N y t Off entlig-privat partnerskab

Transkript

1 N y t Off entlig-privat partnerskab Off entlig-private partnerskaber (OPP) har haft en lang og forholdsvis begrænset opstart i Danmark, men i den seneste tid er der kommet mere og mere fokus på OPP. Samtidig iværksætter de off entlige ordregivere løbende fl ere OPPudbud end tidligere, og pensionskasserne har meldt sig på banen som aktive og interesserede fi nansieringspartnere ved igangværende opgaver og udbud. De regulative incitamenter er over de seneste år om end i det små blevet forstærket. Det er blandt andet sket ved indførelse af en årlig OPPpulje på 300 mio. kr. for regionerne i forbindelse med regeringens og regionernes økonomiaftale for Senest er der sket en forhøjelse af den kommunale OPP-pulje til 150 mio. kr. Endvidere er der ved regeringens og kommunernes økonomiaftale for 2014 sket lempelse af vilkårene for frigivelse af deponerede midler (lånebekendtgørelsen). I oktober 2012 off entliggjorde Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen en undersøgelse baseret på indhentede erfaringer fra 13 eksisterende danske OPP-projekter. Undersøgelsen konkluderer blandt andet, at der i projekterne er udviklet totaløkonomiske, optimerende og innovative løsningsforslag. Endvidere fremhæves, at kvaliteten af OPP-byggerierne har været høj, og at projekterne er blevet færdiggjort til aftalt tid. Endelig fremhæves budgetsikkerheden som et gennemgående element i projekterne. Senest har en ny OPP-rapport igen sat gang i debatten om fordele og ulemper ved at bruge OPP-modellen til at organisere og fi nansiere store anlægsprojekter i Danmark. OPPrapporten er udarbejdet af en arbejdsgruppe ledet af Anders Eldrup og Peter Schütze og fi nansieret af ATP, PFA, PKA, SamPension og PensionDanmark. OPP skal ikke vælges for at skaff e fi nansiering, men skal mere ses som en tilgang til og en organisering af offentlige anlægsprojekter, der blandt andet skal sikre og understøtte: Totaløkonomisk tilgang til, hvordan en opgave løses mest hensigtsmæssigt gennem sammentænkning af udvikling, etablering, drift, vedligehold og energi i et langsigtet perspektiv. Optimal udnyttelse af off entlige og privates forskellige kernekompetencer gennem en oplyst, systematisk og hensigtsmæssig fordeling af ansvar og risici. Overholdelse af tids- og budgetrammer ved at give den private part de rette økonomiske incitamenter til at kontrollere opgaveløsningen (brud med traditionel bygherre- og entreprenøradfærd). Mere innovation i organisering og håndtering af opgaven end ved traditionelt byggeri og udlicitering, særligt gennem benyttelsen af åbne funktionskrav. Oktober 2013 Det succesfulde samarbejde

