NOTAT Klimatilpasning, vandsektor og grundvand J.nr. NST-4701-00091 Ref. Mafol/kridv Den 13.november 2013 Konklusionspapir Arbejdsgruppen vedr. særligt oversvømmelsesudsatte boliger 1. Baggrund, formål og proces Hyppigere og kraftigere skybrud har de seneste år sat fokus på en øget risiko for oversvømmelser som følge af klimaændringerne. Et mindre antal boligejere er i risiko for gentagne alvorlige oversvømmelser, fordi de er særligt udsatte for oversvømmelser, som ikke kan forhindres ved normale foranstaltninger fra boligejeren, kommunen eller vandselskabet. Forsikring & Pension har oplyst, at konsekvenserne for op til 200 boligejere efter næste større vandskade vil blive, at forsikringsselskaberne vil se sig nødsaget til helt at stoppe med at forsikre mod vandskader forårsaget af regnvand. Arbejdsgruppen er bekendt med to huse, der allerede har fået opsagt deres vandskadeforsikring. Endvidere har forsikringsselskaberne beskrevet syv konkrete huse og deres skader. Forsikringsselskaberne forventer, at de vil opsige disse huses dækning for vandskader næste gang de får en større vandskade forårsaget af regnvand. Man må tage for givet, at huse, der ikke længere kan forsikres mod vandskade, vil miste værdi, hvor meget er usikkert. Dansk Ejendomsmæglerforening gennemførte i 2011 en spørgeskemaundersøgelse med ejendomsmæglere som respondenter, der udtrykte, at boligkøbere er optaget af risikoen for oversvømmelser. Når et hus skal sælges, så skal der udarbejdes en tilstandsrapport. Et bilag til denne er sælgers informationer om boligen. Af denne skal både skader og manglende mulighed for at forsikre sig fremgå. Manglende mulighed for at opnå vandskadedækning vil således fremgå af dette bilag. Der er fra flere sider stigende fokus på klimaændringerne og behovet for at iværksætte tiltag, der kan begrænse konsekvenserne heraf, herunder følgevirkningerne af de forventede øgede regnmængder m.v. Staten, kommuner og forsyninger har således allerede igangsat en lang række klimatilpasningsindsatser. Disse tiltag vil medvirke til at begrænse antallet af huse, der bliver ramt af oversvømmelser i forbindelse med skybrud eller mere vedvarende regn i øvrigt. Tiltagene er imidlertid ikke som sådan målrettet problemstillingen om særligt oversvømmelsesudsatte boliger, som er en kompleks udfordring, der kun berører et begrænset antal boliger. Derfor er der oprettet en arbejdsgruppe med repræsentanter fra Forsikring & Pension, KL, Erhvervs- og Vækstministeriet og Miljøministeriet med det formål at beskrive, hvad der definerer særligt oversvømmelsesudsatte boliger og det formodede omfang heraf samt skitsere mulige løsninger vedr. problemstillingen.
Der har været afholdt 9 arbejdsmøder fra d. 12. april til d.4. november 2013. Dette notat gør rede for arbejdsgruppens overordnede konklusioner. Notatet indeholder dele af skriftligt materiale, som deltagerne har bidraget med i form af bilag til møderne. 2. Kortlægning af problemet 2.1 Ændringer, som påvirker risici for oversvømmelse DMI har på baggrund af de nyeste danske og europæiske scenarieberegninger beskrevet de forventede fremtidige klimaforandringer i Danmark. De seneste beregninger viser, at Danmark i fremtiden vil få et varmere og generelt vådere vejr med flere ekstremer. Særligt om vinteren forventes mere regn, mens sommeren vil være præget af længere tørkeperioder uden nedbør men med kraftigere regnskyl. 1 Skybruddet over København i 2011, der kostede forsikringsselskaberne over 6 mia. kr. var årets største enkeltstående forsikringssag relateret til vejrhændelser i Europa. Ud fra nedbørsmålinger i Københavnsområdet og spildevandskomiteens regnvandsstatistik, skrift nr. 28, er det vurderet at gentagelsesperioden var 100-1000 år. Der er endvidere eksempler på omfattende nedbør med vandskader til følge i bl.a. Nordsjælland i 2010 og Greve og Nordsjælland i 2007. Tendensen til voldsomme nedbørshændelser og skader kan ligeledes registreres i en række omkringliggende lande, som fx Norge, Tyskland, Polen og Storbritannien. Den årlige nedbør på landsplan er de sidste 150 år steget med omkring 100 mm samtidig med, at der har været en stigende tendens i antallet og intensiteten af kraftige nedbørshændelser. Dette ligger godt i tråd med de forventede fremtidige klimaforandringer. I fremtiden kan forventes en stigning i årlig nedbør på 7 % (+/- 3 %) i perioden 2021-2050. Der er en tendens til, at de mest ekstreme nedbørshændelser øges mere end de mindre ekstreme. 