Bachelorprojekt. Uddannelsesstøtte og mobilitet i et EUretligt. Forfattere: Morten Lassen, eksamensnr: Jørgen Bybjerg, eksamensnr:

Transkript

1 Bachelorprojekt Uddannelsesstøtte og mobilitet i et EUretligt perspektiv Forfattere: Morten Lassen, eksamensnr: Jørgen Bybjerg, eksamensnr: Juridisk vejleder: Karsten Engsig Sørensen Juridisk Institut Økonomisk vejleder: Philipp Schröder Institut for Økonomi Århus Universitet HA(jur.) 1. maj 2014

2 Indholdsfortegnelse Abstract... 3 Problemformulering... 4 Metodevalg... 4 Indledning... 5 Det juridiske afsnit... 7 Gældende EU-regler... 7 Indledning C-46/ C-20/ C-542/ C-523/11 og C-583/ C-220/ Gældende ret efter afgørelserne Lovforslag L Det økonomiske afsnit Indledning Udadgående mobilitet og uddannelsesstøtte Konkluderende bemærkninger Danske og udenlandske mobile studerendes effekt på samfundsøkonomien Danske studerende og deres mobilitet Udenlandske studerende i Danmark EU-perspektiv Uddannelsesområder hele uddannelser Konkluderende bemærkninger Uddannelsesstøttens effekt og EU-landenes mobilitets-egnethed Konkluderende bemærkninger Konklusion Afsluttende konklusion Bilag Litteraturliste af 71

3 Abstract From an overall perspective, this report examines the legal and economic impacts of student mobility in the EU. The report is divided into two sections; a legal analysis, constituting the major part, and an economic analysis. The legal analysis seeks to clarify applicable case law and assess the degree to which the applicable case law corresponds with certain national legislations and in the particular the Danish. In order to determine applicable case law, relevant cases concerning the mobility of study grants, passed by The European Court of Justice, will be discussed and compared with the institution s previous judgments. The clarifications of applicable case law issued by The Court of Justice led to a new draft for the Danish study grant law, "SU-loven". Most notably, this draft increased the opportunity for foreign citizens to become eligible for study grants by introducing more flexible requirements. In continuation of this, it will also be discussed whether these proposed changes in legislation comply with The European Court of Justice's recommendations, and whether alternative legislation is possible. On basis of the discussion and analysis of the cases, the report only finds few alternative solutions to the proposed legislation provided by the Danish legislators. The economic analysis attempts to investigate an eventual causality between economic aspects and the inward as well as outward tendencies of student mobility within the EU. To narrow the confines of the analysis, this report thus chose to compare tendencies of student mobility within the EU with the relative amount of study grants available in each of the respective member states. Based on this comparison, there was no statistical significance to be extracted and consequently, it was concluded that the tuition grant aspect is not a highly pertinent matter from a student mobility perspective. Before concluding, the report also analyzes the economic impacts that inward and outward student mobility has on the Danish macro economy namely due to tax-income. Based on the findings, we are able to conclude that more outward mobility especially in terms of the undergraduate studies - can be considered desirable. Inward mobility also has a positive economic effect on the Danish society, although the inward effect depends strongly on the contemporary conditions on the labor market. 3 af 71

4 Problemformulering Formålet med denne afhandling er at belyse de problemstillinger de nylige uddannelsesstøtte-relaterede afgørelser fra EU-domstolen rejser. Afhandlingen vil både indeholde det juridiske perspektiv af afgørelserne, samt et økonomisk afsnit med fokus på mobilitet blandt studerende i EU. Lovgrundlaget for de relevante afgørelser bliver gennemgået, og fokus vil her være på de relevante EUbestemmelser. Herefter følger en analyse af de centrale domme afhandlingen berører, hvor disse også sættes i perspektiv i forhold til de tidligere gennemgåede lovbestemmelser. I denne sammenhæng forsøges at belyse, hvorledes EU-retten har indflydelse på den danske SU-lov. Afhandlingen vil afslutningsvis indeholde en samfundsøkonomisk analyse af uddannelsesmobilitet. Dette vil bestå af en analyse af mulige økonomiske konsekvenser som følge af den EU-retlige indflydelse på dansk SU-lovgivning her tænkes på adgangen til studiestøtte. Det vil ligeledes blive analyseret, hvorvidt studiestøtte overhovedet har indvirkning på uddannelsesmobilitet. Metodevalg Opgaven er gennemgående deskriptiv, med enkelt normative aspekter, hvor der kommes med forslag til hvordan det kunne gøres anderledes. I det juridiske afsnit anvendes retsdogmatisk metode, idet gældende ret udledes af retskilderne herunder særligt de analyserede afgørelser fra EU-Domstolen. Der benyttes desuden retsociologisk metode, hvor konsekvensen af dommene (og det heraf afledte lovforslag) diskuteres herunder både for borgerne og landene. I det økonomiske afsnit anvendes deduktiv metode, hvor en hypotese på at uddannelsesstøtte havde indvirkning på mobilitet hos studerende, samt uddannelsesniveauet i de pågældende medlemslande. Der er ligeledes et komparativt element i afsnittet, idet landene bliver sammenlignet på de parametre, der er relevante for undersøgelsen. 4 af 71

5 Indledning Der er i Danmark, såvel som i de fleste af de øvrige central- og nordeuropæiske lande, i øjeblikket en ophedet debat vedrørende vandrene arbejdstageres adgang til sociale ydelser og risikoen for den såkaldte "velfærdsturisme". Problemet udspringer af kombinationen af en grundlæggende styrke ved EU, samt en grundlæggende svaghed ved EU. En fordel, eller styrke, ved det europæiske samarbejde, er arbejdskraftens frie bevægelighed inden for EU-medlemslandenes grænser, mens en ulempe er medlemslandenes store forskelligheder - økonomisk, politisk og kulturelt. Aktuelt for denne afhandling er forskellen i medlemslandenes uddannelsesstøtteordninger. Mange af de central- og nordeuropæiske lande har gunstige uddannelsesstøtteordninger, og er betænkelige ved risikoen for en tilstrømning af EU-borgere, der gør brug af arbejdskraftens frie bevægelighed fra særligt de østeuropæiske lande, der ønsker de gunstige uddannelsesstøtter. Med en række nye afgørelser slår EU-domstolen fast, at adskillige af de nationale værnsregler mod udnyttelse af medlemslandenes sociale ydelser, herunder studiestøtten, er i strid med grundlæggende EUlovgivning. Dette har både juridiske og økonomiske konsekvenser, og har ligeledes skabt stor politisk debat herhjemme. Ikke overraskende er Dansk Folkepartis EU-ordfører, Morten Messerschmidt, skeptisk overfor udviklingen, og udtaler blandt andet: "Vi skal have et handelsmæssigt samarbejde. Men al finans-, udenrigs-, social- og udlændingepolitik skal føres tilbage til medlemslandene" 1. Venstre's EU-ordfører Jakob Ellemann-Jensen er mindre afvisende overfor en fastholdelse af velfærdssamfundet, samtidig med den nuværende EU-lovgivning, og udtaler således i en kronik bragt i Kristeligt Dagblad 2 : "Intet tyder på, at vi behøver at vælge imellem enten SU eller EU, så længe vi er villige til at tilpasse og reformere vores velfærdsstat, så den er tidssvarende i en globaliseret verden og i et EU, hvor den fri bevægelighed er en grundpille." Som det fremgår af de to udsagn, er der vidt forskellige politiske opfattelser af, hvordan problemstillingen skal anskues og hvordan den skal løses. Det er ikke intentionen med nærværende afhandling at tage parti i debatten - hensigten med afhandlingen er overordnet set at skabe et overblik over problemstillingen med en grundig analyse. For at opnå et tilstrækkeligt overblik af en så kompleks problemstilling, er det nødvendigt både at inddrage en juridisk analyse, hvori de seneste uddannelsesstøtterelaterede afgørelser afsagt af EU-domstolen er 1 Udtalt til Jyllandsposten, d. 2. februar Kronik "Falsk valg mellem SU og EU", bragt bl.a. i Kristeligt Dagblad d. 21. august af 71

6 indeholdt, samt at analysere de økonomiske aspekter af studiemobilitet, og hvilken indvirkning adgangen til studiestøtte har. Da det hovedsageligt er de seneste EU-afgørelser, der har haft indvirkning på den danske lovgivning, herunder særligt bopælskravet, er fokus rettet på disse afgørelser. Analyserne vil forsøge at identificere Domstolens præciseringer af gældende ret, samt hvad man kan udlede af disse. Det vil desuden i den juridiske analyse blive undersøgt, hvorvidt det nye lovforslag til ændring af SU-loven stemmer overens med retspraksis fra EU-domstolen herunder desuden, i hvor høj grad de danske lovgivere benytter sig af Domstolens anbefalinger. I samme ombæring diskuteres alternative implementeringsforslag. I den offentlige debat kan det ofte lyde som om, at andre EU-borgere, så som studerende, kommer til Danmark og er til last for samfundsøkonomien. Samtidig betragtes det i almindelighed, at det at studere i udlandet som dansk statsborger i et stykke tid, er godt for den studerende samt samfundsøkonomien generelt. I afhandlingens økonomiske afsnit klarlægges, hvorledes disse påstande vedrørende studerendes mobilitet har grobund i virkeligheden, samt hvorledes vi økonomisk bør indrette finansieringen af vores uddannelsessystem i forhold til mobilitetsspørgsmålet. 6 af 71

7 Det juridiske afsnit Gældende EU-regler Et helt centralt element i EU-samarbejdet finder man i de bestemmelser, der fremgår af EU-traktatens (TEUFs) anden del, artiklerne 18-25, der omhandler ikke-forskelsbehandling og unionsborgerskab, og som indledningsvis i kapitlet er udtrykt i art. 18, der indeholder et grundlæggende forbud mod nationalitetsdiskrimination. Et lige så væsentligt element i samarbejdet finder man i EU-traktatens tredje del, der indeholder bl.a. bestemmelser om den frie bevægelighed for arbejdskraften indenfor unionen, særligt artiklerne Det er med udgangspunkt i disse centrale rettigheder, der gælder for EU-borgerne, at en gennemgang og bedømmelse af, i hvilket omfang studerende fra et EU-land har krav på uddannelsesstøtte fra andre lande end deres hjemland, vil blive foretaget. I det følgende afsnit vil de EU-retlige bestemmelser, der har særlig relevans for denne afhandling, blive kort gennemgået. Det drejer sig om seks artikler tre af dem fra traktaten, to fra Direktiv 2004/38 og en enkelt fra forordning 1612/68. TEUF Artikel 20 3 (tidl. artikel 17 i TEF) I artiklens stk. 1 indføres begrebet unionsborgerskab, hvorefter enhver, der er statsborger i en medlemsstat, er omfattet af dette begreb. Artikel 20, stk. 2 indeholder efter Lissabontraktaten en opremsning af en række rettigheder som enhver unionsborger nyder i medlemsstaterne, og som er nærmere beskrevet i art Det er særligt artiklens stk. 2, litra a, som er interessant for denne afhandlings emneområde. Denne bestemmelse indeholder således en ret for unionsborgere til frit at opholde sig på alle medlemsstaternes områder, hvorved der sikres ligebehandling uanset nationalitet. Et sådant ophold har dog stadig nogle begrænsninger, herunder såfremt unionsborgeren ikke er økonomisk aktiv 4. Det kan være i de tilfælde, hvor unionsborgeren ikke kan forsørge sig selv 5, eller hvor denne har overtrådt det pågældende lands straffelov. 3 Denne artikel findes i traktatens 2. del, der omhandler Ikke forskelsbehandling og unionsborgerskab 4 Se Opholdsdirektivet 2004/38 5 Se C-456/02 Trojani, præmis 36 7 af 71

8 Artikel 21 (tidl. artikel 18 i TEF) Artiklen præciserer, hvad artikel 20 allerede fortæller, nemlig at unionsborgere har ret til frit at opholde sig på medlemsstaternes områder med de begrænsninger og betingelser traktaterne og disses gennemførelsesbetingelser tilsiger. Domstolen har i sag C-413/99 Baumbast fastlagt, at retten til fri bevægelighed følger direkte af denne bestemmelse. Artikel 45 (tidl. artikel 39 i TEF) Hvor artiklerne 20 og 21 omhandler unionsborgerskabet og unionsborgeres ret til fri bevægelighed, omhandler denne bestemmelse udelukkende arbejdstagere. Det er vigtigt at notere sig, at man selvfølgelig sagtens kan være både unionsborger og arbejdstager det ene udelukker altså ikke det andet. Unionsborgere kan altså være økonomisk aktive, mens arbejdstagere er økonomisk aktive. Artiklens stk. 2, forbyder enhver form for diskrimination på baggrund af nationalitet, både hvad angår beskæftigelse, løn og øvrige arbejdsvilkår. Bestemmelsen fortsætter i stk. 3 med at opremse hvad retten præcist indebærer, herunder retten til at søge udbudte stillinger og til frit at kunne bevæge sig på medlemsstaternes områder, for rent faktisk at kunne søge disse stillinger. Dernæst beskyttes selve arbejdsfasen i stk. 3, litra c), altså retten til at tage ophold i en medlemsstat for at have beskæftigelse efter de samme regler, der gælder for indenlandske arbejdstagere. Stk. 3, afslutter i litra d, med at tilegne rettighed til at blive boende på medlemsstatens område efter endt ansættelse under de vilkår, som Kommissionens forordninger fastsætter. Artiklen forudsætter efter sin ordlyd et over-/underordnelsesforhold, og omfatter derfor ikke selvstændige erhvervsdrivende, som derimod er beskyttet af etableringsretten i artikel 49 TEUF 6. Begrebet arbejdstager efter artikel 45 TEUF, er et selvstændigt EU-retligt begreb, og en nærmere beskrivelse af, hvornår en sådan status opnås findes under analysen af sag C-46/12 L.N. 7 6 Se side 490 i EU-Retten, 5. udgave af Karsten Engsig Sørensen og Poul Runge Nielsen. 7 Se præmis 42 i omtalte sag, præmis 17 i sag 53/81, Levin, samt side 491 i EU-Retten 5. udgave af Karsten Engsig Sørensen og Poul Runge Nielsen 8 af 71

9 Forordning 1612/68 (nu Forordning 492/2011) Denne forordning er nu ophævet ved Rådets Forordning 492/11, men den nye forordning ændrer ikke indholdet af de hidtil gældende retsakter, men er blot en sammenskrivning af dem. Da de domme, der nedenfor gennemgås, er afsagt, under forordning 1612/68, vil der derfor blive henvist til denne. Forordningen indeholder en række bestemmelser, der angiver hvilke rettigheder vandrende arbejdstagere med unionsborgerskab har. Forordningen blev indført for at gøre det nemmere for arbejdskraften at bevæge sig mellem landene, samt at forbedre de vandrende arbejdstageres leve- og arbejdsvilkår, herunder ligeledes en social fremgang 8. En social fremgang betyder, at også arbejdstagerens familie inddrages og tilgodeses i forordningen. Det skal bemærkes, at forordninger er udtryk for direkte gældende lov i Danmark. Artikel 7, stk. 2 Arbejdstagere har efter denne bestemmelse ret til samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere. Sociale fordele omfatter både fordele med tilknytning til arbejdsforholdet samt de sociale fordele uden for arbejdsforholdet. Det relevante i denne afhandlings sammenhæng er de sociale fordele, hvori uddannelsesstøtte er indeholdt, jf. Domstolens tidligere praksis. 9 Direktiv 2004/38 Direktiv 2004/38 også kaldt Opholdsdirektivet opsamler og forenkler den række af tidligere opholdsdirektiver, der var udstedt i et forsøg på at fastsætte nærmere regler for forskellige grupper af unionsborgeres ret til ophold i medlemsstaterne. Af tidligere direktiver, der har særlig relevans for denne afhandling, kan nævnes direktiv 93/96, der fastsatte nærmere regler om studerendes bevægelighed og ophold i andre medlemsstater. Det nuværende direktiv 2004/38 indeholder en række bestemmelser, hvori omfanget af unionsborgeres ret til fri bevægelighed og ophold er fastlagt, samt betingelserne for denne. Der sondres i direktivet mellem økonomisk aktive og inaktive unionsborgere. 8 Formålet står defineret i de indledende bemærkninger af forordningen 9 Dette afgjorde Domstolen i sag C-39/86 Lair. 9 af 71

10 Artikel 7, stk. 1, litra c) Artikel 7, stk. 1 udtrykker de forskellige muligheder en unionsborger har for at kunne opholde sig i en anden medlemsstat i mere end tre måneder. Jf. direktivets artikel 6 har man ret til ophold i indtil tre måneder uden andre betingelser, end at man er i besiddelse af et gyldigt pas, og artikel 7, stk. 1 er derfor en udvidelse i forhold til denne bestemmelse. Efter artikel 7 stk. 1, litra c) har unionsborgere ret til mere end tre måneders ophold i en medlemsstat, såfremt borgeren er indskrevet ved en privat eller offentlig institution med hovedaktivitet at følge en uddannelse. Man skal desuden kunne bevise, at man er dækket af tilstrækkelig forsikring og råder over tilstrækkelige midler, således at man ikke bliver en byrde for værtslandets sociale system. Artikel 24 Bestemmelsens stk. 1 indeholder et diskriminationsforbud, der omfatter samtlige traktatens øvrige bestemmelser. Dette diskriminationsforbud gælder for samtlige unionsborgere samt familiemedlemmer, der har ret til tidsubegrænset ophold eller bare ophold. Stk. 2 præciserer, at man i de første tre måneder af et ophold i en anden medlemsstat som unionsborger, ikke af værtsmedlemsstaten kan fordre sociale ydelser, med mindre man er arbejdstager, selvstændig erhvervsdrivende eller i familie med en af disse. 10 af 71