2 Nyt Offentlig-privat partnerskab 2 Erfaringer og modeller Selvom benyttelse af OPP i Danmark forsat er forholdsvis begrænset i sammenligning med for eksempel England og Irland, er der efterhånden opbygget et godt erfaringsgrundlag. Mange af de usikkerhedsfaktorer, der var til stede i starten, blandt andet vedrørende skat og moms, er afklaret og kan håndteres på en hensigtsmæssig måde, i hvert fald i de fl este projekter. Der er udviklet og afprøvet forskellige OPP-modeller, herunder særligt: Den traditionelle OPP-model OPS-modellen/OPP med off entligt ejerskab Kommercielle OPP er (koncession) OPP med off entlig kerneydelse. Modellerne er og bliver benyttet af staten, regionerne og kommunerne inden for forskellige områder, blandt andet i forbindelse med opførelse af skoler, retsbygninger, kontorlokaler, motorvej, arkivbygninger, parkeringshuse, psykiatriske hospitaler, svømmehaller/leisurecentre og plejecentre. Den traditionelle OPP-model I denne model påtager den private part sig et totaløkonomisk ansvar for det pågældende anlægsprojekt. Ansvaret omfatter fi nansiering, design/ projektering, opførelse, bygningsvedligehold, bygningsdrift, energiforbrug og nærmere fastlagte serviceydelser (eksempelvis rengøring, snerydning, vedligeholdelse af grønne arealer mv.) i en længere aftaleperiode (typisk mellem år). OPP-leverandøren er bygherre og ejer af aktivet i aftaleperioden og modtager en fastlagt løbende tilrådighedsbetaling fra den off entlige part. Der foretages en systematisk risikoallokering, hvor projektets forskellige risici så vidt muligt kortlægges, og hvor det nøje vurderes, hvilken part der bedst og mest hensigtsmæssigt kan håndtere de enkelte risici. Den off entlige part skal dog være påpasselig med ikke at overføre (eller ikke fuldt ud overføre) risici, der ikke på forhånd kan kvalifi ceres. Desude kan der være risici, der mest hensigtsmæssigt kan håndteres af den off entlige part, alt afhængig af de behov og forudsætninger, der ligger til grund for projektet. Udgangspunktet er, at OPP-leverandøren som ejer af aktivet er ansvarlig for dette og dermed bærer alle de væsentligste risicibåde i opførelsesfasen og i den efterfølgende driftsfase. I de traditionelle organisationsformer, som eksempelvis totalentreprise eller hovedentreprise, foretager den off entlige bestiller som oftest forholdsvis detaljerede kravspecifi kationer til den løsning, som tilbudsgiverne skal levere. Det sker for eksempel gennem udarbejdelse af et detaljeret byggeprogram, der indgår som en del af udbudsmaterialet. I OPP-projekter, hvor den private part har ansvaret for byggeriet i en længerevarende periode, er der ikke i samme grad behov for at fastlægge detaljerede krav til byggeriet. I stedet bør den off entlige bestillers ønsker og krav formuleres gennem åbne funktionsbaserede krav, hvor der i videst muligt omfang skabes rum for, at tilbudsgiverne selv kan innovere og tænke nyt med henblik på at udvikle netop deres svar på det totaløkonomisk bedste løsningsforslag. Dette understøttes af, at tilbudsevalueringen i vidt omfang foretages på grundlag af en totaløkonomisk vurdering som oftest ved en nutidsværdiberegning af de samlede omkostninger i hele aftaleperioden. Den totaløkonomiske tilgang i OPPprojekter hviler således på tre væsentlige parametre: 1.Den private part bærer som bygherre og ejer af anlægsaktivet de væsentligste risici både ved opførelse og i driftsfasen. Figur 1: Aftalebaserede samarbejdsformer

3 Nyt Offentlig-privat partnerskab 2.Den off entlige parts krav og ønsker formuleres så vidt muligt gennem åbne funktionsbaserede krav, hvor der er mulighed for innovation og fl ere alternative løsninger. 3.Tilbudsevalueringen baseres i vid udstrækning på projektets totaløkonomi over en længere årrække (nutidsværdiberegning af de samlede omkostninger/betalinger). OPS-modellen/OPP med offentligt ejerskab Denne model er udviklet under fi nanskrisen og indebærer i hovedtræk, at det private ejerskab og fi nansiering (i hvert fald i driftsfasen) ikke er en del af kontrakten, men håndteres af den off entlige part. Tanken er, at den off entlige part kan sikre en billigere fi nansiering end de private parter, mens de øvrige dele af en OPP-kontrakt opretholdes. Dette giver imidlertid en række andre udfordringer. I den traditionelle OPP-model med privat fi nansiering vil den off entlige part altid have sikkerhed i form af modregningsadgang i den købesum, som den off entlige part skal betale for aktivet i tilfælde af ophævelse af OPP-kontrakten. En tilsvarende sikkerhed har den off entlige part ikke i OPS-modellen, hvor anlægssummen er betalt på tidspunktet for ibrugtagning af aktivet. Da OPS-modellen har som forudsætning, at de sædvanlige bygherre- og ejerrisici overføres til den private part, skal den private part som udgangspunkt stille en væsentlig sikkerhedsstillelse for at afdække disse risici over en lang kontraktperiode. De hermed forbundne omkostninger skal i sidste ende bæres af den off entlige part, og dermed reduceres fordelen ved, at der i denne model kan opnås en billigere off entlig fi nansiering. Hvis denne model overvejes, bør der samtidig foretages en vurdering af, om de påtænkte formål og ønsker i stedet kan opnås ved et samlet udbud. Læs mere i Erhvervsstyrelsens vejledning i samlet udbud, januar Et samlet udbud indebærer ligeledes en totaløkonomisk tilgang til projektet, men der sker ikke overførelsel af bygherre- og ejerrisici i driftsfasen i samme omfang som ved en OPSmodel. Kommercielle OPP er (koncession) I et traditionelt OPP-projekt er indtægtsgrundlaget som udgangspunkt alene den off entlige parts betaling for brugsretten. Risikoen for ejerne af OPP-selskabet og OPP-selskabets fi nansielle samarbejdspartnere er derfor ikke, om der sker betaling i henhold til OPP-kontrakten, men derimod om OPP-leverandøren er i stand til at opfylde OPP-kontrakten. Ved et kommercielt OPP-projekt består en væsentlig del af af OPPleverandørens vederlag i retten til at udnytte det færdige projekt i et kommercielt øjemed. Derfor forudsættes det, at OPP-leverandøren (koncessionsindehaveren) helt eller delvist overtager efterspørgselsrisikoen for aktivet, så OPP-leverandøren vederlægges med de indtægter, som OPPleverandøren kan opnå ved drift af det aktiv, som er resultatet af bygge- og anlægsarbejderne. Med andre ord påtager den private part sig risiciene forbundet med, at der kan skabes et tilstrækkeligt kommercielt indtægtsgrundlag til at fi nansiere (dele af) anlægsprojektet. En privat samarbejdspartner har videre rammer for at kunne udnytte den uudnyttede kapacitet, der måtte være ved siden af den off entlige udnyttelse, ligesom den private part har mulighed for at kunne tilknytte nært sammenhængende kommercielle aktiviteter eller faciliteter til projektet. Det er herved hensigten, at der kan opnås en mere intensiv og bedre udnyttelse af de samlede faciliteter til gavn for både den private part, brugerne af aktivet og den off entlige part den såkaldte tredobbelte bundlinje. Kommercielle OPP er rummer dog en række udfordringer. Først og fremmest er modellen kun egnet, hvor der er private parter, der er villige til 3 Nyt Offentlig-privat partnerskab 3