2 I hvilket omfang den øgede nedbør kan forventes at medføre flere oversvømmelser og skader afhænger også af, hvordan vandet håndteres, når det rammer vores overflade. Faktorer som befæstelsesgrad, størrelsen af arealer, som er flise- eller asfaltbelagt og kloakkernes dimensionering er derfor afgørende for, hvor store arealer der er i fare for oversvømmelse, og hvor meget vand arealerne er i fare for at blive oversvømmet med. Befæstelsesgraden er i takt med den samfundsmæssige udvikling blevet større i hele landet. Det har den konsekvens, at mere vand ikke kan nedsive, hvor det rammer overfladen, og derfor samles og oversvømmer arealer og huse. HOFOR går i sin dimensionering ud fra, at befæstelsen øger nedbørseffekten med 10 % i forhold til tidligere, hertil kommer 30 % i klimatillæg, svarende til den forventede øgede regnmængde. Faktorerne på 10 % og 30 % ganges herefter, hvilket svarer til 1 Kortlægning af klimaforandringer muligheder og barrierer for handling. Task force for Klimatilpasning, maj 2012 2 Danmarks Klimacenter rapport 11-03: Fremtidige nedbørsændringer i Danmark, En oversigt over den aktuelle viden i sommeren 2011. Martin Drews, Fredrik Boberg, John Cappelen, Ole Bøssing Christensen, Jens Hesselbjerg Christensen, Sisse Camilla Lundholm og Martin Olesen 2
et tillæg på ca. 43 %. Der er eksempler på ældre huse, der i 30-40 år ingen problemer har haft med vandskader, men som nu oplever problemer. Hvis vand ledes til kloakledninger, i et omfang, som overstiger ledningernes kapacitet, er der en øget risiko for oversvømmelse, dels på grund af manglende afledning og dels fordi vandet presses tilbage op igennem afløbene. Hvor vidt den øgede nedbør kan forventes at medføre flere oversvømmelser og skader er endvidere også afhængig af, hvilke tiltag boligejerne foretager for at forebygge oversvømmelser. I afsnit 4.2 gives der en række eksempler på, hvilke tiltag boligejere kan iværksætte for at sikre deres boliger. Desuden har det betydning hvilke mere generelle forebyggende tiltag, der fra kommunen og spildevandsselskabets side er gennemført. 2.2 Afgrænsning/definition af oversvømmelsesudsatte boliger 2.2.1 Kendetegn ved særligt oversvømmelsesudsatte boliger Dårlige vandafledningsforhold øger risikoen for oversvømmelse. De mest udsatte boliger er ofte lavt beliggende eller ligger på en skrående grund eller nedenfor et befæstet areal. En udsat beliggenhed kan også være tæt på en sø, mose, et vandløb eller en pumpestation med utilstrækkelig kapacitet. Enkelte boliger beliggende i tidligere sommerhusområder, som er ændret til landområde med bebyggelse eller byzone, kan også være særligt oversvømmelsesudsatte. Der eksisterer ikke i dag en entydig definition eller afgrænsning af, hvad der forstås ved særligt oversvømmelsesudsatte boliger af relevans for arbejdsgruppens arbejde. Til brug for arbejdsgruppens arbejde er der derfor taget udgangspunkt i konkrete ejendommes forsikringsforhold og historie, hvor boligerne har haft gentagne forsikringsskader i form af vandskader på bygninger, og normalt ikke kun i kælder men også i stueplan. Et mindre antal boligejere er i risiko for gentagne alvorlige oversvømmelser, fordi deres boliger er særligt udsatte for oversvømmelser, af årsager, som ikke kan forhindres ved normale foranstaltninger fra boligejeren, kommunen eller vandselskabet. Der er tale om konkrete adresser. På samme villavej kan der derfor være oversvømmelsesudsatte og ikke-oversvømmelsesudsatte boliger side om side alt efter forhold som placering af huset på grunden, skrånende indkørsel, husets lave beliggenhed på grunden m.v. Endelig er der tale om boliger, der som følge af de gentagne oversvømmelser er opsagt eller står til at blive opsagt og ikke længere kan tegne vandskadeforsikring i et forsikringsselskab, selv om en flerhed af selskaber er blevet forespurgt. Såfremt der er tale om en problemstilling for flere huse i samme område, behandles det ikke i denne arbejdsgruppe, idet det i givet fald er et anliggende for kommuner, forsyningsselskaber, grundejerforeninger mv. Arbejdsgruppen har gennemgået nogle konkrete anonymiserede cases, vedrørende særligt oversvømmelsesudsatte boliger. Boligerne er beliggende i forskellige beboelsesområder, fx i et gammelt sommerhusområde, i Storkøbenhavn og i Nordsjælland. 