Bemærkninger til lovforslaget Almindelige bemærkninger 1. Lovforslagets formål og baggrund. Siden lov om undersøgelseskommissioner trådte i kraft den 1. juli 1999, har to undersøgelseskommissioner afgivet beretning. Det drejer sig om Skattefradragssagskommissionen og Kommissionen til undersøgelse af Dan Lynge-sagen. Formændene for de to kommissioner landsdommer Lars Lindencrone Petersen og landsdommer Lis Sejr har begge til Justitsministeriet sendt en redegørelse om de erfaringer med lov om undersøgelseskommissioner, som kommissionsarbejdet har afstedkommet. Redegørelserne omtales nedenfor under punkt 2. Det fremgår af 35 i lov om undersøgelseskommissioner, at der senest i folketingsåret 2005-06 skal fremsættes forslag om revision af loven. Med dette lovforslag foreslås bl.a., at bestemmelsen om revision i 35 ophæves, jf. nedenfor under punkt 3. 2. Redegørelser fra formændene for Skattefradragssagskommissionen og Kommissionen til undersøgelse af Dan Lynge-sagen. Ifølge redegørelserne fra landsdommer Lars Lindencrone Petersen og landsdommer Lis Sejr kan det på fire punkter overvejes at foretage ændringer i eller præciseringer af lov om undersøgelseskommissioner. Disse punkter angår spørgsmålet om, hvilket materiale der indgår i undersøgelsen, adgangen til aktindsigt i den periode, der går, fra en beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission er truffet, og indtil kommissionen er nedsat, spørgsmålet om partshøring i henhold til lovens 23, stk. 3, og adgangen til at beskikke bisiddere. 2.1. Det anføres i redegørelserne for det første, at der vil kunne være behov for en tydeliggørelse af, hvilket materiale der indgår i undersøgelsen, og som bisidderne derved i henhold til 22, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner vil have ret til at få kopi af. Det er som baggrund herfor bl.a. anført, at det vil være unødvendigt og et ressourcespild, hvis alt materiale, som modtages fra myndighederne m.v., udsendes til bisidderne. Dette skyldes, at en kommission kan have haft et meget omfangsrigt materiale til gennemsyn, som kan vise sig at indeholde dokumenter uden relevans for den undersøgelse, der skal foretages. I henhold til 21 i lov om undersøgelseskommissioner har den person, hvis forhold undersøges, ret til en bisidder efter eget valg. Det fremgår endvidere af lovens 22, stk. 2, at bisidderen har ret til at få kopi af det materiale, der indgår i undersøgelsen. Om udtrykket»indgår i undersøgelsen«fremgår det af forarbejderne til bestemmelsen bl.a., at dette skal forstås således, at det ikke omfatter undersøgelseskommissionens interne materiale, dvs. materiale, som kommissionen har udarbejdet til internt brug. Præsidiet forudsætter i relation til bestemmelsen i 22, stk. 2, at materiale, som er rekvireret i forbindelse med en undersøgelse, men som er uden relevans for den undersøgelse, der skal foretages, ikke i henhold til bestemmelsen»indgår i undersøgelsen«og derfor ikke vil skulle udsendes til bisidderne. Der findes på denne baggrund ikke at være behov for en yderligere regulering af, hvilket materiale der indgår i undersøgelsen. 2.2. For det andet anføres det i redegørelserne, at det kan overvejes at tydeliggøre retsstillingen vedrørende adgangen til aktindsigt. Det følger af 31, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner, at der ikke uden samtykke fra undersøgelseskommissionen må gives aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen i materiale, der indgår i undersøgelsen. Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at undersøgelseskommissionen ikke ud fra et frit skøn kan nægte at give samtykke til udlevering af materialet. Kommissionen må vurdere, om udlevering af materialet vil være skadelig for kommissionens gennemførelse af sin undersøgelse. Det er i redegørelsen fra formanden for Skattefradragssagskommissionen anført, at det ikke af bestemmelsen i lovens 31 fremgår, hvad der gælder i det tidsrum, der går, fra en beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission er truffet, og indtil kommissionen er nedsat, således at den vil kunne tage
