HØJESTERETS DOM afsagt tirsdag den 1. april 2014

HØJESTERETS DOM afsagt tirsdag den 1. april 2014 Sag 267/2011 (2. afdeling) Tarco Vej A/S, Tarco Ejendom nr. 1 ApS og Munck Asfalt A/S (advokat Vivi Bruhn Knudsen for alle) mod Natur- og Miljøklagenævnet (kammeradvokaten ved advokat Britta Moll Bown) I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 1. afdeling den 6. september 2011. I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Lene Pagter Kristensen, Thomas Rørdam, Hanne Schmidt, Lars Hjortnæs og Kurt Rasmussen. Påstande Parterne har gentaget deres påstande. Supplerende sagsfremstilling Påbuddet om foretagelse af VVM-undersøgelse blev efterkommet, og udkast til VVM-redegørelse forelå i februar 2009. Tarco Vej A/S, Tarco Ejendom nr. 1 ApS og Munck Asfalt A/S (Tarco) har opgjort de samlede udgifter i forbindelse med gennemførelsen af VVM-undersøgelsen til ca. 1,6 mio. kr. Den 5. november 2010 meddelte Roskilde Kommune permanent miljøgodkendelse til Tarco. Samtidig vedtog kommunen kommuneplantillæg nr. 11 (Vejmaterialevirksomhed ved Svogerslev) og miljøvurdering af kommuneplantillæg nr. 11 samt meddelte tilladelse til bortledning

- 2 - af grundvand. Kommunens afgørelser blev med enkelte ændringer tiltrådt af Natur- og Miljøklagenævnet den 7. september 2012. Der er for Højesteret fremlagt supplerende oplysninger om godkendelse i 1997 og 1998 af asfaltfabrikkens anvendelse og opbevaring af bagharp (brugte granitskærver fra DSB) og opførelse af materialebåse hertil. Der er endvidere fremlagt oplysninger om etablering i 2008 af et forsinkelsesbassin til opstuvning af overfladevand. Anbringender Tarco har gentaget sine anbringender bortset fra anbringendet om overskridelse af klagefrist. Over for Natur- og Miljøklagenævnets yderligere anbringender har Tarco anført bl.a., at de materialebåse, der blev opført på virksomheden i 1997 til overdækning af bagharp, og det forsinkelsesbassin, der blev etableret i 2008, er bagatelagtige arbejder, der ikke er omfattet af VVM-direktivet/samlebekendtgørelsens definitioner af projekter, der kræver VVM-undersøgelse. VVM-direktivet fastsætter, at de projekter, der er omfattet af direktivet, skal have en kvalificeret størrelse eller placering, således at gennemførelsen kan få væsentlig indvirkning på miljøet. Materialebåsene er blot åbne, lette overdækninger, og forsinkelsesbassinet er ikke andet og mere end en asfaltering af en lavning på virksomhedens areal. Hertil kommer, at myndighederne, herunder Natur- og Miljøklagenævnet, på grund af passivitet har fortabt adgangen til at kræve VVM-behandling. Det må tillægges betydelig vægt, at arbejderne er udført efter tilladelse og miljøgodkendelse og dermed i god tro og tillid til, at arbejderne ikke udløste myndighedskrav, herunder krav om VVM-behandling. Natur- og Miljøklagenævnet har for Højesteret yderligere anført bl.a., at opførelsen af materialebåse til opbevaring af bagharp og etableringen af et forsinkelsesbassin i sig selv fører til, at virksomheden skulle VVM-screenes. Der blev således med Roskilde Amts miljøgodkendelse i 1998 og den tilhørende byggetilladelse til materialebåsene til opbevaring af bagharp tilladt et projekt, som skulle have været screenet som Anlæg til bortskaffelse af industri- og husholdningsaffald, jf. dagældende

