Hvad kan forklare kontraktstyringens varierende effektivitet i den danske centraladministration?

Transkript

1 Hvad kan forklare kontraktstyringens varierende effektivitet i den danske centraladministration? August 2009 Speciale ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Af Kirstine Korsager ( ) & Mogens Holm ( ) Vejleder: Anne Skorkjær Binderkrantz Specialets omfang: ord

2 1. Indledning Specialets ambitioner Problemformulering og afgrænsning Præsentation og diskussion af to centrale begreber Specialets struktur Teoretiske perspektiver Den eksisterende viden om kontraktstyring Formålet med at indføre kontraktstyring i centraladministrationen Hidtidige undersøgelser af kontraktstyringens effektivitet Opsummering: Det tværgående snit i den eksisterende litteratur Teoretisk ramme og valg af teorier til belysning af problemformuleringen Økonomisk institutionel teori Teoretisk ramme Kontraktstyringens effektivitet Aktørernes interesser Kontraktstyringens aktører Antagelser omkring aktørernes interesser og forventede adfærd De to forklarende perspektiver Kontraktstyringens omgivelser (transaktionsomkostningsperspektiv) Den afhængige variabel i transaktionsomkostningsteori: Reguleringsstruktur Neoklassisk kontraktlov og hybriden som efficient reguleringsstruktur Overbærenhed og hierarkiet som efficient reguleringsstruktur Reguleringsstrukturer appliceret på problemformuleringen: Hårde og bløde kontrakter Efficient regulering overblik og opsamling De forklarende variable i transaktionsomkostningsteori Aktivspecificitet (hypotese 1) Usikkerhed og forstyrrelser (hypotese 2) Administrativ kontrol (hypotese 3) Kontraktstyringens indretning (principal-agent perspektiv) Ex ante perspektivet: Informationsudveksling (hypotese 4) Ex post perspektivet: Monitorering (hypotese 5) Ex post perspektivet: Incitamenter (hypotese 6) Opsamling på hypoteser Forskningsdesign, data og operationalisering Valg af forskningsdesign Dataindhentning og bearbejdning Udvælgelse af enheder Indsamling af data Kodning af data Diskussion af statistiske aspekter Populationsdata og brugen af signifikanstests Hvordan kan vi undersøge udviklingen i kontraktstyringens effektivitet Bestemmelse af relevant signifikansniveau via styrketest Diskussion af tilstedeværelsen af struktur i data og betydning for resultaterne Operationalisering af teoretiske hypoteser og kontrolvariable Den afhængige variabel: Kontraktstyringens effektivitet Kontrakttype Hypotese 1: Aktivspecificitet Hypotese 2: Usikkerhed og forstyrrelser Hypotese 3: Administrativ kontrol Hypotese 4: Informationsudveksling Hypotese 5: Monitorering Hypotese 6: Incitamenter Kontrolvariable Opsummering af de operationaliserede teoretiske forventninger Landskabs- og dataanalyse Kontraktstyringens omgivelser Styrelsens eksterne faktorer Side 1 af 162

3 Styrelsens interne faktorer Forholdet mellem styrelsens interne og eksterne faktorer Opsummering af vores indtryk af empirien vedrørende kontraktstyringens omgivelser Indretningen af kontraktstyringsrelationen Ex ante faktorer Ex post faktorer Forholdet mellem kontraktstyringens ex ante og ex post dele Opsummering af vores indtryk af empirien vedrørende kontraktstyringens indretning Kontraktstyringens effektivitet Karakteristika ved styrelsernes målopfyldelse af de enkelte krav Variationer i styrelsernes målopfyldelsesgrad Karakteristika ved kontraktstyringens effektivitet, når omgivelserne varierer Styrelsens eksterne faktorer og gennemsnitlig målopfyldelse Styrelsens interne faktorer og gennemsnitlig målopfyldelse Centrale bivariate effekter af kontraktstyringens omgivelser på målopfyldelse Karakteristika ved kontraktstyringens effektivitet, når indretningen varierer Ex ante faktorer og gennemsnitlig målopfyldelsesgrad Ex post faktorer og gennemsnitlig målopfyldelsesgrad Sammenhængen mellem ex ante og ex post og gennemsnitlig målopfyldelsesgrad Centrale bivariate effekter af kontraktstyringens indretning på målopfyldelse Opsummering på landskabs- og dataanalysen Hypotesetest Test af forventede sammenhænge Bivariat regression Kontraktstyringens omgivelser og tilpasning af kontrakttypen (model 1) Indretningen af kontraktstyringsrelationen givet de kontekstuelle vilkår (model 2) Kontraktstyringens kontekst, indretning og andre potentielt væsentlige faktorer (model 3) Den endelige signifikante model (model 4) Den statistiske robusthed af den endelige model Hvad påvirker kontraktstyringens effektivitet og er dette som ventet? Kontraktstyringens omgivelser og kontrakttypens tilpasning Kontraktstyringsrelationens indretning Øvrige faktorer Teoriernes relative forklaringsevne Hvorfor understøttes transaktionsomkostningsteorien ikke empirisk? Opsummering og perspektivering af resultaterne Opsummering af resultaterne Resultaternes empiriske generaliseringshorisont Perspektivering til den eksisterende litteratur Konklusion Opsummering af de enkelte kapitlers bidrag til specialet Sammenfattende konklusion Policy-anbefalinger Litteraturliste Opdeling af speciale: : 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 2.1., 2.3., 2.5., 3.1., 3.3., 4.1., 4.3., 4.5., 5.1., 5.3., 6.1.,6.2, 6.3., : 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 2.2., 2.4., 2.6., 3.2., 3.4., 4.2., 4.4., 4.6., 5.2., 5.4., 6.1., 6.2., 6.3., 7. Side 2 af 162