stilling til en forespørgsel fra en forvaltningsmyndighed. Det skyldes formentlig, at man ved lovens gennemførelse havde forestillet sig, at dette tidsrum ville blive ganske kort. I forhold til Skattefradragssagskommissionen viste der sig dog at gå ca. 4 måneder, fra beslutningen om at nedsætte kommissionen blev truffet til den endelige udpegning. Skatteministeriet modtog i denne mellemperiode en anmodning om aktindsigt i materiale, som efter Skatteministeriets opfattelse skulle indgå i kommissionens undersøgelse. I redegørelsen fra formanden for Skattefradragssagskommissionen er det anført, at der kan være anledning til at overveje at tydeliggøre retsstillingen i den omtalte situation. Man kunne overveje, om der i lov om undersøgelseskommissioner bør indføres en regel, som i tillæg til reglerne i offentlighedsloven vil skulle regulere spørgsmålet om aktindsigt i den mellemliggende periode, der går, fra en beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission er truffet, og indtil kommissionen er nedsat. Hensynet bag 31 i lov om undersøgelseskommissioner er at undgå, at der gives aktindsigt i materiale, hvor udlevering af materialet kan være skadelig for kommissionens gennemførelse af sin undersøgelse. Dette hensyn vil også kunne gøre sig gældende i den periode, der går, fra beslutningen om nedsættelse af en undersøgelseskommission er truffet, og indtil kommissionen er nedsat. Heroverfor står imidlertid hensynet til, at de dokumenter, som eventuelt kunne blive omfattet af en særlig regel om aktindsigt i den omtalte mellemperiode, muligvis allerede har været udleveret i forbindelse med anmodninger om aktindsigt. Indførelse af en særlig regel om adgang til aktindsigt i den omtalte mellemperiode vil endvidere rejse en række vanskelige afgrænsningsspørgsmål. Dette skyldes bl.a., at der vil skulle tages stilling til, fra hvilket nærmere tidspunkt en sådan bestemmelse om aktindsigt vil skulle finde anvendelse, hvilket materiale der vil skulle være omfattet af en sådan bestemmelse, og hvilke myndigheder der vil skulle være omfattet af bestemmelsen. Ud over behovet for en generel fastlæggelse af bl.a. disse spørgsmål vil den nærmere afgrænsning i praksis i den enkelte sag skulle foretages før det tidspunkt, hvor undersøgelseskommissionen kan have anmodet om at få udleveret noget materiale, og hvor det derfor må antages at være behæftet med en vis usikkerhed, hvilket materiale der vil skulle udleveres til undersøgelseskommissionen. På baggrund af de ovenfor anførte overvejelser finder Præsidiet ikke, at der bør fastsættes en særlig bestemmelse om aktindsigt i lov om undersøgelseskommissioner, som udstrækker anvendelsesområdet for lovens 31. Det forudsættes, at man i forbindelse med en anmodning om aktindsigt i den omhandlede mellemperiode efter omstændighederne vil kunne undtage materiale fra adgangen til aktindsigt i henhold til offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 6, hvis det må antages, at en imødekommelse af begæringen om aktindsigt vil kunne vanskeliggøre gennemførelsen af den kommende kommissionsundersøgelse. 2.3. I redegørelsen fra formanden for Skattefradragssagskommissionen anføres det som et tredje punkt om mulige ændringer eller præciseringer af loven, at det kan overvejes at markere, at en undersøgelseskommission i henhold til den orientering, der skal foretages efter lovens 23, stk. 3, bør indrømme så vid en adgang til indsigt for de pågældende personer, som den finder forsvarligt. I henhold til 23, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner skal undersøgelseskommissionen efter bevisførelsen orientere den, hvis forhold undersøges, og den pågældendes bisidder om de faktiske og eventuelt retlige forhold vedrørende den pågældende, som kommissionen overvejer at give udtryk for i sin beretning. Underretningen behøver ikke være skriftlig. Det fremgår i den forbindelse af forarbejderne til bestemmelsen, at udvalget vedrørende undersøgelsesorganer ikke kunne gå ind for en regel om, at de implicerede personer og disses bisiddere skulle have forelagt et udkast til beretning. Begrundelsen herfor var, at der ville være risiko for, at udkastet til beretning kom ud til en større kreds inden beretningens offentliggørelse, og at undersøgelseskommissionen måske ville være mere tilbageholdende med at ændre sine synspunkter i lyset af de modtagne udtalelser, hvis synspunkterne allerede var kommet til udtryk i et udkast til beretning. Som baggrund for forslaget i redegørelsen er det bl.a. anført, at den omtalte orientering for at kunne tjene som grundlag for den implicerede persons skriftlige udtalelse bør være af en nogenlunde fast og endelig karakter. Det anføres dog samtidig, at det kan være vanskeligt i lovens tekst at give et præcist niveau for den mulige offentlighed. Det skyldes, at de sager, som kan forventes at blive genstand for en
