info s i k k e r h e d s p o l i t i s k o p l y s n i n g o m s i k k e r h e d s p o l i t i k info feb 09 Med udgangen af 2004 overtog EU missionen i Kosovo fra NATO. Hermed kunne Danmark ikke længere deltage i den militære del af missionen på grund af forsvarsforbeholdet. Foto: NATO tema Forbehold fra en svunden tid Denne publikation udgives med støtte fra NATO og Europa Nævnet EU s udenrigspolitiske samarbejde se mere side 4... Kræfter i EU s Fælles Udenrigsog Sikkerhedspolitik se mere side 6... Når alt kommer til alt. se mere side 8...
leder Der er løbet meget vand i åen siden det nationale kompromis, herunder forsvarsforbeholdet, blev vedtaget i 1993, både på det nationale, det europæiske og globale plan. Flertallet af Folketingets partier mener, det er på tide at afskaffe forbeholdet og en række meningsmålinger har vist, at befolkningen er af samme opfattelse. Dermed fremstår forbeholdet i dag som det mindst kontroversielle af de fire forbehold at sende til folkeafstemning. På trods af dette, har den offentlige diskussion om forbeholdene været begrænset og med Irlands nej til Lissabon traktaten blev forventningerne om en dansk folkeafstemning lagt på is igen. Men hvad er konsekvenserne af denne tøven? Mens Danmark træder vande får EU en stigende betydning også på det sikkerhedspolitiske område. Den enkle sandhed er her som på andre områder, at man får indflydelse og mulighed for at påvirke udviklingen, hvis man er med. Dansk indflydelse internationalt kan måles på mange måder og områder. Sikkerhedspolitisk har NATO siden 1949 været hjørnestenen. I NATOs politiske og militære beslutninger får Danmark ofte mere indflydelse, end vor størrelse måtte berettige til, takket være dygtige politikere, diplomater og officerer. Hvorfor skal vi ikke også handle således i EU og sikre dansk indflydelse på en udvikling, der angår os alle? I EU har Danmark valgt at stå udenfor bl.a. på forsvarspolitikkens område. Vi har valgt fra, sidder ikke med ved bordet, når beslutninger tages og kan ikke deltage i militære operationer. EU supplerer NATO sikkerhedspolitisk og får på flere områder en voksende betydning og indflydelse; dette sker mens Danmark må se til fra sidelinjen og dermed mister indflydelse. Indflydelse på udformningen af en ny sammenhængende europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik. Stud. Mag og praktikant ved Atlantsammenslutningen Martin Hauge Pedersen analyserer i denne udgave af Sikkerhedspolitisk INFO forsvarsforbeholdet og konsekvenserne af dette og konkluderer, at Danmark ikke længere bør have et forbehold der begrænser dansk udenrigsog sikkerhedspolitik. Bliv klogere læs selv analysen, og deltag i debatten. God fornøjelse Troels Frøling Generalsekretær Atlantsammenslutningen takker følgende for økonomisk støtte til udgivelse af denne udgave af Sikkerhedspolitisk INFO: Europa Nævnet, Folmer Wisti Fonden for International Forståelse, Konsul George Jorck og hustru Emma Jorcks Fond, Forlaget Columbus Fond samt NATO. forum for sikkerhedspolitik Atlantsammenslutningen Ryvangs Allé 1 DK-2100 København Ø Tlf.: (+45) 39 27 19 44 Fax: (+45) 39 27 56 26 E-mail: atlant@atlant.dk www.atlant.dk Atlantsammenslutningen, oprettet i 1950, er en landsdækkende og internationalt orienteret NGO, der informerer om udenrigs- og sikkerhedspolitik herunder NATO, EU og FN. Vi arbejder for at bidrage til integrationen af nye medlemmer i NATO og EU gennem opbygning af civilsamfundet i disse lande. Sikkerhedspolitisk INFO udgives af Atlantsammenslutningen og kan bestilles enkeltvis eller i klassesæt mod et mindre gebyr. Ansvarshavende redaktør: Troels Frøling Redaktør: Søren Kyster Hvelplund Forfatter: Martin Hauge Pedersen Layout/tryk: Kosmos Grafisk ApS 66 13 90 75 ISSN: 1602-0952 (trykt version) ISSN: 1903-6396 (elektronisk version)
