Resumé Denne afhandling undersøger, hvordan det danske Folketing har debatteret og problematiseret indvandring til Danmark siden 1973, hvor der blev indført stop for arbejdskraftindvandring. Centrale spørgsmål der undersøges er: Hvad lægger de politiske partier i det at blive dansk statsborger? Hvilken rolle tildeles staten med hensyn til at fremme integration? Hvordan ændres opfattelsen af målsætningen med integration, som er at bringe indvandrere på lige fod med danskere? Under hvilke omstændigheder accepterer folketingspolitikere at få flygtninge til Danmark, og hvem defineres som politisk flygtning? Der er to formål med at finde svar på disse spørgsmål. Det ene formål har været at afdække de politiske konfliktlinjer og dominansforhold, der er på udlændingefeltet, for således at forstå hvorfor modtagelse af flygtninge og integration af indvandrere er det enkeltspørgsmål, der i de senere år har stået højest på den politiske dagsorden. Det andet formål har været at undersøge hvilke politiske alliancer, der dannes på tværs af Folketinget, og hvad der adskiller alliancerne fra hinanden. Afhandlingens struktur er inspireret af den svenske sociolog Thomas Hammars model for adgang til nationalstaten. Denne består af tre porte til nationalstaten, hvor den første giver tilladelse til midlertidigt at opholde sig i Danmark, den anden permanent opholdstilladelse og den sidste giver adgang til fuldt medlemskab (statsborgerskab). I afhandlingen svarer disse tre porte eller retlig opholdssituation til hhv. flygtninge, indvandrere og naturaliserede. Disse analyseres ud fra den specifikke logik og referenceramme, som eksisterer inden for det enkelte felt. Jeg argumenterer for, at de tre centrale referencerammer eller diskurser er nationalstaten, velfærdsstaten og menneske- og borgerrettigheder. I afhandlingens teoretiske afsnit diskuteres 1) de forskellige forståelser af nationalt tilhørsforhold, der oftest opereres med dvs. den etniske versus den civile, 2) de præmisser som den danske velfærdsstat er bygget op på, og hvorvidt disse også gælder på udlændingeområdet, samt 3) de hensyn der lægges til grund for at Danmark overordnet vælger at modtage behandle sponta- 341
ne asylansøgere og modtage flygtninge. De hensyn, der oftest bruges som legitimation for flygtningepolitikken er: de nationale interesser, moralske forpligtelser og internationale normer. I det følgende opsummeres afhandlingens hovedlinjer: Indfødsretsdebatterne etnisk eller civil forståelse af nationalt tilhørsforhold Det danske statsborgerskab bygger på to væsentlige principper: princippet om afstamning (jus sanguinis), hvor dansk statsborgerskab som hovedregel erhverves ved fødslen, hvis enten faderen eller moderen har dansk statsborgerskab og princippet om at afgive sit hidtidige statsborgerskab. Indfødsretsdebatterne viser, at ingen af de politiske partier i perioden 1978-2002 anfægter nogle af disse over 100 år gamle principper og ønsker dem ændret på nær EL, der i 1999 går ind for indførsel af dobbeltstatsborgerskab i Danmark. Debatterne handler i stedet om ændringer af kriterierne for naturalisation, dvs. opholdslængde, vandel, økonomisk situation, dansk sprogkundskab, dansk samfundskendskab m.v. Disse kriterier ændres i løbet af perioden (1978-2002), og debatten herom vidner om modstridende opfattelse af nationalt tilhørsforhold. Der er ganske vist overordnet set enighed om formålet med naturalisation 46 Den skal fungerer som en belønning og en blåstempling af, at ansøgeren har opnået en vellykket integration. Ingen politiske partier anfægter denne grundopfattelse i undersøgelsesperioden. Der er altså et fravær af den anden forståelse af naturalisation, som handler om at se naturalisation som et middel til at fremme integration, der anses for at forebygge eventuelle etniske, sociale eller politiske konflikter. De konfliktlinjer, der opstår i debatterne omhandler i alt væsentlighed, hvad det vil sige at være dansker og udspiller sig omkring, hvorvidt de politiske partier tillægger en etnisk eller civil forståelse af nationalt tilhørsforhold. Eftersom dette 46 Når en ikke-dansker får dansk statsborgerskab ved lov. 342
