OPP i praksis. Den offentlige uddannelsesdag, 4. oktober Ved advokat Frederik Østergaard Kristiansen

Transkript

1 OPP i praksis Den offentlige uddannelsesdag, 4. oktober 2013 Ved advokat Frederik Østergaard Kristiansen

2 2 Dagsorden Indledning OPP, erfaringer og modeller OPP-kontrakten udvalgte punkter Nærmere om kommercielle OPP er Nærmere om OPP med offentlig kerneydelse (Plejecenter i Vonsild) Evt. kort om rammevilkår - Lånebekendtgørelsen - Udbud (muligheder for dialog) - Den skatte- og momsmæssig behandling

3 Indledning OPP, erfaringer og modeller 3

4 4 Hvad er OPP? OPP er en organisationsform, hvor design/projektering, etablering, drift og vedligeholdelse samt eventuel finansiering udbydes samlet i én kontrakt. Den grundlæggende idé er, at en offentlig part indgår i et partnerskab med én privat part om én samlet opgave. På den måde overgår den offentlige part fra at være bygherre til at have en bestiller-/lejerrolle. Hensigten er at opnå en samlet optimering af byggeri og drift. OPP kan ses som en form for udlicitering, der bl.a. er kendetegnet ved, at finansiering, design, etablering og drift sammentænkes i udbuddet af projektet, og at projektet igangsættes på baggrund af en systematisk, økonomisk funderet deling af risici mellem den offentlige og private part. Dertil kommer, at en væsentlig del af investeringerne er private, og at der opereres med en løbende betaling for opgaven ofte over en længere årrække. Kilde: Regeringen (2004): Handlingsplan for OPP Begrebet er udvidet - men ellers er definitionen fra 2004 meget rammende.

5 5 OPP skal ses som en tilgang til og organisering af offentlige (anlægs)opgaver, der blandt andet skal sikre og understøtte: En totaløkonomisk tilgang til, hvordan en opgave løses mest hensigtsmæssigt gennem sammentænkning af udvikling, etablering, drift, vedligehold og energi i et langsigtet perspektiv. Optimal udnyttelse af det offentliges og privates forskellige kernekompetencer gennem en oplyst, systematisk og hensigtsmæssig fordeling af ansvar og risici. Overholdelse af tids- og budgetrammer ved at give den private part de rette økonomiske incitamenter til at kontrollere opgaveløsningen (brud med traditionel bygherre- og entreprenøradfærd). Mere innovation i organisering og håndtering af opgaven end ved traditionelt byggeri og udlicitering, særligt gennem benyttelsen af åbne funktionskrav. OPP skal ikke vælges for at skaffe finansiering.

6 6 Totaløkonomisk tilgang Tre væsentlige parametre: 1. Den private part bærer som bygherre og ejer af anlægsaktivet de væsentligste risici både ved opførelse og i driftsfasen. 2. Den offentlige parts krav og ønsker formuleres så vidt muligt gennem åbne funktionsbaserede krav, hvor der er mulighed for innovation og flere alternative løsninger. 3. Tilbudsevalueringen baseres i vid udstrækning på projektets totaløkonomi over en længere årrække (nutidsværdiberegning af de samlede omkostninger/betalinger).

7 7 Erfaringer Efterhånden forholdsvis mange OPP-projekter - Solidt erfaringsgrundlag - Flere og flere OPP-projekter Forskellige modeller - Den traditionelle OPP-model - OPS-model/OPP med offentligt ejerskab/finansiering - Kommercielle OPP er (koncession) - OPP med offentlig kerneydelse

