HØJESTERETS DOM afsagt tirsdag den 10. november 2015

Transkript

1 HØJESTERETS DOM afsagt tirsdag den 10. november 2015 Sag 226/2014 (2. afdeling) Invidan ApS (advokat Ingrid Brix Jensen) mod Natur- og Miljøklagenævnet (Kammeradvokaten ved advokat Britta Moll Bown) I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 21. afdeling den 16. oktober I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Lene Pagter Kristensen, Thomas Rørdam, Michael Rekling, Lars Hjortnæs og Kurt Rasmussen. Påstande mv. Appellanten, Invidan ApS, har gentaget sine påstande vedrørende lovliggørelse af driftsbygningerne (påstand 1) og har frafaldet sin påstand vedrørende den grønne lade (påstand 2). Indstævnte, Natur- og Miljøklagenævnet, har påstået stadfæstelse. Invidan har for Højesteret frafaldet synspunktet om Natur- og Miljøklagenævnets manglende kompetence efter planlovens 58. Supplerende sagsfremstilling Ved brev af 2. maj 2013 rettede Natur- og Miljøklagenævnet henvendelse til Hørsholm Kommune om sagen og anførte følgende:

2 - 2 - Hørsholm Kommune har den 12. marts 2013 rettet henvendelse til Natur- og Miljøklagenævnet i anledning af nævnets afgørelse af 21. februar 2012 i den ovennævnte sag. I denne sag ophævede Natur- og Miljøklagenævnet kommunens afgørelse af 1. marts 2011 om at udvidelse af stutteriet på den ovennævnte ejendom med en tilbygning til ridehallen samt en staklade/varmecentral er erhvervsmæssig nødvendig for ejendommens drift som landbrugsejendom og derfor ikke krævede landzonetilladelse, jf. planlovens 36, stk. 1, nr. 3. Nævnet anførte samtidig, at det herefter påhviler kommunen som tilsynsmyndighed at sørge for at det ulovlige forhold bliver lovliggjort. Kommunen er uforstående overfor, at sagen ikke da blev hjemvist til behandling efter planlovens 35, stk. 1, og har henvist til at nævnet samme dag i en lignende sag (vedrørende en ulovlig opført driftsbygning på en ejendom på Agiltevej, som efter kommunens vurdering heller ikke krævede landzonetilladelse, jf. planlovens 36, stk. 1, nr. 3) hjemviste sagen til behandling efter planlovens 35, stk. 1. Natur- og Miljøklagenævnet skal hertil anføre, at der i begge sager er tale om opførelse af ulovlige byggerier og at det således er op til kommunen som tilsynsmyndighed at tage stilling til om lovliggørelse skal ske retligt eller fysisk. At nævnet i nærværende sag ikke specifikt har peget på muligheden for retlig lovliggørelse efter planlovens 35, stk. 1, er ikke udtryk for at kommunen på baggrund af de nye oplysninger i sagen om ejerens tilkøb af yderligere jord og ændret drift mv. er afskåret fra at meddele lovliggørende landzonetilladelse med henblik på bibeholdelse af de ulovligt opførte bygninger. Hørsholm Kommune meddelte den 19. juni 2015 Invidan landzonetilladelse efter planlovens 35 til bevarelse af driftsbygningerne omfattet af denne sag. Afgørelsen er påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet. Supplerende om retsgrundlaget mv. By- og landzonelovens 7, som nu er afløst af planlovens 35 og 36, havde oprindeligt følgende formulering (lov nr. 315 af 18. juni 1969): I landzoner må der ikke uden tilladelse efter 9 opføres ny bebyggelse, medmindre bebyggelsen er erhvervsmæssig nødvendig for den pågældende ejendoms drift som landbrugs- eller skovbrugsejendom eller for udøvelse af fiskerierhvervet. Det samme gælder ombygning af og tilbygning til bestående bebyggelse. I lovforslagets bemærkninger til 7 er anført bl.a. (Folketingstidende , tillæg A, lovforslag nr. L 99, sp ):