kommissionsundersøgelse, kan være af meget forskellig beskaffenhed, herunder både med hensyn til følsomheden af de oplysninger, som indgår i undersøgelsen, og med hensyn til de bemærkninger, som kommissionen overvejer at fremsætte. I forbindelse med Skattefradragssagskommissionen blev der foretaget en både mundtlig og skriftlig orientering i henhold til 23, stk. 3. Den skriftlige orientering blev foretaget i form af udlevering af udkastet til kommissionens redegørelse for det faktiske begivenhedsforløb, kommissionens bemærkninger vedrørende bevisbedømmelse og ansvarsstandard samt kommissionens bemærkninger vedrørende de implicerede embedsmænd. Præsidiet bemærker om bestemmelsen i 23, stk. 3, at det i praksis er op til undersøgelseskommissionen at skønne, hvilket materiale der bør orienteres om i henhold til bestemmelsen. Det vil i den forbindelse være muligt således som det blev gjort af Skattefradragssagskommissionen at foretage orienteringen ved at udlevere et udkast til kommissionens redegørelse, men det er og bør fortsat være op til den enkelte undersøgelseskommission at vurdere, om dette er en hensigtsmæssig løsning i den konkrete situation. 2.4. Endelig er det som det fjerde punkt, hvor det kan overvejes at foretage ændringer i loven, i redegørelsen fra formanden for Kommissionen til undersøgelse af Dan Lynge-sagen anført, at undersøgelsen i Dan Lynge-sagen gav anledning til et problem, som måske var specielt for denne undersøgelse, men som dog også kunne tænkes at opstå i andre undersøgelser, idet det som led i undersøgelsen var nødvendigt at afhøre bl.a. Dan Lynge, herunder om hans mulige involvering i en række strafbare forhold. Det anføres i den forbindelse i redegørelsen, at det kan overvejes, om det i loven bør præciseres, at der kan forekomme situationer, hvor almindelige retssikkerhedshensyn kan begrunde, at der beskikkes en advokat for en person, selv om den pågældende ikke tilhører den personkreds, der er omfattet af undersøgelsen. Det følger af 21, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner, at den person, hvis forhold undersøges, har ret til en bisidder efter eget valg. Undersøgelseskommissionen kan i henhold til lovens 21, stk. 2, beskikke en bisidder for den person, der er nævnt i stk. 1. Endvidere følger det af 21, stk. 3, at undersøgelseskommissionen på ethvert tidspunkt kan bestemme, at den valgte bisidder ikke må fungere som sådan, og tilbagekalde en beskikkelse af en bisidder, hvis afgørende hensyn til den i stk. 1 nævnte person eller til undersøgelsens gennemførelse taler for det. På baggrund af det anførte i redegørelsen finder Præsidiet, at der er behov for, at der i særlige situationer kan beskikkes en bisidder for andre end den person, hvis forhold undersøges. Det foreslås derfor, at der indsættes en bestemmelse i loven, hvorefter undersøgelseskommissionen i særlige tilfælde kan beskikke en bisidder for en person, som ikke tilhører den personkreds, hvis forhold undersøges. Der henvises til lovforslagets 1, nr. 1, og bemærkningerne til denne bestemmelse. 3. Ophævelse af revisionsbestemmelsen i 35 Efter 35 i lov nr. 357 af 2. juni 1999 om undersøgelseskommissioner skulle forslag om revision af loven fremsættes for Folketinget senest i folketingsåret 2003-04. Om baggrunden for revisionsbestemmelsen hedder det i forarbejderne til bestemmelsen:»[det har] som en mere generel betænkelighed ved den nuværende undersøgelsesordning været anført, at undersøgelsesretternes indstillinger selv om de kun skal vedrøre grundlaget for andre myndigheders eventuelle indledning af disciplinærforfølgning m.v. i medierne og i det politiske liv sidestilles med domme. Der har også været peget på, at der knytter sig nogle principielle betænkeligheder til, at dommere, når de leder undersøgelsesretter, udfører opgaver, som efter deres art ikke er sædvanlige for domstolene, og at de herved til skade for tilliden til domstolene kan blive gjort til aktører i sager, der reelt er afspejlinger af politiske konflikter. Lovforslaget indeholder en række forslag, som skønnes væsentligt at kunne begrænse grundlaget for den nævnte kritik [ ]. Men det er naturligvis ikke muligt med sikkerhed at forudsige, hvorledes de foreslåede regler vil virke i praksis. Følgende spørgsmål kan navnlig fremhæves: Hvordan vil de overvejende processuelt orienterede forslag [ ] fungere? Hvordan vil regeringen administrere den begrænsede adgang til at anmode dommerledede undersøgelseskommissioner om en retlig vurdering? Hvordan vil dommerne vurdere deres her foreslåede funktion i undersøgelseskommissionen? I hvilket omfang vil der vise sig behov for efterfølgende ekstern juridisk rådgivning?