8 8 Oversigt over OPP-projekter: OPP-projekter Kommunale projekter - Vildbjerg Skole Herning Kommune (2005) - Ørstedskolen Langeland Kommune (2008) - Arkivfunktioner i Aalborg Aalborg Kommune (2010) - Daginstitution i Hørning Skanderborg Kommune (2011) - Skole i Helsinge Gribskov Kommune (2010) OPS-projekter - Skole i Frederikshavn Frederikshavn Kommune (2011) - Plejecenter i Vonsild Kolding Kommune (2013) - Skole i Aabybro Jammerbugt Kommune (igangværende) - Plejecenter i Tølløse Holbæk Kommune (igangværende) Kommercielle OPP er - Svømmebad Randers Kommune (2012) - Holbæk Arena Holbæk Kommune (igangværende) OPP-projekter Regionale projekter - P-anlæg ved Regionshospitalet Randers Region Midtjylland (2011) - Bygninger til stråleterapien ved Næstved Sygehus Region Sjælland (2013) - Psykiatrisk hospital i Vejle Region Syddanmark (igangværende) - Psykiatrisk Center i DNU Region Midtjylland (igangværende) Kommercielle OPP er - P-hus ved Aarhus Universitetssygehus Region Midtjylland (2010) - P-anlæg ved Regionshospitalet Horsens Region Midtjylland (2013) - P-anlæg ved Regionshospitalet Silkeborg Region Midtjylland (igangværende) - P-anlæg ved DNU, Skejby Region Midtjylland (igangværende) OPP-projekter Statslige projekter - Nyt Rigsarkiv (2006) - Tinglysningsretten i Hobro (2007) - Domstolsprojekt, Byretter i Herning, Holbæk, Holstebro og Kolding (2010) - Vestre Landsret i Viborg (2012) - Retten i Roskilde (2012) - Lokalpolitistationen i Hobro (2013) - Landsarkivet i Viborg, (2013) - Retten i Svendborg (igangværende) - Hovedpolitistationen i Holstebro (igangværende) - Kontorknudepunkt på Kalvebod Brygge (annulleret) OPS-projekter - Motorvejen Kliplev, Sønderborg Vejdirektoratet ( )

9 9 Oversigt - Aftalebaserede samarbejdsformer Projektering Opførelse Vedligehold Drift Finansiering Koncession / kommerciel risici Totalentreprise / Partnering Driftspartnerskab Projektkonk. Entreprise Alm. udbud Alm. udbud OPP OPS / OPP med offentlig finansiering Kommercielt OPP Skræddersyet lejemål Samlet udbud D B M O F C

10 10 OPP-kontrakten udvalgte punkter Kort om OPP-kontraktens parter Ændringsønsker fleksibilitet Hæveopgøret byggefasen og driftsfasen Exit-model Væsentlige bilag - Funktionsbaserede krav - Betalingsmekanisme - Trepartsaftale - Samarbejdsorganisation

11 OPP-kontraktens parter 11

12 12 Ændringsønsker fleksibilitet Udgangspunkt: Ændringer både i byggefasen og driftsfasen - udføres af OPPleverandøren. Betaling: Kontant og/eller via regulering af enhedsbetalingen. Den offentlige part - Behov for fleksibilitet der er tale om en lang aftaleperiode, hvor behov og ønsker (og budgetter) kan ændre sig. - Behov for et klart og gennemsigtigt grundlag for de økonomiske konsekvenser af ændringsønsker åbent kalkulationsgrundlag med sammenhæng til den tilbudte økonomi. - Ønske om ikke at betale en for høj pris - mulighed for genudbud af serviceydelser. Den private part - Behov for en sammenhængende økonomi - sikkerhed for omsætningen. - Risiko for Cherry-picking særligt ved mulighed for genudbud af serviceydelser. - Mulighed for optimering.

13 13 Hæveopgøret Udgangspunkt: Aktivet overdrages til den offentlige bestiller, og der foretages et endeligt økonomisk opgør. Byggefasen: - Aktivets værdi opgøres på grundlag af det udførte arbejde / omkostninger til færdiggørelse. - Fikseret bod /fradrag. - Kompensation for manglende udførelse af driften. Driftsfasen - Aktivets værdi fastlægges på grundlag af annuitetsbetragtninger (tilbagediskontering af de fremtidige betalinger, der relaterer sig til anlægsinvesteringen) sammenhæng til lånefinansieringen. - Fikseret bod /fradrag. - Kompensation for manglende udførelse af den resterende driftsfase.