- 3 - samlebekendtgørelse nr. 847 af 30. september 1994. De fysiske arbejder muliggjorde yderligere produktion af asfalt, som kan være til skade for miljøet. Roskilde Kommunes miljøgodkendelse i 2008 til etablering af forsinkelsesbassin tillod et projekt, der havde til formål at sikre den nødvendige rensning af overfladevandet fra virksomhedens arealer, og dette projekt skulle have været screenet som Rensningsanlæg, jf. VVM-bekendtgørelse nr. 1335 af 6. december 2006, hvis det ikke skulle indgå i det videre arbejde med VVM-undersøgelse for hele virksomheden, sådan som Roskilde Kommune forudsatte. Supplerende om retsgrundlaget Miljøministerens hjemmel til at udstede regler om VVM Ved lov nr. 216 af 5. april 1989 om ændring af lov om lands- og regionplanlægning mv. blev der i 18 b indført hjemmel for miljøministeren til at fastsætte nærmere regler om, hvilke anlæg der skulle være omfattet af VVM-proceduren: 18 b. Miljøministeren kan fastsætte nærmere regler om, hvilke større anlæg der er omfattet af 7, stk. 1, nr. 6 [større enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet i væsentlig grad]. Anlæg, der vedtages i enkeltheder ved særlig lov, er dog altid undtaget. Ministeren kan endvidere fastsætte regler om, hvilke mindsteoplysninger der er nødvendige for, at en miljømæssig vurdering kan foretages. Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, L 152 af 10. januar 1989, jf. Folketingstidende 1988-89, Tillæg A, sp. 3645 ff., fremgår bl.a.: Dette lovforslags formål er at supplere eksisterende lovhjemmel, således at EF's direktiv af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (VVM) kan gennemføres i Danmark Det foreslås på den baggrund, at miljøministeren bliver den kompetente myndighed, der skal drage omsorg for direktivets overholdelse på land. Miljøbeskyttelseslovens 63 a indeholder i dag en del af den nødvendige hjemmel til gennemførelse af reglerne, men giver ikke hjemmel til at opfylde direktivets krav om vurderinger af et anlægs landskabelige, økologiske og visuelle konsekvenser. Det foreslås derfor, at ophæve bestemmelsen i miljøbeskyttelsesloven, og at lands- og regionlovene ændres, således at den fornødne hjemmel samles i disse love.

- 4 - Det foreslås, at VVM-proceduren for anlæg på land knyttes til regionplanlægningen, således at den fornødne tilladelse opnås ved godkendelse af regionplanretningslinier, der omfatter det pågældende anlæg. Regionplanmyndigheden bliver herved den kompetente myndighed, der fastsætter hvilke undersøgelser og oplysninger, der er nødvendige for, at en miljømæssig vurdering kan foretages, og som foretager disse vurderinger Det foreslås, at miljøministeren får bemyndigelse til at udstede en bekendtgørelse, der fastsætter de nærmere regler for proceduren og afgrænsningen af hvilke anlæg, der er omfattet af ordningen, og hvilke mindsteoplysninger, der er nødvendige for, at VVMvurderingen kan foretages. Denne fastsættelse af mindsteoplysninger hindrer imidlertid ikke, at regionplanmyndighederne vil være forpligtet til at indhente yderligere oplysninger, hvis det skønnes nødvendigt for, at vurderingerne kan foretages Lovforslaget er udformet således, at det kan omfatte andre anlæg end de, der opregnes i direktivet. Dvs. såvel obligatoriske, frivillige som helt nye former for anlæg. Samtidig betyder det, at en direktivændring ikke kræver lovændring, men kun ny bekendtgørelse. Bestemmelsen i 18 b i lands- og regionplanloven blev senere videreført som 8 i planloven, jf. lov nr. 388 af 6. juni 1991 om planlægning. Ændringen af planloven i 1999 Ved lov nr. 368 af 2. juni 1999 blev planloven ændret. Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, L 134 af 9. december 1998, jf. Folketingstidende 1998-99, Tillæg A, s. 3180 f., fremgår bl.a.: 1.1. Supplering af reglerne om VVM-vurdering. Det foreliggende forslag tager sigte på at skaffe de nødvendige hjemler i planloven til at gennemføre Rådets Direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 om ændring af direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet EF-direktivet om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (85/337/EØF) blev i Danmark implementeret som en del af regionplanlægningen ved lov nr. 216 af 5. april 1989 om ændring af lov om lands- og regionplanlægning, lov om regionplanlægning i hovedstadsområdet og lov om miljøbeskyttelse Reglerne findes nu i 6, stk. 3, nr. 4, og stk. 8, 7, stk. 3, og 8 i lov om planlægning. I Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 847 af 30. september 1994 om supplerende regler i medfør af lov om planlægning (samlebekendtgørelse) kapitel 2 med tilhørende bilag 1-3 er der fastsat nærmere regler om, hvilke anlæg der er omfattet bestemmelserne om VVM-vurdering, og, hvilke oplysninger redegørelsen til regionplanretningslinierne som minimum skal indeholde.