4 Abstract Title of the thesis: What Explains the Varying Effectiveness of Contract Management in the Danish Central Government? For long it has been debated whether performance contracts entered between ministerial departments and their agencies are an effective solution to the central problems of delegation. As a contribution to bring the scientific literature a step further this thesis examines the potential factors affecting the relative effectiveness of performance contracting in the Danish central administration. Hence instead of focusing on whether the thesis centres on when contract management reduces the potential problems of delegation. As a further contribution to the scientific literature the thesis concentrates on the complete circle within contract management, i.e. both the ex ante element represented by the performance contract and the ex post element represented by the matching annual report plus the dynamics between the two elements. Additionally, the thesis includes the population of contracting agencies in order to attain general conclusions. The analysis draws on economic transaction cost and principal-agent theory, stressing external and internal factors respectively. This theoretical framework generates 6 hypotheses. Based on 95 performance contracts and the matching reports in the 1995, 2000 and 2005, multivariate correlations show that mainly the internal factors works the anticipated way although none of the hypothesis can be completely confirmed. Nevertheless the analyses demonstrate that 11 factors contribute to the relative effectiveness of performance contracting. In total the model explains 35% of the variation. The factors affecting how effectively the contract management is in reducing the central problems of delegation are: The ratio of specialists to generalists among the agency employees. The number of agency employees. The ratio of agency employees maintaining their position. The interaction between the type of performance contract and the ratio of agency employees maintaining their position. Control and coordination devises which are complementary to contract management. The type of performance contract. The ratio of demands in the performance contract related to prestigious and interesting tasks. The ratio of quantified demands in the performance contract. The ratio of demands reported by use of decision valid information to the department. The number of times the ministerial department and agency have entered a performance contract. Entering a performance contract within the jurisdiction of the Ministry of Taxation. In light of the results the thesis list a number of policy recommendations concerning the way ministerial departments and their agencies design the performance contracts and matching reports. Side 3 af 162

5 1. Indledning 1.1. Specialets ambitioner New Public Management (NPM) har fra slutningen af 1980 erne været katalysator for en reformproces i den danske centraladministration, der har været genstand for betydelig akademisk debat. Ambitionen med specialet er overordnet, at bidrage til at forskningsfeltet omkring offentlig kontraktstyring kommer på højere trin, hvor fænomenet kontraktstyring ikke blot beskrives ud fra cases, men der i stedet analyseres og præsenteres generaliserede sammenhænge indenfor fænomenet kontraktstyring. I specialet tages denne udfordring op ved et studie af den interne kontraktstyring, som går på tværs af alle organisationerne i populationen, elementerne i kontraktstyring (resultatkontrakt og virksomhedsregnskab) samt i tid. Problemfeltet for specialet er intern kontraktstyring i centraladministrationen, da dette udgør et af de klareste eksempler på, hvordan NPM-idéerne fra 1980 erne er blevet fortolket og konkret anvendt/implementeret i offentligt regi. Rationalet bag den interne kontraktstyring i centraladministrationen er, at kontraktrelationer mellem en over- og undermyndighed vil give den underordnede myndighed incitament til at præstere bedre i forhold til de områder, som specificeres i kontrakten. På den måde kan den interne kontraktstyring opfattes som en potentiel løsning på delegationsproblemet, da styringsredskabet muliggør delegation uden tab af politisk kontrol med embedsværket (Hood, 1991: 5, Ejersbo & Greve, 2002a: 15-17). Et empirisk fokus på den interne kontraktstyring i centraladministrationen har følgende fordele. For det første, at kontraktstyring er blevet anvendt i staten siden 1991, hvilket betyder, at fordele og ulemper ved de indlejrede NPM-logikker, vedrørende bl.a. effektivisering, har nået at udfolde sig i en sådan grad, at det kan måles validt. Det er således muligt at studere den interne kontaktstyring over længere tid, hvorved pointen hos blandt andre Pierson, om at policy-fænomener bør studeredes i et dynamisk perspektiv, kan imødekommes (Pierson, 2000: ). For det andet, er den interne kontraktstyring i centraladministrationen et af de mest velegnede empiriske felter, når det kommer til studier af offentlige organisationers præstationer (performance). Årsagen hertil er, at alle organisationerne afrapporterer de opnåede resultater i samme form (virksomhedsregnskab), hvorfor det er mulig at sammenligne disse på tværs. Virksomhedsregnskaberne er dermed egnet som proxy for de centraladministrative organisationers præstationer (performance). I betragtning af mængden af litteratur omhandlende kontraktstyring og NPM i Danmark er det forbavsende, hvor lidt der er skrevet om kontraktstyringens og styrelsernes effektivitet på baggrund af mere end nogle få cases. Det ser vi som en svaghed ved den eksisterende litteratur, da mange Side 4 af 162

6 undersøgelser således ikke har et tilstrækkeligt empirisk grundlag til at konkludere på fordele og ulemper ved kontraktstyring på et generelt niveau. Alt i alt understøtter de ovenstående argumenter ambitionen om at bidrage til diskussionen om intern kontraktstyring på et mere generelt niveau under hensyntagen til, at kontaktstyringens fordele og ulemper bedst belyses ved analyser af variationer i styrelserne præstationer Problemformulering og afgrænsning Ambitionen og det beskrevne problemfelt danner rammen for specialets problemformulering. Denne lyder: Under hvilke omstændigheder er intern kontraktstyring i centraladministrationen et effektivt ledelses- og styringsredskab? I konkretiseringen af problemformuleringen er det frugtbart at begynde med en afgrænsning af genstandsfeltet, som er centraladministrationen. Hermed menes de myndigheder, som på nationalt niveau forbereder og deltager i fastlæggelsen af politikken for, samt direkte eller indirekte træffer afgørelse i relation til borgere, virksomheder og institutioner (Christensen, m.fl., 2006: 77). Baseret på Finansministeriets opgørelse over organisationer i centraladministrationen består genstandsfeltet således i 2005 af 58 styrelser 1 og 16 ressortdepartementer (Finansministeriet, 2006: ) 2. Det skal her bemærkes, at afledt af problemformuleringen er fokus alene på de styrelser og departementer, som anvender intern kontraktstyring, hvilket kan variere fra år til år. I forlængelse heraf defineres intern kontraktstyring som design og implementering af kontraktlige relationer mellem bestillere og leverandører internt i den offentlige sektor (Ejersbo & Greve, 2002a: 17). Appliceret på genstandsfeltet forstås intern kontraktstyring således her som departementernes anvendelse af resultatkontrakter, hvori der stilles krav til styrelsen, som efterfølgende afrapporteres i styrelsens virksomhedsregnskab. Et andet element er konkretiseringen af, hvad der menes med ledelses- og styringsredskab. Udgangspunktet er her, at den interne kontraktstyring er indført som et supplement til den traditionelle hierarkiske styring ved bl.a. ordre- og regeludstedelse. Kravene i resultatkontrakterne 1 I specialet bruges styrelse som fællesbetegnelse for alle ikke-departementale organisationer i centraladministrationen. Det skyldes, at hovedparten af organisationerne kan klassificeres som styrelser (Christensen, 1997: 62). 2 I opgørelsen er Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Kirkeministeriet ikke medregnet, da disse tre ressortområder enten ikke har kontraktstyring eller som i Udenrigsministeriets tilfælde benytter en anden form for kontraktstyring af fx samtlige ambassader end den, der er specialets fokus. Side 5 af 162

