Nationale mindretal i Europa

Nationale mindretal i Europa Årsmødetale, A. P. Møller Skolen, Slesvig, 6. juni 2009 Af Jørgen Kühl (Ph.D. og rektor for A. P. Møller Skolen i Slesvig). I 2009 har vores danske årsmøder i Sydslesvig fået mottoet nationale mindretal i Europa. Det er et vedkommende og nærliggende motto, da vi jo netop er ét blandt mange mindretal i Europa. Vi udgør sammen med friserne og sinti og roma de tre nationale mindretal i Slesvig-Holsten. Føjes sorberne i Brandenburg og Sachsen til, så har vi alle fire anerkendte mindretal i Tyskland. Disse fire har i de seneste 20 år kunnet genskabe og videreudvikle det samarbejde, som allerede fandtes i mellemkrigstiden, men som blev afbrudt som følge af det nazistiske regime, og som grundet Tysklands deling og den kolde krig ikke kunne genoptages før Murens fald i 1989. Det danske mindretal har derudover i snart 60 år spillet en væsentlig rolle i og for det europæiske mindretalssamarbejde, som pågår i mindretalsunionen FUEV. Det er traditionelt sket i et nært samarbejde med det tyske mindretal i Sønderjylland. En række af FUEV s præsidenter, vicepræsidenter, kasserere og nærmest alle generalsekretærer er udgået fra det dansk-tyske grænseland. Det er her, at FUEV s generalsekretariat er placeret. Det danske mindretal er således knyttet nært sammen med og samarbejder med andre nationale mindretal i regionen, i Tyskland og i hele Europa. På trods af den beskedne størrelse på ca. 50.000 personer spiller vi en central rolle i dette samarbejde, som i dag spænder over hele det europæiske kontinent og såmænd også omfatter det tidligere sovjetiske Asien. De nationale mindretal har i de seneste 25 år været med til at præge den politiske udvikling i Europa. Mindretals- og nationalitetsproblemer, som for alvor blev synlige midt i 1980 erne i det daværende Sovjetunionen og siden også Østeuropa, var medvirkende til og fungerede i flere tilfælde som katalysatorer for de politiske omvæltninger og omkalfatringer, som slog igennem i 1989. Mindretallene kom på den europæiske storpolitiske dagsorden. Her var det i første omgang Konferencen for Sikkerhed og Samarbejde, der siden blev til Organisationen for Sikkerhed og 1

Samarbejde, som dannede rammen om arbejdet med at finde holdbare og bæredygtige mindretalsordninger. Denne organisation omfatter alle europæiske stater samt Canada og USA og er således det internationale samarbejdsforum, som er fælles for alle stater med mindretal. Det skete ikke mindst på CSCE-mødet om den menneskelige dimension, der blev afholdt i København i juni 1990, og som for store deles vedkommende kom til at omhandle mindretalsforhold. I november 1990 fulgte Paris-Chartret for et nyt Europa, hvori mindretalsspørgsmål spillede en væsentlig rolle. Der fulgte flere møder, hvor mindretal var på dagsordenen, og hvor Danmark og Tyskland i fællesskab præsenterede den såkaldt slesvigske eller dansk-tyske mindretalsmodel som et positivt eksempel på, hvorledes det her i vores grænseland er lykkedes at finde principielle løsninger på en vanskelig konstellation med mindretal og flertal. I denne henseende er mindretalsordningerne i vores område faktisk en europæisk solstrålehistorie. Siden blev der i 1992 udnævnt en egentlig højkommissær for nationale mindretal, som spiller en væsentlig rolle for OSCE s mindretalsrettede aktiviteter og bl.a. arbejder med konfliktforebyggelse. Europarådet fulgte hurtigt trop og er i dag hovedaktør på mindretalsområdet. Dets Parlamentariske Forsamling behandler løbende mindretalsproblemstillinger og vedtager med jævne mellemrum henstillinger og anbefalinger om, hvordan mindretalsspørgsmål vil kunne løses. Det var også i Europarådets