- 5 - EF-direktivet er ændret ved Rådets Direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 om ændring af direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet. Det er et minimumsdirektiv, der giver mulighed for, at de enkelte lande fastsætter videregående bestemmelser. Direktivet skal være implementeret senest den 14. marts 1999. Ændringerne indebærer, at der sker en vis udvidelse af, hvilke anlæg der skal være omfattet af VVM-reglerne. Disse bestemmelser vil blive implementeret ved en ændring af den oven for nævnte samlebekendtgørelse med hjemmel i 8 i lov om planlægning. Samle- og VVM-bekendtgørelserne I bekendtgørelse nr. 428 af 2. juni 1999 om supplerende regler i medfør af lov om planlægning (samlebekendtgørelse) hedder det bl.a.: 3. Forslag til regionplanretningslinier for de i bilag 1 angivne anlæg skal ved nyanlæg og ved væsentlige ændringer af bestående anlæg, der kan sidestilles med nyanlæg, ledsages af en redegørelse, der indeholder en særlig vurdering af anlæggets virkning på miljøet, jf. dog stk. 3. Stk. 2. Reglerne i stk. 1 gælder tillige for de i bilag 2 angivne anlæg, når anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. Ved vurdering heraf skal der tages hensyn til kriterierne i bilag 3 Bilag 2 5. Mineralindustrien e) Anlæg til fremstilling af mineralske stoffer, inklusive fremstilling af mineraluldsfibre I samlebekendtgørelse nr. 1006 af 20. oktober 2005, der afløste bekendtgørelsen fra 1999, er 3, stk. 1 og 2, samt bilag 2, pkt. 5, litra e, uændret. I bekendtgørelse nr. 1335 af 6. december 2006 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning, der trådte i kraft den 1. januar 2007, og som afløste bekendtgørelsen fra 2005, hedder det: 3. Ved nyanlæg og væsentlige ændringer af bestående anlæg, der kan sidestilles med nyanlæg, opført på bilag 1, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplanretningslinjer for anlægget. Forslaget skal ledsages af en redegørelse, der indeholder en vurdering af anlæggets virkning på miljøet, jf. dog stk. 3. Stk. 2. Ved nyanlæg og ændringer af bestående anlæg opført på bilag 2, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplanretningslinjer for anlægget, når anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. Ved vurdering heraf skal der tages hensyn til kriterierne i bilag 3. Forslaget skal ledsages af en redegørelse, der indeholder en vurdering af anlæggets virkning på miljøet

- 6 - Bilag 2 5. Mineralindustrien e) Anlæg til fremstilling af mineralske stoffer, inklusive asfaltværker og fremstilling af mineraluldsfibre I VVM-bekendtgørelse nr. 1510 af 15. december 2010, der trådte i kraft den 1. januar 2011, og som afløste bekendtgørelsen fra 2006, hedder det: 3. Ved nyanlæg og væsentlige ændringer af bestående anlæg, der kan sidestilles med nyanlæg, som er opført på bilag 1, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplanretningslinjer for anlægget (VVM-pligt). Stk. 2. Ved nyanlæg og ændringer af bestående anlæg, som er opført på bilag 2, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplanretningslinjer for anlægget, når anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet (VVM-pligt). Kommunalbestyrelsen skal ved vurdering af, hvorvidt der er VVMpligt, tage hensyn til kriterierne i bilag 3. Bilag 2 5. Mineralindustrien e) Anlæg til smeltning af mineralske stoffer, inklusive fremstilling af mineraluldsfibre. f) Asfaltværker I VVM-bekendtgørelse nr. 1654 af 27. december 2013, der trådte i kraft den 1. januar 2014, og som afløste bekendtgørelsen fra 2010, er pkt. 5, litra e, og pkt. 5, litra f, i bilag 2 uændret, mens der i øvrigt er foretaget en række ændringer, herunder af 3. Praksis fra EU-Domstolen EU-Domstolen har i flere domme udtalt sig om fortolkningen af VVM-direktivets bilag. Der henvises bl.a. til dom af 28. februar 2008 i sag C-2/07 (Abraham m.fl.), dom af 15. oktober 2009 i sag C-263/08 (Djurgården) og dom af 3. marts 2011 i sag C-50/09 (Kommissionen mod Irland). I sag C-263/08 (Djurgården) udtalte EU-Domstolen bl.a., at selv om den svenske ordlyd af direktivet kunne skabe tvivl om, hvorvidt projektet var omfattet af VVM-direktivet, førte såvel formålsbetragtninger som de andre sproglige versioner af direktivet til, at projektet var omfattet. Det hedder således bl.a.:

