ESCO. Udbudsvejledning

Transkript

1 ESCO Udbudsvejledning

2 Forord Indhold Denne ESCO-udbudsvejledning er udarbejdet af Dansk Erhverv, Brancheforeningen for Bygningsautomation, for at give offentlige bygherrer en guideline i, hvordan ESCO-projekter bliver en succes. Og for at sætte fokus på de udfordringer og faldgruber, der er ved at lave et ESCO-udbud En af udfordringerne ved et ESCO-udbud er, at bygherre skal udbyde et projekt, hvor leverancen ikke er specificeret på forhånd. Dermed skal bygherre være indstillet på de fordele et offentligt privat partnerskab åbner op for, samtidig med at de gældende udbudsregler overholdes. Forord Baggrund Hvad er det specielle ved at udbyde ESCO? 12 Forslag til et godt ESCO-udbud 16 Tildelingskriterier 20 Faldgruber ved ESCO-udbud ESCO-udbudsvejledningen er henvendt til bygherrer og bygherrerådgivere som et supplement til de overvejelser, de gør i forbindelse med udformningen af deres ESCO-udbudsmateriale. Dansk Erhvervs intention med denne udbudsvejledning er: At sikre at offentlig bygherre får større glæde af deres ESCOudbud. At foreslå hvorledes et ESCO-udbud laves, så det åbner op for fleksibilitet og styrker ESCO-samarbejdet. At undgå de faldgruber som gjort med tidligere udbud. Sekretariatschef, Brancheforeningen for Bygningsautomation Torben E. Hoffmann Rosenstock Dansk Erhverv 03

3 Baggrund ESCO-modellen, som er en forkortelse for Energy Service Company, har eksisteret i flere årtier, men er først rigtig kommet til Danmark indenfor de seneste 5 år. Middelfart Kommune var i 2007 den første offentlige bygherre, som indgik et ESCO-samarbejde med en privat virksomhed, og siden er flere kommuner som bl.a. Høje-Taastrup og Greve fulgt med. Samlet set er lidt mere end 20% af de danske kommuner kommet i gang med ESCO-samarbejder, og flere er på vej. Kommunernes motivation for at indgå et ESCO-samarbejde med private virksomheder er, at de på kort tid kan give hele - eller udvalgte dele af den kommunale ejendomsmasse et markant kvalitetsløft ved en massiv reduktion af energiforbruget, en forbedring af brugerkomforten og en effektiv indsats i retning af det bygningsefterslæb, som i flere kommuner har hobet sig op gennem årene. De direkte besparelser og de afledte Det er vigtigt, at målsætningerne ved ESCOprojektet er tænkt godt igennem, inden det sættes i gang. Der er gode muligheder for at bruge den fleksibilitet, der er i ESCO-samarbejdsmodellen til at slå flere fluer med ét smæk. Hvis man tænker det gode indeklima ind i projekterne, viser beregninger fra Dansk Erhverv, at der i såvel sygehuse som folkeskoler kan forventes besparelser og afledte gevinster i form af et generelt fald i sygefraværet, reducerede indlæggelsestider på hospitalerne og en forbedret koncentration og indlæringsevne i folkeskolerne. Dansk Erhvervs beregninger dokumenterer garanterede årlige energibesparelser på over 162 mio. kr. og en potentiel årlig besparelse i form af reduceret sygefravær hos lærerne svarende til 700 fuldtids-lærestillinger ved en gennemførelse af ESCO-projekter på samtlige danske folkeskoler. I tillæg til det har DTU angivet, at man ved prioritering af et forbedret indeklima forøger indlærings- og koncentrationsevnen i folkeskolen med 15%. (DTU rapporten Samfundsøkonomiske konsekvenser af bedre luftkvalitet i grundskolen Slotsholm A/S, 2012.) ESCO skaber øget beskæftigelse Igangsættelse af et ESCO-projekt vil skabe en forøget beskæftigelse inden for konstruktions-, installations og rådgivningsfagene. Da ESCO-projekterne som tommelfingerregel altid gennemføres i samarbejde med lokale underleverandører, skabes der værdi i lokalsamfundet i kraft af de beskæftigelsesmæssige effekter, der opnås. Beskæftigelseselementet bør derfor indgå i de samlede overvejelser

