georg Sørensen (2003). Introduction to International Relations Theories and Approaches, Oxford University Press, 2. udgave. Kohler-Koch, B. (1997). Organized interests in the EC and the European Parliament, European Integration. (1/8-2009) Kommissionen (2001). Hvidbog: Strategi for en ny kemikaliepolitik, Bruxelles. (22/5-2009) Kommissionen (2005). Sådan virker EU. Guide til Den Europæiske Unions institutioner. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Kommissionen (2006): Grønbog om et europæisk åbenhedsinitiativ. Bruxelles (14/8-2009). Kommissionen (2006a). Høring om Fællesskabets indsats vedrørende sundhedssektoren. omm2006_da.pdf (29/5-2009). 176

177 Kommissionen (2006b). Preliminary draft proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council relating to the type-approval of hydrogen powered motor vehicles. ogen_draft_proposal.pdf (12/5-2009). Kommissionen (2007). Europa-Parlamentets og Rådets forordning om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer og ændring af direktiv 2007/46/EF, Bruxelles. Kommissionen (2008). High level Working group on a common Register and Code of Conduct for Lobbyists, Bruxelles. (11/8-2009). Kopecký, Petr og Cas Mudde (2000). What has Eastern Europe taught us about the democratisation literature (and vice versa)? European Journal of Political Research vol. 37, pp Kreppel, A. (2001). The European Parliament and Supranational Party System, Cambridge: Cambridge University Press. Kristensen, Ole P. (1980). "Den politisk-bureaukratiske beslutningsproces som medvirkende årsag til væksten i den offentlige sektor", Nordisk administrativt Tidsskrift, nr. 4, pp Lombardo, Emanuela og Petra Meier (2008). Framing Gender Equality in the European Union Political Discource, Social Sciences, Vol.15, nr. 1, pp Lorenz, Tobias; Lebreton, Baptiste; Van Wassenhove, Luk N (2008): The REACH directive and its impact on the European Chemical Industry A Critical Review; Faculty & Research Working Paper, Insead Business School of the World, Frankrig. 177

178 Martinsen, Dorte Sindbjerg (2005). Towards an Internal Health Market with the European Court. West European Politics, vol. 28, No. 5, , November Mazey, S.P. and Richardson, J.J. (1993). Introduction: Transference of power, decision rules and rules of the game, in S.P. Mazey and J.J. Richardson (red.), Lobbying in the European Community, Oxford: Oxford University Press, pp Nugent, Neill (2006). The government and politics of the European Union. 6. udgave, Durham: Duke University Press, 630 sider. Olson, Mancur (1971). The Logic of Collective Action. Public Goods and The Theory of Groups, 2. udgave, Harvard University Press. Parlamentet (2009). Europa-Parlamentets forretningsorden, 16. udgave - marts 2009 AFSNIT III: GENNEMSIGTIGHED I ARBEJDET, Artikel 96: Gennemsigtighed i Parlamentets arbejde.:( //EP//TEXT+RULES-EP RULE- 096+DOC+XML+V0//DA&navigationBar=YES) (12/4-2009). Peltzman, Sam (1998). Political Participation and Government Regulation. Chicago: The University of Chicago Press. Peter, B. Guy (1998). Comparative Politics. Theory and Methods. 2. udgave, London: MacMillian Press Ltd. Princen, S. and Kerremans, B. (2005). Opportunity structures in the EU multi-level system. Paper presented at the CONNEX research group 4 civil society and interest representation in EU governance, Leiden, The Netherlands, April. Ranney, Austin (2004). Politics in the United States, i Almond, Gabriel A; Bingham Powell Jr, G; Comparative Politics Today, Pearson Longman. 178

