Kvartalsrapport for USA 3. kvartal 2009

Transkript

1 Ambassaden i Washington den 10. november 2009 Kvartalsrapport for USA 3. kvartal 2009 Indhold WTO/Doha fraværende i det politiske billede Reform af fødevarekontrollen forventes vedtaget foråret 2010 Landbrug står fortsat til central (frivillig) rolle i klimaregulering Koordineret amerikansk kampagne skal flytte EU s holdning til animalsk kloning Mejerisektoren varmer op til reform af tilskudsmodeller E-coli og kød, stort antal tilbagekaldelser styrker interesse for bestråling Landbrugs- og fødevareforskning, USA styrker koordinering ml. institutioner EU og USA genoptager dialog om ækvivalensaftale på økologiområdet WTO/Doha fraværende i det politiske billede Det kan siges meget kort: Doha-forhandlingerne fylder ikke i det samlede politiske billede, og der er ingen tegn på, at denne situation vil ændre sig på kort sigt. Baggrunden er, som også beskrevet i tidligere kvartalsrapporter, at Obama-administrationens politiske kapital anvendes på at fremme andre politiske sager, herunder sundhedsreform, klimalovgivning og håndtering af den økonomiske krise. Hvad sidstnævnte angår, har væksten på 3,5 pct. i 3. kvartal ganske vist været fremhævet som et gennembrud i forsøget på at stabilisere økonomien, men efterfølgende har arbejdsløshedstallene atter vist stigninger, således at arbejdsløsheden nu ligger lige over 10 pct. Når den del af befolkningen, som har opgivet at søge job og dem, der er tvunget ned i tid af krisen, tilføjes, er næsten hver 5. amerikaner beskæftigelsesmæssigt ramt af krisen. For Ronald Kirk, der som United States Trade Representative (USTR) er sat til at bestyre Obama s handelsforhandlinger, må der i fraværet af sådanne forhandlinger i stedet fokuseres på at fremme tilliden til frihandelsaftaler gennem at øge indsatsen for at håndhæve de allerede indgåede af slagsen. End ikke de allerede indgåede men af Kongressen endnu ikke ratificerede, bilaterale frihandelsaftaler med Colombia, Panama eller Sydkorea er der dog vilje til at fremme politisk. USTR arbejder på at synliggøre håndhævelsen ved at gøre opmærksom på de få fremskridt, der er nået og ved at øge opmærksomheden på udestående problemer i form af handelsbarrierer. Opmærksomheden om barriererne skal øges gennem en ny rapporteringsmekanisme overfor Kongressen. Mekanismen indebærer, at en tidligere årlig rapport (National Trade Estimate on Foreign Trade Barriers) nu suppleres af to yderligere rapporter. En om sanitære og phytosanitære barrierer og en anden om tekniske handelsbarrierer. Høringsfristen for industriens bidrag til rapporterne er imidlertid lige udløbet, og der tegner sig ikke væsentlige nye opdagelser i den forbindelse. Spørgsmålet er derfor, om den nye rapporteringsmekanisme reelt vil gøre en forskel, eller om den blot er en opfindelse, der skal få USTR til at fremstå aktiv, mens der trædes vande. 1

2 Den indenrigspolitiske situation kan ikke forventes at blive mere favorabel for frihandelssagen i takt med, at landet bevæger sig frem mod midtvejsvalget i november Demokraterne ønsker at minimere det, de fleste anser for at blive et uundgåeligt tab af mandater i begge Kongressens kamre, og yderligere liberaliseringer af den internationale handel er næppe vejen hertil i en mere end almindeligt anstrengt økonomisk situation. Reform af fødevarekontrollen Lovprocessen vedrørende reform af den amerikanske fødevarekontrol udspiller sig nu i Senatet. Huset vedtog således sin version af loven allerede i juli 2009 (H.R. 2749, Food Safety Enhancement Act of 2009). I Senatet har lovprocessen vedrørende den højt prioriterede sundhedsreform taget energi ud af bestræbelserne på reform af fødevarekontrollen, men ambassadens samtaler indikerer ikke desto mindre, at der er momentum, og at der kan forventes en vedtagelse i foråret Modsat mange andre politiske sager er denne sag præget af betydelig tværpolitisk enighed, og hvis lederskabet i Senatet vurderer, at andre sager (klima og sundhedsreform) bevæger sig for langsomt fremad, kan der måske endda blive tale om at fremskynde reformen om fødevarekontrol for derved at skabe klare politiske resultater. Efter en vedtagelse i Senatet vil der skulle udformes en samlet lov på baggrund af lovene fra Kongressens kamre, som herefter atter skal vedtages i de to kamre og dernæst tiltrædes af præsidenten. Senatets lovforslag (S. 510, FDA Food Safety Modernization Act), blev introduceret i marts 2009 af Senator Dick Durbin. Lovforslaget indeholder mindre omfangsrige bestemmelser end Husets lov, men fire områder anses fortsat for at være af væsentlig potentiel betydning for den danske fødevareeksport. 