08-0483 - JKRO - 15.04.2008 Kontakt: Jens Krogstrup (Jkro) - jkro@ftf.dk - Tlf: 3336 8820 Pejlemærker for en afbureaukratiseringsreform Afbureaukratisering i den offentlige sektor er kommet på dagsordenen. På baggrund af hidtidige erfaringer opstilles FTF s peljemærker for en afbureaukratiseringsreform, der kan dække den offentlige sektor bredt. Nøgleordene er medarbejderinddragelse, meningsfuld dokumentation og ledelsesrum på det overordnede principielle plan, samt på det mere konkrete plan anbefalinger vedrørende bl.a. målsætninger, vurderinger og feedback, grundig kortlægning og helhedstænkning. --- Baggrund Omfanget af regler og dokumentation i den offentlige sektor har gennem årevis hobet sig op. Flere undersøgelser blandt FTF s medlemmer viser, at de offentligt ansatte medarbejdere og ledere oplever, at dokumentationsarbejdet tager mere og mere tid fra deres kontakt med borgerne. Fx mener kun 7 pct. af medarbejderne, at dokumentationsopgaverne i høj grad bidrager til at gøre servicen bedre for borgerne, mens kun 17 pct. af lederne er helt enig i, at dokumentationsarbejdet er godt givet ud. Grundlæggende har FTF det synspunkt, at dokumentation i den offentlige sektor er kommet for at blive. Det er et vigtigt led i udviklingen af både den offentlige sektors kvalitet og medarbejdernes faglighed. Det er derfor ikke et opgør med al dokumentation og kontrol, men derimod en appel om, at vi får den rigtige dokumentation tilpasset de konkrete velfærdsområder og opgaver. Det er i dét lys, behovet for afbureaukratisering skal ses, nemlig som en grundig oprydning i alle de nytteløse dokumentationskrav, som kun har kontrol og ikke udvikling som formål, og som er spild af medarbejdere og lederes gode kræfter. I hele diskussionen af kvaliteten i den offentlige sektor har det derfor været meget vigtigt for FTF at få dagsordenfastsat afbureaukratisering i den offentlige sektor. Under trepartsforhandlingerne i 2007 fik FTF således indsat afbureaukratisering som et væsentligt indsatsområde, og det indgik senere i regeringens udspil til en samlet kvalitetsreform. Senest er der med den endelige aftale om kvalitetsreform på finansloven for 2008 indgået en rammeaftale, således at der over det næste halvandet år skal udarbejdes forpligtende handlingsplaner for afbureaukratisering i stat og kommuner. Samtidig er der i flere forskellige sektorer allerede igangsat processer med afbureaukratisering. Fx har Beskæftigelsesministeriet foreslået en række tiltag på jobcentrene på baggrund af en kortlægning af regler og arbejdsgange, Undervisningsministeriet har netop igangsat et arbejde Notat - 15.04.2008 - Side 1
med henblik på at afbureaukratisere i folkeskolen, og også på det sociale område er der initiativer på vej. Desuden er der i forlængelse af trepartsaftalerne ligesom etableret en task-force, der arbejder med fleksibel opgavevaretagelse, glidende faggrænser og arbejdstilrettelæggelse på sundheds- og ældreområdet, hvilket også kan ses som en form for afbureaukratisering. Der er flere gode momenter i de sektorvise afbureaukratiseringsprojekter, og FTF hilser selvfølgelig disse forsøg velkomne. Det erstatter dog ingenlunde det store behov for en samlet og vidtrækkende afbureaukratiseringsreform på tværs af hele den offentlige sektor, hvor hver en sten vendes med en politisk forpligtelse til at rydde op i de mange regler, dokumentationskrav osv., som de offentligt ansatte døjer med i hverdagen. FTF ønsker derfor at give et bud på pejlemærker for en samlet, tværgående afbureaukratiseringsreform i form af nogle grundlæggende principper og nogle mere konkrete, men stadig generelle anbefalinger. Pejlemærkerne dækker således bredt, men vigtigst er det dog, at den specifikke implementering af en afbureaukratiseringsreform på de enkelte sektorområder tager højde for den pågældende sektors særtræk og styringsprincipper, som de har formet sig gennem mange års politikudvikling. Tværgående principper for