11 Indledning I det følgende afsnit vil seks forskellige afgørelser fra EU-Domstolen med relevans for de nationale studiestøtteordninger blive analyseret. Det forsøges udledt af disse analyser, hvad retsstillingen er vedrørende de relevante problemstillinger indenfor området. Sagerne er opdelt efter den materielle problemstilling, de vedrører, og det følgende er derfor ikke en kronologisk fremstilling af Domstolens afgørelser. Den første dom C-46/12 L.N. omhandler det EU-retlige arbejdstagerbegreb, mere specifikt, om man kan betragtes som værende arbejdstager i et land, hvis ens hovedformål med opholdet er at studere. Derefter følger sag C-20/12 Giersch omhandlende et bopælskrav i den luxembourgske lovgivning vedrørende grænsearbejdende unionsborgere og deres børns ret til uddannelsesstøtte. Herefter følger C-542/09 Kommissionen mod Nederlandene, der omhandler et nederlandsk bopælskrav, der rammer både grænsearbejdere og vandrende arbejdstagere. De to næste sager C-523/11 Prinz og Seeberger og C- 220/12 Meneses omhandler ligeledes et nationalt bopælskrav for at kunne medbringe studiestøtte. Til forskel fra tidligere var der i disse sager ikke tale om grænsearbejdere, men derimod om egne statsborgere og vandrende arbejdstagere. Den sidste sag C-275/12 Elrick vedrører en forskel i muligheden for at modtage tysk uddannelsesstøtte, afhængigt af om den studerende tager en uddannelse i udlandet eller en tilsvarende uddannelse i Tyskland. Opsummeret er der altså tale om tre forskellige problemstillinger, der vil blive gennemgået og analyseret, dels et spørgsmål omkring arbejdstagerbegrebet, dels de forskellige nationale bopælskravs lovlighed i et EU-retligt perspektiv, og dels forskellen på muligheden for at modtage uddannelsesstøtte afhængigt af i hvilket medlemsland uddannelsen følges. Efter de enkelte analyser vil der til slut være et opsamlende afsnit, hvori der desuden vil blive draget en konklusion på, hvorledes disse sager har betydning for retsdogmatikken på området. C-46/12 L.N. Ankenævnet for Statens Uddannelsesstøtte i Danmark anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF vedrørende fortolkning af artikel 7, stk. 1, litra c sammenholdt med artikel 24, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38. Sagen angik L.N., der er unionsborger, og som var indrejst i Danmark efter at have ansøgt om optagelse på et studium på CBS. Han fik få dage efter indrejsen fuldtidsarbejde, som han beholdte, indtil han ca. tre 11 af 71

12 måneder senere påbegyndte sit studie. Herefter havde han lønnet beskæftigelse på deltid. Inden studiestart ansøgte han om dansk studiestøtte. Problemstillingen i den sag, der blev forelagt Domstolen, omhandler overordnet set fortolkningen af omfanget af arbejdskraftens frie bevægelighed indenfor Den Europæiske Union, som er lovfæstet i forordning 1612/68. Det er bestemt ikke første gang, at en fortolkning af netop denne forordning er blevet forelagt Domstolen. Det interessante i denne dom er derfor ikke, at det omhandler forordning 1612/68 og arbejdskraftens frie bevægelighed, samt de tvister og fortolkningsspørgsmål denne medfører, det er derimod, at den fungerer som en udmærket illustration på, hvorledes Domstolen fortolker arbejdende unionsborgeres ret til at modtage uddannelsesstøtte i andre medlemslande end deres hjemland, såfremt de har gjort brug af deres traktatbestemte unionsborgerret til frit at kunne tage arbejde i andre EU-lande. Domstolen tager i denne sag stilling til, i hvilket omfang man kan opfattes som arbejdstager i EU-retlig forstand samtidig med, at man har som hovedformål at studere i værtslandet, jf. præmis 23 i omtalte dom. Der bliver i dommen ikke stillet spørgsmålstegn ved selve retten til, at en arbejdstager efter EU-retlig forstand, har mulighed for at modtage sociale ydelser i form af studiestøtte i det land, hvor vedkommende arbejder. Dette spørgsmål bliver først relevant i det øjeblik, hvor arbejdstageren ønsker at medbringe studiestøtten til studier i udlandet eller, når arbejdstagerens børn benytter sig af de afledte rettigheder og ønsker studiestøtte til uddannelse i udlandet. 10 I den pågældende sag gjorde L.N. gældende, at han skulle betragtes som arbejdstager og ikke blot som ikke-arbejdende, også kaldet økonomisk inaktiv 11, studerende. Dette begrundede han med, at han efter sin indrejse til Danmark i juni 2009 blev tilbudt fuldtidsarbejde og i samme måned fik et registreringsbevis, der tilkendegav, at han var arbejdstager. For at se vigtigheden af netop denne sondring, er det her væsentligt først at forstå forskellen på reglerne for arbejdstagere og ikke-arbejdende unionsborgere, der gør brug af deres ret til fri bevægelighed indenfor EU. Ikke-arbejdende unionsborgere, der opholder sig i en anden medlemsstat end deres hjemmedlemsstat, og som ikke har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold, har ikke ret til sociale ydelser på lige fod med resten af værtsmedlemsstatens borgere - herunder heller ikke uddannelsesstøtte, jf. artikel 24, stk. 2 i direktiv 2004/38 opholdsdirektivet. Det er således først efter fem år, at man som økonomisk inaktiv studerende 10 Denne problemstilling bliver behandlet i de følgende domsanalyser. 11 Side 86 i Juristen nr Uddannelsesstøtten i EU-retligt perspektiv af Henrik Skovgaard-Petersen. 12 af 71

13 har krav på samme sociale ydelser som erhvervsaktive, og man dermed også kan erhverve ret til uddannelsesstøtte, jf. artikel 16 stk. 1 i Opholdsdirektivet 12. Dette bemærker Domstolen også i præmis I sagen argumenterede den danske regering 14 for, at L.N. havde som det overordnede formål med opholdet at studere i Danmark og ikke at arbejde. Når dette var tilfældet, var det den danske regerings opfattelse, at den danske stat ikke var forpligtet til at betale studiestøtte til L.N., jf. artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, hvori der står, at værtsmedlemsstaten ikke er tvunget til at betale studiestøtte til andre personer end "arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status (arbejdstager), samt deres familiemedlemmer". Da L.N. hverken var erhvervsdrivende eller familiemedlem af en arbejdstager eller erhvervsdrivende i Danmark, var spørgsmålet herefter, om L.N var arbejdstager. Hvad der overordnet skal til, for at man kan opfattes som arbejdstager i artikel 45 TEUF s forstand og dermed kan modtage uddannelsesstøtte som studerende, fremgår bl.a. af præmis 42 i dommen. Her udtaler Domstolen, at før man kan betragtes som arbejdstager, skal man, positivt udtrykt, "udøve en reel og faktisk beskæftigelse", og i samme præmis, fremgår det, at beskæftigelsen ikke blot må være af et "rent marginalt supplement". Det er af Domstolen ved flere tidligere afgørelser slået fast, at der er en række objektive kriterier, som skal følges af den forelæggende ret, og som denne ret skal lægge til grund for vurderingen af den pågældende beskæftigelsessituation. 15 Det kan synes vanskeligt at vurdere præcis, hvornår disse objektive kriterier er opfyldt. Domstolen fastslår dog i præmis 39 i dommen - at den forelæggende ret ikke har ret til at fortolke begrebet "arbejdstager" indskrænkende og dermed også kun må fortolke de objektive kriterier. I præmis 39 bemærkes det videre, at begrebet "arbejdstager" er et selvstændigt EU-retligt begreb. Det er derfor nødvendigt for den forelæggende ret at finde retspraksis hos Domstolen og ikke i den forelæggende rets egen retspraksis. Domstolen anfører, at det væsentligste er at se på selve arbejdsforholdet og spørgsmålet om, hvorvidt der i arbejdsforholdet ydes vederlag og arbejdes efter arbejdsgivers anvisninger. 12 Se side 85 i Juristen nr Uddannelsesstøtten i EU-retligt perspektiv af Henrik Skovgaard-Petersen 13 Dette bemærkede Domstolen ligeledes i sag C-158/07 Förster, præmisserne Den norske regering støttede Danmark i sagen. 15 Se præmis 43 i den her analyserede dom, samt f.eks. C-66/85 Lawrie Blum, præmis 17, C-413/01 Ninni-Orasche, præmis 24 og C-22/08 Vatsouras og Koupatantze, præmis af 71

14 Nærmere retspraksis for arbejdsforholdet, der omtales i præmis 40, kan findes i C-66/85, præmis 18 med et eksempel vedrørende et arbejdsforhold, der egentlig havde art af kursus. Her lægger Domstolen vægt på "vejledning og opsyn", "fastlæggelse af arbejdsydelser og arbejdstid, hvis anvisninger vedkommende skulle rette sig efter" og "at der præsteres ydelser af en vis økonomisk værdi til fordel for skolen". Den danske regering gjorde imidlertid gældende, at såfremt L.N. kunne opfattes som arbejdstager, så ville hans hovedaktivitet stadig være centreret om uddannelsen, da artikel 7, stk. 1 og 3, i direktiv 2004/38 definerer en studerende, som en person, der har som hovedaktivitet at følge en uddannelse og dermed burde der efter deres opfattelse ses bort fra arbejdstagerstatussen. Den danske regering kunne finde støtte for deres synspunkt i tidligere retspraksis 16. Man har senere indført Rådets direktiv 93/96/EØF af 29. oktober 1993 om opholdsret for studerende. Dette direktiv blev ophævet og erstattet af Europa- Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april I dette direktiv blev ligebehandlingsprincippet i artikel 24 indført, og det må antages, at dette har været ændringsgrundlag i forhold til tidligere praksis. Dette kan støttes ved at se på sag C-209/03 Bidar s præmis 34, hvorefter det må udledes af teksten, at Domstolen slår fast, at unionsborgere ikke mister deres rettigheder blot fordi de rejser til en anden medlemsstat for at følge studier dér. Dette synspunkt er en opfølgning af det samme udtrykt i C-184/99 Grzelczyk 17. Til netop omtalte dom har Generaladvokat Albers, i punkt 82 i sit forslag til afgørelse, udtalt, at der bør vælges den ordning, som er den mest gunstige for unionsborgeren hvilket i dette tilfælde selvfølgelig ville være, at vedkommende beholdt status som arbejdstager. Domstolen svarer i nærværende dom ikke direkte på spørgsmålet om, hvorvidt en arbejdstager, der har som hovedaktivitet at studere, skal behandles som studerende efter artikel 24, stk. 2 i direktiv 2004/38 eller som arbejdstager, og med de økonomiske og sociale begunstigelser dette medfører dog anfører Domstolen i præmis 29, at man ønsker at følge den netop omtalte retspraksis fra Bidar og Grzelczyk. Domstolen bemærker endvidere 18, at hvis man opholder sig i værtsstaten med henblik på som hovedaktivitet at studere, så udelukker det ikke "automatisk", at man kan betragtes som arbejdstager. Domstolen slår i stedet fast, at det ikke har betydning, hvilken "adfærd" unionsborgeren har haft før og efter beskæftigelsen. Ordet adfærd må antages at dække over såvel hvornår, der er udført arbejde, om der udføres og søges efter arbejde 19, samt måske også, hvilket henblik vedkommende har for sin indrejse. Det sidstnævnte er i hvert fald en nærliggende forståelse af særligt præmis 29, hvori Domstolen fastslår, at der ikke foreligger traktatbestemmelser, hvorefter det er muligt at antage, at de studerende, der er 16 Sag C-197/86 Brown 17 Se dommens præmis I dommens præmis Ninni-Orasche dommens præmis af 71

15 unionsborgere, når de rejser til en anden medlemsstat for at følge studier dér, ikke har de samme rettigheder, som ved traktaten er tillagt unionsborgere. Herunder er de rettigheder, som de er tillagt, når de udfører lønnet beskæftigelse i værtsmedlemslandet 20. Domstolen henviser herefter til de før omtalte objektive kriterier. 21 Konklusion må herefter være, at ligegyldigt om man rejser til en medlemsstat for at studere som hovedaktivitet eller ej, så skal ens ret til studiestøtte bestemmes efter en vurdering af ens status som arbejdstager, og ikke faktorer, der ligger forud eller efter indrejsen, ej heller såfremt hovedårsagen for indrejse er studieaktivitet. Denne vurdering skal i stedet ske på grundlag af objektive kriterier - kriterier, som fastlægges af EU-retspraksis, men som vurderes af værtsmedlemsstaterne. Det er med denne dom således blevet slået fast, at man som unionsborge, der både er økonomisk aktiv og studerende, kan få adgang til dansk uddannelsesstøtte til trods for, at man ikke har som hovedformål at være økonomisk aktiv arbejdstager, men i stedet studerende. C-20/12 Giersch Sagen omhandler fire EU-borgere, der alle havde egenskab af studerende. De fire studerende var alle bosat udenfor Luxembourg. Således var den ene, Benjamin Marco Stemper, bosat i Tyskland og ønskede at gennemføre uddannelse i Storbritannien, mens de tre øvrige, Elodie Giersch, Julien Taminiaux og Joelle Hodin, var bosat i Belgien og ønskede at studere i denne stat. Da de alle var børn af grænsearbejdere som arbejdede i Luxembourg ønskede de at gøre brug af de indirekte fordele som følge af den afledte ret til ligebehandling, de var sikrede i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/ De ansøgte derfor om studiestøtte fra den luxembourgske stat, til at gennemføre deres uddannelse. Sagen vedrører overordnet set en fortolkning af arbejdskraftens frie bevægelighed inden for EUfællesskabet, mere præcist artikel 7, stk. 2 i forordning nr. 1612/68, hvorfor den luxembourgske domstol indbragte fortolkningsspørgsmålet for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF. Nærmere bestemt blev Domstolen i denne sag spurgt om, hvorvidt artikel 7, stk. 2 i forordning 1612/68 var til hinder for den gældende luxembourgske lovgivning, hvilken, jf. artikel 2 i den ændrede lov af 22. juni 2000, litra b 23, i et vist omfang forhindrer de omtalte studerende i at modtage uddannelsesstøtte til deres 20 Betragtningen støttes op af Henrik Skovgaard, Juristen, 2013, anden udgave, side Præmis 46 i den her analyserede dom, samt Ninni-Orasche-dommen, præmis Se blandt andet C-3/90 Bernini, præmis 26, samt C-337/97 Meeusen, præmis På nationalsproget: Loi du 22 juin 2000 concernant l aide financière de l État pour études supérieures. 15 af 71

16 uddannelse i et andet land end værtslandet 24. Det fremgår af den netop omtalte lovgivning, at den indeholder et bopælskrav, der skal opfyldes før man, som barn af en grænsearbejder og arbejdstager i artikel 45 TEUF's forstand, har krav på at modtage uddannelsesstøtte. Det skulle således afgøres, om dette bopælskrav resulterede i en forskelsbehandling af de netop omtalte grænsearbejdere og deres børn, og hvis ja, hvorvidt kravet så opfyldte proportionalitetsprincippet 25. Som det første skulle Domstolen tage stilling til, hvorvidt der forelå en forskelsbehandling. Dette var til dels først relevant, såfremt en grænsearbejder kan sidestilles med en arbejdstager, og såfremt disse nyder samme sociale fordele som en statsborger i værtsmedlemsstaten. Begge spørgsmål blev besvaret bekræftende i henholdsvis præmis 37 og 36. Domstolen henviste her til C-213/05 Geven præmis 15, hvori det er gjort gældende, at det i fjerde betragtning til forordning 1612/68 fremgår, at den frie bevægelighed gælder uden forskel for permanente arbejdstagere og grænsearbejdere. 26 Hvorvidt studiestøtte til arbejdstagerens børn er en del af disse sociale fordele var dog til diskussion. I Generaladvokat L.A. Geelhoeds forslag til afgørelse af sag C-212/05 Hartmann punkt 55 fremgår det, at han mener, at de sociale fordele skal være direkte og udelukkende knyttet til beskæftigelse, før de kan udledes af forordning nr. 1612/ Generaladvokaten uddybede ligeledes i punkt 52, at de sociale fordele bør have funktionel tilknytning til beskæftigelsen og udelukker derfor klassiske socialhjælpsydelser men spørgsmålet er, om Generaladvokaten også mener, at det skal gælde for studiestøtte. Domstolen konkluderer dog, at i hvert fald uddannelsesstøtte er indeholdt i definitionen sociale ydelser, som den er brugt i forordning 1612/68 art. 7, stk. 2, præmis 39 og 40. Herefter blev der taget stilling til, hvorvidt den omtalte praksis om bopælskrav kunne betegnes som diskriminerende. Da bopælskravet naturligvis gælder for samtlige borgere i medlemsstaten, foreligger der ikke åbenlys forskelsbehandling, men som det fremgår af dommens præmis 41, er "enhver form for skjult forskelsbehandling, der reelt fører til samme resultat" også et brud på artikel 45 TEUF og artikel 7 i forordning nr. 1612/68 og dermed en begrænsning af den frie bevægelighed. I præmis 44 slår Domstolen fast, at et bopælskrav risikerer at være hovedsageligt til skade for arbejdstagere fra andre medlemsstater. Da Domstolen, som en konsekvens af ovenstående i præmis 46 fastslår, at et bopælskrav kan betragtes som en indirekte forskelsbehandling, har det som følge, at et bopælskrav som udgangspunkt ikke længere 24 Jf. dommens præmis Et ofte brugt princip i EU-retten, der betyder, at lovgivningen ikke må være mere indgribende, end hvad der er nødvendigt for at nå målet. 26 Dette henviste Domstolen også til i C-542/09 Kommissionen mod Nederlandene, for hvilken en analyse følger straks efter denne. 27 Se også Forslag til afgørelse - C-213/05 Geven, punkt af 71