- 7-27. For så vidt angår punkt 10, litra l), i bilag II til direktiv 85/337 bemærkes, at det fremgår af en gennemgang af de forskellige sprogversioner og særligt af den engelske, finske, franske, italienske, nederlandske, polske, portugisiske, spanske og tyske version, at bestemmelsen sigter til arbejder i forbindelse med indvinding af grundvand og tilførsel af grundvand, som ikke er nævnt i bilag I til direktivet, uanset hvilket formål der forfølges hermed, herunder navnlig hvordan det grundvand, der er blevet indvundet, eller som er blevet ført tilbage til jorden, senere skal anvendes 29. Endelig følger det af fast retspraksis, at anvendelsesområdet for direktiv 85/377 er vidt og dets formål meget bredt (jf. dom af 28.2.2008, sag C-2/07, Abraham m.fl., Sml. I, s. 1197, præmis 32 samt den deri nævnte retspraksis). Sag C-50/09 (Kommissionen mod Irland) angik bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt nedrivningsarbejder er omfattet af VVM-direktivets anvendelsesområde. Her fandt Domstolen bl.a., at formålsfortolkning førte til, at sådanne arbejder også er omfattet af VVM-direktivets anvendelsesområde, uanset at nedrivningsarbejde ikke udtrykkeligt er nævnt i VVM-direktivets bilag I og II. Det hedder i præmisserne bl.a.: 97. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt nedrivningsarbejder, som Kommissionen har anført, henhører under anvendelsesområdet for direktiv 85/337, eller om de, som Irland har gjort gældende, er udelukket herfra, skal det umiddelbart bemærkes, at det af definitionen på begrebet projekt i direktivets artikel 1, stk. 2, ikke kan udledes, at nedrivningsarbejder ikke kan opfylde denne definitions kriterier. Sådanne arbejder kan således kvalificeres som andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber 98. Denne fortolkning støttes af den omstændighed, at såfremt nedrivningsarbejder var udelukket fra direktivets anvendelsesområde, ville henvisningerne til kulturarv i direktivets artikel 3, til vigtige landskaber set ud fra et historisk, kulturelt eller arkæologisk synspunkt i punkt 2, litra h), i bilag III til samme direktiv og til den arkitektoniske og arkæologiske arv i punkt 3 i bilag IV til direktivet være uden genstand. 99. I overensstemmelse med artikel 4 i direktiv 85/337 skal et projekt, for at en vurdering af indvirkningen på miljøet er nødvendig, ganske vist henhøre under en af kategorierne bilag I og II til direktivet. Som Irland imidlertid har gjort gældende, henviser disse ikke udtrykkeligt til nedrivningsarbejder, dog med undtagelse af affald fra atomkraftværker og andre atomreaktorer i punkt 2 i bilag I, hvilket er irrelevant i den foreliggende sag. 100. Der bør imidlertid tages hensyn til den omstændighed, at bilagene snarere sigter mod sektoropdelte projektkategorier uden at angive den nøjagtige karakter af disse arbejder. Til belysning heraf er det muligt, som Kommissionen har gjort, at anføre, at anlægsarbejder i byzoner i henhold til punkt 10, litra b), i nævnte bilag II meget ofte indebærer nedrivning af eksisterende konstruktioner.

- 8-101. Heraf følger, at nedrivningsarbejder henhører under direktivets anvendelsesområde, og at de dermed kan udgøre et projekt i henhold til direktivets artikel 1, stk. 2. EU-Domstolen har i en række domme endvidere udtalt sig om begrebet projekt i VVM-direktivet. Der henvises bl.a. til dom af 18. juni 1998 i sag C-81/96 (Burgemeester en wethouders van Harlemmerliede en Spaarnwoude), dom af 7. januar 2004 i sag C-201/02 (Delena Weels), dom af 17. marts 2011 i sag C-275/09 (Bruxelles Lufthavn) og dom af 19. april 2012 i sag C- 121/11 (Pro-Braine ASBL). Sag C-201/02 (Delena Weels) angik spørgsmålet, om der kunne kræves gennemført en VVMredegørelse, hvis lovgivningen kræver fastsættelse af nye vilkår for en eksisterende tilladelse, der er meddelt uden VVM-undersøgelse. Domstolen anførte bl.a.: 44. I tvisten i hovedsagen var ejerne af stenbruddet Conygar Quarry i medfør af Planning and Compensation Act 1991, hvis de ville genoptage minedriften, forpligtet til at lade deres gamle udvindingstilladelser registrere og at anmode om en afgørelse om fastsættelse af nye betingelser for driften samt en afgørelse om godkendelse af punkter vedrørende nye betingelser. Ellers ville tilladelsen bortfalde. 45. Det skal derfor fastslås, at driften af det nævnte stenbrud ikke længere var tilladt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, hvis de nye afgørelser, der er nævnt i ovenstående præmis, ikke forelå. 46. Det ville imidlertid være i strid med direktivets effektive virkning at betragte det som en simpel ændring af en eksisterende tilladelse, at der er blevet truffet afgørelser, der - under omstændigheder som dem i hovedsagen - erstatter ikke blot ordlyden, men selve indholdet af en tidligere tilladelse, såsom den gamle udvindingstilladelse. 47. Derfor må afgørelser som afgørelsen om fastsættelse af nye betingelser og afgørelse om godkendelse af punkter vedrørende nye betingelser for driften af stenbruddet Conygar Quarry anses for samlet set at udgøre en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337. 48. Det skal tilføjes, at de nævnte afgørelser blev truffet henholdsvis den 25. juni 1997 og den 8. juli 1999, og at der derfor ikke er tale om en gammel tilladelse, givet før den 3. juli 1988. Da anmodningerne om afgørelse blev indgivet i 1993 eller 1994, henholdsvis i 1997 eller 1998, er der heller ikke tale om en pipeline -sag 65. Det påhviler derfor en medlemsstats kompetente myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for, at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald, at underkaste disse indvirkninger af projekterne en undersøgelse (jf. i denne retning dom af 24.10.1996, sag C-72/95,