4 Krav til fleksibilitet ESCO-samarbejder er ikke ens. Det skyldes, at målsætninger, krav og ønsker varierer fra bygherre til bygherre. Grundet bygherrens ofte dynamiske ejendomsmasse viser det sig, at målsætninger, krav og ønsker kan ændre sig over tid, og det stiller krav til fleksibilitet i bygherres udbudsmateriale. Det stiller desuden bygherren overfor følgende udfordringer ved ESCO-udbud: At man som bygherre skal udbyde en ydelse/projekt, hvor resultatet ikke er specificeret på forhånd. Dermed skal bygherren åbne op for fleksibilitet i det fremadrettede arbejde, uden at det er i strid med udbudsreglerne. Udbudsmaterialet er meget vigtigt for et ESCO-samarbejde, da det kommer til at præge samarbejdet i hele kontraktperioden på både godt og ondt. Dansk Erhverv vil derfor gerne sætte fokus på, hvad det specielle er ved at udbyde et ESCO-projekt og på de faldgruber, som ESCO-udbuddene hidtil har været forbundet med. Forudsætningen for et godt og succesfuldt ESCO-samarbejde starter med et godt og gennemtænkt udbud. 06

5 Hvad er det specielle ved at udbyde ESCO? Udbud af ESCO-Projekt Skal samarbejdet fortsætte? JA/NEJ FASE 1 Analyse & Projektudv. Et ESCO-projekt, er det ikke bare en totalentreprise med en garanti? Det er det også, men der er flere nuancer til et ESCOprojekt. Nedenfor ses en faseinddeling af et ESCO-projekt med udbuddet og et ESCO-projekts 3 faser: FASE 2 Installation FASE 3 Garanti & Projektopfølgning 3-6 måneder 6-9 måneder 1-2 år 2-10 år ESCO-leverandøren står rigtig nok for totalentreprisen i Fase 2 og garantien i Fase 3, men det er også vigtigt at notere sig, at vinderen af ESCOudbuddet skal analysere alle ejendommene og stå for projektudviklingen i samarbejde med bygherre. ESCO-leverandøren står dermed for en rådgivningsydelse i Fase 1, hvor også ydelserne for Fase 2 og 3 bliver endeligt fastlagt. At ESCO-leverandøren udfører Fase 1 er en forudsætning for, at bygherren får en fast pris for installationen i Fase 2 og en garanti i Fase 3. Udbud med krav til fleksibilitet Bygherre står altså i en situation, hvor der skal udbydes en ydelse/projekt, hvor resultatet ikke er specificeret på forhånd. Det stiller krav til udbudsmaterialet om fleksibilitet i Fase 1, da det endelige projekt kan tage mange forskellige former, alt efter hvad der er muligt, kombineret med hvilke målsætninger, krav og ønsker bygherren har. Erfaring viser, at bygherres målsætninger, krav og ønsker kan ændre sig over tid, særligt i forbindelse med Fase 1, hvor bygherre får en bedre indsigt i ejendommenes tilstand og hvilke forbedringsmuligheder, det giver bygherre. Det samme gør sig gældende i Fase 2 og Fase 3, hvor politiske beslutninger og uforudsete ændringer i projektomfanget og omverdenen vil gøre ændringer til projektet nødvendige og/eller fordelagtige. Det er derfor uhensigtsmæssigt hvis bygherre stiller ultimative krav/betingelser vedrørende 08 09

6 projektomfanget i udbuddet, der ikke kan imødekomme nødvendige og/eller fordelagtige tilpasninger i hele ESCO-samarbejdet. Mulighed for at stoppe samarbejdet inden Fase 2 Bygherre vil måske være bekymret for, hvordan det endelige projekt vil blive, hvis der ikke stilles en række krav i udbudsmaterialet. Det er her vigtigt at notere sig, at bygherren kan afslutte samarbejdet med ESCO-leverandøren inden Fase 2, hvis resultatet af Fase 1 ikke lever op til bygherrens målsætninger, eller hvis samarbejdet kører dårligt. På samme vis kan ESCO-leverandøren opsige samarbejdet med bygherre, hvis bygherre ikke bidrager til samarbejdet. Samarbejde bør vægte mere end pris Når bygherre skal udbyde et ESCO-samarbejde, er der tale om et længerevarende samarbejde og ikke en engangsydelse som i en totalentreprise. og ressourcer som ESCO-leverandøren bringer med sig ind i ESCO-samarbejdet. Pris er altid et relevant kriterium i et udbud, men når det kommer til et ESCO-samarbejde bør samarbejde vægte mere end pris. Det skyldes, at der i ESCO-samarbejder skabes unikke projekter, som kan få vidt forskellige udformninger, alt efter hvilken skrædder som bliver valgt til opgaven. Som bygherre står man altså overfor at skulle vælge en af de mulige skræddere og altså ikke imellem identiske hyldevarer med forskellige logoer, hvor prisen er det vigtigste for valget. Den bedste måde at vurdere hvilken af skrædderne, der er bedst egnet til opgaven, skal findes primært i deres kvalifikationer og samarbejdsevner og sekundært i deres pris. Når man skal ansætte en ny medarbejder er den person, som forlanger mindst i løn, jo heller ikke nødvendigvis den bedste til jobbet. Som beskrevet tidligere vil der i samarbejdsperioden opstå behov for ændringer i projektet på grund af uforudsete begivenheder. Det er derfor vigtigt, at bygherre vælger en samarbejdspartner, der kan og vil være med til at få det bedste ud af hele samarbejdsperioden. Bygherre bør derfor have fokus på hvilke holdninger, metoder 11