tema Forbehold fra en svunden tid En global verden Siden Den Kolde Krigs afslutning har verden ændret sig på drastisk vis. Selvom informationerne er tilgængelige lettere og hurtigere end nogensinde før, er det ikke altid let at følge med i, hvad der sker i den store verden. Globalisering er et begreb, der er blevet flittigt brugt for at beskrive denne udvikling. For at forstå globaliseringen må vi definere, hvad globalisering betyder. Et par eksempler kan være med til at kaste lys over sagen: Den globale finanskrise 2008. Finanskrisen blev udløst af det amerikanske sub-prime 1) markedskollaps og stigende oliepriser. Krisen har spredt sig som ringe i vandet til resten af verden. Fremtidsudsigterne er blevet beskrevet som de værste siden krisen i 1930 erne. Karikaturkrisens indvirkning på dansk politik og erhverv. Konsekvenserne af karikaturkrisen for dansk politik og erhvervsliv gjorde det for alvor klart, at Danmark ikke længere blot er et lille ubetydeligt land mod nord. Begivenheder, der førhen kun blev set i Danmark, er nu synlige for hele verden. Krigen mod terror. Terrorangrebene i New York i 2001, Madrid i 2004 og London i 2005 har på afgørende vis ændret vores opfattelse af sammenhængskraften i verden. Rundt om i verden findes grupperinger, der med alle midler søger at skabe en modpol til det vestlige værdisæt. For at beskytte vore ideer om demokrati og det enkelte individs rettigheder har man fundet det nødvendigt at føre en aktiv udenrigs- og sikkerhedspolitik i form af støtte til demokratiske kræfter og militære indsatser i udlandet. De ovennævnte eksempler belyser på hver deres måde, hvordan globaliseringen påvirker vores hverdag. Det første eksempel viser, hvordan økonomiske begivenheder et sted i verden også har en effekt i Danmark. Sub-prime krisen blev udløst af finansverdenens optimistiske tro på stigende priser, hvilket har fået visse banker til at udlåne penge til tvivlsomme projekter. Efterhånden som det er blevet klart, at mange værdier er tabt på disse udlån, har bankerne pludselig været nødsaget til at nedskrive deres værdier. På grund af bankernes normale forretningsgang har disse i stor stil lånt penge til hinanden. Disse lån er nu blevet praktisk talt værdiløse, og resultatet er, at nogle banker må lukke. Den økonomiske interdependens i verden er så stor, at begivenhederne i USA har enorm effekt på resten af verden. Udenlandske banker har også investeret på det amerikanske sub-prime marked, og de risikerer at tabe mange penge. Eksemplet viser, hvordan virksomheder i stigende grad er begyndt at opfatte hele verden som deres marked, hvor der kan afsættes produkter og anskaffes ressourcer. Karikaturkrisen viser, at informationer i dag hurtigt bliver spredt til resten af verden. Det, der startede som en indenrigspolitisk debat, blev pludselig til en udenrigspolitisk sag af største vigtighed. Danmark blev ramt på både det politiske og økonomiske plan af nationer, der fordømte karikaturtegningerne. Danmark kan ikke længere holde sig udenfor det, der sker i verden, og selv begivenheder i lille Danmark kan have en stor effekt internationalt. Resultaterne af terrorangreb rundt om i verden viser med al tydelighed, at politiske diskussioner og uoverensstemmelser mellem forskellige overbevisninger har ændret karakter. Det er nu åbenlyst, at civile er mål i ekstreme gruppers forsøg på at overbevise verden om det rigtige i netop deres holdninger. Ovenstående er eksempler på, hvad vi i daglig tale kan betegne som globalisering. Fælles for dem er, at de er med til at gøre afstande mindre og skaber større interdependens mellem lande og verdensdele. En definition på globalisering kan være følgende: Den proces hvorigennem samfund forbindes med hinanden på en sådan måde, at begivenheder og tilstande i én del af verden i stigende grad har konsekvenser for befolkninger og samfund langt borte. 2) EU s arbejde i Afrika har direkte indvirkning på børnenes verden. Målet er at sikre en fremtid, hvor de kan vokse op i fred. Foto: Rådet for den Europæiske Union Globaliseringen kan mærkes på flere forskellige niveauer. På det menneskelige plan hører vi ofte om personer, der bliver fyret, fordi deres arbejdsplads bliver flyttet til udlandet, hvor arbejdskraften er billigere. Dette sker ikke nødvendigvis på grund af en udvikling på det danske arbejdsmarked, men fordi den ansatte er en del af et globalt arbejdsmarked. Det samme gør sig gældende for staten, der i stigende grad må tage hensyn til virksomheder, ressourcer, organisationer og markeder, der fungerer på internationalt niveau og derfor ikke lader sig styre nationalt. Staterne er selv blevet en del af den nye globaliserede verden og må finde sig i, at en del af den suveræne selvbestemmelsesret er forsvundet. Danmark og dansk udenrigspolitik må forholde sig til at være en del af en større verden og agere derefter i udførelsen af danske interesser. EU s udenrigspolitiske samarbejde er et 3