Reglerne i lovforslaget bør derfor vurderes på ny inden for en overskuelig fremtid, således at der kan tages stilling til, om der er behov for justeringer. Det forudsættes, at forslag til revision af reglerne i lovforslaget skal fremsættes senest 5 år efter ikrafttrædelsestidspunktet. Man vil til den tid på grundlag af praktiske erfaringer bl.a. bedre kunne bedømme, om ordningen er betænkelig ud fra retssikkerhedsmæssige synspunkter, og om dommeres deltagelse i undersøgelseskommissioner har påvirket opfattelsen af domstolenes integritet på en sådan måde, at ordningen bør søges ændret.«ved lov nr. 452 af 9. juni 2004 blev 35 i lov om undersøgelseskommissioner ændret, således at forslag om revision af loven fremsættes for Folketinget senest i folketingsåret 2005-06. Baggrunden herfor var særlig, at det ikke på daværende tidspunkt var muligt at besvare de spørgsmål, som det ifølge forarbejderne til bestemmelsen er hensigten, at der bør tages stilling til ved revision af loven. Den gældende bestemmelse i 35 indebærer, at der senest i folketingsåret 2005-06 skal fremsættes lovforslag om revision af loven eller i det mindste forslag til ændring eller eventuel ophævelse af revisionsbestemmelsen. Pia Gjellerup (S), Marianne Jelved (RV), Anne Baastrup (SF) og Line Barfod (EL) m.fl. fremsatte den 31. marts 2006 forslag om ændring af lov om undersøgelseskommissioner, herunder om ophævelse af revisionsbestemmelsen i lovens 35 (L 216). Dette forslag blev imidlertid ikke vedtaget. Det foreslås, at revisionsbestemmelsen i 35 i lov om undersøgelseskommissioner ophæves, idet loven vil kunne tages op til revision på grundlag af de forhold, der lå til grund for bestemmelsen, når disse eller andre forhold aktualiserer en revision. Der henvises til lovforslagets 1, nr. 2, og bemærkningerne til denne bestemmelse. 4. Økonomiske og administrative konsekvenser m.v. Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for stat, kommuner og regioner. Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet. Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne. Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser, og lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter. 5. Hørte myndigheder m.v. Lovforslaget har været sendt til høring hos Præsidenten for Højesteret, Præsidenten for Østre Landsret, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Sø- og Handelsretten, Præsidenten for Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Retten i Odense, Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Roskilde, Den Danske Dommerforening, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Politidirektøren i København, Politidirektørforeningen, Advokatrådet, Statsministeriet, Finansministeriet, Justitsministeriet, Institut for Menneskerettigheder, Akademikernes Centralorganisation, Centralorganisationernes Fællesudvalg, Dansk Journalistforbund, Dansk Retspolitisk Forening, Danske Dagblades Forening, Københavns Universitet (Det Juridiske Fakultet), landsdommer Lars Lindencrone Petersen (Østre Landsret), landsdommer Lis Sejr (Vestre Landsret) og Aarhus Universitet (Juridisk Institut). 6. Sammenfattende skema Positive konsekvenser/mindreudgifter (hvis ja, angiv omfang) Økonomiske konsekvenser for stat, kommuner og regioner Administrative konsekvenser for stat, kommuner og regioner Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet Administrative konsekvenser for Negative konsekvenser/merudgifter (hvis ja, angiv omfang)