7 FORSLAG TIL ET GODT ESCO-UDBUD Når en bygherre skal have udbudt et ESCO-projekt, er der mange overvejelser, som skal gøres for at sikre at få det optimale ud af ESCO-projektet. I den forbindelse er det vigtigt at vælge en kompetent udbudsrådgiver med omhu, som kan hjælpe med at navigere rundt i de muligheder som ESCO-samarbejdsformen giver og få det integreret i udbudsmaterialet. I dette afsnit beskrives der et forslag til et godt ESCO-udbud. Udbuddet og samarbejdet Det anbefales, at et ESCO-projekt udbydes som et bygge/anlægsprojekt i henhold til EU-direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 ( Udbudsdirektivet ), da det giver flest frihedsgrader for bygherre i projektforløbet. Her bør vælges begrænset udbud med 12 prækvalifikation og at tildelingen sker efter kriteriet Økonomisk mest fordelagtige tilbud, hvor der bliver vurderet på kvalitative og økonomiske kriterier. Såfremt bygherre finder det bedste tilbud interessant, er det hensigten, at der skal indgåes en samarbejdsaftale med den vindende ESCOvirksomhed om at gennemføre kortlægning af energibesparelser, projektudvikling, gennemførelse af energieffektiviseringer samt garanti og opfølgning på de angivne bygninger. Indhold, omfang og fremdrift Et ESCO-projekt omfatter faserne 1, 2 og 3 hvoraf Fase 2 og Fase 3 er en option for bygherre. Derfor skal bygherre, såfremt bygherre vælger at fortsætte ESCO-samarbejdet efter Fase 1, indgå aftale for henholdsvis installationsfasen (Fase 2) og garanti- og opfølgningsfasen (Fase 3). Nedenfor ses faserne Udbud af ESCO-Projekt Skal samarbejdet fortsætte? JA/NEJ FASE 1 Analyse & Projektudv. FASE 2 Installation efterfulgt af en kort beskrivelse af dem. Fase 1: Detaljeret energianalyse og projektudvikling I denne fase skal ESCO-leverandøren og bygherren starte med at fastlægge baseline for projektet. Baseline angiver det energiforbrug som bygningerne i projektet vil have, hvis der ikke blev gennemført energieffektiviseringer. Baseline fungerer derfor som udgangspunktet for beregning af besparelserne i projektet. Efter baseline er fastlagt, vil ESCO-leverandøren undersøge alle bygningerne med henblik på at fastlægge behovet for investering i energieffektiviseringer og vurdere det dertilhørende potentiale for energibesparelser. I dialog med bygherre vil ESCO-leverandøren udvikle projektet i henhold til bygherrens målsætninger, krav og ønsker. FASE 3 Garanti & Projektopfølgning 3-6 måneder 6-9 måneder 1-2 år 2-10 år 13

8 Fasen afsluttes med et projektforslag, som beskriver hvilke energieffektiviseringer der foreslås gennemført, samt hvilken investering det kræver, og hvilken besparelsesgaranti det vil udløse. De typer af energieffektiviseringer der bliver set på er typisk: Optimering og styring af eksisterende tekniske anlæg Udskiftning/ændring af tekniske anlæg Forbedring af indeklima Forbedring af klimaskærm Etablering af vedvarende energi Fase 2: Installationsfasen I denne fase udføres entreprisearbejderne på grundlag af det godkendte projekt. Fasen afsluttes med en afleveringsforretning for hver enkelt bygning. Uddannelse af driftspersonale udføres i takt med at bygningerne afleveres. Fase 3: Garanti- og opfølgningsfasen Efter aflevering af entreprisearbejderne igangsættes garanti- og opfølgningsfasen. I denne fase overvåges præstationen af de enkelte bygninger i forhold til garantien. Underpræsterer projektet i forhold til garantien, så vil ESCO-leverandøren skulle betale differencen op til garantien. Den udstedte besparelsesgaranti skal være udformet således, at både ESCO-leverandøren og bygherren har et incitament til at projektet overpræsterer, så der skabes et win-win samarbejde gennem hele Fase 3. 14