er to yderpoler, der ikke findes i rendyrket form, analyserer afhandlingen debatterne også i relation til forskellige politiske og filosofiske strømninger omkring statsborgerskabsbegrebet. Disse udgøres af den liberale, den kommunitære, den republikanske, den socialdemokratiske samt den radikale forståelse af statsborgerskab. Den udvikling, der kan spores handler dels om stereotyper om danskere og udlændinge, dels om betydning af statsborgerskab. FP Fremskridtspartiet begynder i 1979 således at problematisere det forhold, at alle partier i Folketinget uden diskussion tildeler indfødsret til de ansøgere, der er listet på det årlige lovforslag om statsborgerskab et. FP mente, at indvandrere med en kriminel fortid burde afvises, men dette var der ikke forståelse for hos de andre partier. Socialdemokratiet mente, at man skulle respektere, at en kriminel, der havde afsonet sin dom og udstået sin karenstid, var renset og kunne indgå på lige fod med andre ansøgere. Venstresocialisterne gik så vidt til at mene, at kravet om vandel var forskelsbehandling, fordi der lå nationalistiske motiver bag, og at en vis andel af ansøgere kunne være kriminelle, svarende til andelen af kriminelle i den danske befolkning. Spørgsmålet om hvordan de politiske partier skulle forholde sig til indvandrere med en kriminel fortid blev det enkeltemne, der blev diskuteret mest særligt i løbet af 1990 erne og frem og uden den større uenighed blandt de centrale partier på midten af dansk politik (V, KF, S og RV). Gennem 1990 erne udviklet der sig en stigende dominerende opfattelse af indvandrere, og som gik på, at de skulle bevise deres integrationsevne og villighed til integration ud fra to forskellige, men ikke modstridende præmisser. En diskursiv strategi byggede på en kommunitær opfattelse af det at være dansk statsborger, hvor et stærkt kulturelt fællesskab var forudsætningen for en fortsat social sammenhængskraft i det danske samfund. Inden for denne opfattelse forventedes det, at indvandrere sprogligt og økonomisk tilpassede sig, men samtidigt også udviste en grad af villighed til at forstå og indoptage danskhed. En anden diskursiv strategi tog sit afsæt i den socialdemokratiske statsborgerskabsopfattelse, hvor sammenhængskraften sikredes igennem en kollektiv forpligtelse til social solidaritet. De partier, der trak på 343
denne opfattelse, var optaget af, at indfødsretskravene gjorde det muligt at sikre fortsat formel og reelle social lighed i det danske samfund. Denne socialdemokratiske tilgang synes dog at bygge på en umulig forudsætning. Den tilstræbte lighed skulle opnås gennem vellykket integration, der forudsatte en vis form for kulturel assimilation til danske normer og værdier, men som var svært foreneligt med målsætningen om at staten skulle respektere og støtte kulturelle forskelle i samfundet. I slutning af 1990 erne blev disse integrationsforestillinger, der tog udgangspunkt i den danske nationalstatsramme udfordret af en post-national strategi, der byggede på en civil forståelse af tilhørsforhold. I følge strategien byggede sammenhængskraften i samfundet på en republikansk forestilling om et stærkt politisk fællesskab af aktive deltagere, og hvor statsborgerskab fungerede som en praktisk ordning. I den globale verden, hvor mennesker rejser meget og bosætter sig forskellige steder i verden, var det post-nationale argument, gav det ikke mening at forstå statsborgerskab som et udtryk for ét nationalt tilhørsforhold, fordi personer i stigende grad fik flere etniske og nationale referencerammer