EU s udenrigspolitiske samarbejde område, hvor dette kan finde sted. Det første forsøg på en egentlig europæisk fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik så man allerede i 1950 erne med forslaget om oprettelsen af en Europahær, der skulle beskytte Vesteuropa mod den nye trussel fra Sovjetunionen. Forslaget indebar, at de vesteuropæiske lande selv skulle stille med soldater til hæren, der skulle beskytte Vesteuropa. Forslaget kom aldrig videre end til skrivebordet i erkendelse af, at NATO allerede ydede denne beskyttelse. Det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS), oprettet i 1970, blev det første reelle initiativ, der knyttede de europæiske lande tættere sammen i deres udenrigspolitik. EPS blev dog holdt udenfor rammerne af det daværende EF. I 1986 blev EPS en bragt tættere til EF gennem vedtagelsen af EF-pakken. EF-pakken gjorde det muligt for medlemslandene at vedtage fælles erklæringer og holdninger samt fælles handlinger. Maastricht-traktaten I erkendelse af de ændrede politiske forhold i Europa efter Murens fald blev Maastricht-traktaten en realitet i 1992. Traktaten delte det europæiske samarbejde op i tre søjler. Det hidtidige overstatslige handelssamarbejde kom i søjle 1, søjle 3 omfattede det retslige og indre samarbejde, mens søjle 2 indeholdt Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP). Aftalen blev dermed et afgørende gennembrud for den fælles udenrigspolitik, der nu blev stadfæstet i en egentlig traktat. FUSP afløste det gamle ESP samarbejde, hvormed den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik nu blev fast forankret indenfor rammerne af det nye EU. Samarbejdet i søjle 2 er mellemstatsligt og baseret på enstemmighed i beslutningsprocessen. På det udenrigspolitiske plan betød Maastricht-traktaten dermed, at FUSP en blev traktatfæstet og placeret i den mellemstatslige søjle 2. Området vedrører alle spørgsmål angående Unionens sikkerhed og udformningen af en fælles forsvarspolitik, der med tiden vil kunne føre til oprettelsen af et fælles forsvar. Samtidig blev instrumenterne fælles holdninger (revideret i forhold til EF-pakken), og fælles aktioner skabt. 3) Amsterdam-traktaten Næste udvikling i samarbejdet kom med Amsterdam-traktaten i 1997. Den mest betydningsfulde udenrigspolitiske nyskabelse i Amsterdam-traktaten var oprettelsen af den Høje Repræsentant. Den Høje Repræsentant blev ikke tildelt nogen selvstændig kompetence. Kompetencen til at udtale sig på EU s vegne påhvilede stadig det roterende formandskab. Det var meningen, at den Høje Repræsentant skulle bistå formandskabet i udførelsen af EU s fælles udenrigspolitik og på den måde bibringe en kontinuitet til udførelsen af udenrigspolitikken. Et andet punkt, der blev indført, var muligheden for at vedtage fælles EU strategier i forhold til tredjelande og regioner. Indtil videre er der blevet indført strategier i forhold til Rusland, Ukraine og Middelhavsområdet. Strategierne kan kun vedtages af det Europæiske Råd og kun efter enstemmighed i Rådet. Strategierne har dog kun en begrænset virkning, og de har været udsat for en del kritik fra den Høje Repræsentant, Javier Solana. Problemet er, at strategierne, i bestræbelserne på at blive vedtaget enstemmigt i det Europæiske Råd, ender med at blive alt for vage i udformningen. Med indførelsen af konstruktiv afståelse har medlemslandene fået en ny mulighed. 4) I stedet for at nedlægge veto mod et forslag er det nu muligt at give en konstruktiv afståelse. Det betyder, at andre medlemmer vil kunne fortsætte med udarbejdelsen af de planer, hvortil der er givet en konstruktiv afståelse. Det er med Amsterdam-traktaten muligt at vedtage fælles holdninger og aktioner med kvalificeret flertal. Kvalificeret flertal kan kun bruges i de tilfælde, hvor det er blevet godkendt i forbindelse med vedtagelsen af en fælles strategi af det Europæiske Råd. Det er således uhyre sjældent, at det kvalificerede flertal overhovedet bliver brugt. Veto overfor disse forslag er dog stadig muligt, hvis et medlemsland skønner, at forslaget vil have en betydelig indvirkning på dets nationale forhold. Nice-traktaten