179 Smith, Mitchell P. (2008). All Access Points are Not Created Equal: Explaining the Fate of Diffuse Interests in the EU, Political Studies Association, vol. 10, pp Svendsen, Gert Tinggaard (2007). Lobbyisme i EU. 1. udgave 2008, Forlaget Samfundslitteratur. Søgaard, Jes; Kjellberg, Jacob; Keiding, Hans; Herbild, Louise (2003). Konkurrenceudsættelse i sundhedssektoren - Teori og empiri fra udvalgte lande, Københavns Universitet, Institut for sundhedsvæsen. Todd, Martin (2005). REACH detractors undermined, Chemistry & Industry, vol. 10. Traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af det Europæiske Fællesskab (1992), TEU. Tylecote, Andrew og Vertova, Giovanna (2007). Technology and Institutions in changing specialization: Chemicals and motor vehicles in The Unites States, United Kingdom and Germany, Industrial and Corporate Change, vol. 16, no. 5, pp US Senate (2007). sc.htm (19/4-2009). Wallace, H. (2005). An institutional anatomy and five policy modes, in H. Wallace, W. Wallace and M. Pollack (red.), Policy-making in the European Union, 5. udgave, Oxford: Oxford University Press, pp Wilson, James Q. (1989). Bureaucracy: what government agencies do and why they do it. Basic Books, Inc. 179

180 Winther, Søren (2001). Offentlig forvaltning i Danmark. Implementering og effektivitet. 1. udgave, 3. oplag. Viborg: Nørhaven Book. Woll, C (2006). Lobbying in the EU: from Sui Generis to Comparative Perspective, Journal of European Public Policy, vol. 13, no. 3, pp Zientara, Piotr (2006). Employment Protection Legislation and the Growth of the Service Sector in the European Union, Economic Affairs, vol. 26, no. 4, pp

181 9 Appendiks 9.1 Appendiks A Oversigt over Kommissionens Generaldirektorater og tjenestegrene Generaldirektoratet for: Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling Beskatning og Toldunionen Det Fælles Forskningscenter Det Indre Marked og Tjenesteydelser Udvikling Kommunikation Uddannelse og Kultur Eksterne Forbindelser Regionalpolitik Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed Sundhed og Forbrugere Energi og Transport Erhvervs- og Virksomhedspolitik Maritime anliggender og fiskeri Forskning Konkurrence Landbrug og Udvikling af Landdistrikter Miljø Økonomiske og Finansielle Anliggender Udvidelse Budget Handel Informationssamfundet og medier EuropeAid - Samarbejdskontor Handel Humanitær Bistand Informatik Oversættelse Personale og Administration Tolkning Tjenestegrene: Forvaltningsorganer Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Intern revisionstjeneste Juridisk Tjeneste 181

182 Svig Eurostat Generalsekretariatet Publikationskontoret Den databeskyttelsesansvarlige i Europa- Kommissionen Kontoret for Europapolitisk Rådgivning Kontoret For Forvaltning Og Fastsættelse Af Individuelle Rettigheder Infrastruktur og logistik - Bruxelles Infrastruktur og logistik - Luxembourg Kilde: Nugent (2006: 161) og (19/4-2009). 182

183 9.2 Appendiks B Oversigt over Ministerrådets mødefora Almindelige anliggender og eksterne forbindelser Økonomi og finans Retlige og indre anliggender Beskæftigelse, socialpolitik, sundhed og forbrugerpolitik Konkurrenceevne (det indre marked, industri og forskning) Transport, telekommunikation og energi Landbrug og fiskeri Miljø Uddannelse, ungdom og kultur. Kilde: Nugent (2006: 196) Siden topmødet i Sevilla i juni 2002 har Ministerrådets mødtes i ni forskellige udgaver, afhængigt af, hvilket emne, der er på dagsordenen (Nugent, 2006: 196). 183

184 9.3 Appendiks C Fordelingen af stemmevægt i Ministerrådet og medlemslandenes pladser i Parlamentet Befolkningstal (mio.) Vægtet stemmeantal i Ministerrådet Antal pladser i Europa- Parlamentet Tyskland 82, UK 59, Frankrig 58, Italien 57, Spanien 42, Nederlandene 16, Grækenland 11, Portugal 10, Belgien 10, Sverige 9, Østrig 8, Danmark 5, Finland 5, Irland 4, Luxembourg 0,5 4 6 Total EU , Polen 38, Rumænien 22, Tjekkiet 10,

185 Ungarn 10, Bulgarien 8, Slovakiet 5, Litauen 3, Letland 2,3 4 8 Slovenien 2,0 4 7 Estland 1,4 4 6 Cypern 0,7 4 6 Malta 0,4 3 5 Total EU , Kilde: Nugent (2006: 263) og (6/4-2009) og (6/4-2009) 185