afbureaukratisering Når man skal afbureaukratisere i den offentlige sektor, er der nogle særtræk, som selvfølgelig ikke må tilsidesættes. Det gælder grundlæggende retssikkerhedsprincipper, lige adgang for alle, det politiske ansvar osv. Principperne må dog aldrig blive et falsk alibi for ikke at afbureaukratisere, ligesom netop retssikkerheden også kan blive styrket, hvis reglerne forenkles, så de bliver mindre komplicerede at forstå for medarbejdere og borgere. Der kan herudover opstilles en række yderligere tværgående principper: Borgeren i fokus Afsættet for en afbureaukratiseringsreform er, at det sker med borgeren i fokus. Det betyder, at sigtepunktet for en afbureaukratisering hele tiden må være en mere hensigtsmæssig anvendelse af medarbejdere og lederes arbejdstid, så det imødekommer borgernes velfærdskrav og samtidig bevarer retssikkerheden. Meningsfuld dokumentation For FTF er udgangspunktet, at dokumentationen må være meningsfuld. Det kan umiddelbart lyde som en selvfølgelighed, men alt for mange eksempler vidner desværre om det modsatte. Det gælder fx de faste og mekaniske opfølgningsplaner for sygedagpengemodtagere hver 8. uge, hvad enten det drejer sig om syge gravide eller kræftpatienter i et langvarigt kemoforløb. Meningsfuld dokumentation betyder, at de ansattes dokumentationsarbejde skal tilpasses til opgaverne og bidrage til kvaliteten af opgavevaretagelsen. Medarbejdere og lederes faglige Notat - 15.04.2008 - Side 2
vurdering og sunde fornuft skal vægte højere end bevidstløse målinger, og i det hele taget skal der være mere udvikling og mindre kontrol i dokumentationen også når der opstår sager i pressen, som afstedkommer hurtig politisk reaktion. Hvorvidt gældende regler og dokumentationskrav er meningsfulde eller ej er, er derfor den første lakmusprøve på, om de kan fjernes eller ændres som led i en afbureaukratisering. Respekt for og inddragelse af medarbejderne En anden helt central forudsætning er, at der står respekt om medarbejdernes faglighed, og at de som en naturlig konsekvens inddrages tæt i arbejdet med at afbureaukratisere. Lige så vel som medarbejderne og de lokale ledere med deres faglighed og professionalisme er uundværlige i forhold til at opbygge meningsfuld dokumentation, skal medarbejdere og ledere også inddrages aktivt, når det gælder om at fjerne og forenkle reglerne. FTF's undersøgelser viser, at medarbejderne i langt højere grad finder dokumentationsarbejdet udbytterigt, når de selv har medvirket til udviklingen heraf. Aktiv medarbejderinddragelse er derfor en meget vigtig ingrediens i succesfuld afbureaukratisering. I forbindelse med det gennemførte afbureaukratiseringsprojekt på jobcentrene har der også været visse positive erfaringer med medarbejderinddragelse, om end det endnu er uvist, hvor stor en afbureaukratisering projektet reelt medfører. Rum for lokal ledelse Ude på institutionerne skal der være ledelsesmæssigt rum og tid til at arbejde med udvikling, herunder forenkling og forbedring af arbejdsgange. Det må fx være en forpligtelse fra centralt hold at vise og give institutionslederen tillid ovenfra, således at ledelsesrummet skabes og bliver reelt. Ledelsesrummet bliver stadigt vigtigere at skabe og værne om i lyset af den offentlige sektors mange udfordringer. Det er også med til at danne et vigtigt afsæt for, at medarbejderne og institutionslederen kan løfte i flok, når det gælder afbureaukratisering. Ligeværdig dialog også med det politiske niveau Der tales meget om principper for god offentlig service, når medarbejderne møder borgerne. På samme måde burde der også være principper for servicen mellem de forskellige niveauer i den offentlige sektor. Der er behov for, at centraladministration, styrelser, kommunale forvaltninger samt ledere og medarbejdere på de enkelte institutioner har en ligeværdig dialog præget af gensidig respekt for hinandens kompetencer og faglighed. Det vil bl.a. styrke chancerne for, at afbureaukratisering bliver en succeshistorie for alle parter. Mindst lige så vigtigt som dialogen mellem forvaltningsniveauerne, er dialogen mellem medarbejdere og politikere. New Public Management-bølgen har resulteret i mange års markedsgø- Notat - 15.04.2008 - Side 3