Nice-traktaten i 2000 ændrer ikke den fælles udenrigspolitik fastlagt i Amsterdam-traktaten og tidligere traktater. Nice-traktaten omtaler dog et forstærket samarbejde indenfor den fælles udenrigspolitik. Det forstærkede samarbejde stiller bestemte krav til mål, procedurer og instrumenter. Samtidig er det fastlagt, at det forstærkede samarbejde ikke kan operere på de militære og forsvarspolitiske områder. Lissabon-traktaten Lissabon-traktaten blev forhandlet på plads af EU s stats- og regeringschefer under topmødet i Lissabon i december 2007. Den nye traktat blev sat i bero med irernes nej til Lissabon-traktaten i juni 2008. Den fælles udenrigspolitiske del af EU var også et emne i denne traktat. Der var lagt op til begrænsende ændringer i den måde, EU s udenrigspolitik fungerer på. Det vigtigste udenrigspolitiske punkt var oprettelsen af Tjenesten for EU s optræden udadtil. Formålet med tjenesten var, at den skulle hjælpe den Høje Repræsentant i udførelsen af hans arbejde med koordinering og samordning af EU s udenrigspolitik. Tjenesten skulle bestå af diplomater fra både medlemslande og diplomater internt fra EU s institutioner. Desuden blev det foreslået, at EU skulle blive én juridisk enhed, således at EU ville kunne indgå bindende aftaler med tredjelande på vegne af medlemmerne. Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik forblev ikke desto mindre et mellemstatsligt anliggende, der krævede enstemmighed blandt de deltagende landes regeringer. Ændringerne i EU s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik ændrer ikke ved, at det ikke er muligt for EU at pålægge et medlemsland at antage og føre en bestemt udenrigspolitik.
En militær dimension i EU s udenrigspolitiske samarbejde EU s militære kapacitet har indtil videre haft en svær eksistens. Et egentligt gennembrud kom med vedtagelsen af Berlin+ principperne i 1999. Berlin+ principperne gjorde det muligt for EU at få adgang til NATO s kapaciteter til styring af EU ledede operationer. Det gjorde det samtidigt muligt for EU at opstille mere konkrete mål for EU s militære kapacitet, hvilket skete i december 1999. Under det såkaldte Headline Goal blev det bestemt, at EU skulle være i stand til at udsende styrker på op til 60.000 mand i 2003. Formålet var, at EU nu endelig skulle være i stand til at løse de opgaver, der var opstillet i de såkaldte Petersbergopgaver. 5) Medlemslandene bestemmer selv, hvor store styrker de vil stille til rådighed, og under udsendelse kan de enkelte lande selv vælge at trække sine styrker hjem. Styrkerne er dog i operationsområdet underlagt et styrkehovedkvarter. Desuden oprettedes tre institutioner til støtte for de nye initiativer: En stående politisk og sikkerhedspolitisk komite En militærkomite En militærstab Det oprindelige Headline Goal er siden hen blevet erstattet af Headline Goal 2010, der i højere grad sætter fokus på kvalitative forbedringer i stedet for kvantitative. Styrkerne er blevet ændret, så de nu er blevet mindre og mere mobile i et forsøg på at imødekomme den ændrede virkelighed fremtvunget af terrorangreb, og for bedre at kunne løse Petersbergopgaverne. Desuden blev der givet tilsagn til oprettelsen af et fælles EU forsvarsagentur, forbedrede kommunikations- og netværksforbindelser og strategisk transportkapacitet. EU har desuden vedtaget en fælles sikkerhedsstrategi, der skal imødegå de trusler, virkeligheden byder os i dag; terrorisme, spredning af masseødelæggelsesvåben, regionale konflikter, fejlslagne stater og organiseret kriminalitet. EU har identificeret tre måder, hvorpå truslerne kan bekæmpes. Kampen mod terror er blevet den største prioritet Samarbejdet mellem NATO og EU er vigtigt for begge parter. Her symboliseret ved en fælles pressekonference. Foto: Rådet for den Europæiske Union og skønnes bedst bekæmpet sammen med USA og andre allierede. Spredningen af masseødelæggelsesvåben skal bekæmpes på internationalt plan gennem aftaler, traktater og eksportkontrol. Endelig vil EU til stadighed arbejde for, at regionale kriser bliver løst, før de bliver rigtige konflikter. EU vil handle før en krise opstår og bruge alle tilgængelige midler; både økonomiske, politiske og militære. EU s udenrigspolitiske udvikling har betydet, at der siden starten af 2003 har været iværksat adskillige EU ledede operationer; militære såvel som civile. Det danske forsvarsforbehold Danmarks forkastelse af Maastricht-traktaten i 1992 førte til de fire danske forbehold som udarbejdet i Edinburgh i 1993. 