KONTRAKTER SOM STYRINGSINSTRUMENTER

Transkript

1 KONTRAKTER SOM STYRINGSINSTRUMENTER ÅRHUS SEMINAR ANNE SKORKJÆR BINDERKRANTZ præsen TATION

2 Oplæggets indhold Hvad er kontraktstyring og hvordan har den udviklet sig? Hvilke perspektiver kan kontraktstyringen forstås ud fra? Kritikken af kontraktstyring og mulige fremtidsperspektiver? 2

3 Igangværende forskningsprojekt Forskningsprojekt med Jørgen Grønnegård Christensen Udviklingen og anvendelsen af kontraktstyring i staten Indsamling af samtlige styrelseskontrakter i 1995, 2000 og 2005 Kodning af alle resultatkrav: Målgruppe, indhold, karakter Analyse af variation over tid og mellem styrelser Planlagt fortsættelse Kobling til direktørkontrakter Analyse af lønudvikling for direktører Sammenhæng med effekter i form af målopfyldelse 3

4 Hvad er resultatkontrakter? Resultatkontrakter, udviklingskontrakter, aftalestyring... Kernen: skriftlig aftale mellem to enheder i den offentlige forvaltning Omhandler løsningen af organisationens opgaver Specificerer organisationens mål for en periode Internt i centraladministration eller på rådhuset Eksternt i forhold til institutioner eller andre enheder Indlejret i hierarki: underordnet og overordnet myndigheder 4

5 Hvad er en kontrakt ikke? Ikke juridisk bindende dokument Ikke umiddelbare sanktioner Ikke indgået mellem uafhængige parter Egentlig slet ikke en kontrakt.. Kontrast til rigtige eksterne kontrakter fx ved udlicitering 5

6 Hvor kommer idéen fra? New Public Management International trend i forvaltningen OECD har spillet en vigtig rolle som entreprenør Løs samlebetegnelse for en række forskellige fænomener Spørgsmålstegn ved størrelsen af den offentlige forvaltning Overførsel af principper fra privat virksomhed til offentlig forvaltning Fokus på ressourceforbrug og resultater Ønske om at måle det offentliges resultater Større frihed til ledelsen 6

7 Kontraktstyring i Danmark Fristyrelsesforsøg med start i 1993 Initieret af den borgerlige regering, overtaget af Socialdemokraterne Udvalgte statslige styrelser og institutioner får kontrakter Finansministeriet er initiativtager Noget for noget -tankegang Flere frihedsgrader mod større krav Kontrakterne udbredes Stadigt flere styrelser og institutioner får kontrakter Fra primært økonomisk regulering til alle typer styrelser I 1995 har 9 styrelser kontrakt, i 2000: 35 og i 2005: 59 Kontrakter anvendes også på andre forvaltningsniveauer 7

8 Udviklingen i staten Udvikling af kontraktregimet Opfølgning i årsberetninger og virksomhedsregnskaber Kobling til løn i direktørkontrakter (og ny løn generelt) FM mister styringen i takt med at kontrakterne spredes Ministeriernes autonomi betyder større spredning i kontraktindholdet Kontrakternes indhold 1995: 20 krav, 2000: 32 krav, 2005: 37 krav Mere fokus på omgivelser: brugere, borgere, andre myndigheder Mere fokus på krav der kan opgøres kvantitativt Der har aldrig været ret meget fokus på produktiviteten Noget for noget -idéen forsvinder 8

9 Kravenes målgrupper (i procent) Brugere/borgere Minister/departement Andre statsmyndigheder Lokale myndigheder Internationale myndigheder Produktion/ressourcer Interne forhold

10 Typer af krav (i procent) Projektinitiering Organisationstilpasning Policy krav Produktion Produktivitet Andet

11 Økonomiske implikationer (i procent) Budgetgaranti Flere midler Færre midler Delegation på lønområdet Økonomisk delegation

12 Kontraktstyring i kommunerne Rapport fra Krevi (2008) kortlægger udbredelsen Kontraktstyring anvendes i to ud af tre kommuner Stor stigning i anvendelsen især efter 2000 Findes i dag på alle sektorområder (start: det tekniske område) Mest udbredt i store kommuner Mest brugt i forhold til institutioner Mindre almindeligt internt på rådhuset 12