3 - 3 - Den noget uklare affattelse af bestemmelserne har endvidere ligesom bestemmelserne i lovens 12, jfr. 8 medført omgåelser af loven eller dens formål. Den gældende bestemmelse om, at der må opføres bygninger til brug for jordbrugserhverv, har således medført, at der i betydeligt omfang på uheldige steder i yderzone er blevet opført ny boligbebyggelse, hvis beboere ikke har reel tilknytning til jordbrugserhverv, men har deres eneste eller væsentligste beskæftigelse i et byerhverv. Da byplanlovens 2, stk. 2, nr. 10, i denne henseende er enslydende med de nævnte bestemmelser i byreguleringsloven, og da et lignende ordvalg findes i landsbyggelovens 2, stk. 6-7, og naturfredningslovens 22, har de samme foreteelser vist sig i landområderne uden for byudviklingsområderne. Det har endvidere voldt vanskeligheder, at byreguleringslovens 12, jfr. 9, og byplanlovens 2, stk. 2, nr. 10, gør det umiddelbart tilladt i henholdsvis yderzoner og landbrugszoner at opføre bygninger, der tjener et på stedet naturligt formål, erhverv eller beboelse, og at landsbyggelovens 19, stk. 2, ikke kræver forudgående byggetilladelse til opførelse af småhuse i områder, hvor bygningsmyndigheden udøves af amtsrådet. Der spores en stigende tendens til i disse sidstnævnte områder først lovligt at opføre bebyggelsen og derefter ansøge om udstykning af den bebyggede parcel under påberåbelse af, at selve udstykningen som amtsrådet i medfør af landsbyggelovens 5, stk. 2, kan modsætte sig ikke fremkalder ændringer i de faktiske bebyggelsesforhold. Også i byudviklingsplanernes yderzoner har bestemmelserne i byreguleringsloven som følge af deres upræcise karakter medført, at nye bygninger er blevet opført uden forudgående forelæggelse for byudviklingsudvalget, fordi den byggende med større eller mindre føje ikke har anset bebyggelsen for at høre til den kategori, der krævede byudviklingsudvalgets tilladelse. Det er indlysende, at byudviklingsudvalgene ofte sættes i en tvangssituation, når spørgsmålet om bygningens lovlighed først kommer til afgørelse, når bygningen allerede er opført. På denne baggrund foreslås der i lovforslagets 7 indført den ordning, at amtsrådets respektive byudviklingsudvalgets forudgående tilladelse skal foreligge til enhver opførelse af ny bebyggelse, ombygning og tilbygning i landzonerne bortset fra tilfælde, hvor bygningen er erhvervsmæssig nødvendig for den pågældende ejendoms drift som landbrugs- eller skovbrugsejendom eller til udøvelse af fiskerierhvervet. Med anvendelsen af ordet landbrugsejendom henholder bestemmelsen sig til de jordbrugserhverv, der opfylder landbrugspligten i landbrugsloven (lov nr. 114 af 4. april 1967). Af de foreslåede regler følger selvsagt ikke, at der i landzonerne kun må opføres landbrugs- og skovbrugsbyggeri og nødvendige bygninger for fiskerierhvervet, og at der kun må foretages om- og tilbygninger til disse formål. Det er heller ikke hensigten med de nye bestemmelser at karakterisere anden bebyggelse end den nævnte og ibrugtagen af landbrugets overflødiggjorte bygninger til andet erhvervsmæssigt formål som generelt uønsket. Men der foreslås ved kravet om amtsrådets respektive byudviklingsudvalgets forudgående tilladelse givet disse myndigheder lejlighed til i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om den ønskede bebyggelse m.v. og dens antagelige følgevirkninger i relation til forholdene og udviklingstendenserne i det pågældende område vil være forenelig med de i 1 anførte formål med loven.