relse og teknokratisering af hele tænkningen omkring den offentlige sektors styring, hvor det politiske niveau er blevet for afkoblet. 1 Nu er der behov for, at politikerne i langt højere grad interesserer sig for den offentlige sektors maskinrum igen. Politikerne bør derfor også møde ledere og medarbejderne i en ligeværdig dialog, for derigennem fx at drøfte uhensigtsmæssige regler, som politikere har pålagt medarbejderne, og på mere overordnet plan derved skabe en grundlæggende, vedvarende politisk diskussion om hele den offentlige sektors styring og udvikling. Konkrete anbefalinger til det fremadrettede arbejde med afbureaukratisering Central og lokal afbureaukratisering skal gå hånd i hånd Når man ser på de regler og krav, som fylder alt for meget i medarbejdernes hverdag, kan det både være krav, som er fastsat eller er en direkte udløber af centralt fastsatte krav fra staten, men der kan også være unødvendige regler, der uafhængigt af lovgivningen er skabt på lokalt niveau i den enkelte kommune og/eller institution. Fjernelse og forenkling af de lokale regler og krav vil ofte være de mest lavthængende frugter, som selvfølgelig skal høstes. Men de centrale, statslige regler må ikke gå fri af en afbureaukratiseringsreform af den grund, men i stedet gå hånd i hånd med den lokale afbureaukratisering. Det betyder også, at der skal være politisk vilje til at ændre alle uhensigtsmæssige regler og kontrolkrav herunder om nødvendigt ændre lovgivningen og åbne politiske forlig. Desuden kan der være uhensigtsmæssige regler, som er overenskomststof. Her er lærernes delforlig ved OK08 om bl.a. øget fleksibilitet vedrørende arbejdstidsregler eksempel på, at der også kan afbureaukratiseres den vej. Opstil klare mål for afbureaukratiseringen Hvis man forlods aftaler enkelte målsætninger for afbureaukratiseringen, giver det en fælles forpligtelse og fremdrift, der vil være gavnlig for slutresultatet. Det drejer sig naturligvis ikke om endnu et omfattende og bureaukratisk måleapparat, men i stedet nogle få, enkle og meningsfulde indikatorer, som der er enighed om. Et godt eksempel er målsætningen om, at mindst halvdelen af sagsbehandlernes tid på jobcentrene skal bruges til kontakt med borger og virksomheder. Systematiske vurderinger af administrative konsekvenser En ting er at fjerne og forenkle gældende regler. Noget andet er fremadrettet at undgå øget bureaukratisering. Der er brug for, at de politikere og myndigheder, der udsteder reglerne, i langt højere grad bevidstgøres om de reelle administrative konsekvenser af reglerne. Der er allerede udviklet en model til Vurdering af Administrative Konsekvenser for Kommunerne af 1 New Public Management er fællesbetegnelse for en række markedsinspirerede teorier om offentlig forvaltning og modernisering, som vandt indpas fra starten af 1980 erne og frem. Notat - 15.04.2008 - Side 4
ny Statslig regulering (VAKKS), som bør anvendes mere aktivt i den centrale lovgivningsproces. I det hele taget er der behov for, at hele den offentlige sektors styring får mere politisk bevågenhed, så den ikke blot forbliver et anliggende primært for bureaukrater, jf. også ovenfor om behovet for, at politikerne bevæger sig ned i den offentlige sektors maskinrum. Tankegangen bag VAKKS-konceptet kan også i en form for light-udgave tænkes ind i de lokale myndigheders regelproduktion dvs. så de kommunale forvaltninger ligeledes anspores til på mere systematisk vis at minimere bureaukratiseringen i relation til de lokale institutioner. Endvidere kunne man også systematisere en feedback-funktion og løbende kvalitetssikring fra medarbejdere og ledere i forhold til gældende love og regler, der viser sig at have