186 9.4 Appendiks D Oversigt over de 20 stående udvalg i Parlamentet Udenrigsudvalget for Menneskerettigheder Sikkerhed og Forsvar Udvikling International Handel Budget Budgetkontrol Økonomi og Valuta Beskæftigelse og Sociale Anliggender Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed Industri, Forskning og Energi Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse Transport og Turisme Regionaludvikling Landbrug og Udvikling af Landdistrikter Fiskeri Kultur og Uddannelse Retsudvalget Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender Konstitutionelle Anliggender Kvinders Rettigheder og Ligestilling Andragender Kilde: Nugent (2006: 275) og (7/4-2009) 186

187 9.5 Appendiks E Uddybende tabel over aktører der har indsendt høringssvar til REACH-direktivet Indsendte høringssvar Aktører Antal % Erhvervsorganisation Manufacturer 8 0,2 % Erhvervsorganisation Downstream user 20 0,4 % Erhvervsorganisation Distributer 3 0,1 % Erhvervsorganisation Trade association 264 5,9 % Erhvervsorganisation Andre 427 9,6 % Erhvervsvirksomhed Manufacturer ,4 % Erhvervsvirksomhed Importer 24 0,5 % Erhvervsvirksomhed Downstream user ,9 % Erhvervsvirksomhed Distributer 40 0,9 % Erhvervsvirksomhed Trade association 3 0,1 % Erhvervsvirksomhed Andre ,4 % Ansatte i kemikalieindustrien eller downstream-industrien ,8 % Tredjeparts Miljøgruppe 24 0,5 % Tredjeparts Dyrevelfærdsgruppe 13 0,3 % Tredjeparts Forbrugerorganisation 11 0,2 % Tredjeparts Andre 101 2,3 % Fagforening 60 1,3 % Fagforening Individ med tilknytning til fagforening 57 1,3 % Offentlig myndighed - EU medlemsstats regering 9 0,2 % Offentlig myndighed - andre nationale regeringer 18 0,4 % Offentlige myndigheder - Internationale organisationer 3 0,1 % Offentlige myndigheder - Nationale eller regionale 44 1,0 % myndigheder Offentlige myndigheder - Andre 11 0,2 % Andre akademiske eller tekniske institutter 28 0,6 % Andre EU-borger 32 0,7 % Andre Andre ,8 % Ikke oplyst 30 0,7 % Total ,0 % 187

188 9.6 Appendiks F Den endelige retsakt og hvilke tilføjelser eller ændringer der har været i forhold til Kommissionens udspil. Nedenstående tabel viser en oversigt over de nye betragtninger eller artikler, eller tilføjelser eller ændringer af eksisterende betragtninger eller artikler, som er i det endelige direktiv i forhold til det udspil som Kommissionen fremlagde, som interessenterne skulle forholde sig til ved at indsende høringssvar. Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2006/54/EF af 5. juli 2006 om gennemførelse af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv (omarbejdning) Ny betragtning eller artikel Det endelige direktiv Betragtninger: 3, 10, 16, 18, 20, 21, 26, 27, 28, 37, 38 Artikel 2, stk. 2 litra c (Definitioner) Artikel 3 (Positive foranstaltninger) Artikel 10 (Gennemførelse for så vidt angår selvstændige erhvervsdrivende) Artikel 20, stk. 2, litra d (Ligebehandlingsorganer) Artikel 27 (Minimumskrav) Artikel 28 (Forhold til fællesskabsbestemmelser og nationale bestemmelser) Tilføjelse eller ændring af eksisterende betragtning eller artikel Betragtninger: 6, 8, 22, 24, 25, 32, 33 Artikel 26 (Forebyggelse af forskelsbehandling) Artikel 30 (Formidling af oplysninger) 188