7 er i den forbindelse udtryk for det politiske niveaus forventninger til de underliggende styrelsers arbejde og dermed retningsgivende for styrelsens indsats. Hvad der i forlængelse heraf menes med et effektivt styrings- og ledelsesredskab behandles i nedenstående afsnit. Problemformuleringens sidste element er omstændigheder, hvormed der menes kontraktstyringens omgivelser og kontraktstyringsrelationens indretning. Omstændighederne kan således både være interne og eksterne, ex ante og ex post relaterede faktorer, som har indvirkning på kontraktstyringens varierende effektivitet Præsentation og diskussion af to centrale begreber I forlængelse af de allerede behandlede begreber præsenterer og diskuterer dette afsnit yderligere to centrale begreber vedrørende henholdsvis kontraktstyringens elementer og effektivitet. Kontraktstyringens elementer Det er i forhold til genstandsfeltet væsentligt at definere kontraktstyringens tre centrale elementer. Disse er resultatkontrakten, direktørkontrakten og virksomhedsregnskabet 3. Selve resultatkontrakten kan ses som en skriftligt indgået kontrakt mellem det politiske niveau (departementet) og de udførende organisationer (styrelserne). Kontrakterne beskriver kravene til de ydelser, som skal leveres, samt de rammer, der gælder for opgaveløsningen (Finansministeriet, 2000: 13). Til forskel fra den private sektor er resultatkontrakterne ikke juridisk bindende, og ministeren kan til enhver tid tilsidesætte kontrakten. Parterne kunne derfor i udgangspunktet ventes at betragte dokumentet med en vis indifferens. Ejersbo og Greve argumenterer dog for, at de interne kontrakter, om end de ikke er privatretligt juridisk bindende, alligevel meget vel kan fungere som ledelses- og styringsredskab i den offentlige sektor. Dette skyldes, at parterne i kontrakten vælger at agere, som var der tale om en rigtig kontrakt (Ejersbo & Greve, 2002a: 23). I forhold til problemformuleringen udgør resultatkontrakten ex ante delen i den interne kontraktstyring, og variationer i resultatkontrakternes indhold og udformning er dermed et udtryk for variationer i kontraktstyringens indretning ex ante. En direktørkontrakt er en aftale, der indgås mellem direktøren og den nærmeste overordnede chef. Modsat resultatkontrakterne, som kan være flerårige, gælder direktørkontrakten kun for ét år ad gangen. I direktørkontrakten opstilles en række konkrete resultatmål, der i mange tilfælde er overlappende med resultatkravene i resultatkontrakten. Hensigten er at skabe en direkte og synlig 3 I specialet bruges ordet virksomhedsregnskab gennemgående som betegnelse for både litteraturens begreb om virksomhedsregnskaber og årsrapporter. Side 6 af 162

8 sammenhæng mellem de opnåede resultater og dele af direktørens løn (Finansministeriet, 1995: 6). I forhold til problemformuleringen er det centrale spørgsmål, hvad angår direktørkontrakter, om disse kan skabe et yderligere incitament til, at der arbejdes ihærdigt og effektivt med at opfylde kravene i resultatkontrakten. For så vidt angår virksomhedsregnskabet, har dette til formål at informere om styrelsernes faglige og økonomiske resultater og udarbejdes med henblik på at styrke mål- og resultatstyringen samt skabe kobling til den økonomiske styring (Økonomistyrelsen, 2004: 3). Til forskel fra resultatkontrakterne er virksomhedsregnskabet juridisk bindende i kraft af såvel departementschefens som styrelsesdirektørens påtegning (regnskabsbekendtgørelsen (BEK nr.1693) 39 stk.4). De primære interessenter er ressortdepartementet, statsrevisorerne, Rigsrevisionen, Folketingets finansudvalg og Finansministeriet, hvortil der også er afleveringspligt (Finansministeriet, 2000: 23). I forhold til problemformuleringen er det centrale i virksomhedsregnskabet den faglige afrapportering af kravene fra resultatkontrakten, hvormed virksomhedsregnskabet udgør ex post delen i kontraktstyring. Effektivitet I relation til problemformuleringens fokus på, hvornår kontraktstyringen fungerer som et effektivt ledelses- og styringsredskab, er styrelsens målopfyldelse af resultatkontrakten den måde, hvorpå kontraktstyringens effektivitet 4 opgøres. Den interne kontraktstyring er dermed et mere eller mindre effektivt ledelses- og styringsredskab afhængigt af styrelsernes målopfyldelse 5. Endvidere kan målopfyldelse dog også, jf. nedenstående argumentation, betragtes som den bedste tilgængelige proxy for styrelsernes effektivitet. I begge tilfælde vil fokus i forhold til den typiske sondring i litteraturen mellem politisk effektivitet (styrbarhed) og omkostningseffektivitet (produktivitet) imidlertid helt overvejende være på det politiske aspekt. At specialet fokuser på det politiske aspekt af effektivitet, skyldes for det første et ønske om at måle kontraktstyringens effektivitet på fænomenets egne præmisser og på baggrund af hensigten med at indføre det supplerende ledelses- og styringsredskab. For det andet, tungvejende teoretiske argumenter for at betragte netop målopfyldelse som det centrale parameter for centraladministrationens effektivitet. Det væsentlige er her, at effektivitet for politikerne i langt højere grad knytter sig til deres politiske standpunkt og vælgertilfredshed end samfundets interesse i 4 Effektivitet er at gøre de rigtige ting, dvs. om organisationen faktisk er i stand til at nå sine mål og opfylde de stillede krav (Daft, 2004: 22). Sådanne krav være både aktivitetsrelatere eller økonomisk orienterede, hvilket ligger til grund for sondringen mellem henholdsvis politisk effektivitet og omkostningseffektivitet. 5 I specialet har ordene målopfyldelse og kontraktefterlevelse den samme betydning. Side 7 af 162