9 ESCO-leverandørens garanti fungerer. Er der situationer hvor garantien ikke gælder? Er der en grænse for størrelsen på garantien? Er der tale om et engangsbeløb eller gælder garantien løbende gennem hele kontraktperioden? Osv... Tildelingskriterier vægtning Tildelingskriterier Dansk Erhverv, BBA anbefaler følgende tildelingskriterier til et ESCO-udbud, for at imødekomme et ESCO-samarbejde, hvor der er fokus på fleksibilitet og samarbejde via en dialogpræget projektudvikling gennem alle projektets 3 faser. Relevansen af de Kvalitative tildelingskriterier Evnen til at indtænke principperne om partnerskab: Et grundlæggende element i et ESCO-projekt er, at det er et offentlig-privat partnerskab. ESCO-leverandøren skal dermed også kunne tilkende, hvorledes den ser, at partnerskabsånden indgår i samarbejdet. Beskrivelse af garantimodellen: Garantien er et andet grundlæggende element i et ESCO-projekt, men kan en bygherre tage for givet at alle ESCO-leverandørers garantimodel er ens? Det er vigtigt for bygherre at vide hvorledes 16 Kvalitative tildelingskriterier Evnen til at indtænke principperne om partnerskab 15% Beskrivelse af garantimodellen 10% Beskrivelse af samarbejdsproces for Fase 1, 2 og 3 20% Projektorganisation og CV er 15% Kompetenceoverførsel til driftspersonalet 10% Økonomiske tildelingskriterier Pris for Fase 1 10% Årlig pris for Fase 3 10% Påvirkning af drift og vedligehold 5% Fordeling af overpræstation 5% Alternative økonomiske tildelingskriterier Forventet besparelse Kompetence og kreativitetstest 17

10 Beskrivelse af samarbejdsproces for Fase 1, 2 & 3: Ved at få ESCO-leverandøren til at beskrive samarbejdsprocessen, får bygherre at vide hvilke metoder og processer ESCO-leverandøren tilbyder i alle faserne. Organisation og CV er: Det er vigtigt at vide om ESCO-leverandøren har kompetente folk og en organisation, der kan drive projektet fremad som planlagt gennem alle tre faser. Kompetenceoverførsel til driftspersonalet: Det er relevant at få viden om hvordan ESCOleverandøren vil opkvalificere driftspersonalet, da driftspersonalet skal stå for driften af ejendommene både under og efter ESCO-projektet. Relevansen af de Økonomiske tildelingskriterier Pris for Fase 1: Det er centralt at vide, hvad Fase 1 koster, da Fase 2 og 3 er optioner. Årlig pris for Fase 3: Det er centralt at vide, hvilke løbende udgifter, der kommer i Fase 3, som kan løbe i flere år. Påvirkning af drift og vedligehold: Det vil være værdifuldt for bygherre at få en vurdering af hvilken effekt ESCO-projektet har på bygherres arbejde med drift og vedligehold. Fordeling af overpræstation: For at ESCO-leverandøren skal have incitament til at finde yderligere besparelser i ejendomsmassen i Fase 3, skal der være en gulerod i form af en andel af overpræstationen. Jo større andel ESCO-leverandøren får, jo større er incitamentet. Relevansen af de Alternative økonomiske tildelingskriterier Forventet besparelse: Fra tidligere ESCO-udbud har man set, at udbyder vil have de bydende til at angive den garanterede besparelse allerede i tilbudsfasen. At bede de bydende om en garanti, allerede i tilbudsfasen, er en vanskelig parameter at konkurrere på, da det kan vise sig at baseline ændres i Fase 1 og dermed besparelsen. Vælger bygherre at en forventet besparelse skal være et tildelingskriterium, kan det med fordel laves på den måde, at hvis besparelsen efter Fase 1 er mindre end den angivet besparelse i tilbudsfasen, så bliver prisen for Fase 1 reduceret. Hvis besparelsen efter Fase 1 er større end den angivet besparelse i tilbudsfasen, så skal bygherren belønne ESCO-leverandøren. Kompetence og kreativitetstest: Som en del af tilbuddet og evalueringen, kan der udarbejdes en energi- og klimaanalyse af en bygning. Analysen skal indeholde de nødvendige elementer for at kunne vurdere energi- og klimareduktion samt projektets lønsomhed. Analysen skal udformes som de endelige rapporter/analyser som entreprenører forventes at fremlægge i forbindelse med Fase 1. For at undgå lidt for optimistiske kreativitetstests er det vigtigt, at bygherren har allieret sig med en kompetent rådgiver, som kan dissekere kreativitetstestene og forstå de bagvedliggende forudsætninger, hvorved kun de relevante tiltag medregnes