189 Europa-Parlamentets og Ministerrådets forordning (EF) nr. 79/2009 af 14. januar 2009 om typegodkendelse af brintdrevne motorkøretøjer og om ændring af direktiv 2007/46/EF Ny betragtning eller artikel Tilføjelse eller ændring af eksisterende betragtning eller artikel Det endelige direktiv Punkt 7: (øget harmonisering også uden for EU s grænser) Punkt 8: (mere regulering af brændstofblandinger med brint) Punkt 16: (Kommissionen skal støtte etableringen af brinttankstationer i EU) Artikel 12 stk. 2 litra a: (Kommissionen kan vedtage gennemførelsesforanstaltninger) Art 13 (Kommissionen skal bistås af det tekniske udvalg for motorkøretøjer) Punkt 11: (sikkerhedskravene skal være teknologineutrale, så de ikke stiller nogle teknologier bedre end andre) Punkt 14: (mærkning af brintkøretøjer må ikke være skræmmende for befolkningen) Artikel 3 stk. 1: (definition af brintkøretøjer er udvidet) Bilag 1 litra b. (komponenter skal kun leve op til visse krav, hvis de er beregnet til et nominelt arbejdstryk over 3,0 MPa) 189

190 9.7 Appendiks G Kodeskemaer anvendt til databehandling i SPSS Nedenstående viser kodeskemaerne for specialets fire cases, som er benyttet i kodningsarbejdet med høringssvarene i statistikprogrammet SPSS. Der er to kodeskemaer: et som er brugt til høringssvarene til REACH-direktivet, og et som er brugt til høringssvarene til hhv. transport-, ligestillings- og patientmobilitetsdirektivet. Overordnet er de to kodeskemaer ens, der er seks variable; Variabel 1 er, hvem der har indsendt høringssvaret; Variabel 2 er, hvilket land høringssvaret kommer fra; Variabel 3, er længden på høringssvaret; Variabel 4 er, hvilken type interessent der har indsendt høringssvaret; Variabel 5 er en omkodning af, hvem der har indsendt høringssvaret (dvs. en omkodning af variabel 1); og Variabel 6 er endnu en omkodning af, hvem der har indsendt høringssvaret (en omkodning som simplificerer Variabel 1 endnu mere end Variabel 5). Den eneste forskel på de to kodeskemaer er, at kodeskemaet til REACH-direktivet indeholder flere kategoriseringer til variablen om, hvem der har indsendt høringsbidraget (dvs. Variabel 1). Det gør den fordi kodeskemaet til REACH-høringssvarene er baseret på Europa- Kommissionens officielle skema, som interessenterne skulle udfylde og indsende sammen med deres høringssvar. Dette officielle skema ses efter kodeskemaet til REACH-direktivet. Kodeskemaerne ses neden for, hvor der ligeledes vil være en forklaring på, hvad variablerne dækker over. 190

191 Kodeskema til REACH-direktivet Variabel nr. 1: Type_Organisationer Kodenr. Labels Hvem har indsendt høringssvaret? 1 Erhvervsorganisation Manufacturer 2 Erhvervsorganisation Importer 3 Erhvervsorganisation Downstream User 4 Erhvervsorganisation Distributer 5 Erhvervsorganisation Trade Association 6 Erhvervsorganisation Andre 7 Erhvervsvirksomhed Manufacturer 8 Erhvervsvirksomhed Importer 9 Erhvervsvirksomhed Downstream User 10 Erhvervsvirksomhed Distributer 11 Erhvervsvirksomhed Trade Association 12 Erhvervsvirksomhed Andre 13 Ansatte i kemikalieindustrien eller downstream-industrien 14 Tredjeparts Miljøgruppe 15 Tredjeparts Dyrevelfærdsgruppe 16 Tredjeparts Forbrugerorganisation 17 Tredjeparts Andre 18 Fagforening 19 Fagforening Individ med tilknytning til fagforening 20 Offentlige myndigheder EU medlemsstats regeringer 21 Offentlige myndigheder Andre nationale regeringer 22 Offentlige myndigheder Internationale organisationer 23 Offentlige myndigheder Nationale eller regionale myndigheder 191

192 24 Offentlige myndigheder Andre 25 Andre Akademiske eller tekniske institutter 26 Andre EU-borger 27 Andre Andre 99 Ikke oplyst 192