4 Nyt Offentlig-privat partnerskab at påtage sig risikoen for, at der kan skabes det fornødne indtægtsgrundlag. Herudover skal det sikres, at de offentlige interesser, der ligger til grund for projektet, kan varetages samtidigt med eller uafhængigt af de kommercielle interesser. Risikovurderingen er anderledes i kommercielle OPP-projekter, fordi risikoen i projektet i høj grad hviler på de forretningsmæssige forudsætninger. Den off entlige part har behov for sammen med sine rådgivere at kunne kvalitetssikre OPP-leverandørens forretningsmodel. Samme interesse har OPP-leverandørens fi nansielle samarbejdspartnere. Den direkte aftale eller trepartsaftale, som udarbejdes som bilag til OPPkontrakten, vil derfor i kommercielle OPP-projekter være anderledes end i de traditionelle projekter. Det gælder grundlæggende ved kommercielle OPP-projekter, at specielt kommunale parter skal være meget 4 opmærksomme på, om aftalevilkårene er forenelige med kommunalfuldmagten og kommunalretlige grundsætninger. Det gælder også i høj grad ved udarbejdelse af vilkår for hæveopgør. OPP med offentlig kerneydelse Ved den off entlige kerneydelse forstås den ydelse, som anlægsprojektet skal danne de bygningsmæssige rammer for. Det kan for eksempel være den pædagogiske og/eller undervisningsmæssige ydelse ved opførelsen af en ny skole. I Danmark er der indtil nu kun gennemført ét udbud af en OPPkontrakt, der omfatter den samlede ydelse, nemlig Kolding Kommunes udbud af Nyt plejecenter i Vonsild som OPP. Her var både opførelse, bygningsdrift og vedligehold, administration af plejeboligerne samt levering af pleje og omsorg til plejehjemmets beboere indeholdt i den udbudte opgave. Udbuddet indeholdt herudover deltagelse i et udviklingspartnerskab sammen med Kolding Kommune. Byggeriet opføres efter reglerne for støttet byggeri, og der er derfor ikke som sådan tale om et egentligt OPP-projekt i den forstand, at fi nansieringen er indeholdt i ydelsen. Derimod har det mere karakter af et OPS-projekt (samlet udbud), hvor den off entlige kerneydelse sammen med opførelse og drift af byggeriet integreres i det samlede udbud. Der er i lighed med en sædvanlig OPP-model benyttet en totaløkonomisk tilgang understøttet af allokering af risici, benyttelse af åbne funktionsbaserede krav og tilgang til tilbudsevalueringen. Når den off entlige kerneydelse udbydes sammen med de bygningsmæssige rammer i en forholdsvis lang aftaleperiode, giver det en unik mulighed for, at den private part mest hensigtsmæssigt kan tilrettelægge den samlede løsning. Det gælder både totaløkonomisk og kvalitetsmæssigt og med hensyn til de bygningsmæssige rammer, driften af disse og levering af den indholdsmæssige ydelse.