uhensigtsmæssige konsekvenser. Generelt gælder det om disse tiltag, at de naturligvis ikke i sig selv må blive så administrationstunge, at det ikke står mål med udbyttet. Kortlæg grundigt også de hellige køer I en afbureaukratiseringsproces er det vigtigt, at man får det fulde overblik over bureaukratiseringsomfanget på de enkelte områder. I den forbindelse er det tillige vigtigt, at der ikke på forhånd er defineret nogle hjørner, som man ikke må kortlægge endsige diskutere. Sådanne hellige køer kan enten være knæsat i lovgivningen eller på andre måder være opfattet som et ufravigeligt princip. En markant afbureaukratisering kræver en grundig kortlægning, og her er det nødvendigt at anlægge et helhedssyn, hvor i princippet alt er i spil. Hvor mange af de hellige køer, der så justeres efterfølgende, bliver en politisk diskussion, som man ikke skal afmontere ved allerede forlods at undlade en kortlægning af disse hjørner. Tænk bredt og nyt i forhold til organisation Når afbureaukratiseringen skal præges af et helhedssyn, må man også være parat til at tænke på tværs af den offentlige sektors niveauer og sektorer. Ellers risikerer afbureaukratiseringen kun at få halv kraft til frustration for medarbejdere og borgere. Traditionelle myndighedsskel må altså ikke være en hindring for afbureaukratiseringen. Desuden bør man i løsningsforslag ligeledes tænke bredt og nyt, fx ved at samle flere institutioners administrative rutiner på et sted, så institutionen får frigjort ressourcer til den borgernære service. Også her gælder det selvsagt, at man ikke blot skal opbygge et nyt bureaukratimonster for at komme et andet til livs. Notat - 15.04.2008 - Side 5
Bureaukratiseringsstop Der må fra start være en forpligtelse på, at resultatet af afbureaukratisering er markant, mærkbart og permanent i de enkelte sektorer. Selvom man selvfølgelig ikke kan spå om fremtiden og dens behov for nye regler og dokumentationskrav, så er det meget vigtigt, at afbureaukratiseringsreformen ikke bliver et nulsumsspil, hvor myndighederne med den ene hånd fjerner regler, mens den anden hånd opretter nye. Det nytter ikke, at man samtidig eller efterfølgende finder på nye regler, fordi man grundlæggende opretholder den samme forestilling om, hvor nidkært man kan og vil styre den offentlige sektor. Teknologiunderstøttet afbureaukratisering Effektiv brug af ny teknologi som fx IT kan i sig selv være med at understøtte forenkling af arbejdsgange og afbureaukratisering, så længe IT-systemerne tager udgangspunkt i medarbejdernes behov i den konkrete arbejdssituation. Samtidig må det også holdes for øje, at eksisterende IT-systemer kan være en kilde til bureaukratisering og unødig besværliggørelse af arbejdet, så derfor må der være en reel vilje til at ændre og forenkle systemerne, så de understøtter og tilpasses medarbejdernes optimale sagsgange ikke omvendt. Endelig bør nye regler ikke træde i kraft, før de understøttende IT-systemer faktisk er på plads og fuldt funktionsdygtige. Afslutning Ovenstående tværgående principper og anbefalinger repræsenterer nogle konstruktive og almene pejlemærker for en afbureaukratiseringsreform for hele den offentlige sektor. Den konkrete implementering skal i forlængelse heraf selvfølgelig afpasses det enkelte sektorområde. Kontrol og dokumentation kan aldrig undgås. Tværtimod er den rigtige og meningsfulde dokumentation, som nævnt indledningsvist, nødvendig for udviklingen af kvaliteten og medarbejderne. Der vil altid være et forståeligt og helt legitimt behov for kontrol opad i systemet. Men balancen mellem at sikre kontrollen opad og samtidig øge arbejdsglæden og motivationen nedad blandt de offentligt ansatte skal blive meget bedre end i dag. Der er brug for en markant holdningsændring i hele tænkningen omkring styring af den offentlige sektor, hvis alle de fine ord og hensigtserklæringer om en afbureaukratiseringsreform skal realiseres i konkret handling. Notat - 15.04.2008 - Side 6