193 Variabel nr. 2: Lande Kodenr. Labels Hvilket land kommer høringssvaret fra? 1 Tyskland 2 Belgien 3 UK 4 Danmark 5 Finland 6 Sverige 7 Nederlandene 8 Luxembourg 9 Frankrig 10 Spanien 11 Portugal 12 Italien 13 Grækenland 14 Østrig 15 Irland 16 Optagelseslande 2004 og Andre 18 EU 99 Ikke oplyst 100 Optagelseslande 2004: Estland, Letland, Litauen, Polen, Tjekkiet, Slovakiet, Ungarn, Slovenien, Cypern og Malta. Optagelseslande 2007: Bulgarien og Rumænien. Forslaget til Reach-direktivet er fremlagt af Europa- Kommissionen i 2003 ( og altså forud for udvidelsen af EU i Da de nye medlemslande ikke var medlem af EU, da høringen om Reachdirektivet fandt sted, samt da lovforslaget blev fremsat, er de nye medlemslande samlet under én kategori Optagelseslandene 2004 og

194 Variabel nr. 3: Længde Kodenr. Labels - Længden på høringssvaret. Målt i antal sider. 1, 2, 3,, 29, 30 1, 2, 3,, 29, Over Over Over Over Over Ikke oplyst Variabel nr. 4: National_eller_Europæisk Kodenr. Label Hvilken slags interessent kommer høringssvaret fra? 1 Nationale Erhvervsinteresser 2 Europæiske Erhvervsinteresser 3 Nationale Tredjepartsinteresser 4 Europæiske Tredjepartsinteresser 5 Offentlige interesser (myndigheder) 6 Andre 99 Ikke oplyst 194

195 Variabel nr. 5: Omkodning af Type_Organisationer til Type_Org_NY Kodenummer for variablen Type_Org_NY Kodenummer for variablen Type_Organisationer Label Erhvervsorganisationer Enkelte virksomheder 3 13 Medarbejdere/ansatte i kemikalieindustrien eller hos downstream-industrien Tredjepartsinteressegrupper Fagforening eller individer med tilknytning til fagforening Offentlige myndigheder (diverse) Andre Variabel nummer 6: Omkodning af Type_Org_NY til Erhverv_eller_Tredjepartsinteresser : Kodenummer for variablen Erhverv_eller_Tredjepartsi nteresser Kodenummer for variablen Type_Org_NY Label Erhvervsinteresser Tredjepartsinteresser Andre 195

196 Kommentarer og forklaringer på variablerne: Variabel 1 hvem der har indsendt høringssvaret Er i vid udstrækning opbygget på baggrund af det officielle skema fra Kommissionen, som interessenterne selv udfylder og indsender sammen med deres REACH-høringssvar. Dette skema indeholder mange valgmuligheder for, hvad interessenterne kan afkrydse som deres primære aktivitet. Det er på baggrund af dette, at Variabel 1 i hovedtræk er kodet. Det betyder, at Variabel 1 er meget detaljeret og grunden til, at de tre andre direktiver er kodet efter et andet og langt mere simpelt kodeskema, da høringssvarene herfra ikke er indsendt med et lignende officielt skema fra Kommissionen. De ekstra informationer som kodningen af REACH-høringssvarene giver, er udelukkende medtaget for ikke at miste informationen. Det giver mulighed for at nuancere analysen af, hvem der har indgivet høringssvar til Kommissionen om REACH-direktivet, som ellers ville være gået tabt, hvis høringssvarene blev kodet efter kodeskemaet for de andre cases. Det går dog ikke ud over muligheden for at sammenligne høringssvarene for alle fire direktiver, da Variabel 1 i begge kodeskemaer omkodes af to omgange, hvilket muliggør en sammenligning af alle fire direktivers høringssvar. I de tilfælde hvor interessenterne har tilkendegivet, at deres primære aktivitet er mere end én af valgmulighederne i det officielle skema, er høringssvaret kodet efter Kommissionens inddelinger på deres hjemmeside 101. Hvis dette ikke har været muligt, så er de kodet som andre. Alle høringssvarene er tilgængelige på Kommissionens hjemmeside, hvor de er inddelt i fem hovedkategorier; 1) Governments and public authorities, 2) Non-governmental organisations, 3) Industry: associations, 4) Industry: individual firms og 5) Others. Variabel 2 landet som høringssvaret kommer fra Af høringssvarene fremgår det i langt hovedparten af tilfældene, hvilket land det kommer fra. På Europa-Kommissionens hjemmeside er høringssvarende ligeledes benævnt med forkortelsen for landet (24/5-2009) 196