- 9 - Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 61, og WWF m.fl.-dommen, præmis 70). Sådanne særlige foranstaltninger er - inden for grænserne af princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi - bl.a. tilbagekaldelse eller suspension af en tilladelse, der allerede er blevet givet, med henblik på at foretage en vurdering af det omhandlede projekts indvirkninger på miljøet, som fastsat ved direktiv 85/337. 68. I hovedsagen er de kompetente myndigheder - da driften af stenbruddet Conygar Quarry skulle have været underkastet en vurdering af dens indvirkninger på miljøet i henhold til kravene i direktiv 85/337 - forpligtet til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget en sådan vurdering. 69. I den forbindelse påhviler det den nationale domstol at fastslå, om der efter national ret er mulighed for at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er givet, således at projektet kan blive undergivet en vurdering af dets indvirkninger på miljøet i henhold til kravene i direktiv 85/337, eller alternativt - hvis borgeren er enig deri - om borgeren har mulighed for at forlange erstatning for den lidte skade. 70. Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at de kompetente myndigheder i henhold til artikel 10 EF er forpligtet til inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget en vurdering af indvirkningerne på miljøet af et projekt i henhold til artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337. I henhold til princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi henhører de processuelle regler i den forbindelse under hver medlemsstats interne retsorden. Disse regler må dog ikke være mindre fordelagtige end dem, der regulerer tilsvarende situationer på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet). I den forbindelse påhviler det den nationale domstol at fastslå, om der efter national ret er mulighed for at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er givet, således at projektet kan blive undergivet en vurdering af dets indvirkninger på miljøet i henhold til kravene i direktiv 85/337, eller alternativt - hvis borgeren er enig deri - om borgeren har mulighed for at forlange erstatning for den lidte skade. Sag C-275/09 (Bruxelles Lufthavn) angik forlængelse af en tilladelse til drift af en lufthavn. Domstolen udtalte, at der ikke krævedes en VVM-redegørelse, medmindre der efter VVMdirektivets ikrafttræden i 1988 var sket fysiske ændringer eller udført arbejder, som er omfattet af VVM-direktivets definition af projekt. Det hedder bl.a.: Nationale bestemmelser 8. I den gældende lovgivning i regionen Flandern sondres mellem en byggetilladelse, som giver tilladelse til visse anlægsarbejder, og en miljøgodkendelse, som giver tilladelse til at drive et anlæg, der anses for en gene.