4 - 4 - Ved lov nr. 435 af 9. juni 2004 blev landbrugsloven ændret. I lovens kapitel 2 om definitioner hedder det i 2, stk. 1 og 3: 2. Ved en landbrugsejendom forstås i denne lov en ejendom, der er noteret som en landbrugsejendom i Kort- og Matrikelstyrelsens matrikelregister. Stk. 3. Ved en landbrugsbedrift forstås i denne lov en driftsenhed, der anvendes til jordbrugsmæssige formål, som for jordernes vedkommende er fastsat i lov om drift af landbrugsjorder, og som drives af samme fysiske eller juridiske person, jf. dog 20, stk. 7. Bedriften kan bestå af en eller flere landbrugsejendomme, arealer uden landbrugspligt samt tilforpagtede arealer. Af lovforslagets bemærkninger til 2 (Folketingstidende , tillæg A, lovforslag nr. L 113, s ) fremgår bl.a.: Det foreslås i 2, stk. 1, at opretholde den nuværende definition på en landbrugsejendom. Ved en landbrugsejendom skal således forstås en ejendom, der i matriklen (Kort & Matrikelstyrelsens matrikelregister) er noteret som en landbrugsejendom. De landbrugsnoterede ejendomme omfatter også en stor del af de ejendomme, der anvendes til gartneri, skovbrug m.v. Landbrugsnoteringen fremgår også af kommunernes ejendomsregistre og af tingbogen. I 2, stk. 3, foreslås en definition på en landbrugsbedrift. Begrebet landbrugsbedrift anvendes i mange sammenhænge, bl.a. i landbrugsstatistikken fra Danmarks Statistik og i støttelovgivningen. Definitionen er dog ikke helt enslydende i de nævnte sammenhænge. En landbrugsbedrift har ikke hidtil været defineret i den gældende landbrugslov, men alene i bekendtgørelsen om husdyrhold og arealkrav mv., der er udstedt med hjemmel i den eksisterende landbrugslov. Da lovforslaget omfatter de grundlæggende regler om samdrift og forpagtning af landbrugsejendomme, er det hensigtsmæssigt, at loven også definerer, hvad der forstås ved en landbrugsbedrift. Ved en landbrugsbedrift skal således forstås en driftsenhed (virksomhed), der anvendes til jordbrugsmæssige formål, og som drives af samme fysiske eller juridiske person (producent). Begrebet jordbrugsmæssige formål er for driften af jorderne fastsat i loven om drift af landbrugsjorder. En landbrugsbedrift omfatter efter den nævnte definition den økonomiske driftsenhed. En bedrift kan bestå af en eller flere landbrugsejendomme eller ejendomme uden landbrugspligt (frie jorder), der drives sammen. Derudover kan der i bedriftens areal indgå tilforpagtede arealer, medens bortforpagtede arealer ikke betragtes som hørende til bedriften

5 - 5 - Der er stor forskel mellem landbrugsejendomme og landbrugsbedrifter. Forskellen mellem det juridiske begreb en landbrugsejendom og det driftsøkonomiske begreb en landbrugsbedrift kan illustreres ved, at der i 2002 var landbrugsejendomme (ifølge Kort & Matrikelstyrelsens statistik) og landbrugsbedrifter (ifølge Danmarks Statistik). Lovforslaget bygger på betænkning nr. 1429/2003 om forenklinger i jordlovgivningen. Af betænkningen side og fremgår bl.a.: Lov om planlægning (planloven) Planlovens 34 definerer, hvad der er byzone og sommerhusområde. Alle andre landarealer er landzone. Områder i landzone skal som udgangspunkt friholdes for anden (uplanlagt) bebyggelse m.v. end den, der er nødvendig for driften af landbrug, skovbrug og fiskeri. Udover at værne om natur og landskab er varetagelsen af de primære erhvervsinteresser således blandt de hensyn, der ligger bag landzonebestemmelserne. Landbrugsloven indeholder endvidere hjemmel til at fastsætte bestemmelser om opførelse af nye bygninger og anlæg på en landbrugsejendom (landbrugslovens 7, stk. 5). Reglerne tilsigter, at der kan ske en samordning mellem reglerne i landbrugsloven og reglerne i planloven (og naturbeskyttelsesloven) med hensyn til begrebet erhvervsmæssigt nødvendigt landbrugsbyggeri (planlovens 36, stk. 1, nr. 3), og at der ikke opføres bygninger af en størrelse eller karakter, der kan forringe ejendommen som landbrug og hindre, at ejendommen kan sælges til en landmand. Begrebet erhvervsmæssigt nødvendigt landbrugsbyggeri angår først og fremmest reglerne i planloven. Reglerne om en samordning mellem landbrugsloven og planloven blev indføjet i landbrugsloven ved lovændringen i 1978 på baggrund af en henstilling fra Folketingets Ombudsmand. Der kan dog være behov for at revidere og evt. differentiere, hvad begrebet landbrug indebærer i dag, idet begrebet ikke længere fortolkes ens i hhv. landbrugslov og planlov. Planlovsmyndighederne kan - hvis der skønnes at være behov herfor - indhente en udtalelse fra de myndigheder, der administrerer landbrugsloven. 4.2 Definitioner og landbrugspligt Landbrugsloven bygger på 3 grundbegreber, nemlig landbrugsejendom, landbrugsbedrift og landbrugspligt Landbrugsejendom Gældende regler Ved en landbrugsejendom forstås en ejendom, der i matriklen (Kort & Matrikelstyrelsens matrikelregister) er noteret som en landbrugsejendom (lovens 2, stk. 2). De land-