regi, at de to vigtigste europæiske mindretalsbeskyttelsesaftaler blev udarbejdet og vedtaget: I 1992 gjaldt det den Europæiske pagt om regionale sprog eller mindretalssprog og i 1995 var det Rammekonventionen om beskyttelsen af nationale mindretal. Begge disse mindretalsaftaler er tiltrådt og ratificeret af såvel Danmark som Tyskland. Som sådan har de juridisk og politisk betydning for mindretallene i grænselandet. Den Europæiske Union spiller også en rolle, idet mindretalsforhold blev defineret som et centralt kriterium for optagelse i EF/EU i form af de såkaldte Københavner-kriterier, som blev vedtaget på EU-topmødet i Danmark i juni 1993. Allerede forinden blev mindretalsordninger nævnt som kriterium for anerkendelse af nye stater, der i 1991 opstod på Balkan og som følge af Sovjetunionens opløsning. Det problematiske med EU s mindretalspolitik er, at mindretalsbeskyttelse defineres som væsentligt forhold i forbindelse med optagelse af nye stater; men der gælder ikke tilsvarende regler for de lande, der allerede er medlemmer. 2

Ikke desto mindre har fx Europaparlamentet med jævne mellemrum beskæftiget sig med mindretalsforhold. Senest er der i foråret 2008 såmænd også blevet etableret et samtaleforum mellem Europaparlamentsmedlemmer organiseret i Intergruppen for traditionelle nationale mindretal mv. og mindretalsunionen FUEV. Her er også det danske mindretal repræsenteret. Forsvarsalliancen NATO beskæftiger sig ligeledes med mindretalsspørgsmål. Det var et vigtigt kriterium i forbindelse med optagelsen af nye lande. Desuden indgår mindretalsforhold tillige i Partnerskab for Fred-programmet, som blev iværksat i 1994. Endelig blev der arbejdet med mindretalsspørgsmål i regionale samarbejdsorganisationer. I 1992 blev Østersørådet oprettet på baggrund af bl.a. klare tilskyndelser fra Tyskland og Danmark. I denne organisation arbejdes der ligeledes med mindretalsforhold. Flere regionale samarbejdsorganer kunne nævnes, som har tages mindretalsforhold op i forskellige sammenhæng. Dertil kommer, at der i forbindelse med EU s østudvidelse og de nye demokratiers optagelse i Europarådet er blevet indgået en lang række naboskabs- og samarbejdsaftaler, der hyppigt omfatter punkter, som vedrører mindretal. Det gælder fx Tysklands samarbejdsaftaler med de østeuropæiske stater. Tilsvarende gælder for Ungarns netværk af aftaler med dets nabolande. Det kan således konstateres, at der i løbet af de seneste 20 år er sket en markant udvikling på mindretalsbeskyttelsesområdet. Samtidig har vi imidlertid set en lang række konflikter, som tager afsæt i mindretalsproblemer. På Balkan og i Kaukasusområdet førte det til særdeles blodige etniske krige, der fx i Bosnien-Hercegovina tillige indbefattede serberes folkedrab begået på bosniske muslimer, herunder krigsforbrydelser, systematiske overgreb, massevoldtægter, brug af koncentrationslejre og massehenrettelser af op mod 8.000 drenge og mænd i Srebrenica i 1995. I Kaukasus er der blevet udkæmpet mange krige og konflikter, som endnu ikke er blevet endeligt løst. I august måned 2008 blev der udkæmpet en kortvarig, men intens russisk-georgisk krig, der som udgangspunkt skyldtes to mindretalsspørgsmål: nemlig Sydossetien og Abkhasiens status. Forholdet mellem Armenien og Albanien er fortsat præget af den dybfrosne konflikt om Nagornyj- Karabach, som der udbrød en regulær krig om i 1988. I Moldova findes der ligeledes en latent konflikt om den selvudråbte Dniestr Sovjetrepublik. Disse tragiske etniske konflikter hører med til det samlede billede, der kan tegnes for de nationale mindretals situation i Europa. Det er netop i 3