- 10-9. Udstedelse af en miljøgodkendelse, som altid er tidsbegrænset, reguleres ved det flamske parlaments dekret af 28. juni 1985 vedrørende miljøgodkendelser, der er suppleret ved gennemførelsesbekendtgørelse af 6. februar 1991 udstedt af den flamske regering Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål 11. Lufthavnen Bruxelles-National, som er beliggende i regionen Flandern, har tre startog landingsbaner på mere end 2 100 m. Den har eksisteret i flere årtier, men det blev først nødvendigt med en miljøgodkendelse for driften heraf i 1999. 12. Den 1. februar 2000 blev den første miljøgodkendelse tildelt for fem år. Denne godkendelse, som bl.a. fastsatte grænseværdier for støj, er blevet ændret tre gange, hvorved der blev foretaget en væsentlig nedsættelse af de samlede grænseværdier for støj. Ifølge den forelæggende ret fremgår det ikke af sagens akter, at denne godkendelse, eller senere godkendelser, har været genstand for en vurdering af indvirkningen på miljøet. 13. Den 5. januar 2004 indgav The Brussels Airport Company NV en ansøgning om miljøgodkendelse vedrørende fortsat drift af lufthavnen og en ændring i form af tilførsel af parceller 20. Således som Domstolen fastslog i præmis 23 i dom af 28. februar 2008, Abraham m.fl. (sag C-2/07, Sml. I, s. 1197), fremgår det af selve ordlyden af artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, at ordet projekt omfatter arbejder eller fysiske indgreb. 21. Det fremgår imidlertid udtrykkeligt af forelæggelsesafgørelsen, at den foranstaltning, som er genstand for hovedsagen, er begrænset til en fornyelse af den eksisterende godkendelse til drift af lufthavnen Bruxelles-National, eftersom der ikke er tale om arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika. 22. Visse af sagsøgerne i hovedsagen har imidlertid hævdet, at begrebet fysisk ændring skal fortolkes bredt, således forstået, at det omfatter ethvert indgreb i det naturlige miljø. De har i denne henseende henvist til præmis 24 og 25 i dom af 7. september 2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (sag C 127/02, Sml. I, s. 7405), hvori Domstolen fastslog, at en aktivitet som mekanisk fiskeri efter hjertemuslinger er omfattet af begrebet projekt, således som det er defineret i artikel 1, stk. 2, andet led, i direktiv 85/337. 23. Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Som generaladvokaten har anført i punkt 22 i forslaget til afgørelse, kunne aktiviteten i den sag, der gav anledning til denne dom, sammenlignes med en udnyttelse af ressourcer i undergrunden, der er en aktivitet, som specielt er angivet i artikel 1, stk. 2, andet led i direktiv 85/337, og som indebærer egentlige fysiske ændringer af havbunden. 24. Heraf følger, at forlængelsen af en eksisterende godkendelse til drift af en lufthavn ikke kan kvalificeres som et projekt som omhandlet i artikel 1, stk. 2, andet led, i direktiv 85/337, eftersom der ikke er tale om arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika.

- 11-26. Det skal i denne forbindelse - således som anført af generaladvokaten i punkt 26 i forslaget til afgørelse - bemærkes, at begrebet nyanlæg i nr. 7), litra a), i bilag I til direktiv 85/337 ikke er behæftet med tvetydighed, og at det skal forstås i gængs forstand, dvs. således at der er tale om opførelse af tidligere ikke-eksisterende bygninger eller fysisk ændring af allerede eksisterende anlæg. 27. Det er korrekt, at Domstolen i sin praksis har fortolket begrebet nyanlæg bredt, idet den har medgivet, at arbejder, som vedrører ombygning af en eksisterende vej, som følge af projektets omfang og karakter kan svare til et nyt anlægsprojekt (dom af 25.7.2008, sag C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, Sml. I, s. 6097, præmis 36). Den har ligeledes fortolket bestemmelserne i nr. 13) i bilag II til direktiv 85/337, sammenholdt med bestemmelserne i nr. 7) i bilag I hertil, således, at de også omfatter arbejder til ændring af en eksisterende lufthavns infrastruktur uden en forlængelse af start- og landingsbanen, så længe de bl.a. som følge af deres karakter, omfang og kendetegn kan anses for en ændring af selve lufthavnen (dommen i sagen Abraham m.fl., præmis 40) 30. Heraf følger, at forlængelsen af en eksisterende godkendelse til driften af en lufthavn under alle omstændigheder ikke kan kvalificeres som nyanlæg som omhandlet i nr. 7), litra a), i bilag I til direktiv 85/337, eftersom der ikke er tale om arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika 33. Når den nationale lovgivning fastsætter, at godkendelsesproceduren er opdelt i flere led, skal en vurdering af et projekts indvirkning på miljøet ifølge samme retspraksis i princippet foretages, så snart det er muligt at identificere og vurdere alle de virkninger, som projektet kan have på miljøet (jf. dom af 7.1.2004, sag C-201/02, Wells, Sml. I, s. 723, præmis 53, og dommen i sagen Abraham m.fl., præmis 26). Det er i denne henseende ligeledes blevet fastslået, at en national bestemmelse, hvoraf det fremgår, at der udelukkende kan foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet under den første fase af en godkendelsesprocedure og ikke under en senere fase af denne procedure, ikke er i overensstemmelse med direktiv 85/337 (jf. i denne retning dom af 4.5.2006, sag C- 508/03, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 3969, præmis 105 og 106) 36. Domstolen har ligeledes understreget, at formålet med den EU-retlige regulering ikke kan omgås gennem en projektopdeling, og at manglende hensyntagen til projektets kumulative virkning ikke i praksis kan føre til, at samtlige projektdele fritages for vurderingsforpligtelsen, uanset at projektet i sin helhed kan få væsentlig indvirkning på miljøet som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 (dommen i sagen Abraham m.fl., præmis 27). 37. Såfremt det måtte vise sig, at der efter ikrafttrædelsen af direktiv 85/337 er blevet udført arbejder eller fysiske indgreb på lufthavnens område, der skal anses for et projekt i dette direktivs forstand, uden at der er foretaget en vurdering af deres indvirkning på miljøet i et tidligere led af godkendelsesproceduren, påhviler det den forelæggende ret at tage dette i betragtning i sammenhæng med udstedelsen af driftstilladelsen, og at sikre dette direktiv dets effektive virkning ved at påse, at en sådan vurdering i det mindste foretages i dette led af proceduren.