9 omkostningseffektivitet, hvorfor politikerne ikke primært er interesserede i omkostningseffektivitet, men i styrelsernes aktiviteter (Moe, 1984: , 766). Argumentet understøttes i litteraturen ved det forhold, at omkostningseffektiviteten kun indtager en perifer rolle i resultatkontrakterne (Binderkrantz & Christensen, 2009a: 285). Dertil kommer, at erfaringerne fra litteraturen med alt tydelighed viser, at effektivitetens omkostningsaspekt er særdeles vanskeligt at indfange. De nævnte forhold behandles mere indgående i afsnit 2.1. Det skal dog siges, at når netop målopfyldelse anvendes som proxy for effektivitet, inddrages den omkostningsmæssige side af effektivitetsbegrebet indirekte i det omfang, der forekommer produktivitetskrav i resultatkontrakterne. Dertil kommer, at den interne kontraktstyring, jf. Finansministeriet, skal ses som en udmøntning af finanslovens aktivitetsrammer. Det centrale er her, at finansloven kan karakteriseres som omkostningsstyring med et aktivitetsstyringselement, der begrænser sig til nogle overordnede rammeaktiviteter (hovedformål), der som regel er beskrevet i anmærkningerne. Via kontraktstyringen konkretiseres disse rammeaktiviteter givet de ressourcer, (omkostningsstyring) som er bevilliget til aktivitetsrammen (Finansministeriet, 2003: 42-45). I idealsituationen udfærdiges resultatkontrakterne dermed under hensyntagen til de bevilligede ressourcer, hvorved omkostningseffektiviteten indlejres i kontraktstyringen. Principielt kan der således i idealsituationen ses bort fra omkostningsstyring. At antage at denne idealsituation er generelt dækkende i alle kontraktstyringsprocesser, er dog problematisk. Endvidere vil en sådan antagelse betyde et manglende blik for budgetoverskridelser i forhold til aktivitetsrammen. Samlet set er det således ikke muligt at drage generelle konklusioner om styrelsernes omkostningseffektivitet på baggrund af målopfyldelse. De ovenstående argumenter illustrerer imidlertid også, at omkostningseffektivitet spiller en sekundær rolle i forhold til politisk effektivitet. En øget indsigt i omstændighederne, der har indvirkning på kontraktstyringskonceptets politiske effektivitet, er endvidere også et yderst signifikant bidrag, givet idealet der danner udgangspunkt for forvaltningens organisering. Den parlamentariske styringskædes forestilling om en ubrudt kæde af styrings-, delegations, og kontrolrelationer mellem vælgere, politikere og forvaltning er central for forvaltningens legitimitet, hvorfor indsigt i nogle af de omstændigheder, der påvirker afstanden mellem virkeligheden og idealet, er et substantielt bidrag (Olsen, 1978: 22-28). Sat i forhold til styrings- og delegationskæden undersøger specialet helt overvejende relationen mellem den politiske ledelse (departementet) og forvaltningen (styrelserne mv.). Til gengæld belyser specialet variationer i linket mellem det politiske niveau og styrelsen fra begge sider. I kraft af specialets fokus på variationer i styrelsernes målopfyldelse, og dermed variationer i styrelsernes Side 8 af 162

10 politiske styrbarhed, belyses hovedsageligt forbindelsen gående fra det politiske niveau til styrelsen. Forbindelsen den anden vej fra styrelserne til det politiske niveau belyses via specialets fokus på afrapporteringen af resultatkontrakterne i styrelsernes virksomhedsregnskab, der er medvirkende til at holde styrelserne ansvarlige for deres resultater. Denne vej kan også sidestilles med begrebet accountability (Acoin & Heinzman, 2000: 45-47) Specialets struktur Besvarelsen af specialets problemformulering er struktureret i kapitler på følgende måde. I kapitel 2 udledes for det første den teoretiske ramme på baggrund af en gennemgang af den hidtidige litteratur om intern kontraktstyring. I forlængelse heraf præsenteres og diskuteres transaktionsomkostningsteorien og principal-agentteori, der udgør de to teoretiske perspektiver, hvormed problemformuleringen belyses. Derudover anvendes de to teoretiske perspektiver til at udlede i alt seks hypoteser som grundlag for en kvantitativ undersøgelse. I kapitel 3 opstilles et forskningsdesign med henblik på en optimal undersøgelse af problemformuleringen. I forlængelse heraf diskuteres det indhentede og kodede datagrundlag, og de seks hypoteser operationaliseres til konkrete variable. Til sidst behandles en række faktorer, der potentielt også vil kunne influere på variationerne i styrelsernes målopfyldelse. Kapitel 4 kombinerer de klassiske univariate og bivariate analyser af datagrundlaget i en landskabs- og dataanalyse. Fordelen ved dette er, at fokus herved i langt højere grad bliver på de tværgående sammenhænge mellem de uafhængige variable, hvilket bidrager til at centrale tendenser i kontraktstyringens omgivelser og indretning kan identificeres. Landskabsanalysen indeholder derved både et indblik i de enkelte variables egenskaber og egnethed i forhold til hypotesetesten i kapitel 5, og en behandling af variablenes indbyrdes samspil. I kapitel 5 foretages den egentlige test af hypoteserne udledt i kapitel 2 og operationaliseret i kapitel 3. De forskellige empiriske dimensioner af hypotesernes teoretiske begreber bliver her undersøgt ved trinvis regression med henblik på at identificere de faktorer, der påvirker styrelsernes målopfyldelsesgrad og dermed kan forklare variationerne i denne. Efter en robusthedsundersøgelse af de fundne resultater diskuteres og fortolkes disse i lyset af de opstillede hypoteser og indsigterne fra landskabs- og dataanalysen i kapitel 4. Til sidst i kapitlet opsamles og perspektiveres de fundne resultater. Side 9 af 162

11 Endelig opsamles og konkluderes der i kapitel 6 på resultaterne i forhold til specialets hypoteser og problemformulering. På baggrund heraf formuleres endvidere tre policy-anbefalinger til den interne kontraktstyrings centrale aktører. Side 10 af 162