6 - 6 - brugsnoterede ejendomme omfatter også ejendomme, der anvendes til gartneri, skovbrug m.v. En landbrugsejendom udgør således en selvstændig ejendom, der kan afhændes og pantsættes særskilt efter reglerne i udstykningsloven og tinglysningsloven. Den udgør også en vurderingsenhed efter reglerne om ejendomsvurdering. Udvalgets forslag Da landbrugsloven fortsat skal indeholde bestemmelser, der bl.a. regulerer erhvervelse af ejendomme/ jorder, må loven fortsat have udgangspunkt i begrebet en landbrugsejendom, der har en nær sammenhæng med ejendomsbegrebet i udstykningsloven og tinglysningsloven mv Landbrugsbedrift Gældende regler Ved en landbrugsbedrift forstås i flere sammenhænge en økonomisk driftsenhed (virksomhed), der driver landbrug, skovbrug, gartneri, frugtplantage, planteskole eller lignende jordbrugsvirksomhed, og hvor driften forestås af samme fysiske eller juridiske person (producent). Begrebet anvendes bl.a. i landbrugsstatistikken fra Danmarks Statistik, i støttelovgivningen og i reglerne om husdyrhold og arealkrav m.v. Begrebet er ikke defineret i landbrugsloven (men i bekendtgørelse om husdyrhold og arealkrav mv.), og definitionen er ikke helt enslydende i de nævnte sammenhænge. Udvalgets forslag Udvalget finder, at begrebet en landbrugsbedrift bør defineres i lovteksten i landbrugsloven med udgangspunkt i, at der ved en landbrugsbedrift forstås en driftsenhed (virksomhed), der driver landbrug, skovbrug, gartneri, planteskole eller lignende jordbrugsvirksomhed, og hvor driften forestås af samme fysiske eller juridiske person (producenten). Bedriften kan bestå af en eller flere landbrugsejendomme samt tilforpagtede jorder mv. Bedriften omfatter også de dertil hørende naturarealer. Det bør tilstræbes at anvende den samme definition af begrebet en landbrugsbedrift/jordbrugsbedrift i hele den lovgivning, der regulerer jordbruget, herunder bl.a. støttelovgivningen og lov om jordbrugets anvendelse af gødning m.v. Hvis enkelte lovbestemmelser, f.eks. regler om tilskud, ikke skal omfatte alle landbrugsbedrifter, bør dette reguleres ved udformningen af de enkelte tilskudsregler. Højesterets begrundelse og resultat Sagen angår i første række forståelsen af ejendomsbegrebet i planlovens 36, stk. 1, nr. 3, og i anden række, om der af Natur- og Miljøklagenævnet er begået sagsbehandlingsfejl, som kan begrunde, at sagen skal hjemvises til fornyet behandling i nævnet.

7 - 7 - Højesteret tiltræder af de grunde, som er anført af landsretten, at ejendomsbegrebet i planlovens 36, stk. 1, nr. 3, i overensstemmelse med Natur- og Miljøklagenævnets faste praksis, skal forstås som den matrikulært afgrænsede ejendom. Hørsholm Kommune har den 19. juni 2015 efter planlovens 35 truffet en afgørelse om landzonetilladelse til bevarelse af driftsbygningerne omfattet af denne sag. Højesteret finder, at der allerede som følge heraf ikke er grundlag for at tage Invidan ApS subsidiære påstand om hjemvisning til følge. Højesteret stadfæster derfor dommen. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal Invidan ApS betale kr. til Natur- og Miljøklagenævnet. De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens 8 a.