1. Danmark vil ikke acceptere et EUborgerskab, der går forud for nationalt statsborgerskab 2. Danmark vil ikke deltage i 3. fase af den fælles valuta Euro en 3. Danmark vil ikke deltage i WEU (Western European Union) og de forsvarspolitiske aspekter af FUSP 6) 4. Danmark forbeholder sig ret til at begrænse overførsel af emner fra det mellemstatslige retlige samarbejde fra søjle 3 til søjle 1. Forsvarsforbeholdet blev altså formuleret som en del af det nationale kompromis, der kom i stand efter det danske nej til Maastricht-traktaten i juni 1992. Forsvarsforbeholdet betyder at: Danmark holder sig udenfor den såkaldte forsvarspolitiske dimension, der indebærer medlemskab af Vestunionen samt fælles forsvarspolitik eller fælles forsvar. Populært sagt afspejlede forsvarsforbeholdet den daværende frygt for, at en Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik i EU og WEU regi kunne udvikle sig til fælles forsvarspolitik og en regulær EU hær. Ideer den danske befolkning ikke ønskede at se realiserede. Men som bekendt har det vist sig, at den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik ikke har ført den frygtede EU hær med sig. I stedet er der kommet stigende fokus på fredsbevarende og fredsskabende operationer indenfor rammerne af et FN-mandat. Finansielt og materielt kan medlemslandene selv bestemme, i hvor høj grad, de ønsker at deltage i EU s krisestyringsoperationer. Det danske forsvarsforbehold betyder, at Danmark står uden for den militære dimension af FUSP en. Samtidig har Danmark garanteret, at vi ikke vil stå i vejen for en yderligere udvikling af samarbejdet, hvis medlemslandene ønsker det. Forsvarsforbeholdet betyder, at Danmark ikke kan deltage i operationer, når/ hvis de overgår til EU styring, som det for eksempel er sket i Makedonien og Bosnien, hvor NATO ledede operationer efter mandat fra FN er blevet overdraget til EU. Danmark har således været nødt til at trække sit bidrag til disse operationer hjem på trods af, at behovet for Danmarks tilstedeværelse ikke har ændret sig. 5
Sverige har, i modsætning til Danmark, fuld mulighed for at sende soldater ud på missioner i EU-regi. Foto: Rådet for den Europæiske Union Kræfter i EU s Fælles Udenrigsog Sikkerhedspolitik Udviklingen i EU s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik har gennem hele sin eksistens været afhængig af evnen og viljen til samarbejde hos primært de store medlemslande. Frankrig Frankrig har, siden dannelsen af det europæiske fællesskab, været en aktiv fortaler for yderligere integration på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Det franske ønske om yderligere integration på området har til dels sin oprindelse i den historisk betingede frygt, Frankrig har haft overfor Tyskland. Valget af præsident Nicolas Sarkozy i 2007 har betydet, at fransk udenrigspolitik har nærmet sig Storbritannien og USA i et forsøg på at opnå større magt og indflydelse, men på det europæiske plan vedbliver det franske mål at være integration. Frankrig mener, at hvis man virkelig ønsker at nå de politisk opstillede mål, er den eneste vej et styrket samarbejde på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske niveau. Det betyder, at Frankrig taler for, at man skal arbejde på at kunne stille de 60.000 soldater til rådighed til krisestyringsoperationer, som det blev besluttet i det såkaldte Helsinki-Headlinegoal. 7) Frankrig mener, det kan opnås ved at styrke EU s evne indenfor krisestyring. Styrkelsen skal ske gennem oprettelsen af et militært hovedkvarter, der skal have kompetence til at planlægge og udføre de operationer, som EU vælger. Desuden skal der lægges mere vægt på fælles anskaffelser af militært materiel for på den måde at gøre det lettere for de forskellige nationale forsvarsinstanser at arbejde sammen. De franske forslag og tiltag viser, at det franske mål stadig er at skabe et Europa, der i langt højere grad er i stand til at stille med en reel militær kapacitet, når det er nødvendigt. Frankrig vil meget nødigt igen opleve, at man ikke er i stand til at løse problemer i eget nærområde, som det for eksempel