1. Ækvivalensgodkendelse Modsat Husets lov kræver lovforslaget i Senatet ikke, at import skal certificeres af en tredjepart for at sikre, at de lever op til amerikanske standarder. Dog giver lovforslaget FDA autoritet til at kunne kræve en sådan certificering, hvis det skønnes nødvendigt. Alternativt kan FDA evaluere eksportlandets fødevaresikkerhedssystem. Ambassaden arbejder for, at formuleringen fastholdes og kommer til at danne grundlag for den endelige lovgivning vedtaget på tværs af Huset og Senatet. Sammenlignet med loven fra Huset er der således tale om en mere lempelig tilgang, der giver FDA langt større fleksibilitet til at anlægge en risikobaseret strategi. Samtidig har ambassaden i samtaler med centralt placerede personer i Huset opnået forsikringer om, at Husets lov ikke er udformet med henblik på generelt at opskalere importkravene i relation til EU. 2. Sporbarhedskrav Loven fra Huset kræver, at hvert led i forsyningskæden kan informere om hele produktets historie, samt redegøre for den næste destination. Sporbarhedskravet er mindre strikt i Senatets udgave. FDA skal her samarbejde med USDA om senest to år efter lovens vedtagelse at udstede en regel, der skal udspecificere kravene for programmet. Ambassaden arbejder for, at der ikke vedtages detailkrav til indholdet i og uformningen af et sporbarhedskrav, og at der i fald dette måtte ske, sikres kompatibilitet i forhold til tilgangen i EU. 3. Registreringsafgift Hvor Husets lov operer med en årlig registreringsafgift på 500 USD/år for både indenlandske producenter og importører, indeholder Senatets lovforslag ikke nogen registreringsafgift. Senatets lovforslag lægger alene om til afgifter i tilfælde af re-inspektion og tilbagekaldelse af produkter. Endvidere bliver importører stillet krav om at betale en afgift for at deltage i 2

3 Voluntary Qualified Importer Program, som giver mulighed for fremskyndet adgang for import fra steder certificeret af en tredjepart ift. amerikanske standarder. Afgiftens størrelse skal modsvare myndighedernes omkostninger for at opretholde programmet. Ambassaden arbejder for, at der ikke indføres registreringsafgifter, men vurderer dog, at der kan ende med at blive indført en mindre sådan (formentlig max. 500 USD), idet finansierings af reformen ellers bliver meget vanskelig. 4. Terrorrelateret fødevaresikkerhed I Husets lov findes endelig en bestemmelse om terrorrelateret fødevaresikkerhed (på amerikansk: food defence). Ifølge loven skal alle producenter udarbejde en skriftlig sikringsplan efter nærmere angivet disposition, ligesom dokumentation skal opbevares med henblik på revisionsbesøg. Producenten skal revidere planen for forsvar af fødevarer mindst hvert andet år samt på forlangende af myndighederne, og hvis der foretaget ændringer i produktionsmetoden eller selve produktet, som kan påvirke sikkerheden. Myndighederne skal derudover udstikke forholdsregler for bestemte produkttyper for at forhindre kontaminering af udbudskæden. Disse skal implementeres af producenterne. Dog har de mulighed for at implementere alternative forholdsregler end dem, myndighederne ønsker, hvis de kan dokumentere, at den alternative tilgang er tilstrækkelig for at forhindre kontaminering. Bestemmelsen om fødevareforsvar genfindes i Senatets lovforslag, om end i en for producenterne mindre omfattende udgave. Myndighederne skal i stedet udvikle en strategi til at styrke fødevareerhvervets terrorberedskab. Strategien skal revideres hvert 4 år. Ambassaden arbejder for, at den terrorrelaterede fødevaresikkerhed ikke lægges til grund for reguleringen af importerede produkter. Den amerikanske tilgang til reguleringen af dette område kan således i værste fald indebære betydelige administrative byrder