erhvervslivet Miljømæssige konsekvenser Administrative konsekvenser for borgerne Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter. Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser Til 1 Til nr. 1 Efter forslaget til 21 a kan undersøgelseskommissionen i særlige tilfælde beskikke en bisidder for andre end den person, hvis forhold undersøges. Bestemmelsen indebærer, at der vil kunne beskikkes en bisidder for en person, selv om den pågældende ikke tilhører den personkreds, der er omfattet af undersøgelsen. Beskikkelse af bisidder for andre end den person, hvis forhold undersøges, vil eksempelvis kunne ske i tilfælde, hvor det som det var tilfældet i Kommissionen til undersøgelse af Dan Lynge-sagen er nødvendigt at afhøre den pågældende om dennes mulige involvering i strafbare forhold, og hvor der derved er en risiko for selvinkriminering. Lovens 22 og 23 vil ifølge den foreslåede bestemmelse ikke finde anvendelse ved beskikkelse af bisidder til andre end den person, hvis forhold undersøges, medmindre undersøgelseskommissionen træffer bestemmelse herom, idet kommissionen skønner, at der er behov herfor i den konkrete situation. Lovens 24 om salær og godtgørelse til bisidderen finder anvendelse ved beskikkelse af bisidder i henhold til den foreslåede 21 a, stk. 1. Det foreslås endvidere, at undersøgelseskommissionen på ethvert tidspunkt kan tilbagekalde beskikkelsen af en bisidder, hvis afgørende hensyn til den person, der har fået beskikket bisidderen, eller afgørende hensyn til undersøgelsens gennemførelse taler for det. I vurderingen af, om en beslutning af den nævnte karakter bør træffes, kan der søges vejledning i de betingelser, der efter retsplejelovens 733, stk. 2 (jf. 730, stk. 3) skal være opfyldt, for at retten kan nægte at beskikke en advokat, som sigtede ønsker, eller afvise en valgt forsvarer. Om baggrunden for bestemmelsen henvises til de almindelige bemærkninger i punkt 2.4. Til nr. 2 Det fremgår af forarbejderne til 35 i lov om undersøgelseskommissioner, at bestemmelsen blev indsat, idet man fandt, at der på baggrund af praktiske erfaringer ved anvendelse af loven burde foretages en revision af loven med henblik på at vurdere behovet for eventuelle justeringer. Der er i den forbindelse opregnet flere spørgsmål, som det vil være relevant at vende tilbage til i lyset af indhøstede erfaringer med loven. Med dette lovforslag foreslås visse ændringer og præciseringer af lov om undersøgelseskommissioner på baggrund af særlig de redegørelser som formændene for Skattefradragssagskommissionen og Kommissionen til undersøgelse af Dan Lynge-sagen har udarbejdet. Der henvises herom til de almindelige bemærkninger i punkt 2 og til lovforslagets 1, nr. 1, og bemærkningerne til denne bestemmelse. Der er dog endnu ikke et fuldt grundlag for herudover at kunne bedømme behovet for at revidere loven. Endvidere findes der ikke at være behov for en særlig revisionsbestemmelse i love henhørende under Folketinget. De til grund for revisionsbestemmelsen liggende spørgsmål såvel som andre spørgsmål, der måtte vise sig at være af relevans for bedømmelsen af lov om undersøgelseskommissioner, vil kunne tages op til behandling, når der foreligger et tilstrækkeligt grundlag til at vurdere, om der er behov for en revision af loven. På den baggrund foreslås det, at revisionsbestemmelsen ophæves.
Der henvises til de almindelige bemærkninger punkt 3. Til 2 Bestemmelsen indeholder ikrafttrædelsestidspunktet for den foreslåede bestemmelse i 21 a og den foreslåede ophævelse af revisionsbestemmelsen i 35. Til 3 Bestemmelsen indebærer, at loven gælder for Færøerne og Grønland med hensyn til undersøgelse af forhold i den statslige forvaltning, og at loven ved kongelig anordning kan sættes i kraft for Færøerne og Grønland med hensyn til undersøgelse af forhold uden for den statslige forvaltning med de afvigelser, som de særlige færøske eller grønlandske forhold tilsiger.
Skriftlig fremsættelse Christian Mejdahl (V): Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte: Forslag til lov om ændring af lov om undersøgelseskommissioner. (Beskikkelse af bisidder og ophævelse af revisionsbestemmelse). (Lovforslag nr. L XXX). Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager lovforslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.