17 er en lovlig praksis. Domstolens bedømmelse i denne sag falder i tråd med tidligere afgørelser, som Domstolen har truffet, og må derfor herefter betragtes som fast retspraksis. 28 En indirekte forskelsbehandling kan dog, til forskel fra en direkte forskelsbehandling, gøres lovlig ved hjælp af en objektiv begrundelse, hvis den bygger på "et lovligt mål" og ikke "går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål". 29 Til støtte for den luxembourgske lovgivning på området ønskede den luxembourgske regering, at der skulle tages højde for "den tunge økonomiske byrde" det ville påføre medlemsstaten, såfremt der blev lukket op for ubegrænset adgang til luxembourgsk uddannelsesstøtte, her iblandt det problematiske ved, at Luxembourg betaler uddannelsesstøtte til studerende, der ikke "betaler tilbage" ved at stille deres viden og arbejdskraft til rådighed for Luxembourg efter endt uddannelse - altså forbliver i udlandet i stedet for at rejse "hjem", og at dette kan have negative konsekvenser for finansieringen af den førte socialpolitik jf. præmis 49 og 50, hvori den luxembourgske regerings synspunkter refereres, og hvori det bl.a. gøres gældende, at det vil være både urimeligt og umuligt at være så "generøs" med midlerne. Begrundelsen vedrørende den økonomiske byrde og de socialpolitiske konsekvenser heraf blev afvist af Domstolen, da de ikke i sig selv er et mål for socialpolitikken og derfor ikke kan begrunde en forskelsbehandling til skade for vandrende arbejdstagere. Domstolen forklarer i præmis 52, at såfremt en sådan økonomisk begrundelse blev anerkendt, ville det have som konsekvens, at bedømmelsen af spørgsmålet om forskelsbehandling ville kunne afhænge af en medlemsstats finansielle situation. 30 Videre havde den luxembourgske regering anført, at lovgivningen var til for at "øge antallet af bosiddende personer, der afslutter en videregående uddannelse", præmis 33 og 48. Denne sociale begrundelse var bygget op af materiale, der dokumenterede, at der bor forholdsmæssigt få med en videregående uddannelse i Luxembourg, jf. præmis 48. Domstolen accepterede denne begrundelse og det mål, som den er udtryk for, da det vurderedes som en almen interesse, og fordi denne er i tråd med ET2020 -planen vedrørende uddannelsesmål i EU, hvori det beskrives, at de europæiske lande har behov for at øge antallet af borgere med længerevarende uddannelser Jf. bl.a. C-382/08 Neukirchninger, præmis 34 og C-209/03 Bidar, præmis Se blandt andet sag C-73/08, Bressol, præmis 63 samt den anden analyserede dom C-542/09 Kommissionen mod Nederlandene, præmis Dette vil blive belyst yderligere i analysen af C-220/12 Meneses. 31 Jf. dommens præmis 54 og "Education and Training in a smart, sustainable and inclusive Europe ( 17 af 71

18 Domstolen anerkendte derudover, at et bopælskrav er egnet til at opfylde målet om en forøgelse af antallet af borgere med videregående uddannelse, jf. præmis 68. I denne henseende bemærkede Domstolen, at grænsearbejdere og vandrende arbejdstagere "i princippet" opnår tilstrækkelig integration i værtsmedlemsstaten - navnlig af den grund, at de begge bidrager med skatteindbetalinger, og dermed finansierer socialpolitikken, jf. præmis 63. Det økonomiske argument kan være til diskussion, blandt andet grundet den meget let opnåelige arbejdstagerstatus 32. Dog noterede Domstolen, at grænsearbejdere ikke altid er integreret på niveau med bosiddende arbejdstagere og åbner derfor op for lovgivning, der kan begrænse sociale ydelser for nogle grænsearbejdere, jf. præmis 64 og 65. Tilbage stod herefter Domstolens vurdering af, om bopælskravet gik ud over, hvad der kunne anses for nødvendigt for at opnå det i øvrigt acceptable formål med bopælskravet. Til trods for, at bopælskravet vurderedes egnet, så afviste Domstolen dog at lade bopælskravet stå alene, da det ansås for at være "for ekskluderende", jf. præmis I stedet mente Domstolen, at der burde indgå flere indikatorer i bedømmelsen af graden af integration, jf. præmis 77. Domstolen præsenterede herefter to eksempler på andre faktorer, der kunne indgå i en sådan bedømmelse. De nævnes i præmis 78, hvor første del omhandler en idé om, at studiestøttemodtageren bor i en medlemsstat, der grænser op til støttestaten, og ikke alt for langt fra grænsen altså en mere lempelig form for bopælskrav samtidig med, at forældrene arbejder i støttestaten. Den anden faktor, der nævnes, er af tidsmæssig karakter. Domstolen foreslår, at man kan sætte som krav, at grænsearbejderen har arbejdet i en betydelig periode i medlemsstaten. I Kommissionen mod Nederlandene 34, der vil blive gennemgået nedenfor, tillagde Domstolen grænsearbejdere tilpas integration i samfundet straks fra det øjeblik, de arbejder der (altså på lige fod med vandrende arbejdstagere). Det kan derfor tolkes, som om Domstolen har ændret holdning til dette spørgsmål, når der henses til, at der i denne afgørelses præmis 78, tales om, at integrationen kan være tilstrækkelig, når en forælder arbejder i støttestaten, og barnet bor i en nabostat. Nu synes det altså ikke længere tilstrækkeligt at en forælder blot arbejder i støttestaten, men der nævnes nu bopæl i opgrænsende lande. Dette synes inkonsekvent fra Domstolens side, men kan måske tænkes at være et resultat af et pres, som lande med relativt høje støttesatser, kan have lagt på Domstolen for at undgå velfærdsturisme. 32 Se hertil s. 86 i Juristen nr Uddannelsesstøtten i EU-retligt perspektiv af Henrik Skovgaard-Petersen. 33 C-542/09 Kommissionen mod Nederlandene, præmis 86, hvor samme ordvalg benyttes. 34 C-542/09 Kommissionen mod Nederlandene, præmis af 71

19 I præmis 80 anfører Domstolen, at det kunne overvejes, at en bestemt minimumsperiode for arbejde kan komme på tale, og være en indikator for, hvor stor tilknytningen til den pågældende medlemsstat er. Det kan dog diskuteres om et sådant krav, vil være et reelt udtryk for integrationen i hvert fald hvis det kom til at stå alene. Alligevel nævnes i præmis 80 ikke eksplicit noget om, at dette krav til en minimumsperiode ikke må stå alene. Domstolen fastslår kun, at dette gælder for grænsearbejdere, men det efterlader et indtryk af en inkonsekvent lovgivning på området, hvor det må siges, at disse undtagelser ikke var den åbenlyse løsning ud fra Domstolens senere fortolkning af artikel 7, stk. 2 i forordning nr. 1612/68 fra Domstolen. 35 Derudover præsenterer Domstolen også en alternativ løsning på problemstillingen, nemlig en ændring af studiestøtteordningen. Domstolen foreslår i præmis 79, at en fremtidig ordning kunne indebære lån, der betinges af, at de studerende, efter endt studieophold i udlandet, vender tilbage og bidrager til medlemsstatens samfund og finansieringen af socialpolitikken ved at bo og arbejde der. Dette ville dog være en radikal ændring af mange medlemslandes nuværende uddannelsesstøttesystem, herunder også det danske. Det skal her bemærkes, at det stadig vurderes at være op til medlemsstaterne at udforme hjemlige regler om studiestøtteordninger - EU-retten har - som det ser ud nu - ingen kompetence til at ændre i disse nationale regler 36. Dog kan man argumentere for, at EU-domstolens underkendelse af tilstrækkeligt mange nationale hensyn i praksis kan underminere de nationale regler og dermed medlemsstaternes enekompetence på området dette giver sig bl.a. til udtryk ved den ovenfor omtalte alternative løsning. Ligeledes kan man argumentere for, at denne fortolkning af adgangen til studiestøtte giver medlemsstaterne incitament til at omlægge eller helt droppe studiestøtteordningen. Dette vil muligvis i sidste ende komme EU s mål om større studentermobilitet til skade 37 - mere om denne eventuelle sammenhæng i det økonomiske afsnit senere i afhandlingen. Domstolen udtalte afslutningsvis på baggrund af ovenstående, at det nationale bopælskrav er uforeneligt med EU-retten, jf. herved artikel 7, stk Se de følgende analyser. 36 Jf. artikel 165, stk. 1 TEUF. Se desuden s. 789 i There and Back Again: Portability of Student Loans, Grants and Fee Support in a Free Movement Perspective European Law Review, Issue 6, 2013 af Henrik Skovgaard-Petersen. 37 Jf. Henrik Skovgaard-Petersens There and Back Again: Portability of Student Loans, Grants and Fee Support in a Free Movement Perspective European Law Review, Issue 6, 2013 s af 71

20 C-542/09 Kommissionen mod Nederlandene Sagen blev indbragt for EU-domstolen af Europa-Kommissionen, i medfør af artikel 258 TEUF, og var således en traktatbrudssag. Kommissionen mente - på baggrund af en indsendt klage - at Kongeriget Nederlandene havde tilsidesat sine forpligtelser; mere præcist, at der forelå et brud på artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2 i forordning 1612/68. Problemstillingen omhandlede artikel 2.14 i den hollandske lov om studiestøtte 38. Bestemmelsen siger, at man for at kunne medbringe nederlandsk studiestøtte til en anden medlemsstat, dels skal opfylde kriterierne for at kunne modtage studiestøtte til studier i Nederlandene 39, dels skal have boet i Nederlandene i minimum tre af de seneste seks år, forud for indskrivningen på en videregående uddannelse i den anden medlemsstat. Dette mente Kommissionen altså ikke var foreneligt med de førnævnte artikler, idet man var af den opfattelse, at lovbestemmelsen var udtryk for en indirekte diskrimination, jf. dommens præmis 17. Det skal nævnes, at flere andre medlemsstater, heriblandt Danmark, støttede Nederlandene i sagen 40. Jf. forordning 1612/68 artikel 7, stk. 2 nyder udenlandske arbejdstagere samme sociale fordele som de indenlandske. Jf. den tidligere sag C 3/90 Bernini, er uddannelsesstøtte omfattet af begrebet sociale fordele 41. Desuden fastslås det i samme dom, at arbejdstageres børn kan påberåbe sig samme rettigheder som følge af art. 7, stk. 2 såfremt arbejdstageren til stadighed forsøger barnet 42. Dette, sammenholdt med artikel 45 TEUF, afviser altså nationale regler, der diskriminerer på baggrund af nationalitet. Det er sjældent videre besværligt at konstatere, hvorvidt der foreligger direkte diskrimination på baggrund af nationalitet, hvis man, i en given lov, eksempelvis har nedfældet at udelukkende egne borgere kan modtage støtte til uddannelse. Lidt sværere bliver det i de tilfælde, hvor lovgivningen er indirekte diskriminerende hvor den i højere grad rammer udenlandske borgere end indenlandske. Det var præcis denne problemstilling, Kommissionen vil have Domstolen til at afgøre i nærværende sag, idet Kommissionen som anført i dommens præmis 17 - fandt, at det bopælskrav, der er fastsat i [den nederlandske lov om uddannelsesstøtte], udgør en indirekte forskelsbehandling. Nederlandene argumenterede for, at Domstolen allerede havde taget stilling til opholdskravet - nemlig i sag C 209/03 Bidar. Men som Kommissionen nævner, var der i den pågældende sag tale om økonomisk inaktive borgere altså ikke 38 Wet studiefinanciering 2000 (WSF). 39 Disse kriterier opremses i samme lovs artikel De øvrige lande der støttede Nederlandene var Belgien, Tyskland og Sverige, jf. dommens præmis Se diskussion om dette i ovenstående analyse af sag Giersch 42 Denne retspraksis blev bekræftet i C-337/97 Meeusen. 20 af 71

21 arbejdstagere og disse var dermed slet ikke omfattet af hverken art. 45 TEUF eller forordning 1612/68. Derfor var denne sag altså interessant, da den drejede sig om økonomisk aktive borgere. De nederlandske myndigheder påstod frifindelse. Myndighederne gjorde gældende, at der skal sondres imellem udenlandske studerende, som ønsker at studere i Nederlandene, og nederlandske studerende som ønsker at studere i en anden medlemsstat. Nederlandene mente, at artikel 2.14 WSF er mobilitetsfremmende i den forstand, at den tilskynder nederlandske studerende at studere i de øvrige medlemsstater (set i forhold til, at det slet ikke var muligt at medbringe studiestøtte). Det anførtes således, at det er to forskellige situationer, som ikke kan betragtes som sammenlignelige. Dernæst gjorde man gældende, at Domstolen giver art. 7, stk. 2 i forordning 1612/68 en for bred anvendelse, og at når det drejer sig om arbejdstageres børn er det forordningens art. 12, der bør finde anvendelse hvori et bopælskrav er indeholdt. Sidst argumenteredes for, at art WSF er begrundet i objektive hensyn og følger proportionalitetsprincippet. Domstolen fastslår i præmis 33, at de efter art. 7, stk. 2 i forordning 1612/68 tilskrevne rettigheder omhandler både vandrende arbejdstagere, såvel som grænsearbejdere 43. I præmisserne 38 og 39 udtaler Domstolen, at et bopælskrav, som findes i den nederlandske lovgivning, er en skjult forskelsbehandling. Det er ikke videre besværligt at konstatere som Domstolen også gør at, unionsborgere som ikke er bosiddende i Nederlandene, i langt overvejende grad ikke er nederlandske statsborgere. Dermed vil udenlandske unionsborgere rammes hårdere end indenlandske. En argumentation for, at den ligeledes vil ramme nogle nederlandske borgere og dermed ikke er forskelsbehandling affejer Domstolen i samme præmis, med ordene: For at en foranstaltning kan betragtes som udtryk for indirekte forskelsbehandling, er det ikke nødvendigt, at den fører til en begunstigelse af alle indenlandske statsborgere eller til en ringere stilling alene for statsborgere i andre medlemsstater, og ikke desuden for indenlandske statsborgere. Det er altså ikke tilstrækkeligt, at nogle indenlandske borgere også vil blive ramt af reguleringen, hvis den i overvejende grad vil ramme de udenlandske. Domstolen slår videre fast, at Nederlandenes påstand om, at situationerne ikke er sammenlignelige, ikke kan godtgøres. Dette begrundes med, at der ifølge Domstolen ikke er tale om en objektiv faktor 44, når Nederlandene anfører, at det er sandsynligt, at bopælsstaten er altafgørende i beslutningen af hvor man ønsker at studere. 43 Dette blev afgjort i sag C 213/05 Geven. 44 Som nævnt i præmisserne 41 og 42, kræver anvendelsen af forskelsbehandlingsprincippet (ens situationer, forskellig behandling/forskellige situationer, ens behandling) at det kan støttes på nogle objektive almene hensyn. 21 af 71

22 Til spørgsmålet om, hvorvidt de rettigheder denne dom omhandler, slet ikke falder inden for forordning 1612/68 s art. 7 s emneområde, men derimod henhører under art. 12, svarer Domstolen, at dette ikke er tilfældet. Domstolen forklarer, at så længe arbejdstageren forsørger barnet, kan barnet direkte støtte ret på art. 7. Dette kan forklares ud fra, at det jo også kommer arbejdstageren til gode, såfremt et barn som han har forsørgerpligt for, kan modtage studiestøtte. De nederlandske myndigheder anførte endvidere, at det i sager hvor Domstolen tidligere havde inkluderet vandrende arbejdstageres børn i art. 7, stk. 2, havde været i situationer, hvor der var tale om direkte diskrimination. De mente således ikke, at dette burde være tilfældet i situationer omhandlende mulig indirekte diskrimination. I et sådant tilfælde ville medlemsstaterne jo altså i tilfælde, hvor der kan være tale om direkte diskrimination blot kunne ændre reglerne således, at det blev en indirekte diskrimination i stedet. Dermed vil man kunne omgå reglerne på en sådan måde, at art. 7, stk. 2 vil blive overflødig, og art. 12 vil blive benyttet i stedet. Altså ville et bopælskrav være lovligt at opretholde. Denne argumentation var dog ikke holdbar, og dette gav generaladvokat Sharpston også udtryk for i sit forslag til afgørelse 45. De nederlandske myndigheder begrundede deres objektive hensyn med to ting. For det første mente man, at det kunne skabe en urimelig økonomisk byrde for staten, såfremt bopælskravet ikke kunne fastholdes. For det andet mente man, at kravet fremmer mobiliteten i den forstand, at støtten kun udbetales til personer, som ellers ville have taget studierne i Nederlandene. Til den første begrundelse anfører Domstolen, at selvom man i tidligere sager har accepteret budgetmæssige hensyn som objektive grunde, kan dette ikke gøres her. Hvor man før har accepteret dette synspunkt 46, var det i situationer, hvor der var tale om økonomisk inaktive borgere. Der er selvfølgelig en forskel i mellem økonomisk inaktive EU-borgere, og de rettigheder man kan aflede herfra, og på at være vandrende arbejdstager i EU-retlig forstand. Hvis man ikke er arbejdstager, slår Domstolen fast, kan der kræves mere af borgeren. Det kan herunder kræves, at den studerende dokumenterer en vis grad af integration 47. Denne integration mener Domstolen, jf. præmisserne 65 og 66, at man allerede opfylder per definition i det øjeblik, man er vandrende arbejdstager eller grænsearbejder 48. Man bidrager således på arbejdsmarkedet med skatteindtægter. Domstolen medgiver, at øget mobilitet er et objektivt, alment hensyn. Domstolen er dog ikke enig med de nederlandske myndigheder i, at lovgivningen overholder proportionalitetsprincippet. I et svarskrift fra de nederlandske myndigheder, har man oplyst andre mulige krav som erstatning for det nuværende bopælskrav krav, man mente var mere diskriminerende end det nuværende. At begrunde én dårlig idé 45 Generaladvokatens forslag til afgørelse af dommen, punkt Se eksempelvis Bidar sagen, C 209/ Jf. dommens præmis Se yderligere om dette i domsanalysen af Giersch, umiddelbart før denne. 22 af 71