for danske eksportører. Landbrug står fortsat til central men frivillig rolle i klimaregulering Senatorerne John Kerry og Barbara Boxer fremlagde den 30. september 2009 forslag til en klimalov. Lovforslaget, The Clean Energy Jobs and American Power Act (S.1733), er Senatets pendant til Husets vedtagne klimalov (H.R. 2454). For det amerikanske landbrug er Senatets udgave indtil videre ikke helt så gunstig som Husets. Landbrugets rolle mht. offset credits er mindre eksklusiv end i Husets klimalov og kompetencen til at administrere offset-programmet tildeles præsidenten og ikke, som i Husets lov, landbrugsministeren. Dette har medført reaktioner fra landbruget. Den 6. november 2009 blev der som konsekvens heraf cirkuleret et mere landbrugsvenligt ændringsforslag til Kerry-Boxer-forslaget. Kerry-Boxer-lovforslaget er nu henvist til behandling i de relevante udvalg, herunder landbrugsudvalget, hvor formanden Blanche Lincoln ikke lader til at have synderligt travlt. Senatets udgave indeholder ligesom Husets lov komponenterne til en cap and trade - regulering. I Husets lov spiller landbruget en stor rolle i forhold til genereringen af offset credits. Gennem tiltag til binding af kvælstof i jorden eller reduktion af udledning af drivhusgasser, kan landbruget producere offset credits, der kan sælges til virksomheder underlagt et udledningsloft. Kerry-Boxer-forslaget giver tildeler ikke landbruget samme eksklusive status i relation til levering af offset credits som Husets lov. En anden forskel er, at i Husets lovgivning blev kompetencen til at administrere offset-programmet tildelt landbrugsministeriet efter markant pres fra formanden for Husets landbrugsudvalg, Collin Peterson. Senatets lovforslag giver i stedet denne myndighed til præsidenten, hvorved ressortstriden mellem landbrugsministeriet og miljøministeriet, som oprindeligt var tiltænkt ansvaret, udsættes til senere. 3

4 Seks senatorer introducerede den 6. november 2009 The Clean Energy Partnership Act, der indeholder ændringer til Kerry-Boxer-klimaforslaget på landbrugsområdet netop for at imødekomme de rurale interesser. Ændringsforslaget vil for det første sikre, at landbrugets offsetprogram bliver administreret af USDA. For det andet giver lovforslaget incitamenter til at belønne early actors, dvs. tidlige iværksættere på området samt til at støtte yderligere landbrugsrelaterede projekter, som reducerer udledningen af drivhusgasser. For det tredje indeholder det finansieringsmuligheder for at støtte CO2-lavintensive aktiviteter, som de er autoriserede i landbrugsloven fra 2008, The Food, Conservation and Energy Act. Endelig støtter forslaget finansielt klimarelateret research på landbrugsområdet inklusiv research om tilpasning til ændrede vejrforhold. De nyeste vurderinger af stemmefordelingen tyder aktuelt på en vanskelig proces for vedtagelsen af en klimalov i Senatet. Modstanden fra landbruget kan her forventes at blive en væsentlig udfordring for den Demokratiske ledelse. I Senatet har landbruget således betydelig indflydelse, eftersom de befolkningsmæssigt små landbrugsstater har samme stemmevægt som befolkningsmæssigt store og reformorienterede stater så som Californien. Det må derfor også forventes, at ændringsforslaget til landbrugslovgivningen vil blive forsøgt inkorporeret i Kerry-Boxer-forslaget på den ene eller anden måde. Det er dog tvivlsomt, om landbruget vil lade sig nøje med elementerne i det fremsatte ændringsforslag. Formanden for Senatets landbrugsudvalg, Blanche Lincoln har udtalt, at mindst to yderligere høringer behøves for at forbedre lovgivningen for landbruget. Det tyder således ikke på, at Lincoln har synderligt travlt med at blive færdig med behandlingen af lovforslaget. Med sin baggrund i landbrugsstaten Arkansas er Lincoln skeptisk overfor klimalovgivningen, hvorfor hun vil kunne spille den samme nøglerolle som Collin Peterson, formanden for Husets landbrugsudvalg, gjorde i Huset. Arkansas er hjemsted for en betydelig del af den amerikanske risproduktion, som ikke vurderes at kunne drage nytte af lovforslagets off-set program. Risproducenter er derfor stærke modstandere, og da Lincoln ikke står til et let genvalg, når hendes