12 2. Teoretiske perspektiver Til at kvalificere besvarelsen af specialets problemformulering vil specialets teoretiske ramme blive fremstillet i nærværende kapitel. Hensigten med kapitlet er at fremstille de anvendte teorier med henblik på at opstille teoretisk udledte forventninger til specialets problemformulering. I afsnit 2.1. udledes den teoretiske ramme på baggrund af en gennemgang af den eksisterende litteratur om kontraktstyring. Formålet er at positionere specialet i forhold til den eksisterende viden samt at bygge videre på denne. I afsnit 2.2. konkretiseres den teoretiske ramme i to perspektiver (transaktionsomkostningsteori og principal-agentteori). I afsnit 2.3. sammenholdes og diskuteres antagelserne for de to teorier med henblik på at opstille et fælles fundament for anvendelsen af de to teorier, så disse kan sammenlignes. I afsnit præsenteres de to teorier og der udledes på baggrund heraf seks hypoteser Den eksisterende viden om kontraktstyring At svare på spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder den interne kontraktstyring i centraladministrationen er et effektivt ledelses- og styringsredskab, forudsætter en klarlægning af formålet med at indføre den interne kontraktstyring. Dette skyldes, at formålet med at indføre kontraktstyring er væsentligt for parametrene, som effektiviteten af den interne kontraktstyring skal vurderes i forhold til. Derfor undersøges hensigten bag den interne kontraktstyring i afsnit Som følge af Finansministeriets fremtrædende rolle i forbindelse med indførelsen og udbredelsen af den interne kontraktstyring er udgangspunktet finansministerielle publikationer. I forlængelse heraf sker i afsnit en kortlægning af den eksisterende viden om omstændighederne, der influerer på kontraktstyringens effektivitet. Endvidere reflekteres over, hvordan denne viden er tilvejebragt. Årsagen hertil er en ambition om at tilpasse specialet efter forskningsfeltets aktuelle behov for derved at kunne bidrage til den videnskabelige kumulativitet. Fokus i litteraturgennemgangen er derfor dels på substansen af de fremførte argumenter, dels på undersøgelsernes teorianvendelse og konklusionernes metodiske fundament Formålet med at indføre kontraktstyring i centraladministrationen Den interne kontraktstyring kom til Danmark, da den daværende VK-regering på Finansministeriets foranledning i 1991 iværksatte de såkaldte fristyrelsesforsøg. Forsøgene var kraftigt inspireret af Danmarks internationale samarbejde i regi af OECD om ændrede styringsformer i centraladministrationen. Intern kontraktstyring er således ikke et unikt dansk fænomen, men led i en Side 11 af 162

13 bredere New Public Management-bølge (OECD, 2005). Trods det fælles normative fundament er implementeringen og anvendelsen af den interne kontraktstyring imidlertid i væsentlige henseender landespecifik. Eksempelvis blev kontraktstyringen i Storbritannien implementeret i hele centraladministrationen på én gang og kontrakternes indhold dikteret centralt. I Danmark derimod er spredningen af de interne kontrakter sket gradvist og indholdet af disse fastlagt med udgangspunkt i styrelsesspecifikke forhold. Hvor 9 styrelser havde indgået resultatkontrakter i 1995, og 35 styrelser i år 2000, var det supplerende ledelses- og styringsredskab i 2005, når der ses bortset fra fem helt særlige styrelser, indført i hele centraladministrationen (Binderkrantz & Christensen, 2009b: 67). Siden Finansministeriet tog initiativ til de første resultatkontrakter, har ministeriet gennemgående spillet en central rolle, om end denne har ændret sig over tid. Frem til 1996 var kontraktstyringen karakteriseret ved et såkaldt noget for noget princip, hvor styrelserne til gengæld for de skærpede resultatkrav fik en budgetgaranti (Christensen m.fl., 1999: 269). I forhandlingerne om resultatkontraktens indhold deltog ressortdepartementet, styrelsen og Finansministeriet. Om end kontrakten formelt blev indgået mellem ressortdepartementet og styrelsen var Finansministeriets forhandlingsposition i kraft af budgetgarantien stærk. Omkring 1997 trak Finansministeriet sig ud af forhandlingerne. Herefter har det været op til ressortdepartementet om der i forlængelse af resultatkontrakten stilles en budgetgaranti. I 1995 aflagdes de første virksomhedsregnskaber, som led i en forsøgsordning, der sidenhen er blevet gjort permanent og udbredt til hele centraladministrationen (Finansministeriet, 1996: 16-18). Virksomhedsregnskaberne blev blandt andet indført med henblik på afrapportering af resultatkontrakten. Forud for iværksættelsen af fristyrelsesforsøgene gennemførtes på Finansministeriets foranledning i 1991 en forundersøgelse, der identificerede ikke mindre end 31 barrierer mod en effektiv drift af styrelserne (Finansministeriet, 1991a). Den interne kontraktstyring havde i forlængelse heraf til hensigt at effektivisere styrelsernes drift, herunder dels produktiviteten og kvaliteten i styrelsernes arbejde, dels den politiske styring. Da de første kontrakter blev indgået i 1992, var fokus hovedsageligt på at øge styrelsernes produktivitet, men allerede året efter ændredes dette til i lige så høj grad at omfatte den politiske styring (Finansministeriet, 1995b: 3-5). Det centrale for forbedringen af den politiske styring er, at resultatkontrakterne bidrager til at synliggøre det politiske niveaus ønsker og krav eventuelt om øget produktivitet og at den efterfølgende afrapportering af styrelsernes målopfyldelse i virksomhedsregnskaberne muliggør kontrol af, at styrelserne arbejder i overensstemmelse med de i kontrakten opstillede resultatkrav. Herved skabes Side 12 af 162