23 med to endnu dårligere, forkastes af Domstolen 49. Domstolen medgiver dog, at man ikke kan stille krav om, at medlemsstaten skal bevise, at der ingen andre muligheder findes. I samme bemærkning henviser Domstolen til Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse, hvori hun udtaler, at Nederlandene som minimum kunne have redegjort for, hvorfor netop bopælskravet var valgt 50. Domstolen slår dernæst fast, at det opstillede bopælskrav er for ekskluderende. I forhold til gældende regler, er det svært at se rimeligheden i dette krav, som alt andet lige er umådeligt svært at kunne imødekomme for de fleste udenlandske unionsborgere. Desuden er det et meget overfladisk kriterium overfladisk på den måde, at der findes adskillige andre måder, hvorpå man kan være integreret i et samfund, end at have boet i landet et vist antal år. Domstolen finder efter ovennævnte, at den nationale lovgivning indeholder en forskelsbehandling mellem nederlandske statsborgere og udenlandske vandrende arbejdstagere eller grænsearbejdere, som er begrundet i objektive almene hensyn, men ikke er forholdsmæssig, da det vurderes at være et for ensidigt og ekskluderende krav 51. De nederlandske myndigheder har derfor ikke overholdt sine forpligtelser efter art. 45 TEUF og art. 7, stk. 2 i forordning 1612/68. Dermed kan det konkluderes, at et bopælskrav som det nederlandske altså ikke er foreneligt med artikel 45 TEUF og forordning 1612/68. Afgørelsen som er den tidsmæssigt første af de her i afhandlingen analyserede afgørelser har derfor stor betydning for flere EU-lande, som har lignende krav i deres nationale lovgivning - herunder Danmark. C-523/11 og C-583/11 De forenede sager Prinz og Seeberger De to sager er begge tyske, og er begge indbragt for EU-domstolen af tyske forvaltningsdomstole med anmodning om en præjudiciel afgørelse, jf. art. 267 TEUF. De to sager blev af Domstolen slået sammen, grundet de meget ens problemstillinger. Både Laurence Prinz (fremover Prinz) og Philipp Seeberger (fremover Seeberger) er tyske statsborgere. Sagerne handler om fortolkningen af art. 20 og 21 TEUF, og vedrører muligheden for at medbringe tysk uddannelsesstøtte til studier uden for Tyskland. 49 Jf. dommens præmis Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse, punkt Dette til trods for, at Domstolen i sag Giersch foreslår et ensidigt krav om, at grænsearbejdere skal arbejde i en betydelig periode før de kan betragtes som tilstrækkeligt integrerede. 23 af 71

24 Tyskfødte Prinz vendte i 2007 tilbage til Tyskland efter 10 års ophold i Tunesien, og afsluttede i 2009 sin studentereksamen. Hun blev i 2009 optaget på et hollandsk universitet, og blev tildelt uddannelsesstøtte fra september 2009 til august 2010, mens støtte blev afvist for det følgende studieår. De tyske myndigheders begrundelse var, at hun ikke overholdt bopælskravet i den tyske lov om individuel uddannelsesstøtte 52, og dermed blot var berettiget til ét års støtte, jf. denne lovs 16, stk. 3, som indeholder et bopælskrav. Kravet er, at man for at kunne medbringe uddannelsesstøtte i mere end ét år til uddannelse i udlandet, skal have haft mindst tre års fast bopæl 53 i Tyskland inden udlandsopholdets begyndelse. Prinz gjorde gældende, at hun har adskillige relationer til Tyskland, og kun var flyttet grundet sin fars arbejdssituation. Hun mente desuden ikke, at de fire måneders ophold, hun manglede for at opfylde kravet, ville have styrket hendes forhold til Tyskland. Væsentligheden i sagen, er for denne afhandling ikke hvorvidt den konkrete person, Laurence Prinz, var berettiget eller ikke berettiget det er derimod det præjudicielle spørgsmål den tyske domstol forelægger EU-Domstolen. Ligeledes vendte tyskfødte Seeberger tilbage med sin familie til Tyskland i 2006 efter ophold i Spanien siden I 2009 blev han optaget på et spansk universitet, og søgte støtte hertil hos de tyske myndigheder. Denne ansøgning blev afvist, med henvisning til føromtalte BAFöG 16, stk. 3. Seeberger mente, at kravet i 16, stk. 3. tvang ham til at opgive sin bopæl i udlandet, da han ellers ikke ville kunne opnå uddannelsesstøtte, og dermed var det en krænkelse af hans traktatfæstede ret til fri bevægelighed. Det tyske studiestøttekontor anførte, at kravet fandt anvendelse på alle unionsborgere, og var begrundet i en medlemsstats interesse i at udbetaling af sociale ydelser begrænsedes, således at kun borgere med tilstrækkelig tilknytning til staten modtog ydelserne. Den tyske domstol mente, at kravet kunne resultere i nogle unionsborgeres fravalg af studier i udlandet, da det ikke fandt anvendelse på udbetaling af studiestøtte i Tyskland. Dette kunne måske nok få studier i Tyskland til at virke mere tiltrækkende, i det kravet ikke skulle opfyldes i sådanne tilfælde. Den tyske domstol sår således tvivl om, hvorvidt kravet egner sig som indikator for, om den pågældende borger er integreret i det tyske samfund. De to præjudicielle spørgsmål har materielt samme indhold, og dermed er blot formuleringen forskellig. De tyske domstole ønskede EU-Domstolens holdning til, hvorvidt en lovgivning som den tyske hvorefter uddannelsesstøtte kun kan medbringes i mere end ét år, for så vidt den studerende har boet i Tyskland i minimum tre år er forenelig med EU-retten, mere specifikt art. 20 og 21 TEUF. 52 Bundesausbildungsförderungsgesetz, fremover BAföG. 53 Jf. samme lovs 5, stk af 71

25 EU-Domstolen vurderede dommene samlet, og fastslår i præmis 31, at et sådant krav som findes i BAFöG 16, stk. 3, udgør en restriktion af den frie bevægelighed. Domstolen udtaler, at dette krav risikerer at afskrække borgere, såsom de i de to sager, fra at udøve deres rettighed til fri bevægelighed ved at studere i en anden medlemsstat. Det objektive almene hensyn, som de tyske myndigheder har fremlagt som begrundelse for den nationale lovgivning, er ikke tilstrækkeligt ifølge Domstolen. Dette skal forstås sådan, at hensynet som sådan godt kan accepteres, men måden hvorpå det gøres (bopælskravet), er af en for ensidig karakter. Dette er fast retspraksis, i hvert fald i forhold til andre kriterier end et bopælskrav 54. Problemet med et bopælskrav som det tyske er således, at bopæl i et land kun er én ud af mange måder at have en tilknytning til et land. Derfor vil man kunne være nok så integreret i en medlemsstat, men hvis man på et givet tidspunkt har opholdt sig, således at man ikke kan opfylde dette krav, vil man miste sin rettighed til at modtage uddannelsesstøtte. I denne afgørelse kommer Domstolen, som den ligeledes gjorde i Giersch, med nogle eksempler på krav som en medlemsstat kan stille. Suppleret med nogle af disse, må det således forstås, at et bopælskrav lovligt kunne bruges som en vurdering af den enkeltes integration i medlemsstatens samfund. Eksemplerne som Domstolen nævner, er statsborgerskab, skolegang i en betydelig periode, familiære forhold, beskæftigelse, sprogkundskaber eller andre sociale eller økonomiske bånd. Domstolen vurderer altså, at det i den tyske lovgivning opstillede krav er et for generelt og ensidigt krav. Det går af denne grund videre end nødvendigt, og kan derfor ikke betragtes som proportionalt. Det konstateres således, at kravet ikke er i overensstemmelse med art. 20 og 21 TEUF, og de forelæggende myndigheder skal efterprøve sagerne set i lyset af ovenstående. Afgørelsen må konstateres at være kongruent med det, som Domstolen kom frem til i afgørelsen Kommissionen mod Nederlandene, som omhandlede en meget lignende problemstilling omkring et bopælskrav. Samtidig bliver der i dommen for alvor åbnet op for, at medlemsstaterne kan fastholde deres bopælskrav, så længe disse blot bliver suppleret af andre relevante tilknytningskriterier. C-220/12 Meneses Dom C-220/12 omhandler den tyske statsborger Meneses, der fik afslag på sin ansøgning om studiestøtte til et studie i udlandet nemlig i Nederlandene. Meneses fik afslag med den begrundelse, at han ikke 54 Se f.eks. C-224/98 D Hoop, præmis 39 og C-75/11 Kommissionen mod Østrig, præmis 62, C-503/09 Stewart, præmis af 71

26 opfyldte de specielle krav i den tyske lovgivning - BAföG s 6 hvilke man skal opfylde som tysk statsborger bosiddende i udlandet for at opnå ret til uddannelsesstøtte. Meneses indbragte afslaget for den tyske forvaltningsret i Hannover, der fandt, at sagen var af en sådan karakter, at man valgte at indbringe den for Domstolen. Meneses, der var født i Brasilien, havde fast bopæl i Istanbul, hvor hans forældre boede. Han havde i sommeren 2010 påbegyndt et jurastudium ved universitetet i Würzburg, men skiftede ved begyndelsen af vintersemesteret til universitetet i Maasstricht, Nederlandene. Meneses gjorde under sagen gældende, at lovgivningen var et brud på artikel 20 og 21 i TEUF. Ifølge præmis 31 argumenterede den tyske regering for, at der som udgangspunkt ikke tildeles uddannelsesstøtte til studier uden for landets grænser. Den gjorde ligeledes gældende, man ikke ønsker en generel ordning, hvorefter tyske statsborgere kan få en sådan støtte, den kan kun tildeles i særlige tilfælde, og der forelå for Meneses ingen særlige forhold. En sådan ordning burde som udgangspunkt være lovlig, da art. 165 og 166 TEUF gør uddannelsesstrukturen til et nationalt anliggende. I begrebet uddannelsesstruktur, må uddannelsesstøtten antages også at være indeholdt 55. Spørgsmålet var herefter, om formuleringen kun i særlige tilfælde ændrede på dette udgangspunkt. Det var således op til Domstolen at bedømme, hvorvidt den nationale lovgivning - navnlig BAfög's 5 og 6 - strider imod artikel 20 og 21 i TEUF, og om den begrænser de deri liggende rettigheder om fri mulighed for at færdes og opholde sig i andre medlemsstater. Domstolen starter med at slå fast at i kraft af, at Meneses er tysk statsborger, og dermed unionsborger, jf. artikel 20, stk. 1 TEUF, har han mulighed for at påberåbe sig den status og de rettigheder, der lovgivningsmæssigt medfølger, herunder samme retlige behandling uanset nationalitet 56. En af de grundlæggende rettigheder i EU-sammenhæng findes som tidligere anført i artikel 21 stk. 1 TEUF, hvori retten til frit at færdes og opholde sig i andre medlemsstater er fastlagt. Domstolen anfører i præmis 22, at en national lovgivning, der stiller unionsborgere ringere, blot fordi de gør brug af disse netop nævnte rettigheder, udgør en "restriktion" af samme. Sådanne restriktioner kan opfattes som afskrækkende på unionsborgere, jf. præmis 23, og Domstolen vurderer, at de i traktaten fastsatte rettigheder med hensyn til fri bevægelighed derved ikke vil få fuld gennemslagskraft. 55 Se også s. 82 i Juristen nr Uddannelsesstøtten i EU-retligt perspektiv af Henrik Skovgaard-Petersen. 56 Jf. artikel 18 TEUF, se bl.a. C-11/06 og C12/06 Morgan og Bucher, præmis 22, samt C-192/05 Tas-Hagen, præmis af 71

27 Domstolen inddrager herefter de overordnede hensyn til reglerne, nemlig EU's ønske om at fremme de studerendes mobilitet, hvilken er særligt bestemt i artikel 6, litra e samt artikel 165, stk. 2 TEUF. Domstolen gør gældende, at grundet disse bestemmelser, må det anses for særlig vigtigt at undgå afskrækkende restriktioner på netop dette område, jf. præmis 24. Hvad ordene særligt vigtigt materielt indebærer, uddyber Domstolen ikke nærmere. En sådan ovenfor omtalt afskrækkende restriktion mener Domstolen at finde i BAfög's 5, stk. 2, hvori den nationale lovgivning fastsætter krav om fast bopæl i Tyskland, og dermed udelukker studiestøtte til de statsborgere, der ikke kan opfylde et sådant krav. Domstolen slår fast, at statsborgere skal sikres denne ret "fuldt ud", jf. præmis 27, og dermed er lempende regler - herunder BAfög's 6 - ikke i sig selv tilstrækkeligt til at berettige hovedreglen. Derfor skal den nationale lovgivning yderligere kunne begrundes med objektive almene hensyn, før den kan accepteres i EU-regi. Der er af den tyske regering, jf. præmis 32, som begrundelse for reglen opstillet tre mål, for hvilke Domstolen skal tage stilling til, om de opfylder de netop omtalte krav. Det første mål omhandler et ønske om, at ansøgeren er "integreret i et vist minimalt omfang i den bevilgende stat", altså Tyskland i dette tilfælde. Domstolen anerkender dette mål, jf. præmis 34, samt i præmis 35, hvori Domstolen begrunder det med, at et krav om studiestøtte til borgere, der ikke har en vis form for tilknytning til medlemsstaten kan resultere i en urimelig stor byrde med konsekvens for studiestøtteordningen i sin helhed. Det kan synes lidt uklart, hvornår Domstolen vil anerkende et økonomisk mål, og hvornår det ikke er et objektivt alment hensyn 57. I C-209/03 Bidar, præmis 56, udtaler Domstolen, at det er op til de enkelte medlemsstater at sikre, at den sociale sikringsordning ikke bliver til en urimelig byrde. Som Generaladvokat Sharpston siger i sit Forslag til Afgørelse af C-523/11 Prinz og Seeberger, kunne det være en hjælp for de forelæggende retter, at Domstolen præciserede sammenhængen mellem integrationsmålet og det økonomiske mål 58, altså, om det er to særskilte mål eller om integrationsmålet blot er en måde at opfylde det økonomiske mål. Domstolen fastholder, at graden af tilknytning skal vurderes ud fra multiple relevante faktorer, da dette er bedst til at sikre den "reelle og faktiske tilknytning". Dette er blandt andet slået fast i sag C-20/12 Giersch 59. Dette må derfor betragtes som fast retspraksis inden for uddannelsesstøtteområdet, jf. også præmis Yderligere om det økonomiske mål følger straks. 58 Generaladvokat E. Sharpstons Forslag til Afgørelse C-523/11 Prinz og Seeberger, punkt Se desuden C-523/11 og C-585/11 Prinz og Seeberger, samt C-542/09 Kommisionen mod Nederlandene. 27 af 71

28 Der er dog forskel på hvilken grad af tilknytning, der er nødvendig for henholdsvis almindelige arbejdstagere og grænsearbejdere 60. Domstolen fastslår som i tidligere domme angående studiestøtte og bopælskravet at et enestående bopælskrav ikke er retvisende for, hvorvidt borgeren er tilstrækkeligt tilknyttet studiestøttebevilgerstaten, jf. dommens præmis 38. Den fremhæver de føromtalte 61 eksempler på integration, så som den studerendes familie, beskæftigelse, sporgkundskaber eller andre sociale eller økonomiske bånd. Ligeledes anfører Domstolen, at undtagelsen i BAfög's 6 "på ingen måde afhænger af tilknytningsforhold" og dermed ikke er egnet til at sikre, at bopælskravet ikke er for ensidigt et krav. Hermed kommer Domstolen frem til, at bopælskravet og den tilhørende undtagelsesregel ikke er proportionel med målet. Det andet mål er et ønske om at "undgå en uforholdsmæssig stor økonomisk byrde", altså et økonomisk begrundet mål. Domstolen anfører, at rent økonomiske mål ikke i sig selv er et mål for socialpolitikken, og at rent økonomiske mål ikke "kan være tvingende almene hensyn", der kan begrunde en begrænsning af grundlæggende friheder - dermed ej heller de rettigheder omtalt i artikel 21 TEUF. Dette er fint i tråd med, hvad Domstolen også gjorde gældende i Giersch, men kan som omtalt ovenfor, virke til at flyde lidt sammen med integrationsmålet. Det tredje mål omhandler et ønske om at fremme de studerendes mobilitet på tværs af landegrænser. Domstolen anerkender dette mål, som de også har gjort i de andre studiestøtterelaterede domme. Det ændrer dog ikke ved, at kravet om bopæl stadig ikke er proportionalt med målet. Domstolen fastslår altså på ny, at et bopælskrav ikke er et retvisende billede af den studerendes reelle tilknytning til medlemsstaten. Det står ligeledes klart efter denne dom, at undtagelser til bopælskravet i sig selv ikke er nok til at gøre det proportionalt det kræves, at disse undtagelser afhænger af tilknytningsforhold. C-275/12 Elrick EU-Domstolen optog ligeledes denne sag på baggrund af en henvendelse fra forvaltningsretten i Hannover med anmodning om en præjudiciel afgørelse, jf. art. 267 TEUF. Dommen omhandler fortolkningen af artiklerne 20 og 21 TEUF. 60 Dette er omtalt yderligere i analysen af Giersch ovenfor. 61 Omtalt i ovenstående analyse af Prinz og Seeberger. 28 af 71