mandat skal fornyes ved midtvejsvalget i 2010, skal der næppe forventes udpræget støtte fra hendes side. Landbrugsminister Vilsack bidrager som medlem af Obama-administrationen loyalt til at fremhæve fordelene for landbruget i en klimalovgivning. Vilsack har fremlagt analyser, som forudser nettogevinster for landbruget på ca. 1 mia. USD årligt i 2015 til 2020 og mia. USD i Samtidig er der dog internt i landbrugsministeriet bekymring at spore for de ubalancer, som det foreslåede offset program kan skabe i relation til andre centrale målsætninger. Ambassadens centralt placerede kilder har oplyst, at interne beregninger indikerer, at hovedparten af landbrugets klimabidrag vil komme fra øget skovrejsning, hvilket vil føre til reduceret areal i omdrift og dermed risiko for højere fødevarepriser. Det er i øvrigt karakteristisk, at der i amerikanske landbrugskredse omvendt ikke er interesse for/vilje til at inddrage beregninger af de økonomiske konsekvenser forbundet med fravær af klimaregulering i den politiske debat. Ambassaden har løbende problematiseret dette, men støder konsekvent på en stærk tro på, at der blot er tale om naturlige udsving og/eller at landbruget vil formå at tilpasse sig ændringerne. Koordineret US- kampagne skal flytte EU s holdning til animalsk kloning Fra amerikansk side er der igangsat en koordineret og styrket indsats for at forebygge handelsbarrierer afledt af forskellige tilgange til regulering af animalsk kloning i EU og USA. USA ser med bekymring på, at EUParlamentet ønsker et forbud mod markedsføring af produkter fra kloner såvel som disses afkom. 4

5 Problemets kerne er, at der i USA ikke er etableret sporbarhedssystemer for afkom af de skønsmæssigt kloner, der er blevet avlet til dato. Den største kloningsvirksomhed, ViaGen, har ganske vist etableret en frivillig database for klonerne selv, ligesom virksomheden yder en bonus til ejerne af klonerne, hvis de dokumenterer, at klonerne, når de dør/aflives, bortskaffes uden for fødevarekæden. Ligeledes har USDA og kødbranchen indgået et frivilligt moratorium for markedsføring af produkter fra kloner. Afkommet og den deraf afledte generation har ingen dog styr på. Dette erklæres åbent og ærligt, idet det samtidig pointeres, at der rent videnskabeligt ikke er belæg for at definere afkom af kloner som andet end helt normale dyr, eftersom de er reproduceret på normal vis. I den amerikanske kloningsoffensiv overfor EU lægges der vægt på at gøre EU til medejere af problemet frem for at skabe en front mellem de to sider af Atlanten. Vægten lægges således på at bibringe EU den forståelse, at der heller ikke i EU er styr på, hvor mange afkom af kloner, der allerede indgår i den traditionelle animalske produktion. Den koordinerede amerikanske indsats vedrørende kloning synes at udspringe fra USTR, hvilket kan forklares med, at Ron Kirk tidligt i sin embedsperiode kunne bryste sig af (i hvert fald midlertidigt) at have løst sagen vedrørende anvendelse af væksthormoner i den amerikanske oksekødsproduktion og det deraf afledte, WTO-stridige importforbud i EU. Dette gennembrud var væsentligt for Kirk, idet han næppe inden for overskuelig fremtid vil kunne fremvise resultater i form af nye frihandelsaftaler (se også første afsnit i kvartalsrapporten). Aftalens værdi for de amerikanske oksekødsproducenter, der som følge af aftalen mellem EU og USA netop har fået adgang til en væsentlig EU- kvote for import af oksekød produceret UDEN brug af væksthormoner, risikerer dog at blive undermineret, hvis EU stiller krav om dokumentation for, at oksekød fra USA ikke hidrører fra klonede dyr eller disses afkom. En sådan dokumentation vil nemlig ikke kunne leveres og eksport af oksekød til EU vil dermed defacto være blokeret. Dermed ville der for USA atter være adgang til at retaliere mod EU produkter til en værdi af 116 mio. USD/året. Mejerisektoren varmer op til reformer Som sin kollega i EU er den amerikanske mejerisektor også hårdt presset. Prognoserne for mælkepriserne tyder ganske vist på en gunstig udvikling i de kommende måneder, men de voldsomme prisudsving samt kombinationen af lave mælkepriser og høje inputpriser har givet smag for reformer af den eksisterende