197 Kategorien EU dækker over organisationer der i sin natur er europæiske. Det vil fx sige europæiske forbrugerorganisationer, europæiske erhvervsorganisationer o. lign. Hovedparten af disse organisationer har deres fysiske adresse i Bruxelles, men er altså ikke kodet under Belgien, da disse høringssvar på Kommissionens hjemmeside er benævnt EU. I meget få tilfælde er det ikke oplyst, hvilket land høringssvaret kommer fra. De er kodet som Ikke oplyst. Variabel 3 længden på høringssvaret Længden på høringssvarene er målt i antal sider. De fleste høringssvar indeholder som de to første sider det officielle skema fra Europa-Kommissionen, og tælles derfor med i høringssvarenes samlede længde. I tilfælde hvor længden på høringssvaret kun er på én side, vil som oftest være, når interessenten ikke har indsendt høringssvaret sammen med det officielle skema. Dette medfører en lille bias i opgørelsen af længden, men der er alligevel truffet et valg om at tælle det officielle skema med, da der står informationer, som på anden vis alligevel skulle have fremgået af høringssvaret. Derfor udgør det ikke et stort problem i opgørelsen af længden på høringssvaret. Variablen fremgår af datasættet, men er ikke medtaget i den endelige analyse. Variabel 4 hvilken type interessent kommer høringssvaret fra Variablens navn National_eller_Europæisk dækker over hvilken slags interessent, der har indsendt høringssvaret. Fra denne variabel kan man se, om høringssvaret kommer fra en national eller europæisk interessent, og om det er en erhvervsinteresse eller en tredjepartsinteresse, eventuelt en offentlig myndighed/interessent eller ingen af delene. Variablen giver derved et forsimplet overblik over de informationer, der fremgår af Variabel 1 og 2. Variabel 5 omkodning af variabel 1 Denne variabel er en omkodning af Variabel 1, så den samler de 27 kategorierne i seks overordnede kategorier. 197

198 Variabel 6 - omkodning af variabel 1 Denne variabel er en omkodning af Variabel 1. Den forenkler den meget detaljeret Variabel 1 endnu mere en Variabel 5. Denne variabel inddeler alle interessenter, der har indsendt høringssvar som tilhørende enten en erhvervsinteresse eller en tredjepartsinteresse. Kategorien Andre samler de interessenter op, som hverken er en erhvervsinteresse eller en tredjepartsinteresse. Variabel seks er ikke anvendt, da den er forenklet i sådan grad, at den ikke bidrger med tilstrækkelig information. 198

199 Kommissionens officielle skema til REACH-høringssvarene: 199

200 Næsten alle høringssvar der er indsendt til Europa-Kommissionen (dvs. til DG Erhverv) er indsendt sammen med ovenstående skema. I enkelte tilfælde er dette skema ikke blevet benyttet. Det ændrer dog ikke ved, at høringssvaret sagtens kan kodes ifølge kodeskemaet. 200

201 Kodeskema til høringssvarene for Transport, Ligestilling og Patientmobilitet Variabel nr. 1: Type_Organisationer Kodenr. Labels Hvem har indsendt høringssvaret? 1 Offentlig myndighed EU medlemsstats regeringer 2 Offentlig myndighed Andre nationale regeringer 3 Offentlig myndighed Nationale eller Regionale myndigheder 4 Offentlig myndighed Andre 5 Tredjepartsinteresser/NGO 6 Fagforeninger 7 Erhvervsvirksomhed 8 Erhvervsorganisation 9 Arbejdsgivere 10 Andre Akademisk institut, tænketank eller uafhængige tekniske- eller forskningsinstitut 11 Andre Individer/borgere 12 Andre Andre 99 Ikke oplyst 201

202 Variabel nr. 2: Lande Kodenr. 1 Tyskland 2 Belgien 3 UK Labels Hvilket land kommer høringssvaret fra? 4 Danmark 5 Finland 6 Sverige 7 Nederlandene 8 Luxembourg 9 Frankrig 10 Spanien 11 Portugal 12 Italien 13 Grækenland 14 Østrig 15 Irland 16 Estland 17 Letland 18 Litauen 19 Polen 20 Tjekkiet 21 Slovakiet 22 Ungarn 23 Slovenien 24 Cypern 25 Malta 26 Rumænien 27 Bulgarien 28 Andre 29 EU 99 Ikke oplyst 202