14 14 Exit-model Regulerer ejerskabet til aktivet ved OPP-kontraktens udløb. Forskellige modeller: - Den offentlige bestiller har ret og pligt til at købe aktivet til en på forhånd fastlagt købesum. - Den offentlige bestiller har ret, men ikke pligt til købe aktivet. - Ejerskabet forbliver hos den private part evt. kombineret med en mulighed for forlængelse af lejemålet. Væsentlig interesse i, at de økonomiske vilkår er kendte og gennemsigtige ved afgivelse af tilbud og indgåelse af OPP-kontrakten - Ved tvivl om værdiansættelsen, fjernes fokus fra totaløkonomiske betragtninger til (i hvert fald i et vist omfang) spekulation i OPP-aktivets værdi ved kontraktperiodens udløb. Skattemæssige forhold illikvide ctr. likvide aktiver.

15 15 De funktionsbaserede krav Grundlag for OPP-kontrakten - Fejl og mangler i fe funktionsbaserede krav vil slå igennem i den leverede ydelse. Indeholder den offentlige bestillers krav og ønsker både til aktivet og driften af dette. Formuleres så vidt muligt som åbne funktionskrav - Fokuser på funktionaliteten ikke på detaljer. - De funktionsbaserede krav er ikke et byggeprogram! Minimer mindstekrav væsentlige risici ligger hos den private part. Krav til aktivet ved aftaleperiodens udløb.

16 16 Betalingsmekanisme Regulerer de løbende betalinger, som den offentlige bestiller skal betale til OPP-leverandøren i driftsfasen. Kan indeholde: - Nedslag for mangler - Indeksering - Betaling for forsyning mv. - Incitamenter

17 Samarbejdsorganisation eksempel 17

18 18 Trepartsaftale Direkte aftale mellem finansieren, OPP-leverandøren og den offentlige bestiller. Regulerer finansierens afværgeret og parternes samarbejde i tilfælde af misligholdelse af OPPkontrakten. Finansieren har en væsentlig interesse i at afværge en ophævelse som følge af misligholdelse. Den offentlige bestiller har interesse i, at en misligholdelsessituation afværges.

19 19 Kommercielle OPP-kontrakter De særlige udfordringer ved kommercielle OPP er. Muligheder ved kommercielle OPP er. Udbudsprocessen (koncessionsudbud). Deponering (delvis kommunal benyttelse).

20 20 De særlige udfordringer ved kommercielle OPP er Markedets sammensætning er der tilstrækkelige aktører, der kan og vil påtage sig den kommercielle risiko - begrænset konkurrence. Den offentlige opgavevaretagelse skal sammentænkes med kommercielle interesser. Den kommunale og saglige interesse skal kunne varetages samtidig med eller uafhængig af de kommercielle interesser. Overvejelser om kommunalfuldmagten (eksempelvis ved ophævelse af OPP-kontrakten). Enhedsbetaling eller betaling for brugsret udgør en mindre del af det samlede indtægtsgrundlag (en anden debitorrisiko end i traditionelle OPP-projekter). Behov for at kvalitetssikre forretningsmodellen (risikovurdering). Exit-scenariet er anderledes end i traditionelle OPP-projekter - den offentlige part kan og vil ikke overtage den kommercielle forretning. Hæveopgøret er anderledes har betydning for den direkte aftale.

21 21 Muligheder ved kommercielle OPP er En privat samarbejdspartner har videre rammer for at kunne udnytte den uudnyttede kapacitet, der måtte være ved siden af den offentlige udnyttelse, ligesom den private part har mulighed for at kunne tilknytte nært sammenhængende kommercielle aktiviteter eller faciliteter til projektet. Mulighed for synergier og en mere intensiv og bedre udnyttelse af de samlede faciliteter til gavn for både den private part, brugerne af aktivet og den offentlige part den såkaldte tredobbelte bundlinje. Deponering mulighed for en begrænset deponering i forhold til det samlede aktiv som følge af delt brugsret. Koncessionskontrakt - betydelig frihedsgrad til tilrettelæggelse af udbudsprocessen, herunder mulighed for dialog og forhandling med tilbudsgiverne.

22 22 Koncessionsudbud Udbudsdirektivets art. 1, stk. 3: Ved»koncessionskontrakt om offentlige bygge- og anlægsarbejder«forstås en kontrakt med samme karakteristika som offentlige bygge- og anlægskontrakter bortset fra, at vederlaget for det arbejde, der skal præsteres, enten udelukkende består i retten til at udnytte bygge- og anlægsarbejdet eller i denne ret sammen med betaling af en pris. Procedure - Afsnit III frem for de sædvanlige procedureregler i udbudsdirektivet. - De almindelige principper om ligebehandling, ikke-diskrimination, gennemsigtighed, proportionalitet mv. - Tilbudsloven gælder ikke ved udbud af koncessionskontrakter på bygge- og anlægsområdet. - Proceduren kan tilrettelægges forholdsvis frit, eksempelvis som offentligt eller begrænset udbud med eller uden dialog og/eller forhandling mv., alt efter hvad der findes mest hensigtsmæssigt.