lyset af disse etniske krige, at mindretalsordningerne i vores eget grænseland kan forekomme eksemplariske. Det er blot ikke nogen simpel sag at fredeliggøre konflikter. Vi kan altså konstatere, at der er sket meget - men hvad er et nationalt mindretal i grunden? Der findes ikke nogen éntydig, internationalt gyldig definition af, hvad der kendetegner et nationalt mindretal. De enkelte stater har hver deres egen definition, som igen er politisk motiveret. Det betyder, at nogle grupper anerkendes som nationalt mindretal i én stat, men ikke i nabolandet. Således anerkendes roma, der på dansk traditionelt betegnes som sigøjnere, i både Norge, Sverige og Finland, men ikke i Danmark. Nogle stater anerkender til en vis grad indvandrere som nationalt mindretal, andre har eksklusivt reserveret denne status til grupper, som mindst har boet i landet i 100 år. I enkelte tilfælde findes der endog blandingsdefinitioner for udvalgte grupper. Gamle nationalstater som Danmark kan i denne forbindelse være meget restriktive i deres anerkendelse af nationale mindretal, mens nytilkomne europæiske stater såsom Slovakiet har vist sig mere liberale. Mindretalsforskerne er ikke enige om, hvad der skal til for at være et nationalt mindretal. Der er dog nogle elementer, som hyppigt anføres. Det gælder først og fremmest de objektive kriterier: sprog, religion, historie og kultur/traditioner. Disse skal være fælles for gruppen og samtidig adskille sig fra andre eller flertallet i staten. Det er ikke altid og nødvendigvis alle fire kategorier, som skal være opfyldt. Betydningen af elementerne er forskellig fra mindretal til mindretal. Mens sproget er den primære identitetsmarkør hos mange mindretal, er der hos andre grupper de religiøse forhold, som er altafgørende. Nogle gange er det såmænd netop disse, der konstituerer den nationale identitet. Der findes også stater, som konsekvent hævder, at der ikke findes mindretal inden for deres grænser, selv om der ubestrideligt findes endog meget store grupper af mennesker, som objektivt adskiller sig fra flertallet og ønsker en anerkendelse. I Frankrig anerkendes hverken bretoner, gallotalende, baskere, katalanere, occitanere, flamlændere eller lothringere som mindretal. I Grækenland og Tyrkiet anerkendes slet ingen mindretal, mens hhv. muslimer i den græske provins Thrakien og græsk-ortodokse i Lilleasien grundet 4

befolkningsudskiftninger og fredsaftaler efter Første Verdenskrig har en status som religiøse grupper. Det skal dog bemærkes, at den tyrkiske ministerpræsident i slutningen af maj 2009 faktisk kritiserede Tyrkiets hidtidige mindretalspolitik og vedgik, at medlemmer af forskellige mindretal var blevet jaget ud af landet. Dette sigtede formentlig dels på konstantinopelgrækerne, som blev udsat for overgreb i 1955, dels på en række andre minoriteter såsom assyrerne og armenierne. Ved siden af de objektive kriterier findes der dog også andre forhold, som spiller en mindst lige så stor rolle. Hos nogle mindretal er de endog langt vigtigere end de objektive kendetegn. Det gælder de subjektive kriterier. Konkret betyder det en aktiv, individuel, personlig og subjektiv identifikation med en gruppe. Hvis man ikke opfatter sig selv som del af et nationalt mindretal, så er man det heller ikke. Det er identifikationen med gruppen, som skaber identiteten. Hos mange mindretal findes der i store dele af medlemsskaren en ligefrem overensstemmelse mellem objektive og subjektive forhold. Der findes dog i stort set alle mindretal tillige et varierende stort antal personer, der ikke opfylder de objektive kriterier, men ikke desto mindre føler tilknytning til og aktivt identificerer sig selv som del af et mindretal. Omvendt findes der persongrupper, som objektivt betragtet