29 Sagen vedrører Samantha Elrick (fremover Elrick ), der havde ansøgt om og havde fået afslag på studiestøtte til hendes uddannelse i Det Forenede Kongerige (Storbritannien). I modsætning til flere af de øvrige domme, som analyseres i denne afhandling, var det i denne sag ikke et nationalt bopælskrav, der gav anledning til tvisten. Det var derimod en forskel på mulighederne for at blive berettiget til tysk uddannelsesstøtte til uddannelse i Tyskland, i forhold til mulighederne for at medbringe denne støtte til andre medlemsstater. Elrick var tysk statsborger og ligeledes født i denne medlemsstat. Siden september 2008 havde hun været studerende ved et britisk universitet, og forsøgte i denne anledning at opnå godkendelse til studiestøtte. Dette blev afvist, med henvisning til den tyske forbundslov om individuel studiestøtte, Bundesausbildungsförderungsgesetz, benævnt BAFöG, nærmere bestemt dennes 2, stk. 1 nr. 2. Dette skyldes det faktum, at uddannelsen ikke førte til et erhvervskvalificerende eksamensbevis efter minimum 2 år, og at den var sammenlignelig med en ét-årig erhvervsforberedende uddannelse ved en tysk erhvervsfaglig skole en sådan uddannelse, var ikke støtteberettiget, såfremt den studerende tog den i udlandet. Dette mente Elrick var en krænkelse af hendes rettigheder til at færdes og opholde sig frit i andre medlemsstater efter art. 20 og 21 TEUF, da hun dermed enten skulle vælge mellem at opgive sin uddannelse i Det Forenede Kongerige, eller miste retten til at modtage uddannelsesstøtte. Den tyske domstol udtalte, at hun, hvis hun havde taget en tilsvarende uddannelse i Tyskland, havde været støtteberettiget. Den tyske domstol var derfor i tvivl om, hvorvidt dette var foreneligt med de traktatbestemte artikler. Den spurgte derfor EU-Domstolen om, hvorvidt det er foreneligt med artiklerne 20 og 21 TEUF, at man i følge tysk lovgivning kunne modtage støtte til en sådan kortvarig uddannelse i Tyskland, men blev nægtet dette ved en tilsvarende uddannelse i en anden medlemsstat. EU-Domstolen slår fast, at en regel som den i sagen omhandlede, kan virke afskrækkende på unionsborgere som Elrick, idet reglen kan friste den uddannelsessøgende til ikke at benytte sin ret til fri bevægelighed, da denne i så fald ikke vil kunne modtage støtte til sine studier. Domstolen kommer ligeledes ind på, at det anførte område, uddannelsesområdet, som bekendt ikke er et harmoniseret område, og det påhviler derfor medlemsstaterne at strukturere de respektive systemer, så længe det overholder gældende EU-retlige regler 62. Desuden bemærkes det i præmis 25, at Domstolen ikke stiller noget krav om, at man skulle kunne medbringe støtten til andre lande. Hvis en medlemsstat stiller denne mulighed til rådighed for dens borgere (og selvfølgelig alle andre, som vil kunne kvalificeres til at modtage støtten), er det medlemsstatens opgave at sørge for, at EU-retten overholdes herunder 62 Se yderligere om dette i analysen af Giersch. 29 af 71

30 bestemmelserne om ret til frit at færdes på unionens område. For at en national lovregel, som findes at krænke traktatfæstede rettigheder, skal kunne være forenelig med EU-retten, skal reglen være baseret på objektive almene hensyn, samt bestå i forhold til proportionalitetskravet. Domstolen udtaler sig ikke om, hvorvidt det tyske hensyn kan betegnes som objektivt alment. Hensynet, som de tyske myndigheder har anført, var at man udelukkende ønskede at støtte uddannelser, der øgede den studerendes muligheder på arbejdsmarkedet efter endt uddannelse. Domstolen anførte dog, at da en lignende uddannelse, med samme varighed, ville kunne støttes, såfremt den blev taget i Tyskland, synes længden af uddannelsen ikke nødvendigvis at afspejle kvaliteten af denne. Derfor udtaler Domstolen, at kravet er inkonsekvent og kan ikke anses for forholdsmæssig til dette [hensyn]. Domstolen besvarer således forespørgslen på den måde, at det tyske krav ikke er foreneligt med art. 20 og 21 TEUF, da kravet ikke anses for at være forholdsmæssigt i forhold til det man ønsker at opnå med dette. Gældende ret efter afgørelserne Problemstillingerne i ovenstående analyse kan anskues fra to sider. På den ene side har vi medlemsstaterne 63, der med skepsis må indordne sig den nye fortolkning fra Domstolens retspraksis og dermed lempe adgangen til landets sociale ydelser her særligt studiestøtten. Denne nemmere tilgang til sociale ydelser bliver i vidt omfang af medlemsstaterne, og måske i endnu højere grad af deres borgere, set som en trussel mod velfærdssamfundets nuværende eksistens. Mange medlemslande frygter og med god grund at flere og flere velfærdsydelser bliver underlagt samme regler som dem, der er blevet forklaret og analyseret i ovenstående analyse, og dermed i et vist omfang kan eksporteres til udlandet. Her tænkes blandt andet på børnecheck og dagpenge 64. På den anden side har vi EU-Kommissionen og til dels EU- Parlamentet, der ønsker at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed og udbrede mobiliteten på uddannelsesområdet 65. Det er dog vigtigt at bemærke, at til trods for de umiddelbare negative økonomiske konsekvenser for den lempeligere adgang til uddannelsesstøtte, så kan medlemsstaterne også udlede positive aspekter af det, idet den enkelte borger med et internationalt præg i sin uddannelse, vil kunne tilegne sig nogle kompetencer, som denne ikke havde fået ved at tage hele uddannelsen i hjemlandet. Disse fordele kommer både den enkelte og medlemsstaten til gode såfremt personen vender hjem igen, efter endt uddannelse. Det vil jo desuden også kunne gå den anden vej, f.eks. således, at vi her i Danmark vil 63 Her tænkes specielt på de medlemsstater med en meget gunstig uddannelsesstøtteordning, herunder Danmark. 64 Se f.eks. om den danske børnecheck: og diskussionen om de finske dagpenge, som ikke er meget ulig de danske: 65 Her tænkes særligt på Bologna Processen og 2020-målene, herunder at 20% af de færdiguddannede på videregående uddannelser skal have været på udenlandsk studieophold eller praktikperiode. 30 af 71

31 kunne tiltrække kvalificeret udenlandsk arbejdskraft nemmere, hvis de har studeret her i landet, eller hvis de studerende føler en større tilknytning til landet grundet støtten, som de modtager. Dette er nogle af de aspekter, der vil blive behandlet i det senere afsnit omkring studerendes mobilitet i EU. Når man ser på Domstolens afgørelser, der er afsagt før de her i afhandlingen analyserede domme, så kan de nye afgørelser næppe betragtes som uventede eller overraskende, men det er dog muligt at udlede noget nyt af de analyserede afgørelser i hvert fald præciseres en række af Domstolens tidligere afgørelser. I C-46/12 L.N. fastslog Domstolen således, at man ikke kan udelukkes fra at kunne kategoriseres som arbejdstager i EU-retlig forstand ene og alene af den grund, at bevægelsesgrunden er, at man ønsker at følge studier i et givent EU-land. Det er altså ikke motivet bag mobiliteten, der øver indflydelse på afgørelsen af, hvorvidt man kan betragtes som arbejdstager, men det centrale er derimod, at man rent faktisk er økonomisk aktiv. Dette resulterer i, at så længe man opfylder kravene for at kunne blive betragtet som arbejdstager, er man også berettiget til de samme sociale fordele, som de nationale borgere har mulighed for at opnå uanset hvad hensigten med indrejsen i landet har været herunder også at modtage uddannelsesstøtte. Det er op til det enkelte land at opstille disse krav, men Domstolen udtrykker det således at det skal være reel og faktisk beskæftigelse 66. Af C-20/12 Giersch kan udledes, at det ikke efter EU-retten er proportionalt, at værtslandets lovgivning kræver, at børn af grænsearbejdere bor i staten, før det er muligt at modtage uddannelsesstøtte. Det er desuden bemærkelsesværdigt, at man i Giersch-dommen ser ud til at skærpe tilknytningskravet for grænsearbejdere og deres børn i forhold til Domstolens tidligere praksis ikke i forhold til den nationale lovgivning. Det er slået fast af Domstolen, at det skal betragtes som en social fordel for arbejdstageren, at hans (forsørgede) barn kan modtage uddannelsesstøtte 67. I Giersch udtaler Domstolen blandt andet, at det er muligt, at der foreligger tilstrækkelig integration, når man som barn af en grænsearbejder bor i en nabostat. Derfor må det udledes af afgørelsen, at Domstolen har åbnet op for, at medlemsstaterne kan stille strengere krav til graden af tilknytning for grænsearbejderes vedkommende efter Giersch, end hvad var tilfældet efter fortolkningen i Kommissionen mod Nederlandene, hvor det blev nævnt i præmis 65, at der var tilstrækkelig tilknytning til samfundet i værtslandet i det øjeblik, man var på arbejdsmarkedet grænsearbejdere nævnes udtrykkeligt i denne sammenhæng. I Kommissionen mod Nederlandene, Prinz og Seeberger samt Meneses bliver nationale bopælskrav i alle sager dømt uforenelige med EU-retten. Kommissionen mod Nederlandene var den første, og da faktum ikke var væsentligt anderledes i hverken Prinz og Seeberger eller Meneses, kom det som en naturlig konsekvens, 66 Se yderligere om dette i afsnittet Udenlandske studerende i Danmark EU-perspektiv, senere i afhandlingen. 67 Dette blev afgjort i Bernini sagen, og stadfæstet i Meeusen. 31 af 71

32 at også disse bopælskrav blev kendt ulovlige. Den danske pendant til disse bopælskrav findes i SU-lovens 2, stk. 4, hvori det er angivet, at for at kunne medbringe uddannelsesstøtte til studier i udlandet skal man have haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 2 år inden for de sidste 10 år forud for ansøgningstidspunktet. Selvom det danske krav ikke er blevet prøvet ved EU-Domstolen vurderes det alligevel at være ulovligt. Dette skyldes, at det har samme ensidige karakter som de efterprøvede bopælskrav. Derfor er det uden betydning, at det danske krav er mindre restriktivt, og dermed lettere at imødekomme end både det tyske og det hollandske (som kræver hhv. mindst tre års forudgående ophold og ophold i tre ud af de seneste seks år) 68. Vurderingen af, at den hidtidige praksis er i strid med unionsborgerrettighederne resulterede i, at man i Danmark udarbejdede et nyt lovforslag, Lovforslag nr. L et lovforslag som blev fremsat d. 26. februar i år, og som vil blive behandlet i næste afsnit. Som Domstolen udtaler, er et bopælskrav, som de ovenfor omhandlede, alt for ensidigt til at kunne være en retvisende indikator for, hvorvidt en unionsborger har en reel tilknytning til den pågældende stat. Det er uden tvivl afgørende for medlemsstaterne at være i stand til at opstille visse kriterier for at undgå velfærdsturisme. Domstolen ser ud til at acceptere en sådan argumentation, idet den lagde til grund for sin afgørelse i Giersch, at det ville være en urimelig byrde for værtsstatens finansiering af sociale ydelser, hvis der for grænsearbejdere ikke behøves påvist anden tilknytning til værtslandet end selve arbejdet. Dette ændrer dog ikke ved, at Domstolen har underkendt national lovgivning med bopælskrav som eneste indikator for integration, og derfor er det stadig forholdsvis nemt for arbejdstagere og grænsearbejdere at modtage sociale ydelser. Dette kan bevirke, at medlemsstaterne omlægger diverse velfærdydelser, hvilket i særdeleshed er en mulig konsekvens nogle medlemsstater vil tage 70. Der må dog kunne være måder hvorpå en tilstrækkelig integration kan defineres, omend det nok vil være noget sværere rent administrativt at regulere. Generaladvokat Sharpston siger i sit forslag til afgørelse på Kommissionen mod Nederlandene, at det er op til den enkelte medlemsstat at påvise, at det pågældende krav er egnet og forholdsmæssigt. Det påhviler altså staten at føre et positivt bevis. Hun siger dog samtidig, at det ikke er op til staten at bevise, at ingen andre foranstaltninger ville være mindre indgribende. Der stilles således ikke et krav om at føre et negativt bevis. Dette er derimod Kommissionens opgave 71. Eksempler på alternative/supplerende krav kom Domstolen med i deres afgørelse af Prinz og Seeberger. De krav, den foreslog som mulige krav til at supplere bopælskravene med, var, som tidligere nævnt, om man er statsborger i støttestaten, om man har 68 Dette kom Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelse ligeledes frem til i dets redegørelse fra d. 12. september ( 69 Lov om ændring af SU-loven og lov om specialpædagogisk støtte ved videregående uddannelser. 70 Dette nævnes ligeledes af generaladvokat Sharpston i sit forslag til afgørelse af Kommissionen mod Nederlandene. 71 Se Generaladvokatens forslag til afgørelse, punkterne af 71

33 gået i skole i staten i en betydelig periode, om man har familie i staten, om man har/har haft beskæftigelse i landet, om man kan sproget, eller om man har andre sociale/økonomiske bånd til staten. Det er vigtigt at notere, at selvom Domstolen kommer med disse eksempler, betyder det ikke, at alle medlemsstater skal lovgive med disse i tankerne. I henhold til art. 165 TEUF er det stadig op til de enkelte medlemsstater at strukturere den pågældende stats uddannelsessystem herunder uddannelsesstøtten. Det kan tænkes at der i nogle stater logisk vil være nogle andre tilknytningskriterier, end der vil være i f.eks. Danmark. Den sidste sag, Elrick, fik, som tidligere nævnt, det udfald, at Domstolen fastslog, at unionslandene ikke må have nationale regler, som resulterer i, at to identiske uddannelser hvoraf den ene foregår i medlemsstaten, og den anden foregår i en anden medlemsstat ikke må have forskellige støttemuligheder. Der skal være samme mulighed for at kunne modtage uddannelsesstøtte, uanset om uddannelsen tages i udlandet eller i borgerens hjemland. Her skal det noteres, at den danske SU-lov i 4, stk 1 - før ændringen giver mulighed for et krav som er sammenligneligt med det tyske og som i kraft af SU-bekendtgørelens 59 stk. 4 også er sammenligneligt med det tyske. Bestemmelsen angiver, at uddannelser i udlandet skal have en varighed af mindst ét år for at være støtteberettiget. Uddannelser i Danmark kræver kun en varighed af tre måneder 72. Danmark vil derfor højst sandsynligt ikke overholde dens forpligtelser overfor EU med den nuværende lovgivning. Floris de Witte taler i sin artikel i Common Market Law Review 73 om, at økonomisk aktivitet er en slags hovednøgle, der åbner op for nogle muligheder som unionsborgerskabet alene ikke kan bære. Dette er en meget god analogi, da arbejdstagerstatussen som følger af, at unionsborgeren udøver økonomisk aktivitet kan fungere som en form for overbygning på de rettigheder, man erhverver allerede som følge af unionsborgerskabet. Dette skal forstås på den måde, at som følge af Domstolens afgørelse i Kommissionen mod Nederlandene følger det, at medlemsstaterne kan stille visse krav til ikke økonomisk aktive borgere, som man ikke må stille borgere, der er økonomisk aktive. Den økonomiske aktivitet, så at sige, låser op for mulighederne, uden at yderligere kriterier skal imødekommes fra borgeren. I sin artikel diskuterer Floris de Witte ligeledes, hvornår en person skal nyde ret efter sin status som forsørget barn af en økonomisk aktiv unionsborger, eller blot nyde ret af sin egen status som unionsborger. Som det pointeres i artiklen, er den nuværende retsstilling således, at der er en forventning om, at barnet ville blive forsørget af sine forældre. Det er ikke desto mindre en realitet, at ikke alle forældre forsørger deres børn, når de har nået den alder, hvor de kan modtage uddannelsesstøtte. Det kan derfor synes som 72 Jf. SU-lovens 5, stk. 1, nr Floris de Witte er forsker ved London School of Economics and Political Science. Artiklen Who funds the mobile student? Shedding some light on the normative assumptions underlying EU free movement law: Commission v. Netherlands findes I CMLR af 71