- 12 - Højesterets begrundelse og resultat Asfaltvirksomheden blev etableret i 1971 i forbindelse med en udbygning af Holbækmotorvejen. Virksomheden er placeret i en tidligere grusgrav ved Svogerslev i et område med særlige drikkevandsinteresser, og den blev indtil 2010 drevet på grundlag af midlertidige tilladelser. Da tilladelsen blev forlænget i 1993, skete det for 10 år med henblik på, at virksomheden kunne have tilstrækkelig tid til at finde en anden placering, afvikle virksomheden og retablere området. Virksomheden anmodede i 2001 om, at der blev tilvejebragt planmæssigt grundlag for, at virksomheden kunne forblive permanent på ejendommen ved Svogerslev, og denne anmodning er i november 2010 blevet imødekommet ved Roskilde Kommunes vedtagelse af et kommuneplantillæg med tilhørende VVM-redegørelse samt miljøvurdering. Kommunen miljøgodkendte samtidig virksomheden på visse vilkår og gav tilladelse til, at virksomheden kunne bortlede grundvand fra området. Vedtagelsen af kommuneplantillægget og miljøgodkendelsen blev i 2012 stadfæstet af Naturklagenævnet. Sagens hovedspørgsmål er, om det var med rette, at Naturklagenævnet i 2005 traf afgørelse om, at der ikke kunne gives permanent tilladelse til at drive virksomheden på ejendommen ved Svogerslev uden en forudgående VVM-screening, at nævnet i 2007 traf afgørelse om, at tilladelsen ikke kunne gives uden en forudgående VVM-redegørelse i henhold til planlovens regler herom, og at nævnet i 2010 fastholdt denne afgørelse. Tarco Vej A/S, Tarco Ejendom nr. 1 ApS og Munck Asfalt A/S har krævet erstatning for udgifter til VVM-screening og VVM-redegørelse. Planlovgivningens regler om pligt til VVM-screening og VVM-redegørelse bygger på det såkaldte VVM-direktiv (direktiv 85/337/EØF med senere ændringer), som er et minimumsdirektiv. Direktivet finder anvendelse på projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt, jf. artikel 1. Ved projekter forstås gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder samt andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber. Efter direktivets artikel 2 skal medlemsstaterne sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af indvirkningen på miljøet, før tilladelsen gives. Hvilke projekter det drejer sig om, er nærmere fastlagt i to bilag til direktivet. I bilag II er anført kategorier af projekter, der ikke nødvendigvis i alle tilfælde har betydelige indvirkninger