udgør et mindretal, men ikke subjektivt identificerer sig således. Derfor er den subjektive identifikation afgørende. Men den er som regel ikke tilstrækkelig, fordi identifikationen hyppigt sker med objektive forhold, som netop adskiller sig fra flertallet og andre mindretal. Dernæst spiller statsborgerskab i den stat, mindretallet findes, som regel en altafgørende rolle. I Sydslesvig er kun de dansksindede, som samtidig er tyske statsborgere, anerkendt som medlemmer af det danske mindretal. Danske statsborgere anses af de tyske myndigheder formelt som udlandsdanskere. Tilsvarende anerkendes kun danske statsborgere i Sønderjylland som medlemmer af det tyske mindretal. Dette princip går igen i næsten alle europæiske stater. Fælles for alle nationale mindretal er, at de er ikke-dominerende i den stat, de lever. Spørgsmålet om at være et mindretal er nemlig knyttet nært sammen med politisk magt. Et mindretal vil aldrig kunne være politisk dominerende i et samfund. Som regel er nationale mindretal også i numerisk henseende en minoritet i den stat, det findes i. Det betyder, at et nationalt mindretal som regel makimalt kan udgøre 50 procent minus 1 person af 5

landets samlede befolkning, mens mindstestørrelsen er 2 personer. Der findes dog ingen regler uden undtagelser. Dominansen er således vigtigere end antallet. Det betyder igen, at befolkningsgrupper kan ændre status. De kan i løbet af meget kort tid gå fra at have været mindretal til at være flertal og omvendt, hvilket de russisksprogede befolkningsgrupper i Baltikum og de andre tidligere sovjetrepublikker hurtigt måtte sande i 1991. Tilsvarende blev slovakkerne mindretal i Tjekkiet og tjekkerne mindretal i Slovakiet, da Tjekkoslovakiet blev opløst ved årsskiftet 1992/93. Det sidste element er det territoriale tilhørsforhold. Konkret sagt er mindretal som regel begrænset til en eller få regioner i det land, de lever i. Det tyske mindretal findes kun i Sønderjylland, ikke i Vendsyssel. Det danske findes kun i Sydslesvig, ikke i Thüringen. Roma-minoriteterne er den eneste type mindretal, der klart adskiller sig fra den territoriale tyngde. Overordnet set findes der roma-minoriteter i alle dele af Europa, selv om de ikke har en anerkendt status alle vegne. Roma, der i alt anslås at tælle adskillige millioner personer, er derfor transnationale mindretal. Når det således er defineret, hvad et nationalt mindretal er, så implicerer det, at der findes grupper, som ikke er det. Heller ikke her er det let at afgøre. Som regel gælder der dog, at indvandrere i de første tre-fire generationer ikke anerkendes som nationale mindretal. Oftest vil der foregå en assimilation i løbet af disse 75-100 år, så de heller ikke set i et længere perspektiv vil kunne opnå en status som anerkendt nationalt mindretal. Religiøse grupper er som regel heller ikke nationale mindretal; men i Østeuropa findes der ikke desto mindre en række eksempler på, at et netop er de religiøse forskelle, som bestemmer deres status, undertiden uagtet den enkeltes egen identifikation. Således er katolicisme i Belarus traditionelt blevet brugt som indikator for polskhed, uanset sprog og kultur i øvrigt. I overgangszonerne og grænselandene mellem religioner, konfessioner, sprog og nationaliteter findes der således mange kombinationer, der går på tværs af og ophæver simple regler. Afgørende for et nationalt mindretals status er i hvert eneste tilfælde anerkendelsen som sådan. Kun når den stat, mindretallet lever i, anerkender det, kan det gøre sig forhåbninger om rettigheder. Det er således regeringen i Stockholm, der afgør, at tornedalsfinnerne er en minoritet, mens skåningerne ikke er det. Den afgør, om de ca. 3.000 elvdalinger, som bor i Dalarna, bliver anerkendt som mindretal på linje med sverigefinner, tornedalsfinner, jøder, roma og samer. 6