14 en dynamisk styringsrelation, der kontinuerligt veksler mellem en ex ante og en ex post del. Eftersom kontrakterne genforhandles årligt opnås samtidig en høj grad af fleksibilitet og mulighed for koordination og dialog mellem ressortdepartement og styrelse, som den traditionelle hierarkiske ledelse ikke afstedkommer. Om end formålet bag indførelsen af resultatkontrakter, direktørkontrakter og afrapportering i virksomhedsregnskab hele tiden har været at effektivisere styrelsernes drift, tillægges intentionen om at forbedre den politiske styring med tiden større og større vægt i argumentationen for udbredelsen af den interne kontraktstyring (Finansministeriet, 2000: 13). Afgørende for, hvorvidt kontraktstyringen lever op til denne intention er, om styrelserne arbejder i overensstemmelse med resultatkravene og formår at opfylde de fastsatte mål. Heraf følger, at det centrale parameter for, hvorvidt kontraktstyringen er et effektivt ledelses- og styringsredskab, er styrelsernes målopfyldelse Hidtidige undersøgelser af kontraktstyringens effektivitet Adskillige studier har beskæftiget sig med kontraktstyringens effektivitet. Fokus har her generelt været på, hvorvidt kontraktstyring er et effektivt middel til at øge styrelsernes produktivitet eller forbedre den politiske styring. For så vidt angår kontraktstyringens betydning for produktiviteten, er erfaringerne i litteraturen, at denne er særdeles vanskelig at måle, og at konklusionerne i høj grad er følsomme over for ændringer i undersøgelsesmetode. Eksempelvis konkluderer Rigsrevisionen, at kontraktstyrelser er mere produktive end styrelser, der ikke har indgået kontrakt med ressortdepartementet, mens Nielsen (1999) på baggrund af de samme data ved at nuancere opgørelsesmetoden når det modsatte resultat (Rigsrevisionen, 1998: 5 & Nielsen, 1999: 294). Eftersom der ikke eksisterer data, der direkte forbinder styrelsernes aktiviteter til omkostningerne i forbindelse med disse, kan undersøgelserne af kontraktstyringens betydning for styrelsernes produktivitet generelt kritiseres for at lide under store validitetsproblemer. Validitetsproblemerne til trods afstår Nielsen ikke fra at konkludere, at udbredelsen af kontraktstyringen er sket på et spinkelt grundlag. Herved overser Nielsen imidlertid, at formålet med at indføre intern kontraktstyring, jf. afsnit , ikke primært har været alene at øge produktiviteten men i højere grad at forbedre den politiske styring. I forlængelse heraf kan der endvidere både teoretisk og empirisk rejses tvivl om, hvor tungtvejende produktivitetsaspektet i det hele taget er. Jf. Moe knytter spørgsmålet om effektivitet sig for politikerne i langt højere grad til deres politiske standpunkt og vælgertilfredshed end samfundets interesse i omkostningseffektivitet (produktivitet). Og fordi politikerne ikke Side 13 af 162

15 primært er interesserede i omkostningseffektivitet, holdes organisationerne næppe ansvarlige for dette det afgørende er snarere, at organisationens brugere, herunder særligt vælgerne, er tilfredse, uanset at dette kan føre til løsninger, der er kollektivt suboptimale i omkostningsmæssig forstand (Moe, 1984: , 766). De danske undersøgelser af resultatkontrakternes indhold synes at understøtte Moe, idet resultatkravene overvejende er af politisk art frem for krav om omkostningsreduktion (Binderkrantz & Christensen, 2009a: 285). Hvis der på det politiske niveau var en stærk interesse i det omkostningsmæssige aspekt af effektiviteten, synes det rimeligt at antage, at flere krav ville være relateret hertil. Resultatkontrakterne anvendes til at sikre overensstemmelse mellem de politiske prioriteringer og organisationernes indsats. Politikernes genvalgschancer afhænger af organisationernes aktiviteter ikke af deres ressourceforbrug, og det er derfor mere afgørende for politikerne, at organisationerne eksempelvis nedsætter sagsbehandlingstiden, end at de reducerer omkostningerne. Politikerne har derfor en interesse i, at de krav, der opstilles i resultatkontrakterne, efterkommes, og målopfyldelse af kravene er udtryk for, i hvor høj grad organisationerne lever op til politikernes forventninger. I forlængelse af Finansministeriets eksplicitte intention om via resultatkontrakterne at forbedre den politiske styring, er der således med Moe teoretisk opbakning til ikke alene at se målopfyldelse som indikator på kontraktstyringens effektivitet men endvidere også som den bedste tilgængelige proxy for styrelsernes effektivitet. Dette ligger i forlængelse af diskussionen i indledningen om, at målopfyldelse er den bedste tilgængelige indikator på styrelsens effektivitet, da der for det første ikke findes noget andet aktivitetsstyringsredskab, som er udbredt i staten foruden den hierarkiske styring. For det andet viser Moes argument, at politikerne er mere interesserede i, at aktiviteterne opfyldes, hvorfor aktivitetsstyring og dermed kontraktstyringen bliver mere relevant end omkostningsstyring via finansloven. Alligevel er der ikke i nyere tid foretaget undersøgelser, hvor hele centraladministrationens resultatkontrakter og afrapporteringen heraf sammenholdes. I udgangspunktet behandler den eksisterende litteratur således ikke direkte variationerne i alle styrelsernes målopfyldelse og interesserer sig i øvrigt heller ikke for, hvilke omstændigheder, der generelt kan forklare, hvorfor nogle styrelser i højere grad end andre formår at opfylde de fastsatte resultatkrav. Fokus har som nævnt i langt højere grad været, hvorvidt kontraktstyringen er effektiv eller ej. I tillæg hertil har den eksisterende litteratur typisk draget konklusioner på baggrund af nogle få udvalgte cases og/eller frem for at sammenkoble kontraktstyringens ex ante og ex post dele kun beskæftiget sig med enten kontraktindgåelsen og indholdet af kontrakterne eller på styrelsernes virksomhedsregnskaber og Side 14 af 162

16 output. Det centrale i gennemgangen af den eksisterende litteratur er derfor, om der fremføres argumenter, som kan tænkes også at gælde, når fokus er på, hvilke omstændigheder, der generelt influerer styrelsernes målopfyldelsesgrad. Et gennemgående tema i litteraturen om kontraktstyring er den informationsasymmetri, der typisk opstår som følge af delegationen. I relation hertil finder blandt andre Thaarup (1995), Pedersen & Kristensen (1999) og Binderkrantz & Christensen (2009a), at det supplerende ledelses- og styringsredskab fremmer den gensidige udveksling af informationer mellem departementet og de underliggende styrelser. Herved begrænses informationsasymmetrien, og den politiske styring og/eller kontrol af de underliggende styrelsers præstationer forbedres. Pointen nuanceres hos Christensen, Ytting & Jensen (1999), der i tre udvalgte cases undersøger aktørernes roller i den første og den anden kontraktindgåelsesproces. De finder, at læreprocesserne fra de første kontraktforhandlinger og styrelsernes afrapportering af de opnåede resultater bidrager til, at departementerne ved den anden kontraktforhandling besidder tilstrækkelig viden til her at spille en mere aktiv rolle (Christensen, m.fl., 1999: ). De tre forfattere vil på den baggrund ikke afvise, at departementet over en årrække vil kunne opbygge den fornødne indsigt i styrelsernes faglige virke, til at den politiske styring forbedres. For indeværende mener Christensen, Ytting & Jensen dog ikke, at denne intention er opfyldt (Christensen, m.fl., 1999: ). Fælles for de omtalte undersøgelser med fokus på informationsasymmetrien er, at der er grund til forbehold overfor det billede af kontraktstyringens betydning for den politiske styring, der tegnes med undersøgelserne. Resultaterne af Thaarups undersøgelse, der bygger på samtlige kontraktstyrelser i 1995, kan ikke nødvendigvis genfindes 20 år senere. Tilsvarende gælder konklusionerne hos Pedersen & Kristensen (1999) og for så vidt også Christensen, Ytting & Jensen (1999), hvis generaliseringshorisont endvidere svækkes af, at konklusionerne alene bygger på tre cases. Undersøgelserne gennemført af Thaarup (1995) og Pedersen & Kristensen (1999) er ikke eksplicit teoretisk orienterede, men af mere deskriptiv karakter. Dette til trods rammer argumentet om forbedret politisk styring, som følge af en reduceret informationsasymmetri, en af de centrale problemstillinger, der behandles i både principal-agentteori og transaktionsomkostningsteori. Herved indikeres, at netop disse teoriretninger kan være et frugtbart udgangspunkt for besvarelsen af specialets problemformulering. Også Thaarups bemærkning om, at der i visse tilfælde er sket en skævvridning af aktiviteterne til fordel for opgaver, der er opsat mål for, henleder opmærksomheden på principal-agentteorien. Side 15 af 162