- 13 - på miljøet, og som kun skal undergives en vurdering, når medlemsstaterne finder, at deres karakteristika gør det nødvendigt, jf. herved artikel 4 og direktivets præambel. I direktivets bilag II er under punkt 5, Mineralindustrien, i litra e anført Anlæg til smeltning af mineralske stoffer. De forskellige sprogversioner af direktivet er ikke helt ens, idet det bl.a. i den franske version hedder: Installations destinées à la fusion de matières minérales. EU-Domstolen har fastslået, at VVM-direktivet har et vidt anvendelsesområde og et meget bredt formål, og det følger af Domstolens praksis, at dette skal tages i betragtning ved fortolkningen af direktivets bestemmelser og af bilagene, herunder også i tilfælde, hvor der ikke er fuld overensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner. Efter planloven må større enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet i væsentlig grad, ikke påbegyndes, før der er tilvejebragt retningslinjer i regionplanen om beliggenheden og udformningen af anlægget på grundlag af en VVM-redegørelse. Efter lovens 8 kan miljøministeren fastsætte nærmere regler om, hvilke anlæg der er omfattet af dette krav, og sådanne regler er fastsat i en bekendtgørelse. Efter 3 i de dagældende bekendtgørelser fra 1999 og 2005 skal der udarbejdes en VVM-redegørelse for anlæg, som er omfattet af bekendtgørelsens bilag 2, når der er tale om nyanlæg eller væsentlige ændringer af et bestående anlæg, som kan sidestilles med nyanlæg, og såfremt anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. I bilag 2 er under punkt 5, Mineralindustrien, i litra e anført Anlæg til fremstilling af mineralske stoffer, og i Miljøministeriets daværende VVM-vejledning fra 2001 er det anført, at dette punkt efter ministeriets opfattelse omfatter asfaltværker. Det fremgår af forarbejderne til bl.a. planlovens 8, at reglerne er udformet således, at pligten til at udarbejde en VVM-redegørelse vil kunne omfatte andre anlæg end dem, som er opregnet i VVM-direktivet (der som nævnt er et minimumsdirektiv). Den danske gennemførelseslovgivning afviger da også på flere punkter fra direktivets ordlyd. På den baggrund og under hensyn til, at VVM-direktivets vide anvendelsesområde og brede formål skal inddrages ved fortolkningen af direktivets bestemmelser, finder Højesteret, at der ved vurderingen af, om asfaltvirksomheden var omfattet af VVM-pligt, må tages udgangspunkt i planlovens og be-

- 14 - kendtgørelsens bestemmelser, som endvidere må forstås i lyset af VVM-reglernes brede formål. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt asfaltvirksomhed var omfattet af bekendtgørelsens generelle fastlæggelse af, hvilke kategorier af anlæg der er omfattet af VVM-pligten, finder Højesteret, at asfaltvirksomhed må anses for omfattet af den dagældende bekendtgørelses bilag 2, punkt 5, litra e, om virksomheder inden for mineralindustrien, som fremstiller mineralske stoffer. En sådan forståelse stemmer med VVM-reglernes brede formål og kan ikke anses for at være i strid med ordlyden af den nævnte bestemmelse, hvori fremstilling er anvendt i stedet for smeltning. Forståelsen er endvidere lagt til grund i VVM-vejledningen fra 2001. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den ansøgte permanente tilladelse til drift af asfaltvirksomheden ved Svogerslev ville udgøre en væsentlig ændring af et bestående anlæg, som kunne sidestilles med nyanlæg, jf. bekendtgørelsens 3, må der lægges vægt på, at virksomheden som ovenfor anført blev etableret på grundlag af midlertidige tilladelser, der blev givet uden forudgående undersøgelser af virksomhedens indvirkninger på miljøet, og som er blevet forlænget med henblik på at give virksomheden tid til at finde en anden placering, afvikle virksomheden og retablere området. Der må endvidere lægges vægt på, at en ændring fra midlertidig til permanent drift af en stor asfaltvirksomhed på det pågældende areal, hvor der var særlige drikkevandsinteresser, må antages at medføre behov for en væsentlig skærpet vurdering af, hvilken miljømæssig indvirkning virksomheden vil have. På denne baggrund finder Højesteret, at overgangen til permanent drift må anses som en sådan ændring, at det kan sidestilles med nyanlæg. På den anførte baggrund tiltræder Højesteret, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte Naturklagenævnets vurdering, hvorefter planlovgivningens bestemmelser om VVM-pligt fandt anvendelse ved behandlingen af asfaltvirksomhedens anmodning om tilvejebringelse af et planmæssigt grundlag for permanent drift på den pågældende ejendom, jf. den dagældende bekendtgørelses 3 og bilag 2, punkt 5, litra e. Der er herefter ikke anledning til at tage stilling til, om virksomheden tillige var omfattet af VVM-pligten i medfør af de øvrige punkter i bilaget til VVM-bekendtgørelsen, som Naturklagenævnet påberåbte sig i afgørelsen fra 2010.

- 15 - Herefter og i øvrigt af de grunde, som landsretten har anført, stadfæster Højesteret dommen. Der er ved fastsættelse af sagsomkostninger for Højesteret taget hensyn til sagens omfang, herunder at der under forberedelsen for Højesteret har været spørgsmål om forelæggelse for EU-Domstolen. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal Tarco Vej A/S, Tarco Ejendom nr. 1 ApS og Munck Asfalt A/S solidarisk betale 150.000 kr. til Natur- og Miljøklagenævnet. De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens 8 a.