23 23 Deponering Delvis benyttelse - Deponering, der svarer forholdsmæssigt til den kommunale benyttelse af ejendommen. - Vejledning om kommunernes låntagning, meddelelse af garantier mv. (Økonomi- og Indenrigsministeriets vejledning nr af 19. februar 2012), pkt. 7.3: Såfremt en kommune indgår en aftale om delvis benyttelse af en ejendom, således at ejendommen benyttes delvist af andre til ikke-kommunale formål, skal kommunen kun deponere et beløb, der svarer forholdsmæssigt til den kommunale benyttelse af ejendommen. Mulighed for deponeringsfritagelse efter OPP-puljen.

24 24 OPP med offentlig kerneydelse (Plejecenter i Vonsild) Særlige udfordringer Muligheder Kort om udbudsprocessen

25 25 Nyt plejecenter i Vonsild Samlet udbud af: Design, projektering, opførelse, anlæg, bygningsdrift og vedligehold af 60 nye plejeboliger med tilhørende serviceareal samt visse serviceydelser, herunder renhold og vintertjeneste. Levering af personlig hjælp og pleje, hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet samt madservice efter servicelovens 83, stk. 1, nr Levering af hjemmesygepleje (almen sygepleje) efter sundhedslovens 138. Administration af plejeboligerne i overensstemmelse med lov om almene boliger mv. og lov om leje af almene boliger, herunder etablering af beboerdemokrati, huslejeopkrævning samt håndtering af fra- og tilflytning mv. Deltagelse i et udviklingspartnerskab med Kolding Kommune. Kontraktperiode: 20 år.

26 26 Særlige udfordringer Ambitiøst og komplekst projekt sammentænkning af flere hver for sig komplekse opgaver. Regulering af levering af pleje- og omsorgsydelser - Bløde værdier beboerne i centrum - Kvalitetskontrol sikre at beboerne opnår den rigtige pleje - Regulering af misligholdelse - Sagsoplysning/tavshedspligt - Regulering af betaling - Madservice - Effektiviseringskrav Byggeriet opføres som støttet byggeri (kommunale plejeboliger) - Omfattende regulering - to forskellige tilgange - Totaløkonomi ctr. maksimumbeløb - Regulering af bygningsdrift - Skarp adskillelse mellem hhv. plejeboliger, servicearealer og øvrige ydelser Momsmæssige behandling Samtidig etablering af et udviklingspartnerskab

27 27 Muligheder / fordele Unik mulighed for sammentænkning af de bygningsmæssige rammer og de offentlige kerneydelser. Den private part leverer den samlede og integrerede løsning. Erfaringsudveksling. Den private part har mulighed for at levere tilkøbsydelser, som ikke er muligt på et kommunalt plejecenter. Mulighed for at skabe rammerne for et udviklingspartnerskab. Budgetsikkerhed. Ekstra investeringer i velfærdsteknologi. Betydelig frihedsgrad til at strukturer udbudsprocessen.

28 28 Udbudsproces Kontraktens hovedformål er levering af pleje- og omsorgsopgaver - bilag II B ydelse. Udbuddet blev gennemført i overensstemmelse med reglerne om annoncering i tilbudsloven, afsnit II. Struktureret som et begrænset udbud med efterfølgende dialog og forhandling. Udbytterig dialogproces.

29 Regulering af betalingsstrømme 29

30 30 Kontakt Frederik Østergaard Kristiansen Advokat København Fast Ejendom & Entreprise T M E fkr@bechbruun.com

31 31 København Langelinie Allé København Ø Danmark Aarhus Frue Kirkeplads Aarhus C Danmark Shanghai, rep.kontor 83 Loushanguan Road, Suite 2635, 26/F Shanghai, Kina T F E info@bechbruun.com