skete på Balkan i 1990 erne. Storbritannien Den britiske holdning til europæisk samarbejde har altid været mere skeptisk end den franske. Storbritannien har orienteret sig mere mod NATO og USA, og hvad dette samarbejde har kunnet tilbyde. Man har dog i de senere år vist en vilje til at nærme sig samarbejdet i EU, men fastholder fortsat, at det vigtigste element må forblive det atlantiske samarbejde gennem NATO. EU s mangler i forhold til kriserne i det tidligere Jugoslavien og specielt i Kosovo har overbevist Storbritannien om det ønskværdige i at kunne spille på både NATO og EU som instrumenter til at løse kriser. Begivenhederne siden 11. september 2001 har også gjort sit til, at Storbritannien mener, at EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde bør spille en større rolle i verden. På trods af den øgede vilje til samarbejde er der stadig store forskelle i forhold til Frankrigs holdning til FUSP en. Da Frankrig i 2003 foreslog at oprette en selvstændig EU institution, der skulle planlægge og udføre operationer, var Storbritannien slet ikke klar til at imødekomme dette forslag. Tyskland Tyskland har traditionelt lagt sig mellem
Konsekvenser af forsvarsforbeholdet En direkte konsekvens af forsvarsforbeholdet er, at det danske Folketing er begrænset i udførelsen af dansk udenrigspolitik. Danmark er, i modsætning til andre lande, afskåret fra at tage stilling til eventuelle EU operationer og må afslå deltagelse på forhånd. Det betyder, at Danmark, udover ikke at kunne deltage, mister sin indflydelse i udformningen af den politik, der føres i FUSP, og at Danmark ikke kan forhindre, at samarbejdet i EU føres i en retning, der ikke er ønskelig for danske interesser. 7 de holdninger, som Frankrig og Storbritannien udtrykker. Tyskland har valgt at lægge hovedvægten på konceptet om værnepligt og territorialforsvar. Af historiske årsager har den tyske udenrigspolitik siden genforeningen i 1990 været hængt op på multilateralt samarbejde gennem NATO og EU. Tyskland har desuden haft svært ved at samle den politiske vilje til at anvende soldater udenfor landets grænser. Dette billede har dog ændret sig en del siden Kosovo-krigen og indsatsen i Afghanistan. Men en tysk udsendelse af soldater er fortsat kun mulig efter helt specifikke retningslinjer, som Tysklands forfatningsret fremsatte i 1994. Tyskland har, ligesom Storbritannien, altid betragtet NATO som den primære garant for europæisk sikkerhed. Danmark og FUSP en Det danske forsvarsforbehold har eksisteret siden Edinburgh aftalen i 1993, og forudsætningerne for dets indførsel har følgelig ændret sig, ikke mindst siden 2001. Siden oprettelsen i 1992 har Danmarks deltagelse i FUSP en været begrænset til civile krisestyringsoperationer på grund af forsvarsforbeholdet. Det betyder, at Danmark har kunnet deltage i EU ledede operationer, der ikke har indeholdt en militær dimension. Danmark har således deltaget i civile krisestyringsoperationer i Bosnien-Herzegovina, Makedonien, Georgien, den Demokratiske Republik Congo og Irak. Det danske bidrag har som oftest bestået af udsendelse af dansk politi og efterfølgende uddannelse af lokalt politi. Forsvarsforbeholdet gør dog, at når det kommer til, at en egentlig beslutning skal træffes, om spørgsmål der indeholder en militær dimension, må Danmark forlade forhandlingerne og har dermed ingen indflydelse. Selve den juridiske udformning af det danske forsvarsforbehold gør, at det automatisk træder i kraft, når der i beslutningsforslagene henvises til artikel J.4. stk. 2 i Maastricht-traktaten. Det har ført til visse paradokser, hvor Danmark er blevet afskåret fra at deltage i EU ledede missioner, der egentligt falder indenfor Danmarks interesseområde. I de tilfælde, hvor EU har overført opgaver til WEU, har den danske regering vurderet de konkrete forslag, før en beslutning om aktivering af forsvarsforbeholdet er blevet taget. Danmark har derfor ikke kunnet deltage i arbejdet for at forbedre politistyrken i Albanien, give minerydningsbistand til Kroatien, deltage i den fælles EU holdning vedrørende konfliktforebyggelse og løsning i Afrika eller den fælles aktion mod landminer på grund af udformningen af beslutningerne i relation til det danske forsvarsforbehold. Udviklingen i FUSP-samarbejdet har ændret sig markant i det