regulering af sektoren. Landbrugsminister Tom Vilsack offentliggjorde sidst i august 2009, at han vil nedsætte en Dairy Industry Advisory Committee, og formanden for Husets landbrugsudvalg, Collin Peterson, har for nylig udmeldt, at han mener at tiden er inde til reform. Peterson vil derfor igangsætte høringer allerede i 2010 selvom tilføjes det - en reform dog tidligst kan komme på tale i forbindelse med vedtagelsen af den næste amerikanske landbrugsstøttelov, farm bill, i Den foreløbige debat om emnet fokuserer i overvejende grad på en regulering på linje med de amerikanske principper for afgrødeforsikringer. Ideen er, at mælkeproducenterne skal garanteres en minimumsindtjening på samme vis som producenter af handelsafgrøder, som, når de forsikrer sig, er garanteret en vis indtjening uanset høstudbyttet. Når denne model aktuelt ser ud til at kunne opnå momentum, skal det ses på baggrund af flere forhold. 5

6 For det første har mælkeproducenterne på smertelig vis erkendt, at et sikkerhedsnet, der er knyttet til mælkeprisen, ikke er til megen hjælp i en situation præget af lave mælkepriser kombineret med høje inputpriser. For det andet er det tilskudsmæssige alternativ i form af direkte, afkoblede tilskud ikke politisk gangbart i USA. At de direkte tilskud rummer muligheder i forhold til forpligtelserne under WTO, overskygges klart af, at afkoblede tilskud er meget svære at legitimere i det finanspolitisk stærkt konservative USA. For det tredje er den amerikanske forarbejdningsindustri i stigende grad opmærksom på, at USA på sigt kan opnå en betydelig mejerieksport. Hvor EU var den dominerende eksportør af mejeriprodukter i frem til ca. midt-halvfemserne, har New Zealand og Australien gradvist taget over i perioden frem til i dag. Ifølge industriens analyse vil produktionsvæksten i Oceanien imidlertid stagnere, hvorefter det vil være et relativt åbent spørgsmål, hvorfra næste udbudsbølge skal komme. Om end den aktuelle økonomiske krise har svækket den globale efterspørgsel, er der således udsigt til støt stigende global efterspørgsel på mellemlangt og langt sigt. Den amerikanske mejerisektor står derfor overfor et strategisk valg, lyder analysen. Enten fastholdes det nuværende reguleringssystem, hvilket 1) ikke er til gavn for mælkeproducenterne, så længe inputpriserne forbliver høje, 2) tilskynder til produktion af bulk, fordi markedet for mælk er garanteret af staten og 3) bidrager til prisudsving, fordi to former for prisregulering (Milk Income Loss Contract Program (MILC) og Milk Price Support Program (MPSP)) modarbejder hinanden indbyrdes. Eller også afskaffes MILC og MPSP samtidig med, at der gennemføres en reform af de historisk (1937) betingede Federal Milk Marketing Orders (FMMO s). FMMO s er i realiteten en offentlig fastsættelse af prisen på mælk i henhold til fire anvendelseskategorier. FMMO s ophæver ifølge mejeriindustrien markedsmekanismen i erhvervet, hvilket til skade for mejerisektoren selv - resulterer i, at fødevareindustriens innovative kræfter fokuseres på andre proteinkilder end mælk, herunder navnlig soja. Førstnævnte scenarium vil fastholde USA som ikke meget mere end selvforsynende og som fortsat importør af innovative og højtforarbejdede mejeriprodukter. Sidstnævnte vil bringe USA i spil i kampen om nye globale markedsandele, herunder navnlig i Asien, ligesom det vil skærpe mejeriindustriens innovationstilbøjelighed. Øvede iagttagere af den amerikanske regulering af mejeriområdet samt tidligere forsøg på reformering heraf påpeger, at der ikke er meget nyt i den igangværende diskussion. Det påpeges blandt andet, at forslaget om en indtægtsforsikringsordning også blev fremsat i relation til den senest vedtagne farm bill fra Forslaget blev dengang i Huset forkastet med stemmerne 309 mod 117 og var altså end ikke tæt på en vedtagelse. Det nye i den aktuelle situation er imidlertid, at også mælkeproducenternes organisation, National Milk Producers Federation, er gået aktivt ind i kampen for reform. Hidtil har det mest været forarbejdningsindustriens organisation, The International Dairy Foods Association (IDFA), der har arbejdet for reform. Ambassaden i Washington / Anders M. Klöcker 6