og dermed hybride identiteter. Integrationsdebatterne staten som en aktiv eller passiv aktør i integrationsprocessen På lige fod var den centrale målsætning for integration og samtidig et af de største stridspunkter i indvandrer/integrationsdebatterne. Politisering af ligestillingsbegrebet blev først rigtig synlig i slutning af 1980 erne, da politikerne diskuterede S konkrete forslag til at dæmme op for integrationsproblemer omkring ghettoer, kvindesynet i visse indvandrerkredse, uddannelsesniveauet og sprogindlæring. Hidtil havde der været politisk konsensus omkring en vis form for reel kulturel ligestilling, i den forstand at man fra politisk hold fremhævede nødvendigheden af, at staten aktivt gjorde noget for at sørge for institutionelle rammer for kulturudfoldelse. V, KF og FP havde dog markeret en modstand mod politisk ligestilling (valgret til kommunalvalg) og brugen af positiv særbehandling på det sociale og økonomiske område. 344
Der skete et diskursivt skift omkring 1990, hvor V og KF nedtonede integration som noget, der involverede en aktiv indsats fra statens side. Integration blev benævnt som at indvandrerne skulle være selvhjulpne, og det var indvandrernes eget individuelle ansvar at lære det danske sprog, finde arbejde, få en uddannelse etc. Desuden var integration en økonomisk uoverskuelig opgave at give sig i kast med, var et andet argument fra Venstres side. Efter regeringsskiftet i 1993 nedsatte SR-regeringen et integrationsudvalg året efter. Udvalget kom med en betænkning, der kortlagde den hidtidige integrationsindsats og gav anbefalinger til den fremtidige indsats. Den første integrationslov i Danmark trådte i kraft i 1999 og markerede bl.a. et diskursivt brud med den hidtidige lighedslogik i velfærdsstaten generelt og i særdeleshed i forhold til integrationsmålsætningen om at bringe indvandrere på lige fod med etnisk danske borgere. Skiftet skete i form af, at det blev legitimt at indføre formel og reel forskelsbehandling af en udvalgt gruppe i samfundet. Der var flere formål med at indføre nedsatte ydelser til flygtninge og indvandrere både i 1998 med introduktionsydelsen og i 2002 med genindførslen af ydelsen og den nye starthjælp. Fælles for de to lovforslag var nøglebegreberne økonomisk tilskyndelse og selvforsørgelse. I 1998 var der et Folketings flertal, der byggede dets argumentation op på workfaretankegangen (work first). De fastslog eller argumenterede for, at flygtningenes og indvandreres lave arbejdsmarkedstilknytning bundede i gruppens manglende økonomiske tilskyndelse til at tage et job (for høj forsørgelsesydelse sammenlignet med regulær beskæftigelse). Dette var også VK-regeringens begrundelse for at indføre starthjælpen i 2002, men S og RV var på dette tidspunkt ikke længere tilhængere af den nedsatte ydelse som politisk instrument. De mente, at det var flygtningenes og indvandrernes utilstrækkelige kvalifikationer, der var en bremseklods for arbejdsmarkedsintegration. Flygtningedebatterne nationale interesser, moralske forpligtelser og internationale normer 345
Debatterne om flygtninge før 1983 viste, at der på tværs af de politiske partier herskede en udbredt essentialistisk opfattelse af kulturforskelle, hvor den dominerende holdning var, at flygtninge der kom hertil fra Sydøstasien og Sydamerika var kulturelt anderledes og svære at integrere. Argumentet mod at tage flere flygtninge end højst nødvendig og ikke flere end aftalt med UNHCR byggede desuden på begrundelser som den begrænsede befolkningsmæssige og økonomiske kapacitet til at modtage flere end den kvote på 500 flygtninge som Danmark i slutning af 1970 erne havde aftalt med UNHCR at modtage årligt. Desuden havde Danmark tidligere og fortsat satset på at modtage en lille om end beskeden, men til gengæld behandlingskrævende flygtningegruppe i form af handikappede. Argumentet