17 Bemærkningen er imidlertid også i overensstemmelse med transaktionsomkostningsteori. Når der i kontrakterne stilles særlige resultatkravkrav til en del af styrelsernes opgaveportefølje, er det således, jf. disse teoriretninger, naturligt, at styrelsen fokuserer på at præstere på netop disse områder, der i særlig grad monitoreres af departementet. Dette er helt i overensstemmelse med ønsket om at forbedre den politiske styring via kontrakterne, eftersom resultatkravenes dækningsgrad udtrykker en politisk prioritering, der tager højde for udgifterne til monitorering og/eller transaktionsomkostningerne. Såfremt der sker en uønsket målforskydning, vil departementet kunne korrigere herfor i den efterfølgende kontrakt. Binderkrantz & Christensen har vist, at indholdet og anvendelsen af styrelsernes resultatkontrakter varierer med dels organiseringen af de enkelte ministerier, dels den enkelte styrelses kontaktflade til borgere og private virksomheder frem for andre offentlige instanser (Binderkrantz & Christensen, 2009a). Organiseringen af ministeriet har betydning, fordi brede departementer, i modsætning til smalle departementer, råder over ressourcerne til at opstille specifikke krav til styrelsernes præstationer. Kontaktfladen er væsentlig, eftersom det politiske niveaus interesse i styrelsernes resultater er størst, når styrelserne betjener potentielle vælgere, hvorfor resultatkontrakterne i disse tilfælde indeholder flere politiske krav. Binderkrantz & Christensens teoretiske udgangspunkt er rationelt, og kernen i de to argumenters er, at kontrakterne dels medvirker til at reducere informationsasymmetrien og risikoen for agency loss dels hjælper departementer og styrelser til at håndtere varierende transaktionsomkostninger. Binderkrantz & Christensen er de første, der systematisk undersøger indholdet af resultatkontrakterne i hele centraladministrationen over tid, hvilket i sig selv er et signifikant bidrag (Binderkrantz & Christensen, 2009b). Alligevel kan det undre, at Binderkrantz & Christensen kun beskæftiger sig med ex ante delen af kontraktstyring, og således ikke går skridtet videre og undersøger, om deres argumenter også kan forklare variationer i styrelsernes målopfyldelse. Udeladelsen af samspillet mellem kontraktstyringens ex ante og ex post dele er beklagelig, eftersom det afgørende for spørgsmålet om, hvorvidt kontraktstyring og en deraf følgende reduceret informationsasymmetri begrænser agency loss, når det kommer til stykket, ikke er kontrakternes indhold, men hvorvidt styrelserne lever op til de fastlagte krav. I forlængelse heraf bemærkes, at det med specialet er muligt at gå mere i dybden med argumenterne fremført af Binderkrantz & Christensen, eftersom der i specialet benyttes data for både kontraktstyringens ex ante og ex post dele og netop fokuseres på variationer i styrelsernes målopfyldelse. Side 16 af 162

18 Som det fremgår, er store dele af den eksisterende viden om omstændighederne, der påvirker kontraktstyringens effektivitet, forankret i en mere eller mindre eksplicit teoretisk rationel ramme. Dette gælder imidlertid ikke Bak, hvis udgangspunkt i højere grad er i overensstemmelse med en organisatorisk model (Bak, 2002). Bak henleder opmærksomheden på, at kontraktstyringen i den enkelte styrelse fungerer på linje med en række andre ledelsesværktøjer, der hver især bygger på mere eller mindre modsatrettede logikker. I forlængelse heraf argumenterer Bak, at modstrid mellem kontraktstyringens rationelle udgangspunkt og til eksempel den værdibaserede ledelses kulturteoretiske udgangspunkt kan resultere i signalforvirring hos medarbejderne. Eftersom Bak udtaler sig på baggrund af et casestudie i én unavngiven styrelse, er argumentets generaliseringshorisont særdeles usikker. Argumentet kan dog siges at blive styrket af, at det på sin vis er parallelt til den nyeste forskning vedrørende professioner og incitamenter i den offentlige sektor, hvor det ses, at økonomiske incitamenter har en begrænset effekt i organisationer med en stærk professionsorienteret kultur (Andersen & Blegvad, 2006; Frey, 1997). Relevansen af såvel incitamentsforskningens som Baks pointe til trods er det imidlertid fortsat uvist, i hvilket omfang forskellige ledelsesværktøjers potentielt konfliktende logikker og/eller forskellige professionelle normer generelt begrænser kontraktstyringens effektivitet, således at målopfyldelsesgraden generelt er lavere i styrelser, der anvender flere ledelsesværktøjer og/eller beskæftiger stærke professioner (Okinos, 2007) Opsummering: Det tværgående snit i den eksisterende litteratur Overordnet er især tre forhold bemærkelsesværdige i relation til den eksisterende forskning vedrørende omstændighederne, der har betydning for kontraktstyringens effektivitet. Givet intentionen om ved hjælp af kontraktstyringen at etablere en fleksibel og dynamisk styringsrelation kontinuerligt vekslende mellem kontraktindgåelse og afrapportering af målopfyldelse er det for det første overordentligt bemærkelsesværdigt, at kontraktstyringens ex ante og ex post dele hidtil ikke er blevet koblet i generelle undersøgelser af eventuelle variationer i styrelsernes målopfyldelse. I forlængelse heraf er for det andet overvægten af generelle konklusioner baseret på casestudier iøjnefaldende. Hidtil er de eneste konklusioner, der empirisk er funderet i populationen af kontraktstyrelser, henholdsvis Thaarups evaluering fra 1995, Rigsrevisionens beretning fra 1998 og Binderkrantz & Christensens analyse af kontrakternes indhold fra Overvejende er de argumenter, der i litteraturen fremføres som havende universel forklaringskraft, således reelt af uvis Side 17 af 162