11 Faldgruber ved ESCO-udbud 20 Nedenfor beskrives eksempler på faldgruber ved ESCO-udbud: At den garanterede besparelsesprocent vægter højt i udbuddet, hvilket motiverer de bydende til at angive en meget høj besparelse. Problemstillingen består i, at garantien gives ud fra en baseline, som typisk ikke er endelig fastlagt inden Fase 1, hvilket gør at størrelsen på besparelsen ikke kan angives præcist i udbudsfasen. Det at der stilles krav om en besparelsesgaranti på ejendomme, som ESCO-leverandøren ikke har haft mulighed for at besigtige, kan gøre at samarbejdet senere kan blive anstrengt. Med sådan et konkurrenceparameter vil firmaer måske vurdere besparelsespotentialet lidt for optimistisk, for at se godt ud i tilbudsfasen. Viser det sig i Fase 1, at de garanterede besparelser er vanskelige at opnå, så vil ESCO-leverandøren nedprioritere at imødekomme bygherrens målsætninger og ønsker, for kun at fokusere på at opnå besparelsesgarantien. I værste tilfælde bliver det altså ikke et samarbejde, men et modarbejde, som højest sandsynligt vil stoppe inden Fase 2. Der stilles forskellige krav i udbudsmaterialet, hvor det senere viser sig at blive umuligt at indfri alle kravene. F.eks ved at sige at 50% af investeringen skal gå til klimaskærmstiltag, men tilbagebetalingstiden må samtidig kun være 10 år, kan der opstå et dilemma. Eller ved at sige, at investeringen maksimalt må være 40 mio. kr., men at der samtidig skal opnås en garanteret besparelse på 25% af energiforbruget, kan der opstå et dilemma, fordi det kan vise sig, at det vil kræve en investering på 45 mio. kr. Der stilles krav i udbudsmaterialet vedrørende projektets udformning, som vanskeliggør, at bygherre får det projekt, som bygherren egentlig vil have, når projektet skal til at installeres i Fase 2. Det kan skyldes, at bygherren i takt med at Fase 1 gennemføres, bliver mere bevidst om de forbedringsmuligheder, der er i bygningerne og har måske fået øjnene op for nye muligheder. Nogle bygninger er måske også udgået af projektet, imens andre er kommet til. Bygherre har altså i løbet af Fase 1 ændret målsætninger, krav og ønsker til projektet, men kan ikke få gennemført det projekt, som bygherre egentlig vil have, grundet krav i udbudsmaterialet. Vælg din rådgiver med omhu det er et vanskeligt område at manøvrere i, og det har derfor stor betydning, at den rådgiver 21

12 bygherre vælger har kompetencerne til at løfte opgaven. Da det er et marked, hvor en række rådgivere har valgt at specialisere sig, anbefales det altid at kunden søger information om, hvilke lignende projekter rådgiveren tidligere har gennemført, også gerne med oplysning om resultatet, referencer osv. Fakta om Brancheforeningen for Bygningsautomation (BBA ) BBA er brancheorganisation for bygningsautomation i Danmark. Organisationen tæller medlemsvirksomhederne Schneider Electric, Honeywell og Siemens, der tilsammen repræsenterer majoriteten af bygningsautomationsmarkedet i Danmark. Brancheorganisationens primære funktion er, at promovere medlemmernes fælles interesser omkring produktion og udbud af anlæg og systemer indenfor bygninsautomation i forhold til de offentlige myndigheder og relevante brancher på det danske marked. Et af hovedfokus områderne har været Energy Service Company projekter (ESCO), der leverer en selvfinansieringsmodel til renovering og energieffektivisering af bygninger. BBA finder disse projekter yderst relevante og vigtige, da en tredjedel af de totale danske CO2-emissioner kommer fra bygninger. Som følge heraf er det en vigtig faktor, at disse emissioner bliver signifikant reduceret for at sikre, at Danmark kan vedholde og overholde deres ambitiøse 20% reduktionsmål inden

13 Papiret er PEFC godkendt