herfor var, at det var den mest udsatte af flygtningegrupperne. I begyndelsen af 1980 erne begyndte KF og FP at problematisere de flygtninge, som kom til Danmark, fordi de var svære at integrere, men ændringen af udlændingeloven i 1983 afspejlede en politisk enighed på tværs af folketingssalen (på nær Fremskridtspartiet) om det nødvendige i at ændre loven, så den bliver en retsstat værdig. Allerede året efter 1983-lovændringen steg antallet af asylansøgere til landet voldsomt, og den hidtidige brede konsensus omkring flygtningepolitikken forsvandt. Folketinget blev delt i forhold til forskellige holdninger til hvad der forstås ved en politisk flygtning. Flygtningebegrebet blev i stigende grad politiseret ved tale om bekvemmelighedsflygtninge og fattigdomsflygtninge. I 1990 erne og frem blev Folketinget delt i to diskursivt adskilte alliancer bestående af RV, S, SF, EL, KRF, CD på den ene side og V, KF, FP og DF på den anden side. Konfliktlinjerne var omkring særlovene (pælestineser-, bosnier-, serbersærlovene samt kosovo-nødloven) og de facto-flygtningebegrebet. Særlovene anså V, KF, FP og DF som den rette vej til at sikre at flygtninge ikke blev til indvandrere og for at undgå, at Danmark udvikler sig til et multietnisk samfund. Den anden alliance mente, at repatriering ikke skulle ske for en hver pris, hvis det betød, at flygtningene skulle opholde sig midlertidigt i Danmark i mange år. Dette vil være uværdigt og umenneskeligt, var argumentet. 346
Konklusion I afhandlingens konklusion opsummerer jeg de hovedkonfliktlinjer, som jeg har beskrevet i det foregående. De viser tydeligt, at den dominerende forestilling omkring nationalstaten ikke havde ændret sig meget inden for de sidste 30 år, men det havde til gengæld synet på de grundlæggende principper omkring velfærdsstaten og menneske- og borgerrettigheder. Jeg konkluderer, at et diskursivt skift omkring de to sidstnævnte skete i forbindelse med 1) indførslen af den nedsatte ydelse i 1998, der brød med lighedstankegangen som et af de grundlæggende principper bag velfærdsstaten og 2) forslaget fra 1994 om at give bosniere under særloven fra 1992 ret til at søge permanent opholdstilladelse. Et skift der afspejlede, at de nationale politiske og økonomiske interesser langsomt havde fået forrang for tidligere tiders moralske og medmenneskelige argumenter for at acceptere, at flygtninge kunne få en tryg fremtid - i Danmark. Jeg konkluderer desuden, at udlændingepolitikken er udtryk for symbolpolitik, hvor der spilles på forhåbninger, frygt og følelser, og som derfor formår at dele Folketinget i to uforenelige diskursive alliancer. Der er forskel på de politikker disse to alliancer fremlægger, men det er snarere et spørgsmål om graden af stramninger af udlændingeloven, end at alliancerne har forskellige politikker. Derimod er der en stor modsætning på det diskursive plan, hvor den ene alliance fokuserer på det humanistiske aspekt, der signalerer, at politikernes interesser rækker ud over nationale hensyn, hvor den anden alliance i stedet fokuserer på en over for den danske befolkning forsvarlig udlændingepolitik. Hvilken af disse modstridende diskursive tilgange, der har største succes med at fastholde den sociale sammenhængskraft i samfundet, ville være interessant at undersøge, men det har ikke været muligt at komme ind på den problematik i denne afhandling. Denne afhandling har til gengæld afdækket et felt, der ikke tidligere har været afdækket hvordan Folketinget debatterer natura- 347
liserede, indvandrere og flygtninge i perioden 1973-2002 og jeg konkluderer afslutningsvis, at den diskursive tilgang har været frugtbar og ført til at udstille de politiske konflikter og sociale dominansforhold, der udspiller sig i på et område som udlændingepolitikken, og hvordan konflikterne og forholdene har ændret sig over denne periode. 348