203 Variabel nr. 3: Længde Kodenr. Labels - Længden på høringssvaret. Målt i antal sider. 1, 2, 3,, 29, 30 1, 2, 3,, 29, Over Over Over Over Over Ikke oplyst 203

204 Variabel nr. 4: National_eller_Europæisk Kodenr. Label Hvilken slags interessent kommer høringssvaret fra? 1 Nationale Erhvervsinteresser 2 Europæiske Erhvervsinteresser 3 Nationale Tredjepartsinteresser 4 Europæiske Tredjepartsinteresser 5 Offentlige interesser (myndigheder) 6 Andre 99 Ikke oplyst 204

205 Variabel nr. 5: Omkodning af Type_Organisationer til Kort_Type_NY Kodenummer for variablen Kort_Type_NY Kodenummer for variablen Type_Organisationer Label Offentlig myndighed 2 5 Tredjepartsinteresser 3 6 Fagforening Erhvervsinteresser 5 9 Arbejdsgivere Andre Omkodning af Type organisation til Erhverv_eller_Tredjepartsinteresser : Gammel value Ny value Nyt value navn Tredjepartsinteresser Erhvervsinteresser 1-4 og Andre 205

206 Kommentarer og forklaringer på variablene: Variabel 1 hvem der har indsendt høringssvaret Høringssvarene til transport, ligestilling og er ikke været ledsaget af et officielt skema fra Kommissionen med valgmuligheder for afkrydsning af interessentens primære aktivitet, som det var tilfældet med høringssvarene til REACH-direktivet. Derfor har disse tre cases et andet kodeskema for Variabel 1, som ikke har nær så mange kategorier for, hvem der har indsendt høringssvar. Ud fra høringssvarene i de tre cases om transport, patientmobilitet og ligestilling, fremgår det i lang hovedparten af tilfælde, hvem interessenten er, og hvad deres primære aktivitet er. I de få tilfælde hvor det ikke eksplicit fremgår af høringssvaret, er det fundet frem til vi interessenternes hjemmeside, som i alle tilfælde har vist sig, at give tilstrækkelige informationer til at kunne afkode identiteten samt de relevante oplysninger, som skal bruges i kodningsarbejdet. Variabel 2 landet som høringssvaret kommer fra Af høringssvarene fremgår det i langt hovedparten af tilfældene, hvilket land det kommer fra. Hvor det ikke eksplicit fremgår, har informationen været tilgængelig på interessentens hjemmeside. Kategorien EU dækker over organisationer der i sin natur er europæiske, som f.eks europæiske forbrugerorganisationer, europæiske erhvervsorganisationer o. lign. Hovedparten af disse organisationer har deres fysiske adresse i Bruxelles, men er altså ikke kodet under Belgien, da disse høringssvar på Kommissionens hjemmeside er benævnt EU. I meget få tilfælde er det ikke oplyst, hvilket land høringssvaret kommer fra, og det har ikke været muligt at finde frem til svaret på anden vis. De er kodet som Ikke oplyst. Variabel 3 længden på høringssvaret Længden på høringssvarene er målt i antal sider. Fremgår af datasættet, men er ikke anvendt i den endelige analyse. 206

207 Variabel 4 hvilken type interessent kommer høringssvaret fra Variablens navn National_eller_Europæisk dækker over hvilken slags interessent, der har indsendt høringssvaret. Fra denne variabel kan man se, om høringssvaret kommer fra en national eller europæisk interessent, og om det er en erhvervsinteresse eller en tredjepartsinteresse eventuelt en offentlig myndighed/interessent eller ingen af delene. Variablen giver derved et forsimplet overblik over de informationer, der fremgår af Variabel 1 og 2. Variabel 5 omkodning af variabel 1 Denne variabel er en omkodning af Variabel 1, så den samler de 13 kategorier i seks overordnede kategorier. Variabel 6 omkodning af variabel 1 Denne variabel er en omkodning af Variabel 1. Den forenkler Variabel 1 endnu mere end Variabel 5. Denne variabel inddeler alle interessenter, der har indsendt høringssvar som tilhørende enten en erhvervsinteresse eller en tredjepartsinteresse. Kategorien Andre samler de interessenter op, som hverken er en erhvervsinteresse eller en tredjepartsinteresse. Variabel 6 er ikke anvendt, da den er forsimplet. 207