5 Nyt Offentlig-privat partnerskab 5 Oversigt over OPP-projekter i Danmark inden for de seneste otte år Kommunale projekter OPP-projekter Vildbjerg Skole, Herning Kommune (2005). Bech-Bruun var rådgiver for ordregiver. Ørstedskolen, Langeland Kommune (2008). Bech-Bruun var rådgiver for ordregiver. Arkivfunktioner i Aalborg, Aalborg Kommune (2010). Daginstitution i Hørning, Skanderborg Kommune (2011). Bech-Bruun var rådgiver for ordregiver. OPS-projekter Skole i Helsinge, Gribskov Kommune (2010). Skole i Frederikshavn, Frederikshavn Kommune (2011). Plejecenter i Vonsild, Kolding Kommune (2013). Bech-Bruun var rådgiver for ordregiver. Skole i Aabybro, Jammerbugt Kommune (igangværende). Bech-Bruun er rådgiver for ordregiver. Plejecenter, Tølløse (igangværende). Bech-Bruun er rådgiver for ordregiver. Kommercielle OPP er Svømmebad,Randers Kommune (2012). Bech-Bruun var rådgiver for ordregiver. Holbæk Arena, Holbæk Kommune. Bech-Bruun er rådgiver for ordregiver. Regionale projekter OPP-projekter P-anlæg ved Regionshospitalet Randers (2011). Bech-Bruun var rådgiver for ordregiver. Bygninger til stråleterapien ved Næstved Sygehus, Region Sjælland (2013). Bech-Bruun har bistået den vindende tilbudsgiver. Psykiatrisk hospital i Vejle, Region Syddanmark (igangværende udbud). Bech-Bruun er rådgiver for tilbudsgiverkonsortium. Psykiatrisk Center i DNU, Region Midtjylland (igangværende udbud). Bech-Bruun er rådgiver for ordregiver. Kommercielle OPP er P-hus ved Aarhus Universitetssygehus, Region Midtjylland (2010). P-anlæg ved Regionshospitalet Horsens, Region Midtjylland (2013). Bech-Bruun var rådgiver for ordregiver. P-anlæg ved Regionshospitalet Silkeborg, Region Midtjylland (igangværende). P-anlæg ved DNU, Skejby, Region Midtjylland (igangværende). Bech-Bruun er rådgiver for ordregiver. Statslige projekter OPP-projekter Nyt Rigsarkiv, Bygningsstyrelsen (2006). Tinglysningsretten i Hobro, Bygningsstyrelsen (2007). Bech-Bruun var rådgiver for den vindende tilbudsgiver. Domstolsprojekt, Byretter i Herning, Holbæk, Holstebro og Kolding, Bygningsstyrelsen (2010). Vestre Landsret i Viborg, Bygningsstyrelsen (2012). Retten i Roskilde - Bygningsstyrelsen (2012). Lokalpolitistationen i Hobro, Bygningsstyrelsen (2013). Landsarkivet i Viborg, Bygningsstyrelsen (2013). Retten i Svendborg, Bygningsstyrelsen (igangværende). Hovedpolitistationen i Holstebro, Bygningsstyrelsen (igangværende). Kontorknudepunkt på Kalvebod Brygge, Bygningsstyrelsen (annulleret). OPS-projekter Motorvejen Kliplev, Sønderborg, Vejdirektoratet ( ). Bech-Bruun var rådgiver for tilbudsgiverkonsortium.

6 Nyt Offentlig-privat partnerskab Vores kompetencer Bech-Bruun er en af landets førende rådgivere inden for OPP. Vi rådgiver både off entlige myndigheder og private parter og har som rådgiver deltaget i de fl este af de OPP-projekter, som er gennemført eller i proces i Danmark. Vores erfaring omfatter blandt andet forhandling af aftaler om etablering, drift og fi nansiering af OPP-projekter, herunder de begrænsninger og krav, som gælder efter lånebekendtgørelserne, udbudslovgivningen og reglerne om de kommunale organisationsformer og muligheder for at deltage i samarbejder om eller med tilknytning til kommercielle aktiviteter. 6 Vi har nogle af landets førende specialister inden for området, og vores klienter omfatter både kommuner, regioner og private investorer og ejendomsudviklere. Vi har et indgående kendskab til det politiske miljø, som OPP-aktører ofte agerer i, og vi kender den tilgang, som off entlige myndigheder med et politisk bagland er nødt til at have også når myndigheden ved indgåelse af samarbejdsaftaler og kontrakter agerer privatretligt. Sammen med vores store fokus på tværfaglighed sikrer dette, at vi altid leverer den høje specialiserede rådgivning, som er nødvendig i forbindelse med OPP-projekter. Kontakt Bech-Bruun er en af Danmarks førende advokatvirksomheder. Vi arbejder i et stærkt fagligt miljø og brænder for at levere værdiskabende løsninger til vores klienter i både Danmark og udlandet. Torben Brøgger Partner T E [email protected] Hvis du har spørgsmål, er du meget velkommen til at kontakte os. Johan Weihe Partner T E [email protected] Frederik Østergaard Kristiansen Advokat T E [email protected]