Det er regeringen i Warszawa, der bestemmer, at kashuberne ikke er en national minoritet, men en regional gruppe med eget sprog. Det er regeringen i Berlin, som fastslår, at polakkerne ikke kvalificerer sig til en status som mindretal, selv om de faktisk var anerkendt som sådan frem til midt i 1950 erne. Det gælder, skønt mindretalsunionen FUEV har faktisk i en lang årrække haft såvel skånske som kashubiske og tysklandspolske organisationer som medlemmer. Selv om nabolande og internationale organisationer i forskellig grad kan øve indflydelse på et mindretals status, vil det først og sidst være statens politik, som er afgørende. I andre tilfælde vil en stats politik over for mindretal inden for egne grænser imidlertid kunne være så restriktiv, diskriminerende, endog forbryderisk, at det internationale samfund eller et naboland vælger at gribe ind ved sanktioner eller militære interventioner. Nogle gange sker det ud fra akut trussel om eller på baggrund af igangværende voldelige overgreb. Andre gange bruges mindretalsproblemer som påskud til at virkeliggøre politiske målsætninger over for et andet land. Ligesom der ikke findes nogen fælles definition, findes der heller ingen entydig opgørelse af antallet af nationale mindretal i Europa. Især østeuropæiske stater har traditionelt opgjort antallet af nationale mindretalsmedlemmer i folketællingerne. Her burde der altså foreligge en mangeårig og ganske præcis opgørelse over deres størrelse. Men heller ikke disse eksakte optællinger giver et retvisende billede. Mange ønsker nemlig af frygt for forfordeling, ulemper, diskriminering eller overgreb ikke at identificere sig som mindretalsmedlemmer. Andre gange overses kategorien ganske enkelt. Eller mindretals-tilhørsforholdet efterspørges kun ud fra ét kriterium, hyppigt sprog. Eftersom mange mindretal udmærker sig ved, at det er flertallets sprog, som er dominerende, endog er førstesprog og modersmål, vil en sådan optælling i sig selv være fejlbehæftet. Desuden er det i sig selv et problem, hvordan identifikationen med et mindretal udtrykkes i folketællinger. Hyppigst spørges der til modersmål eller national identifikation. Men da tilhørsforholdet til en national minoritet ofte er kompleks og præges af forskellige intensiteter i den nationale identifikation og sprogbrug, kan dette skabe usikkerhed. Et land som Ungarn har derfor i sin seneste folketælling, som blev gennemført i 2001, valgt at operere med hele fire forskellige kriterier for tilhørsforhold til en minoritet: nationalitet, tilknytning til kulturelle værdier og traditioner, modersmål samt det sprog, der bruges i familien og sammen med venner. Det viste 7

faktisk, at der fandtes betydelige forskelle med hensyn til antallet af personer inden for de fire kategorier. Endelig var der mulighed for at identificere sig med mere end én nationalitet, hvilket mange tusinde ungarer gjorde brug af. Derfor kan folketællingsresultater som regel kun bruges som minimumsskøn, mens det faktiske (eller potentielt mulige) antal kan ligge endog betydeligt højere. Der findes ingen statistisk vished. Alle europæiske stater på nær Island har mindst et nationalt eller sprogligt mindretal inden for landets grænser. Danmark er yderst homogent med kun et anerkendt mindretal (tyskerne i Sønderjylland). I den modsatte ende findes Rusland med 160 forskellige anerkendte nationale grupper/nationaliteter, som igen udgør langt flere mindretal. Russerne som største gruppe udgør 80 % af befolkningen. Hele 23 mindretal har hver flere end 400.000 medlemmer. Blandt