seneste årti. Særligt tre begivenheder har været med til at ændre samarbejdet i FUSP: Konflikten på Balkan i 1990 erne, terrorangrebene mod USA i 2001 og terrorangrebene på det europæiske kontinent mod Madrid og London i henholdsvis 2004 og 2005. En af Danmarks største indsigelser mod en fælles forsvarspolitik, WEU, eksisterer reelt ikke længere. WEU er blevet lagt ind under EU, og den danske frygt for en EU hær er ikke længere særlig aktuel. EU har bevæget sig mod en struktur, hvor der tages stilling til den enkelte EU ledede indsats, hvorefter de deltagende lande selv bestemmer, i hvilket omfang de vil stille med enten tropper, civile embedsmænd eller blot bidrage økonomisk. Det må forventes, at Danmark i takt med udviklingen i FUSP en i højere grad vil være tvunget til at bruge forsvarsforbeholdet. Det skyldes, at EU er slået ind på en vej, hvor man for at opnå en mere helstøbt indsats vil blande militære og civile krisestyringsoperationer. Danmark vil blive udelukket fra sådanne operationer, medmindre der er en klar adskillelse mellem den militære og civile del af operationen. I takt med ændringerne er det blevet stadig sværere for Danmark at fastholde en fornuftig argumentation til fordel for forsvarsforbeholdet overfor de øvrige medlemmer. De skiftende danske regeringer har siden indførelsen af forbeholdet haft et temmelig anstrengt forhold til det. Venstre har aldrig brudt sig om det nationale kompromis og begyndte i midten af 1990 erne at tale for en gradvis afskaffelse af alle forbehold. Både Hans Hækkerup og Niels Helveg Petersen forlod i 2000 SR-regeringen, og en af begrundelserne var de begrænsninger, de danske forbehold lagde på dansk udenrigspolitik. Da de danske tropper i Makedonien, som en direkte konsekvens af forbeholdet, blev trukket hjem i april 2003, understregede statsminister Anders Fogh Rasmussen, at udvidelse af EU s militære kapacitet var i Danmarks interesse. Det danske politiske etablissement har aldrig brudt sig om det nationale kompromis, der blev resultatet af danskernes forkastelse af Maastricht-traktaten. Ikke desto mindre har de skiftende regeringer altid overholdt de retningslinjer, der blev opstillet gennem det nationale kompromis. EU lægger stor vægt på udviklingen af civile kapaciteter. På billedet ses nyuddannede afghanske politibetjente. Foto: Rådet for den Europæiske Union
Forbeholdet har desuden nogle indirekte konsekvenser i form af mistet dansk indflydelse og goodwill i EU. Tabet kan især være skadeligt for et lille land som Danmark, fordi vi ikke har andre afgørende kvaliteter at trække på, der kan gøre os til en egnet samarbejdspartner. Problemet forstærkes af, at vores traditionelle samarbejdspartnere, det være sig i FN, NATO eller EU, ikke forstår vore forbehold i praksis. Det betyder, at Danmark ofte må bruge tid på at forklare forbeholdet i stedet for at forhandle og fremlægge synspunkter. Et af de største problemer med det danske forsvarsforbehold er, at det forhindrer Danmark i at føre en konsekvent sikkerhedspolitik, svarende til de målsætninger den danske stat har. Forskellen mellem den aktive udenrigspolitiske tilgang til FN og NATO, og fraværet af samme i EU, risikerer at skabe tvivl hos vore allierede med hensyn til retningen i dansk sikkerhedspolitik. Forfatter til Forbehold fra en svunden tid Martin Hauge Pedersen, Stud. Mag Århus Universitet I den forbindelse er problemet, at selvom forsvarsforbeholdet og baggrunden for det er velkendte i Danmark, og i en vis udstrækning i EU, er disse begrundelser ukendte i FN og USA. Dermed har det danske forsvarsforbehold i EU været med til at skabe usikkerhed om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik i en global sammenhæng, og hæmmer dermed dens udførelse. Hvis Danmark som følge af en folkeafstemning skulle beslutte at afskaffe forsvarsforbeholdet, ville den reelle effekt på dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik være begrænset. Danmarks aktivistiske udenrigspolitik har været ansporet af store begivenheder i verden, først og fremmest krigen mod terror. De samme begivenheder har selvfølgelig også påvirket samarbejdet i FUSP, og konklusionerne for både EU og Danmark har været de samme. Der synes derfor ikke at være noget modsætningsforhold mellem de tolkninger og målsætninger, som