34 et vanskeligt krav at skulle vurdere, hvorvidt et barn til stadighed forsørges af sine forældre. Hvis dette er tilfældet ved et barn i en given alder, og ikke tilfældet for et jævnaldrende barn, skal der så forskelsbehandles på de to? Det er mange rettigheder man mister, såfremt man kun kan opnå status af unionsborger, i forhold til de afledte rettigheder man kan opnå som barn af en økonomisk aktiv unionsborger. Særligt med hensyn til grænsearbejdere 74 synes det mærkværdigt, at et barn som bor i én medlemsstat, og hvis forælder arbejder i en anden, skulle være så integreret i den sidstnævnte medlemsstat, at dette berettiger til uddannelsesstøtten. Ikke desto mindre er dette den nuværende retsstilling, som fastslået i Giersch-dommen. At dette er muligt skyldes selvfølgelig, at det er forælderens forsørgelse af barnet, der gøres mindre byrdefuld ved en sådan ordning, og det er dermed hans rettighed der benyttes. Dog må man sige, at børn på videregående uddannelser i dag betragtes som voksne og som selvstændige individer. Det kan derfor synes mærkværdigt, at man uden nogen som helst integration i et samfund, kan modtage uddannelsesstøtte til et fuldt studie i et andet land. Det kan være svært at identificere et generelt motiv for, hvorfor den støttede skulle rejse til støttelandet efter endt uddannelse, når vedkommendes eneste tilknytning til landet er en forælder, der har arbejdet der. 74 Som det var tilfældet i sagen Giersch. 34 af 71

35 Lovforslag L 139 D. 26. februar i år fremsatte Ministeriet for Forskning Innovation og Videregående Uddannelse et lovforslag om ændring af SU-loven. Lovforslaget indeholdt desuden forslag om at ændre lov om specialpædagogisk støtte, således denne ikke afveg fra SU-loven. I lovforslaget er der særligt to bestemmelser, der er relevante for denne afhandling. Ændring af SU-lovens 2 stk. 4 Det bliver under punkt i lovforslaget vurderet, at den danske 2 års-regel, hvori det bestemmes, at man som dansk, EU- eller EØS-borger skal have haft bopæl i Danmark i to af de seneste ti år, før man vurderes at have tilstrækkelig tilknytning, er i strid med EU-retten særlig efter Domstolens afgørelse i Prinz og Seeberger. For EU- og EØS-borgere gælder samtidig, at disse skal være økonomisk aktive eller have afledte rettigheder, der skaber samme retsstilling. Det bliver derfor foreslået, at 2, stk. 4, hvori den omtalte 2 års-regel bestemmes erstattes med 2 c. Den nye bestemmelses stk. 2 giver ressortområdets minister mulighed for at fastsætte nærmere regler om tilknytningskravet. Det er hensigten, at disse nærmere regler skal indeholde en række yderligere krav til opfyldelse af tilstrækkelig integration til at supplere det, efter EU-Domstolens opfattelse, alt for ensidige 2 årige bopælskrav. Udover det 2-årige bopælskrav suppleres der med tilknytningskrav i form af skolegang i Danmark, familierelationer i Danmark, økonomiske bånd til Danmark, arbejde i Danmark samt danskkundskaber. Lovforslaget følger hermed forslagene fra Domstolens afgørelse i Prinz og Seeberger hverken med flere eller færre krav end dem, der er angivet i afgørelsens præmis Det skal bemærkes, at de yderligere krav ikke er en skærpelse af adgangskravene, som det måske kan lyde som om det er tværtimod en lempelse. Dette skyldes, at kun én af de foreslåede multiple krav skal være opfyldt for at opfylde tilknytningskravet. Det er bemærkelsesværdigt, at den danske lovgivning ifølge lovforslaget accepterer, at sålænge et af forslagene om tilknytningskrav er opfyldt, er en tilstrækkelig tilknytning sikret. Domstolen angiver i Prinz og Seeberger afgørelsen, at en tilstrækkelig tilknytning kan være tilfældet ved en opfyldelse af et af kravene. Der er derfor åbnet op for, at der kan ske en individuel vurdering i medlemsstaterne og, at en opfyldelse af ét af kravene ikke nødvendigvis er nok. Det er dog uden tvivl det administrativt nemmeste, og måske også det retssikkerhedsmæssigt mest acceptable at udfærdige lovforslaget, som tilfældet er. Med hensyn til det retssikkerhedsmæssige aspekt kan det dog stadig give problemer at opfylde ligebehandlingsprincippet, da 75 Det er således helt tydeligt, at man fra ministeriets side har ønsket at følge Domstolens forslag til supplerende krav fra Prinz og Seeberger, præmis 38, og desuden omtalt i tidligere afsnit af denne afhandling. 35 af 71

36 lovforslaget benytter udtrykket i en betydelig periode i flere af kravene et udtryk, der er åben for fortolkning. For grænsearbejderes vedkommende er det hensigten, at 2 års-reglen i 2 stk. 4 erstattes af en regel om, at grænsearbejdere skal have arbejdet i minimum 5 år for tilstrækkeligt at opfylde tilknytningskravet, således at familiemedlemmer, der forsørges af grænsearbejderen, kan blive tildelt studiestøtte. Lovforslaget må antages at være en direkte konsekvens af Domstolens afgørelse i Giersch-sagen, hvor Domstolen fastslår, at et bopælskrav for grænsearbejdere er uforeneligt med EU-retten. Forslaget om, at tilknytningskravet skal gøres afhængigt af en minimumsperiode med 5 års arbejde i Danmark, er en direkte konsekvens af Domstolens forslag til alternative måder at dæmme op for studiestøtte-turisme 76. Afgørelsen lægger ligeledes op til, at tilknytningskravet kan gøres afhængigt af et mere lempeligt bopælskrav 77 - et krav om, at den studerende og dennes forældre bor i en stat, der grænser op til studiestøttestaten. Som Domstolen formulerer det i Giersch-dommen, er det muligt både at have minimumsperioden, samt at have bopælskravet som kumulerede krav. Lovforslaget indeholder bemærkelsesværdigt nok ikke et forslag om dette. Ændring af SU-lovens 4 stk. 1 Ændringen af SU-lovens 4 stk. 1 er ligeledes relevant for denne afhandling, da den er en konsekvens af Domstolens afgørelse i Elrick-sagen. Domstolen gjorde gældende, at de diskriminerende regler for tildeling af studiestøtte til udenlandske uddannelser med en begrundelse udelukkende i varighed som begrundes med evnen til at opnå erhvervskvalifikation ikke er forenelige med EU-retten. Efter afgørelsen vurderede Uddannelses- og Forskningsministeriet, at de danske regler minder så meget om de tyske, at det derfor findes nærliggende, at Domstolen også ville finde de danske regler uforenelige med artikel 21 TEUF. Rent konkret betyder det, at hvor der hidtil i 4 stk. 1 har været bestemt, at uddannelses- og forskningsministeren kunne fastsætte regler om dette, så vil denne bestemmelse helt udgå. Ligeledes vil de hidtidige regler i SU-bekendtgørelsen, nærmere bestemt 59 stk. 4, fastsat med hjemmel i den netop omtalte 4 stk. 1, der fastslog, at en uddannelse i udlandet skulle have en varighed af minimum ét år, for at studerende kunne medbringe studiestøtte til den, mens kravet for uddannelser i Danmark kun var på tre måneder, udgå. Med denne regel udgået, vil undtagelsen for udenlandske studier derfor ikke længere være til stede, og derfor vil de danske regler derefter være foreneligt med Domstolens afgørelse i Elrick. 76 Se Giersch præmis Se Giersch præmis af 71

37 Da den danske regel som udgangspunkt bundede i et ønske om at lette administrationen 78, ville en efterprøvelse ved Domstolen således formentlig føre til, at de danske regler ikke ville være forenelige med EU-retten, da et sådan ønske ikke kan sidestilles med et objektivt alment hensyn. Det skal bemærkes, at SU-lovens 5 stk. 1 nr. 2 stadig vil være gældende efter lovforslaget, og der dermed stadig kun udbetales studiestøtte til uddannelser med en varighed på minimum på 3 måneder 79. Det kan konkluderes, at det danske lovforslag L139 om ændring af SU-loven i betragtelig grad har valgt at følge Domstolens forslag til alternativ lovgivning i de analyserede dommes afgørelser. Det viser sig både med hensyn til alternative tilknytningskrav til det nuværende danske bopælskrav, tilknytningskravet til grænsearbejdere og deres familie, samt adgangen til studiestøtte til uddannelser med kortere varighed end 1 år. Til trods for den danske stats modvilje mod en lempelig adgang til danske sociale ydelser for EUborgere, har man efter nærværende vurdering valgt en lempeligere fortolkning end Domstolen lægger op til. Dette ses både ved adgangen til grænsearbejdere og deres families adgang til studiestøtte, samt med hensyn til de alternative tilknytningskrav som supplement til det tidligere bopælskrav. 78 Lovforslag side Bemærkningerne til lovforslaget, til 1, nr 3, side af 71

38 Det økonomiske afsnit Indledning I dette afsnit vil den økonomiske del af afhandlingen blive gennemgået. Første del af afsnittet vil indeholde en redegørelse for, hvor mange udadgående mobile studerende udvalgte EU-lande har. Det vil desuden blive analyseret, hvorvidt der er en signifikant sammenhæng imellem mobiliteten blandt studerende og andelen af de pågældende landes uddannelsesbudgetter der går til uddannelsesstøtte (financial aid 80 ). Herefter kigges der nærmere på det danske system for videregående uddannelser, herunder dets trin og områder. Det vil blive undersøgt for hhv. bachelor- og kandidatuddannelser, hvor meget den danske stat får ud af de færdiguddannede, samt indenfor hvilke uddannelsesområder staten får mest tilbage for de afholdte omkostninger. Afslutningsvis undersøges, hvorvidt der er en sammenhæng imellem uddannelsesstøtten og antallet af højtuddannede i de respektive EU-lande. Der kigges både på færdiguddannede og igangværende studerende. Afsnittet afsluttes med en diskussion af uddannelsesstøtten helt generelt. Udadgående mobilitet og uddannelsesstøtte I det følgende vil det blive gennemgået hvor mange mobile studerende der er i EU. Dette gøres for at skabe et overblik over, hvor mange personer det egentligt drejer sig om, når der snakkes om vigtigheden af, at mobile studerende vender hjem igen efter endte studier. For at give et billede af situationen i EU, er der udvalgt nogle lande. Udvælgelsen er sket dels på baggrund af, hvilke lande det var muligt at indhente data for, dels er der valgt nogle lande Danmark traditionelt sammenlignes med, samt nogle lande, der er økonomisk og kulturelt forskellige fra Danmark. De valgte lande er Belgien, Cypern, Danmark, Finland, Letland, Polen, Portugal, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Tyskland, Ungarn og Østrig. Desuden er de udvalgte lande spredt ud over EU s geografiske område. Tallene er primært fra 2010, da dette har været de nyligst tilgængelige. Landenes udadgående mobilitet i forhold til landenes grad af uddannelsesstøtte er illustreret ved nedenstående tabel. 80 Når der i de følgende afsnit tales om uddannelsesstøtte, er det ikke kun en traditionel udbetalt månedelig ydelse (som den danske SU) men ligeledes lån, stipendier mv. 38 af 71

39 Figur 1 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Uddannelsesstøtte Udadgående studerende Figur 1: "Uddannelsesstøtte" betegner hvor stor en andel af landets samlede uddannelsesbudget, der bruges på uddannelsesstøtte (angivet i %)."Udadgående studerende" betegner hvor stor en andel af oprindelseslandets studerende der er mobile studerende i andre EU-lande (angivet i %). Kilde: Tal fra Eurostat. EU13 er en angivelse af gennemsnittet af de 13 medtagne EU-nationer. Som det kan aflæses af figuren, er Cypern tydeligvis en outlier på begge parametre. Over en tredjedel af de cypriotiske studerende, studerer således i andre EU-nationer. Dette er meget højt, set i forhold til de øvrige lande i analysen. Også i forhold til gennemsnittet, som er på godt 4 %, må det siges at være noget af en forskel. I den anden ende ses Storbritannien, med en forsvindende lille andel udadgående mobile studerende. Blot én ud af hver 500 britiske studerende, studerer i et andet EU-land. Dette ses som et problem i Storbritannien, da man er bange for at miste konkurrenceevne, som resultat af det manglende internationale islæt hos de studerende 81. På baggrund af dette har man bl.a. startet initiativet Outward Student Mobility Strategy, som skal få flere britiske studerende til at tage uddannelser i udlandet. Danmark ligger er placeret midt i, dog lidt i den ende med færrest mobile med fire lande som har færre mobile studerende, og otte lande med flere mobile studerende. Der kan være flere faktorer, der påvirker beslutningen om at studere i udlandet. Det må formodes, at kvaliteten af uddannelse i både oprindelseslandet og værtslandet, kan påvirke lysten til at uddanne sig i udlandet. Hvis kvaliteten i oprindelseslandet er høj, er man måske mindre fristet til at uddanne sig i andre lande, end hvis kvaliteten er relativt lav og dermed vil man kunne få en bedre uddannelse, hvis man søgte udenlands. Storbritannien er det land hvis man kigger på universiteter som har den klart højeste kvalitet af videregående 81 Se f.eks af 71

40 uddannelse af landene i analysen. De har således seks universiteter på top 20 listen over bedst ratede universiteter, hvor ingen af de andre analyserede lande er repræsenteret 82. Københavns Universitet er det bedst placerede af de øvrige EU13 lande, med en 45. placering, mens det tyske Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg er placeret på en 50. pladsen. Denne analyse omhandler alle videregående uddannelser, og derfor er universiteter jo ikke de eneste institutioner der kan påvirke, men det er alligevel en indikator. Udvalget af uddannelser må ligeledes formodes at have indflydelse på outflowet af studerende. Dette kan være en af grundende til Cyperns meget høje tal, da det er et relativt lille land, med kun godt indbyggere. Der har historisk set været flere cypriotiske studerende i udlandet end på Cypern hvilket må siges at være meget specielt. Dette er dog ikke tilfældet længere jf. de 37 % i figur 1 83, som selvfølgelig stadig er ekstremt højt i forhold til de øvrige lande. Det må formodes at alt andet lige jo større land, jo flere uddannelsesmæssige muligheder. Sproglige egenskaber kan også tænkes at have indvirkning på mobiliteten. Man kan på den ene side sige, at britiske studerende har en fordel og dermed kunne tænkes oftere at have ønske om at studere i udlandet, da de alt andet lige, bedre vil kunne begå sig i det pågældende land. På den anden side, synes det muligt at studerende vil få forbedret deres engelskkundskaber (forudsat man trods alt vil blive nødt til at bruge engelsk så længe man ikke er helt komfortabel med nationalsproget), og derved vil de britiske studerende have lavere incitament for at være mobile. Hvis man kigger på de studerende, der bliver i værtslandet efter endt uddannelse, kan arbejdsmarkedssituationen også have indflydelse. Her tænkes eksempelvis på ledigheden, gennemsnitsløn mv. Desuden kan den generelle levestandard også tænkes at kunne være en faktor. I det følgende vil det undersøges, hvorvidt der foreligger en signifikant statistisk sammenhæng, imellem hvor stor en andel medlemsstaterne bruger af deres samlede uddannelsesbudget på uddannelsesstøtte 84, og hvor stor en andel af befolkningens samlede antal studerende på videregående uddannelser, der studerer i andre EU-lande. Hypotese: 82 Listen kan findes på Se også U21 Ranking og national higher education systems 2012, hvor uddannelsesbudget, -miljø, internationalt samarbejde og antallet af udgivne artikler er faktorerne i en ranking af uddannelseskvaliteten. Her ligger Danmark højst af EU13 landene. 83 Se ligeledes 84 Uddannelsesstøtte er i denne sammenhæng ikke blot SU som vi kender den i Danmark, men ligeledes lån, stipendier mv. 40 af 71

41 Signifikansniveauet fastsættes til 5 %. P-værdi: 0, Dermed vil H0 fastholdes, og der er altså en signifikant sammenhæng imellem, hvor stor en andel af et lands samlede uddannelsesbudget der bruges på uddannelsesstøtte, og hvor stor en andel af de studerende der vælger at tage deres uddannelse i en anden medlemsstat. Dette er dog kun tilfældet hvor Cypern er medregnet 86 - hvis vi derimod fjerne Cypern fra analysen, viser det sig, at der ingen sammenhæng er imellem de to parametre. Da det vurderes, at Cypern med sine ekstreme værdier har en særpræget uønsket effekt på analysen, fjernes denne. Dermed er der altså ingen statistisk sammenhæng imellem uddannelsesstøttens størrelse i forhold til det resterende uddannelsesbudget, og hvor mange af de studerende der er mobile. Da p-værdien er på 0,30 87, vil der ikke være signifikans ved de normalt anvendte signifikansniveauer 88. Stikprøvestørrelsen er relativt lille 89, og dette nedsætter selvfølgelig troværdigheden af analysen. Konkluderende bemærkninger Der er altså store forskelle på hvor mange studerende fra de forskellige EU-lande, der vælger at benytte de muligheder for mobilitet, der er inden for EU-samarbejdet. Dette kan der være mange forskellige årsager til, men det skyldes altså ikke, hvor stor en andel af uddannelsesbudgettet medlemsstaten bruger på uddannelsesstøtte. Danske og udenlandske mobile studerendes effekt på samfundsøkonomien I det følgende afsnit vil der blive foretaget en analyse af de danske udgifter til videregående uddannelser. Det analyseres, hvorvidt de bliver brugt økonomisk hensigtsmæssigt, og hvorledes vores indretning af udgiftsstrukturen spiller sammen med EU og udenlandske studerende herunder hvilke uddannelsesretninger og uddannelsestrin, der er mest gunstige for samfundsøkonomien og dermed kan tåle den højeste uddannelsesstøtte. Desuden analyseres om mobilitet hos studerende (ud- og indadgående) er en økonomisk gevinst for det danske samfund. 85 Se Bilag 1 86 Cypern er som tidligere nævnt en outlier i forhold til de andre medlemsstater, med meget høje værdier i begge parametre. 87 Se bilag % er det hyppigst benyttede signifikansniveau, men ej heller ved 10 % vil der således være sammenhæng. 89 Dette skyldes, som tidligere nævnt, primært det tilgængelige data. 41 af 71