19 generaliserbarhed. For det tredje bemærkes, at langt hovedparten af de argumenter, der står centralt i litteraturen om kontraktstyring, er formuleret i et rationelt perspektiv. De tre ovennævnte karakteristika ved den eksisterende litteratur om kontraktstyring i den danske centraladministration peger samlet set i retning af, at specialet især vil kunne bidrage til den videnskabelige kumulativitet, såfremt specialet formuleres i en rationel ramme. I så fald vil hovedparten af litteraturens argumenter kunne indarbejdes i de hypoteser, der danner udgangspunkt for specialets undersøgelse af, hvilke forhold, der generelt er af betydning for, hvor effektivt et ledelses- og styringsredskab den interne kontraktstyring er. Herved vil specialets konklusioner være funderet i den hidtidige forskning, men samtidig kunne bidrage med noget afgørende nyt i kraft af dels sammenkoblingen af kontraktstyringens ex post og ex ante elementer, dels anvendelsen af data fra samtlige kontraktstyrelser i centraladministrationen. Herudover kan der stilles spørgsmålstegn ved, om et sociologisk udgangspunkt kan anvendes til at forklare variationer i målopfyldelse mellem styrelser. Problemet er i den forbindelse, at fx de sociologisk institutionelle mekanismer i høj grad påvirker alle styrelserne, hvorfor der ikke vil være variation i de uafhængige variable. Det sociologiske udgangspunkt vil derfor være for grovkornet som teoretisk værktøj til hypotesegenerering i forhold til specialets problemformulering. I tillæg til muligheden for at bygge videre på den eksisterende litteratur er det rationelle perspektiv fordelagtigt af yderligere to årsager. Den ene er, at det rationelle perspektiv bidrager til at forsimple virkeligheden ved at generere parsimoniske forklaringer på en række handlinger, hvilket gør det muligt at identificere, hvornår en bestemt adfærd er mere sandsynlig. Derfor er det ud fra de antagelser og analyserammer, som den rationelle tilgang tilbyder, muligt at genere testbare hypoteser. Relateret hertil er det rationelle perspektiv endvidere egnet, fordi specialets empiri, som består at kontrakter og regnskaber fra tre undersøgelsesår, gør det muligt at falsificere disse hypoteser Teoretisk ramme og valg af teorier til belysning af problemformuleringen Set i forhold til specialets problemformulering er der to centrale betingelser for valget af teori indenfor den rationelle ramme. For det første skal teoriernes dynamikker og antagelser kunne appliceres frugtbart på de empiriske dynamikker og adfærd i kontraktstyring. For det andet skal teoriernes forventende dynamikker og adfærd have en detaljeringsgrad, som gør det muligt at udlede hypoteser og analysere variationen i målopfyldelse. Teorierne skal derved kunne guide/teoretisere over sammenhængene indenfor det institutionelle setup, forstået som fx Side 18 af 162

20 kontrakternes indretning og de politiske omgivelser og variationen i målopfyldelse. Netop dette link udgør det centrale fokus i økonomisk institutionel teori (Moe, 1984: 743), hvorfor det er valgt at anvende denne i specialet. Den økonomiske institutionelle teori introduceres i afsnit , og konkretiseres yderligere i afsnit , der præsenterer specialets teoretiske ramme Økonomisk institutionel teori Den økonomisk institutionelle teoritradition er opstået som en kritik af den klassiske (neoklassiske) økonomitradition. I første omgang anfægtede Coase (1937) og Simon (1947) hver især den neoklassiske økonomiske teoritradition. Omdrejningspunktet for kritikken hos såvel Coase som Simon var den neoklassiske økonomis urealistiske antagelser og postulater (Moe, 1984: 746). Simon gik særligt i rette med den neoklassiske økonomis adfærdsantagelser, hvor han afviste antagelsen om fuldkomment rationelle aktører og i stedet argumenterede for eksistensen af begrænset rationelle aktører. Coase gik særligt i rette med den neoklassiske økonomis antagelser om fravær af transaktionsomkostninger og påpegede, at fordi aktørerne optimerer under hensyntagen til transaktionsomkostninger, vil de optimerende individer til tider foretrække hierarkiet frem for markedet. Hvad angår aktørernes beslutninger vedrørende produktionsaktiviteter og organisering, er disse, jf. Coase, upåvirkede/uafhængige af parternes formue og forhandlingsmagt. Derved er det kun fordelingen af alle typer omkostninger og de forventede fordele, der kan påvirke beslutninger om produktionsaktiviteter og organisering (Milgrom & Roberts 1992: 39). Coase og Simons kritik har dannet fundamentet for principal-agentteori og transaktionsomkostningsteori, der er valgt som teoretiske redskaber til at belyse problemformuleringen (Moe, 1984:750). At netop disse teoretiske tilgange er valgt, det skyldes, dels at de opfylder de to ovenstående betingelser, dels at teorierne er komplementære i forhold til problemformuleringen. Teorierne ligger således vægt på forskellige faktorer i forklaringen på variationer i performance, det vil her sige målopfyldelse. Transaktionsomkostningsteoriens forklarende faktorer (variable) relaterer sig til kontraktstyringens omgivelser, hvorimod principalagentteoriens forklarende faktorer (variable) relaterer sig til kontraktstyringens indretning Teoretisk ramme I det nedenstående præsenteres den teoretiske ramme givet specialets problemformulering og valget af teoretiske perspektiver, jf Det er denne ramme, som kobler den økonomisk institutionelle teori med problemformuleringen. Modellen udgør således fundamentet for udledningen af Side 19 af 162