de mindste taltes i den seneste folketælling enetserne med 240 personer altså omtrent lige så mange, som er samlet til årsmødet her i aften. De hører til gruppen af 45 små indfødte folkeslag, der tilsammen blev opgjort til 280.000 personer. Et realistisk skøn over antallet af europæiske mindretal når op i nærheden af mindst 500 forskellige grupper, mens det samlede personantal formentlig ligger i omegnen af 90 millioner. Mindretallene er dog ujævnt fordelt over kontinentet. Mens de fleste vesteuropæiske lande er ganske homogene med relativt små mindretal, er situationen i Østeuropa en anden med mange og ofte store grupper, der i fx Belarus, Kroatien eller Rusland udgør omtrent en femtedel af befolkningen. Nationale mindretal findes i alle mulige og tænkelige variationer og størrelser. Nogle grupper er forsvindende små. Det gælder fx livlænderne i Letland, der ikke tæller flere end 100-150 personer, eller de mosaiske karaimer i Polen med max. 200 personer. De manx-gælisk-talende i Nordirland er ikke flere end godt 300 personer. Ved siden af disse mikro-nationaliteter, findes der imidlertid også meget store mindretal, som i nogle tilfælde endog tæller flere medlemmer, end der er indbyggere i Danmark. Det gælder de russiske diaspora-grupper med fx 11,4 mio. russere i Ukraine. I Vesteuropa findes der også betydelige mindretal, især i Spanien med flere end 4 mio. katalanere i Katalonien, 2 mio. valencianere og 1,5 mio. galicere. De mindste mindretal udgør altså promiller af en stats befolkning. Andre er derimod så store, at selve begrebet mindretal vanskeligt kan bruges. 8

Europas nationale mindretal har forskellig oprindelse. Mange kan (undertiden ved fantasiens og forestillingskraftens hjælp) føre deres rødder langt tilbage i historien. Så langt tilbage, at der på dette tidspunkt i tidlig middelalder endnu ikke fandtes nationer i moderne forstand. Andre mindretal er af nyere dato og skyldes politiske omvæltninger, som igen har resulteret i nye statsdannelser. Overordnet set kan der skelnes mellem fire forskellige årsager til, at mindretallene blev til mindretal: 1. De er blevet mindretal som følge af grænseændringer 2. De har levet i deres bebyggelsesområder i flere århundreder, efter at de på et tidspunkt indvandrede fra en anden del af Europa 3. De er migreret rundt i ét rige og bosatte sig i dele af samme, men blev til mindretal, da dette rige gik i opløsning 4. De opstod efter 1989/1991 som følge af multinationale føderationers opløsning Fælles for de forskellige slags mindretal er, at de uagtet deres oprindelse alle er kendetegnet ved ønsket om at bevare de kulturelle og sproglige særpræg samt en entydig identifikation med mindretallet. Og de kræver en sikring af deres status og rettigheder som mindretal. Et mindretal er således ikke lig et mindretal. Der findes ikke to grupper, hvis situation er ens, selv om der tit kan foretages relevante sammenligninger mellem dem. Den historiske baggrund, status og tilknytning til en anden eller flere andre stater varierer. Derfor findes der heller ingen simple modeller for sameksistens, som kan overføres fra det ene mindretal til andre. Der findes en stor mangfoldighed af mindretalsgrupper med vidt forskellige eksistensvilkår, retlig status og udfoldelsesmuligheder. De har til fælles, at de ønsker at fastholde, bevare og videreudvikle deres identitet uden nødvendigvis at skulle isolere eller afsondre sig fra det omkringliggende samfund. Nationale mindretal er vanskelige at få begreb om. Men de er vedkommende, fascinerende, spændende og relevante at beskæftige sig med ikke blot i forbindelse med de danske årsmøder i Sydslesvig. Tak for tålmodigheden og opmærksomheden! 9