42 Danske studerende og deres mobilitet Til trods for den øgede globalisering og de mange initiativer fra EU 90 er danske studerende ikke blevet bedre til at tage en uddannelse i udlandet i hvert fald ikke en hel uddannelse, såsom en bachelor eller kandidat. Faktisk har der i de seneste mange år været ganske få udsving i antallet af danske studerende i udlandet. Vi ligger i 2012 på samme niveau som vi gjorde i 2000 nemlig på omkring Taget i betragtning af, at vi har haft en voldsom stigning i det samlede antal studerende ved videregående uddannelser i 2013 er antallet af personer på hhv. korte, mellemlange og lange videregående uddannelser steget med i alt knapt siden må det betragtes som ganske opsigtsvækkende. Om denne tendens fordelagtig eller til skade for Danmark rent økonomisk, kan nedenstående diagram give en del af svaret på. Figur 2 25,00% Danske udgifter i % af indtægter 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% BU CU BD CD BU-CU BD-CD BU-CD BD-CU Figur 2 er baseret på tal fra bilag 8. Indtægterne er beregnet ved gennemsnitlig livsindtægt til samfundet. Tallene er fra en analyse udarbejdet af Djøf, DeFacto, Der er korrigeret for sandsynligheden for, at udadgående mobile studerende forbliver i udlandet efter studiet, procentsatsen for dette er fra analysen i tabel 1 i Does student mobility during higher education pay? af Joint Research Centre nedsat af EU-Kommissionen, Fra samme analyse slås det fast, at der ingen positiv løneffekt er, og dermed ingen økonomisk samfundsgevinst ved udlandsophold, der er derfor ikke korrigeret for dette. Udgifterne består af 90 Her tænkes særligt på Bolognaprocessen og Erasmus+. 91 Figur 1.1. i Mobilitetsstatistik for de videregående uddannelser 2011/2012, fra Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, Se Danmarks Statistik, og 42 af 71

43 taxameterydelser og SU (2014 tal, Uddannelses- og Forskningsministeriets tal). Ordforklaring: B står for bachelor, C står for kandidat, U står for udlandet og D står for Danmark. BU-CD er således en borger som har taget sin bachelor i udlandet men sin kandidat i Danmark. Tabellen viser de danske udgifter i forhold til de indtægter, udgifterne fører med sig for hver enkelt uddannelse. Mest opsigtsvækkende fremgår det af tabellen, at der er forholdsvis mange udgifter forbundet ved at danske studerende tager bacheloruddannelsen i Danmark i forhold til, hvad Danmark får af indtjening ved det. Næstefigur viser omvendt, hvad Danmark har af indtægter i forhold til udgifterne. Her kan aflæses, hvad Danmark får for hver enkelt krone de betaler til uddannelsen. Figur Indtægter i kroner for hver krone udgift BU CU BD CD BU-CU BD-CD BU-CD BD-CU Figur 3 er ligesom figur 2 baseret på tal fra bilag 8, og dermed henvises til denne samt beskrivelse under figur 2. Naturligvis er danske bachelorer også her det, det danske samfund tjener mindst på. Figuren viser at kandidater fra både Danmark og udlandet, er det Danmark tjener klart mest på. Det er dog værd at bemærke, at kandidatberegningen ikke har indregnet bachelorudgifterne, men samtidig har kandidatlivsindtægt indregnet, hvilket i praksis er en forsvindende lille andel dette vil kun være tilfældet hvor man har en bachelorgrad som den danske stat ikke har afholdt omkostninger til, for så at tage en dansk finansieret kandidatgrad. Dog er det en fin illustration af, at det er altafgørende for økonomien, at de studerende tager kandidaten med efter bacheloren. Det er samtidig meget interessant, at det danske samfund faktisk får mere ud af at lade udlandet uddanne deres bachelorer. 43 af 71

44 Dette kombineret med de danske studerendes manglende lyst til at tage hele uddannelser i udlandet, er altså økonomisk set negativt. Danmark bør derfor overveje, hvorledes det er muligt at øge antallet af mobile danske studerende herunder særligt dem, der ønsker at tage en bachelor i udlandet. Som det ses af figuren er indtægten dobbelt så stor ved danske mobile bachelorstuderende i udlandet end ved danske bachelorstuderende i Danmark, derfor bør der være økonomisk råderum til at kanalisere noget af finansieringen af den danske bachelor til danske studerende ved udenlandske bacheloruddannelser. Det kan være en differentiering af SU mellem de to grupper eller en differentiering af taxameterydelserne, i et forsøg på at opnå højere uddannelseskvalitet. Ligeledes kan mere støtte og vejledning til studie i udlandet, samt markedsføring være at anbefale. Udenlandske studerende i Danmark EU-perspektiv Hvis vi vender blikket mod udenlandske studerende fra andre EU-lande, der studerer på danske uddannelser, viser figur 4, at den danske stat ikke har lige så stor indtjening ved disse studerende, som de danske studerende 93. Set på én enkelt studerende kan det sagtens tænkes, at Danmark har større indtjening, men hvis man kigger på gennemsnittet ser det anderledes ud. Dette skyldes selvfølgelig, at det kun er en del af de udenlandske studerende, der forbliver i Danmark efter endt uddannelse og dermed også bidrager positivt til samfundsøkonomien 94. Det hører dog også med, at det ikke er alle de udenlandske studerende der skal betales SU til dette er detaljeret gennemgået i den juridiske del af denne afhandling. I modsætning til de danske studerende i udlandet, så er de udenlandske studerende på en hel uddannelse i Danmark stødt stigende. Stigningen fra år 2000 sker fra samme udgangspunkt som de danske studerende, nemlig 4.000, men hvor antallet af danskere i udlandet ikke stiger, stiger udenlandske studerende i Danmark til hele i 2012 altså en markant forskel fra de danske 95. At der kommer flere udenlandske studerende til Danmark, og en del af dem bliver i Danmark efter endt ophold, betyder, at Danmark får mere udenlandsk kvalificeret arbejdskraft, hvilket er positivt for økonomien. Dog kan det isoleret set blive et problem, at en større og større andel af den danske uddannelsesfinansiering går til udenlandske studerende, når indtjeningen ved disse er lavere end hvis finansieringen gik til danske studerende. 93 Sammenholdt med BD-CD i figur I Damvads undersøgelse fra april 2013 svarer 79 % af de udenlandske studerende på en hel uddannelse i Danmark, at de ønsker at søge job her efter endt uddannelse, og 21 % ønsker altså ikke at søge arbejde i Danmark. Der er selvfølgelig også danskere, på danske uddannelser, der søger udenlands efter endt uddannelse, men dette tal må antages at være noget lavere. 95 Figur 1.2 i Mobilitetsstatistik for de videregående uddannelser 2011/2012, fra Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, af 71

45 I figur 4 nedenfor kan aflæses, hvad den danske stat får for hver krone brugt på studerende fra andre EUlande i Danmark, inddelt i uddannelsestrin (den blå søjle). Sammenholdt med figur 3 er det tydeligt, som før nævnt, at danske mobile studerende giver større indtjening. Det er dog værd at bemærke, at der også er et klart overskud ved at finansiere EU-borgeres studie i Danmark. Derfor er anbefalingen ikke at skære ned på disse, men som ytret før, at øge antallet af udadgående mobile danske studerende. Figur 4 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 SU-nuværende fortolkning SU til alle EU-borgere Ingen SU 4,00 2,00 - BA i DK Cand i DK BA+Cand i DK Figur 4 er baseret på bilag 9. Indtægterne er beregnet med udgangspunkt i livsindtægt til samfundet som forklaret under figur 2. Indtægterne er korrigeret for sandsynligheden for, at de indadgående mobile studerende forbliver i Danmark og bidrager til samfundsøkonomien der arbejdes her med to forskellige satser. Ved bacheloren og ved kandidaten benyttes sandsynlighedssatsen på 44 % fra tabel 4.7 i Mobilitetsstatistik for de videregående uddannelser 2011/2012 fra marts 2013, udarbejdet af Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser den anden procentsats er fra Damvad Research s Internationale studerendes karriereplaner, 2013, og denne angiver, at 79 % agter at blive. I den situation, hvor både bacheloren og kandidaten tages i Danmark regnes derfor med et gennemsnit af de to procentsatser, da det antages, at det er mest sandsynligt, at procentsatsen vokser ved ophold i længere tid. Antallet af indadgående mobile studerende fra EU-lande der arbejder er ligeledes indregnet, og tallet er fundet fra førnævnte analyse fra Damvad Research mere præcist tabel 9.4. Som nævnt er ovenstående figur et udtryk for den danske stats indtægt for hver krone udgift. I forlængelse af det juridiske afsnit omhandlende fortolkning af studiestøtten i EU-regi har vi her valgt at medtage de økonomiske konsekvenser af en del af den fortolkning, samt hvad der ville ske hvis der lå en anden fortolkning til grund. Den aktuelle situation er illustreret ved den blå søjle, hvor der ifølge den nuværende fortolkning skal udbetales studiestøtte til de studerende, der er arbejdstagere ved siden af deres studie 45 af 71

46 det er i øjeblikket tilfældet for 33 % af de udenlandske studerende 96. Den røde søjle viser indtjeningen, hvis de økonomisk inaktive EU-borgere også kunne modtage SU, og til sidst viser den grønne søjle situationen, hvis Danmark lukkede ned for sociale ydelser, i dette tilfælde SU, for alle EU-borgere. Det er værd at bemærke, at selvom vi udbetalte SU til samtlige EU-borgere, der studerede i Danmark, ville vi have en positiv indtjening ved det. Det skal dog her bemærkes, at en sådan situation formentlig ville føre til en øget tilstrømning af EU-studerende, og dermed ville vores arbejdsmarked, i hvilken vores indtjening skal komme fra, formentlig ikke kunne følge med. Det ville nok også tiltrække nogle andre typer af studerende, hvis alle kunne få SU i Danmark. Dette ville jo åbne op for, at alle arbejdsløse rundt omkring i EU ville kunne tage op til Danmark for at studere, og dermed få udbetalt SU. Dette ville det danske velfærdsapparat selvfølgelig slet ikke kunne opretholde. Desuden ville disse personer nok kunne formodes at lavere incitament til at blive i Danmark efter studierne, da de fleste blot ville være her for ydelsen. Derfor er denne søjle kun med for en teoretisk sammenligning. Hvis der ingen SU blev udbetalt ville det give en markant stigning i indtjeningen og dermed en mulighed for at kanalisere denne finansiering andre steder hen, blandt andet på at øge antallet af vores udadgående studerende. Desuden ville det gøre indtjeningen større ved udenlandske studerende, der tager både bachelor og kandidat i Danmark end ved tilsvarende danske studerende. Uddannelsesområder hele uddannelser Efter en analyse af kandidat- og bachelorudgifter og indtægter følger her en analyse af de forskellige uddannelsesretninger. Den nedenstående tabel viser indtægten for hver krone udgift opdelt efter uddannelsesområde og hvorvidt det er danske eller EU-studerende. Der er stadig tale om hele uddannelser. Den er ligeledes delt op i SU ved nuværende fortolkning af lovgivning, samt hvis Danmark udbetalte SU til samtlige EU-studerende i Danmark. 96 Der er dog ikke taget højde for, om de studerende med studiejob arbejder tilstrækkeligt til at kunne kvalificeres som økonomisk aktiv, da undersøgelsen ikke siger noget om dette. Det antages dog, at de fleste vil kunne opnå de forholdsvis lempelige krav, på minimum timer om ugen ( 46 af 71

47 Figur 5 12,00 10,00 8,00 6,00 DK-students EU-students (nuværende lovgivning) EU-students (100 % SU) 4,00 2,00 0,00 Figur 5 er baseret på tal fra Bilag 10 og 11. Til forskel fra de tidligere indtægtsberegninger, er indtægtsberegningerne her beregnet med udgangspunkt i den gennemsnitlige indkomst for hver enkelt uddannelsesretning og derefter forholdsmæssigt ganget sammen med den gennemsnitlige livsindtægt som tidligere benyttet der er derfor ikke korrigeret for f.eks. arbejdsløshed ved hver enkelt uddannelsesretning. De gennemsnitlige indkomster stammer fra Danmarks Statistiks standardberegnede månedsfortjeneste fra For EU-studerende er der ved hver enkelt uddannelsesretning korrigeret for sandsynligheden for, at de studerende vender hjem til deres hjemland efter endt uddannelse der er brugt forskellige procentsatser alt efter hvilken uddannelsesretning den studerende følger, disse satser er fundet fra førnævnte analyse fra Damvad Research, i tabel 9.2. Til forskel fra figur 2, er det her muligt at korrigere for løneffekten ved mobilitet for hver enkelt uddannelsesretning, det er dog kun ved de Samfundsvidenskabelige og Tekniske uddannelser, at der kan identificeres en signifikant effekt. Procentsatserne for effekten er fundet i analysen fra Joint Research Centre Does student mobility during higher education pay?, figur 6. Det skal dog her bemærkes, at procentsatsen, der ganges på udelukkende er en løneffekt, og derfor ikke retsvisende for samlet livsindtægt. Figuren viser, at der ved stort set alle uddannelsesretninger er en større indtjening ved de danske studerende undtagen ved Samfundsvidenskabelige -uddannelser, hvor det faktisk bedre kan betale sig at uddanne studerende fra andre EU-lande end danske. Forskellen er dog minimal. Det ses også, at indtjeningen ved samfundsvidenskabelige uddannelser er den højeste og næsten dobbelt så høj som de naturvidenskabelige uddannelser i hvert fald hvis man kigger på udenlandske studerende, hvor forskellen er fra 5 til 10 kr. pr. udgiftskrone. Dette kunne udnyttes ved for eksempel, at differentiere enten SU en eller taxameterydelserne ved netop disse uddannelser alt efter hvilke uddannelser samfundet har brug for. 47 af 71

48 Ligeledes ville det være fornuftigt at forsøge at få de indadgående mobile studerende til at studere de samfundsvidenskabelige uddannelser i Danmark. Det vil dog være besværligt at gennemføre en differentiering af de økonomiske ydelser de indadgående mobile studerende modtager, da det, såfremt det ikke bliver gennemført på danske studerende også, vil være i strid med EU-retten grundet diskriminationsforbuddet. Derfor skal en eventuel differentiering af økonomiske ydelser omfatte hele uddannelsesretningen for både danske og udenlandske studerende. Det er selvfølgelig muligt, at man på anden måde eksempelvis markedsfører de samfundsvidenskabelige uddannelser for de udenlandske studerende, for på den måde at sluse de udenlandske studerende denne vej. Konkluderende bemærkninger Af overordnede betragtninger kan nævnes, at man ikke overordnet set, bortset fra som nævnt tidligere mht. bacheloruddannelserne, i figur 2 og 3, bør være bekymrede for de økonomiske konsekvenser af den store andel af indadgående mobile studerende, der tager en hel uddannelse her i Danmark ej heller dem, der modtager SU grundet EU-lovgivningen vedrørende de samme sociale ydelser for arbejdstagere 97 det viser den røde søjle i figur 5 udmærket. I stedet er der i høj grad grund til at se positivt på den stigende indadgående uddannelsesmobilitet fra andre EU-lande, da den danske samfundsøkonomi har betydelige gevinster ved det. Det er dog i denne sammenhæng vigtigt at formå at fastholde det nuværende antal af studerende som bliver efter endt uddannelse. Det kunne imidlertid ønskes, at de danske studerende også var tilbøjelige til at være mere mobile. Til trods for de dokumenterede gevinster ved indadgående mobile studerende, bør vi dog stå fast ved princippet om, at økonomisk inaktive EU-studerende ikke bør kunne modtage SU før de har været her i de 5 år da det tydeligt kan udledes af den grønne søjle i figur 5, at indtjeningen ved at lade indadgående mobile studerende fra andre EU-lande studere i Danmark er betydeligt lavere ved et sådant scenarie, samt bemærkningerne omkring velfærdsturismen. Da ovenstående analyse ikke har taget højde for beskæftigelsessituationen på det nuværende og fremtidige danske arbejdsmarked, bør dette selvfølgelig også indgå i fremtidige overvejelser vedrørende differentiering af SU, stipendier og anden støtte. Uddannelsesstøttens effekt og EU-landenes mobilitets-egnethed Som et forsøg på at belyse det økonomiske aspekt af problemstillingen omtalt i det juridiske afsnit, vil uddannelsesmobilitet i EU og studiestøttens indvirkning på uddannelsessystemet her blive gennemgået. Dette sker ligeledes for at skabe et overblik og en økonomisk reference til den juridiske debat. 97 Jf. artiklerne i traktaten, forordning 1612/68 og direktiv 2004/38 se nærmere herom i det juridiske afsnit. 48 af 71