13 Hvordan kan udviklingen tolkes? Start International inspiration og læring FM central rolle som national entreprenør Ønske om mere fokus på præstationer i den offentlige sektor Relativt tæt på NPM idéer Spredes hurtigt pga. agency-struktur Udvikling Tilpasses det eksisterende institutionelle set-up Forskellige aktører præger ud fra egne interesser Læring efterhånden som der indsamles erfaring Stigende fokus på brugersiden overalt i den offentlige sektor Tilpasses løbende til forskellige trends Teoretisk: historisk institutionalisme 13

14 Er der tale om NPM? Ja Der opstilles eksplicitte mål Der fokuseres på output og resultater Kobling med direktørkontrakter og løn Nej Ikke meget markedsorientering Indlejres i det sædvanlige hierarki Erstatter ikke gamle styringsredskaber Tja NPM har reelt aldrig været specielt klart defineret En light udgave af NPM 14

15 Er kontrakter snarere symbolpolitik? Moderne styringsinstrument Internationalt fænomen Politisk opportunisme i at gå med Mange allerede igangsatte aktiviteter i kontrakterne Men også mange reelt nye ting i kontrakterne Aktørerne kan gemme deres motiver i moderne politikinstrumenter Selvom motivet er symbolsk, kan effekterne være reelle 15

16 Kontrakter i et P/A perspektiv Delegationsproblemet Hvordan kontrollerer principalen agenten? Informationsasymmetri og forskellige incitamenter Agenten vil ikke arbejde loyalt i principalens interesse Kontrakter kan ses som principalens forsøg på at løse dette En blød løsning Ingen hard core rationelle incitamenter Krav fokuserer ikke på produktivitet (slack-reduktion) Indlejring i et eksisterende hierarki er væsentligt I komplekse organisationer er bløde løsninger hensigtsmæssige 16

17 Kontraktstyringens effekter Effekt på målopfyldelse Indlejring i det eksisterende hierarki væsentlig Kontrakter skaber incitamenter for institutioner og ansatte Kontrakternes mål nås oftest, men variation Fx balance mellem kvantitative og ikke-kvantitative krav Andre effekter Afspejler (måske) politiske prioriteringer Skaber klarhed og synlighed om mål Igangsætter prioriteringsprocesser Udvikler evalueringsmetoder 17

18 Kritikken af kontraktstyring Der har altid været kritikere.. I starten: sektorministerier kritiske over for FM Løbende: professionelle grupper kritiske Løbende: institutioner kritiske Nyere: mere intern kritik Tidligere FM-ansatte: Tilgiv os: vi vidste ikke hvad vi gjorde Debat i forbindelse med kvalitetsreform 18

19 Kritik 1: Kontrakter forskyder fokus Kontrakter kan ikke omfatte alle områder Ikke alt kan måles, især ikke i offentlige organisationer Vanskeligt at måle de egentlige effekter Fokus på mellemmål : beståelsesprocenter, sagsbehandlingstid Det målelige bliver det væsentlige, når det væsentlige ikke kan måles Målforskydning mod det, der er i kontrakten Teaching to the test fænomener 19

20 Kritik 2: Negativ effekt på medarbejdernes motivation Medarbejderne har ikke tillid til kontraktsystemet Processen virker fremmedgørende Kontrakter tilpasses ikke til konteksten Standardiserede krav og kontrakter anvendes Mere nuanceret forståelse af offentligt ansatte Offentligt ansattes motivation er vigtig Regler og lønsystemer kan påvirke denne forskelligt Medarbejdernes opfattelse af reglerne er vigtig 20

21 Kritik 3: Mindre frihed i stedet for mere Kontrakter lægger op til større frirum for institutioner Men kontrakterne bliver mere og mere omfattende På mange områder reguleres i stigende grad Politikere reagerer på løbende kritik med indblanding Skizofreni: idé om øget frihed men fortsat indblanding Kontrakter bidrager til bureaukratisering 21

22 Hvor går udviklingen så hen? Kontraktregimet udbredes stadig Fortsat stigning i udbredelsen Flere kommuner planlægger kontrakter Bevillinger knyttes til konkrete mål/indikatorer Fokus på brugere og resultater forsvinder næppe 22

23 Men kontrakter kan omdefineres Interessant med kritik fra intern side Kontraktstyring har vist sig som et ret fleksibelt redskab Næppe realistisk, at politikere ikke vil blande sig Mere dialogbaserede kontrakter? Tilbage til få mål til kerneopgaverne? Større tilpasning til konkret kontekst? Større inddragelse af relevante faggrupper? Kobling til udvikling inden for ledelse? 23