Danmark og EU har lavet på baggrund af udviklingen på den udenrigs- og sikkerhedspolitiske scene. EU lægger, ligesom Danmark, vægt på en civil-militær tilgang til fredsbevarende operationer og løsning af konflikter, hvilket også har vist sig rent praktisk under udførelsen af opgaver i Afrika og på Balkan. Den oprindelige frygt for en decideret EU hær har vist sig ubegrundet. Der har ikke været tilløb til at etablere en hær, der kunne underminere samarbejdet i NATO og skabe en slags Fortress Europe styret af de dominerende stater i EU. FUSP er forblevet et mellemstatsligt samarbejde, hvor det enkelte medlemsland har vetoret overfor stillede forslag. Det er ikke muligt for et enkelt land eller en samling af lande at presse et forslag igennem. Det sikrer, at de forslag, der bliver vedtaget, har den fulde opbakning fra medlemslandene og dermed en større gennemslagskraft på den globale politiske scene. Når alt kommer til alt Udviklingen i EU s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik har vist sig at være mere i overensstemmelse med dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik end forventet. EU s krisestyring har lagt vægt på karakteristiske bløde værdier. Bløde værdier som Danmark har lang erfaring med og lægger stor vægt på i udførelsen af fredsbevarende og fredsskabende operationer i udlandet. I fremtiden kunne man forvente, at en organisation som NATO vil tage sig af de mere militære aspekter af en krisestyringsoperation, mens EU vil kunne træde til med en civil ekspertise. EU besidder langt bedre civile egenskaber end NATO, og vil hurtigt kunne komme i gang med genopbygningen, når NATO har oprettet den nødvendige sikkerhed, der gør det muligt for EU at operere i området. Visse kræfter i både NATO og EU arbejder for, at en sådan model skal blive udviklet og indført således, at EU og NATO kan komplementere hinanden i stedet for at bruge unødig kapital på at kopiere hinandens egenskaber, men holdningen til dette varierer dog. Det virker derfor naturligt, at Danmark skal indtage en mere aktiv rolle i EU s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik. På den måde kan Danmark bedre bidrage til udformningen og udførelsen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Danmark skal arbejde for videreudviklingen i EU-regi af vores kernekompetence, nemlig den sammenhængende tilgang til fredsskabende operationer. Det har altid været af stor betydning for Danmark, at man har brugt den hårde militære magt til at skabe forudsætningerne for, at man har kunnet sætte ind med bløde værdier og genopbygning i lokalsamfundene. En dansk deltagelse i EU s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik vil således ligge i direkte forlængelse af disse principper. I lyset af den politiske udvikling virker det derfor mere og mere klart, at Danmark ikke længere bør have et forsvarsforbehold, der begrænser den danske udenrigs- og sikkerhedspolitik. noter 1) Sub-prime er betegnelsen for den særlige risikobetonede låntype der var med til at udløse krisen på det amerikanske boliglånsmarked. 2) John Baylis & Steve Smith The Globalization of World Politics, 1997. 3) Fælles holdning og fælles aktion betyder, at det er muligt for EU i henhold til traktaten at iværksætte økonomiske sanktioner i overensstemmelse med de udtrykte fælles holdninger og aktioner. 4) Ideen bag konstruktiv afståelse er, at medlemslande kan udtrykke deres skepsis overfor forslag, uden at bremse processen for lande der gerne vil gå videre i samarbejdet. 5) Petersbergopgaverne, fra juni 1992, opstiller de situationer, hvor EU kan udsende soldater på missioner og omfatter: Humanitære opgaver, redningsopgaver, fredsbevarende opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse. 6) WEU blev oprettet i 1948 med henblik på at give Europa evnen til at forsvare sig selv mod angreb. WEU s rolle som selvstændig organisation ophørte reelt i november 2000 i forbindelse med Nice-traktatrevisionen, da medlemslandene besluttede at overføre funktioner og kapaciteter til EU. Som organisation har WEU s succes været stærkt begrænset, og derfor var det nærliggende at lægge WEU ind under EU, der har langt stærkere fremtidsudsigter. 7) Mindre kampgrupper på ca. 1500-2000 mand burde, ifølge Frankrig, blot være et supplement til denne hovedstyrke.