49 Figur 6 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Studiestøtte Med videregående uddannelse Figuren er baseret på tal fra bilag 13. De blå søjler viser andelen af statens uddannelsesbudget der bruges på uddannelsesstøtte. De røde søjler angiver hvor stor en andel af befolkningen, der har færdiggjort en videregående uddannelse. Tallene er fra Eurostat. Ovenstående diagram viser sammenhængen mellem de respektive landes niveau af studiestøtte og hvor stor en andel af landets befolkning, der har en videregående uddannelse. Tabellen kan være udtryk for en sammenhæng mellem det, at en høj studiestøtte resulterer i et samfund med en stor andel af befolkningen, der vælger at tage en videregående uddannelse selvfølgelig fordi det økonomisk bliver lettere for borgerne at tage videregående uddannelse. Det er af historiske årsager svært at give et klart svar på ovenstående, da mange andre faktorer gennem tiden kan have indvirkning herpå, ligeledes kan studiestøtten have været meget forskellig igennem tiden og derfor påvirket borgerne forskelligt. Desuden er studiestøtten et situationsbillede, mens antallet af borgere med en videregående uddannelse er akkumuleret op igennem en længere årrække. For at undersøge hvorvidt en statistisk sammenhænge måtte være til stede, vil en T-test foretages. Hypotese: Signifikansniveauet fastsættes til 5 %. 49 af 71

50 P-værdi: 0, Derfor vil H0 forkastes, og der foreligger ikke en statistisk sammenhæng. Ligesom ved analysen i afsnit?? vil testen dog også blive foretaget hvor Cypern er fjernet. Her fås en værdi på 0, og ved at fjerne Cypern fås altså igen et helt andet billede, med en meget højere p-værdi. Da det vurderes at Cypern er så stor en outlier, vil det igen være resultatet af testen uden Cypern der vil blive benyttet følgende. Udover at have konstateret, at der heller ikke her foreligger en signifikant påvirkning fra graden af studiestøtte, kan man i stedet bruge tallene til at analysere mobilitetsspørgsmålet, om hvorvidt der i de forskellige lande er behov for henholdsvis indadgående og udadgående mobilitet. Indadgående mobilitet vil være godt for et land med lav andel af borgere med videregående uddannelse, mens det vil være knap så gunstigt for et sådant land med relativt høj udadgående mobilitet, da det må antages, at en stor del af disse studerende ikke vender hjem igen 100. Af figur 6 er det især de østlige lande, Østrig, Portugal samt til dels Tyskland, der har brug for en øget indadgående mobilitet. Løsningen kan selvfølgelig også være, at forsøge at øge antallet af egne borgere med videregående uddannelser. Især lande som Tyskland og Østrig har brug for dette, da disse lande er så langt i deres udvikling, at de er tvunget til at konkurrere på viden og ikke lave lønninger. Et øjebliksbillede af antallet af studerende, og altså hvorvidt de enkelte EU-lande har succes med at øge deres andel af studerende på længerevarende uddannelser, og hvorvidt graden af uddannelsesstøtte har effekt på dette, kan aflæses af nedenstående figur. 98 Se bilag 3 99 Se bilag Her henvises til tidligere benyttede sandsynlighedssatser. 50 af 71

51 Figur 7 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Uddannelsesstøtte Studerer, videregående uddannelse Data er fra bilag 14. Figuren viser i de blå søjler, andelen af statens samlede uddannelsesbudget der bruges på uddannelsesstøtte, mens de røde søjler viser hvor stor en andel af landets samlede befolkningstal der er optaget på en videregående uddannelse. Tallene er fra Eurostat. Denne figur viser et mere nuværende indblik i situationen, da det viser hvor stor en andel af den samlede befolkning, der er studerede på en videregående uddannelse i Andelene svinger fra 3,12 % i Tyskland til 5,67 % i Finland, hvilket må siges at være en forholdsvis stor forskel de to lande i mellem. Dog differentierer de øvrige lande sig ikke bemærkelsesværdigt fra EU13 gennemsnittet. Det er derfor svært at få øje på en sammenhæng mellem uddannelsesstøtte-niveauet og andelen af studerende på videregående uddannelser. Det kan skyldes EU s fokus på at øge antallet af studerende med en videregående uddannelse i hele EU, at alle landene har taget det til sig. Selv mindre udviklede lande som Polen og Letland har et stort antal studerende på videregående uddannelser. For at undersøge om der her kan identificeres en sammenhæng mellem andelen af studiestøtte og andelen af studerende på videregående uddannelser foretages en T-test. Hypotese: Signifikansniveauet fastsættes til 5 %. 51 af 71

52 P-værdi: 0, Dette resulterer i, at H0 forkastes, og der er altså heller ikke nogen statistisk sammenhæng imellem antal studerende på videregående uddannelser og uddannelsesstøttens andel af det samlede uddannelsesbudget. Når Cypern fjernes, vil det som forventet betyde en endnu højere p-værdi, som har været tilfældet i de to andre analyser. Den nye p-værdi er på 0, og derfor vil vi altså igen forkaste nulhypotesen. Tallene viser ligeledes, at der er mulighed for mobilitet mellem de fleste europæiske lande, da næsten alle landene har en tilstrækkelig andel af indenlandske studerende i hvert fald, hvis gennemsnittet kan tages til indtægt for en sådan betragtning. Dog ser det ud fra disse tal ud til, at Tyskland bør øge sin andel af indenlandske studerende og i et vist omfang forsøge at dæmme op for udadgående mobilitet eller sikre, at størstedelen vender tilbage til Tyskland. De østeuropæiske lande samt Østrig ser ud til at sikre den fremtidige vidensarbejdsstyrke. Hvorledes mobilitet bliver benyttet af de forskellige landes indbyggere, og i hvilket omfang, kan aflæses af nedenstående figur. Figur 8 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 Indadgående Udadgående 10,00 5,00 0,00 Tallene er fra bilag 15. De blå søjler beskriver andelen af mobile studerende på videregående uddannelser i landet, fra andre EU- 101 Se bilag Se bilag 6 52 af 71

53 lande, i forhold til landets samlede antal studerende på videregående uddannelser. De røde viser modsat, hvor stor en andel af landets samlede antal studerende, der studerer i andre EU-lande. Tallene er fra Eurostat. Det er tydeligt, at især de lande med høj økonomisk udvikling, så som Danmark, Belgien, Østrig, Tyskland og Storbritannien har en stor andel indadgående studerende, mens de østeuropæiske og sydeuropæiske lande ikke trækker nær så mange studerende til. Østrig har en stor andel af indadgående mobile studerende, hvilket er positivt for deres ellers lave andel af indbyggere med en videregående uddannelse. Det er lande som Østrig uddannelsesmobiliteten især gavner. Letland har en stor andel af udadgående mobilitet, og det er i lande som dette, at mobiliteten kan blive et problem, såfremt de studerende forbliver i udlandet efter endt studie. Desuden skal det igen bemærkes, at Cypern har helt ekstreme værdier, set i forhold til resten af de deltagende lande. Konkluderende bemærkninger Det er i det netop gennemgåede afsnit forsøgt at få et overblik over omfanget af uddannelsesmobiliteten og studiestøttens indvirkning på uddannelsessystemet. Det har ikke været muligt at identificere nogle sammenhænge mellem andelen af studiestøtten og uddannelsesniveauet i et samfund, ej heller i forhold til andelen af studerende.. Det skal dog bemærkes, at det kan skyldes andre faktorer, samt at uddannelsesstøtten her er genstand for en simplicificering og der dermed ikke tages højde for de mange måder uddannelsesstøtten kan være indrettet på. Det er jo således blot andelen af landets samlede uddannelsesbudget, der regnes med, og derfor ikke eksempelvis en pr. capita beregning. Det kan konkluderes, at de forskellige EU-lande har forskelligt behov for mobilitet grundet deres befolkningers forskellige uddannelsesniveau, samt landenes forskellige placering i den økonomiske udvikling. Det kan derfor ikke komme som en overraskelse, at det er svært at lave EU-harmoniserede regler vedrørende uddannelsessystemet herunder retten til studiestøtte. 53 af 71

54 Konklusion Det som ovenstående afsnit har forsøgt at undersøge, er primært hvorvidt uddannelsesstøttens størrelse i forskellige EU-lande, har indflydelse på forskellige parametre; andelen af studerende som vælger at uddanne sig i udlandet, andelen af landets befolkning med en afsluttet videregående uddannelse, samt andelen af landets befolkning der er optaget på en videregående uddannelse. De foretagne tests, viste at der ikke kan påvises nogen sammenhæng imellem uddannelsesstøtten, og nogle af de tre størrelser. Desuden blev det i afsnittets midterste del, gennemgået hvor det er mest fordelagtigt rent økonomisk for den danske stat, at de danske borgere, tager henholdsvis deres bachelor og deres kandidat. Det viste sig her, at det faktisk er økonomisk hensigtsmæssigt for Danmark, at de studerende tager bacheloruddannelsen i udlandet, for herefter at vende hjem til Danmark og tage kandidaten her. Det blev ligeledes påvist indenfor hvilke områder, man får mest ud af at uddanne borgerne samtidig med en adskillelse af om det er EU-borgere eller danskere. Her viste det sig, at de mobile studerende ikke er så gunstige at uddanne som de danske, samt at de samfundsvidenskabeligt uddannede, er dem det danske samfund økonomisk set må foretrække, da man her får mest ud af hvert enkelt brugte krone. 54 af 71

55 Afsluttende konklusion Nærværende afhandling har forsøgt at belyse, hvordan retsstillingen på uddannelsesstøtteområdet ser ud, efter de nyligt afsagte afgørelser fra EU-Domstolen særligt i relation til muligheden for at medbringe studiestøtte til andre medlemsstater. Domstolen har i forbindelse med disse sager afvist forskellig national lovgivning, der ikke menes at være forenelige med traktaten, opholdsdirektivet (2004/38) eller forordning 1612/68. Dels drejer det sig om, hvornår man som unionsborger kan kategoriseres som værende økonomisk aktiv. I denne forbindelse var det ifølge de danske myndigheder ikke muligt at tilegnes en sådan status, når man var kommet til landet med det hovedformål at studere. Dette var EU-Domstolen ikke enig i, og fastslog at det ikke har betydning, hvorledes personens adfærd før og efter beskæftigelsesperioden er irrelevant. Efterfølgende blev det fastslået at Domstolen ikke ville acceptere bopælskrav for grænsearbejderes børn altså et krav, der betød, at såfremt børnene ikke havde boet i staten hvori forælderen havde beskæftigelse, kunne børnene ikke modtage uddannelsesstøtte i deres bopælsstat. Det er altså ikke muligt for staterne at betinge adgangen til sociale ydelser til et sådan krav, hvilket skal ses i lyset af, at det er forælderen altså grænsearbejderen, der opnår en social fordel. Dette skyldes, at arbejdstageren dermed får hjælp til at forsørge sit barn derfor fastslår Domstolen også, at det kræver børnene er økonomisk afhængige og bliver forsørget af forælderen. Dernæst omhandler sagerne nationale bopælskrav; det er således ikke foreneligt med traktaten at kræve at borgeren har haft bopæl i landet i et vist antal år op til ansøgningen om uddannelsesstøtte, da et sådan krav anses for ensidigt. Der er derfor til stadighed mulighed for at opretholde et bopælskrav, men kravet må ikke stå alene, og skal derfor suppleres af andre kriterier som borgeren kan opfylde i stedet for. Til sidst blev en afgørelse gennemgået, hvori Domstolen afviste en national lovgivning, hvorefter en borger var nægtet uddannelsesstøtte til en uddannelse i en anden medlemsstat. Grunden til, at Domstolen mente denne lovgivning ikke var forenelig med EU-retten var, at hvis borgeren havde taget en lignende uddannelse i støttelandet, havde den pågældende borger haft ret til uddannelsesstøtte, da kravet på længden af en uddannelse for at være støtteberettiget, var kortere her. Der er altså afsagt adskillige sager de sidste år, hvori Domstolen fortolker EU-retten således, at nationale værneregler mod velfærds-turisme og frigivelse af sociale ydelser til EU-borgere med lille tilknytning er gjort ulovlig, dermed bliver EU-landene nødt til at indrette national lovgivning herefter. Et af de lande, som har taget konsekvensen af dette, er Danmark, som havde nogle krav i studiestøtte-lovgivningen, der lignede 55 af 71

56 både bopælskravene samt ligeledes lovgivning der gjorde forskel på, hvor lang en uddannelse i hhv. hjemlandet og udlandet skulle være, for at være støtteberettigende. Uddannelses- og Forskningsministeriet har fremsat Lovforslag L 139, et forslag om ændringen af SU-loven. Heri er særligt to bestemmelser interessante for denne afhandling, nemlig nuværende 2, stk. 4, samt 4, stk. 1. Der er således foreslået ændringer til den første bestemmelse. Det drejer sig om en udvidelse af bopælskravet, hvorefter andre krav nu vil supplere skolegang i Danmark, familierelationer i Danmark, økonomiske bånd til Danmark, arbejde i Danmark samt danskkundskaber. Det er efter lovforslaget nok blot at opfylde ét af kravene fuldt ud, eller at opfylde flere af kravene delvist. Den anden paragraf, vil efter lovforslaget udgå, og vedrører muligheden for at fastsætte yderligere krav til uddannelser i udlandet, hvor man i SU-bekendtgørelsen har sat krav om minimum ét års varighed for at være uddannelsesstøtteberettigende. Herefter er der således kun krav om de tre måneder, som ligeledes er kravet til danske uddannelser. Det er efter vores vurdering muligt at udforme lovgivningen således, at kravet for både arbejdstagere og grænsearbejdere skærpes yderligere end det er foreslået, uden at lovgivningen ville være i uoverensstemmelse med Domstolens afgørelser. Herudover indeholder denne afhandling nogle økonomiske analyser og betratninger. Her blev det fastslået, at der ikke var nogen statistisk sammenhæng imellem, hvor stor en andel af det samlede budget indenfor uddannelsessektoren en medlemsstat bruger på uddannelsesstøtte, og henholdsvis hvor mange udadgående mobile studerende landet har (i procent af landets samlede antal studerende), hvor stor en andel af befolkning der har færdiggjort en videregående uddannelse og ej heller hvor mange der er optaget på en videregående uddannelse. Afsnittet gennemgik desuden, hvorledes det kan betale sig for den danske stat, at danske borgere tager hele eller dele af deres uddannelse i udlandet. Her blev det konkluderet, at det mest fordelagtige scenarie er et scenarie, hvori den pågældende borger tager sin bachelorgrad i udlandet, for så at vende hjem til Danmark og tage kandidaten. Dernæst blev det undersøgt indenfor hvilke studieretningssektorer, at den danske stat får mest ud af hver brugt krone, og om man får mest ud af udenlandske studerende eller danske studerende. Her er konklusionen, at de danske studerende på samfundsvidenskabelige uddannelser er mest profitable. Den overordnede vurdering efter analysen er derfor, at det ville være fordelagtigt at forsøge at øge antallet af mobile danske studerende, der tager en hel uddannelse i udlandet herunder særligt at øge antallet studerende på bacheloruddannelser i udlandet. Derudover bør man fortsætte den positive udvikling med at tiltrække udenlandske studerende, der tager en hel uddannelse i Danmark, så længe det danske arbejdsmarked kan matche udbuddet af arbejdskraft fra disse studerende. Adgangen til dansk studiestøtte til disse studerende er, efter vores vurdering af analysen, ikke problematisk. 56 af 71

57 Bilag Analyserne i bilag 1-6 er udarbejdet i eviews Bilag 1 Test for signifikant sammenhæng imellem uddannelsesstøtteniveau og antallet af mobile udadgående studerende Bilag 2 Test for signifikant sammenhæng imellem uddannelsesstøtteniveau og antallet af mobile udadgående studerende Cypern fjernet. 57 af 71

58 Bilag 3 ^ Test for signifikant sammenhæng imellem andelen af landets befolkning med en færdiggjort videregående uddannelse og uddannelsesstøtteniveauet. Bilag 4 Test for signifikant sammenhæng imellem andelen af landets befolkning med en færdiggjort videregående uddannelse og uddannelsesstøtteniveauet Cypern fjernet. Bilag 5 Test for signifikant sammenhæng imellem andelen af landets befolkning i gang med en videregående uddannelse og uddannelsesstøtteniveauet. 58 af 71

59 Bilag 6 Test for signifikant sammenhæng imellem andelen af landets befolkning i gang med en videregående uddannelse og uddannelsesstøtteniveauet Cypern fjernet Bilag 7 Bopæl, fem år efter endt uddannelse* Bor i udlandet Bor i DK 1-2 semestre i udlandet 5,90% 94,10% Mere end 2 semestre** 18,20% 81,80% *Tal er hentet fra figur 1 i "Does Student Mobility During Higher Education Pay?". ** Bemærk, at der ikke er taget højde for, hvorvidt de vender hjem på et tidspunkt, ej heller om det er 3 semestre eller både bachelor og kandidat, der bliver studeret i udlandet. Det må betragtes som et gennemsnit, da studerende, der har taget hele deres uddannelse i udlandet formentlig vil være mere tilbøjelig til at bo i udlandet hele deres arbejdsliv. Statens uddannelsesstøtte, i kr. SU pr. måned* SU 1 år SU 2 år SU 3 år SU 4 år SU 5 år *Satsen er fundet på og er for udeboende på videregående uddannelser Bachelor færdiggørelsesbonus, i kr.* Gennemsnit Humanistiske uddannelser Naturvidenskabelige uddannelser Samfundsvidenskabelige og merkantile uddannelser Sundhedsuddannelser 59 af 71