2.2.2 Antal oversvømmelsesudsatte boliger Arbejdsgruppen har ikke kunne finde opgørelser over, eller anden form for dokumentation, for antallet af boliger med de under punkt 2.2.1 angivne kendetegn. 3
Arbejdsgruppen har metodisk været udfordret af, at der ikke findes en opgørelse over boligejere, som er særlig oversvømmelsesudsatte. Det er Forsikring & Pensions opfattelse, at en kvantitativ opgørelse vil kræve oprettelse af et register, hvilket vil være problematisk i forhold til reglerne om databeskyttelse. Forsikring & Pension har præsenteret syv boliger, hvor forsikringsselskaber har udbetalt store erstatninger, men hvor boligerne stadig er forsikret mod oversvømmelser. De øvrige i arbejdsgruppen har ikke ud over selskabernes beskrivelse haft selvstændig mulighed for, at vurdere om de syv boliger efter deres opfattelse kan betragtes som særligt oversvømmelsesudsatte. I arbejdsgruppen har Forsikring & Pension desuden fremført to konkrete eksempler på samme vej, hvor personer i dag står uden en vandskadeforsikring. Ved disse ejendomme valgte en repræsentant fra henholdsvis HOFOR og fra Forsikring & Pension at besøge boligejerne og høre deres beretninger vedrørende vandskader. Forløbet for de to boliger har været således: Boligerne blev oversvømmet den 14. august 2010, hvor der var tale om en 20-100 års hændelse, og igen den 2. juli 2011, hvor der var tale om en 100-1000 års hændelse. Begge gange stod der mellem 30 og 40 cm vand på ejendommene, og der gik adskillige timer, før vandet igen forsvandt fra ejendommene. Det ene hus har kælder og fik først fyldt kælderen med vand, hvorefter det sivede op gennem stuegulvet. Minimum 200 m3 vand blev pumpet ud af ejendommen ved en enkelt skade. Forsikringsselskabet har udbetalt over 4 mio. kr. i erstatninger, før det opsagde forsikringen. Boligejer har efterfølgende selv investeret 2-300.000 kr. i at forebygge vandskader, herunder højtvandslukke, grundvandspumper mm. Forsikringsselskabet har besøgt ejendommen, efter at disse initiativer er taget. Selskabet måtte konstatere, at det stadig ikke ville forsikre huset. Den anden ejendom har ingen kælder, men har fået et tilsvarende beløb fra forsikringsselskabet, før det opsagde forsikringen. Der er også her brugt et meget betydeligt beløb for at forebygge skader. Begge ejere er af den opfattelse, at deres ejendomme er værdiløse uden en forsikring. Dette er dog ikke efterprøvet. I forbindelse med regnvejrshændelsen den 14-15. august 2011, hvor der var tale om en 20-100 årshændelse, fik de to boliger imidlertid ikke vandskade. Det bemærkes, at skybrud er et naturfænomen, og ingen skybrud er helt ens, men skybruddet d. 14. august 2010 og skybruddet d. 14.-15. august 2011 er sammenlignelige i den forstand, at deres omfang var af en sådan karakter, at de statistisk set indfinder sig med samme hyppighed. HOFOR har oplyst, at ved konkrete tiltag og renovering for omkring 10-20 mio. kr. kan risikoen nedsættes væsentligt. Arbejdsgruppen er kun bekendt med disse to konkrete sager af denne type, men har som nævnt ovenfor også fået syv eksempler fra forsikringsselskaberne på huse, der har fået udbetalt store erstatninger efter vandskader. Dette er formentlig ikke udtømmende. Forsikring & Pension skønner, at op til 200 husejere står foran et problem med at få opsagt vandskadedækning, efter næste vandskade på stueplan, der skyldes et skybrud 3. Disse husejere vil naturligvis få deres dækning i henhold til forsikringen, men vil derefter få opsagt vandskadedækningen. 3 Forsikring & Pension har kontaktet forsikringsselskaberne og tallet er baseret på et fælles skøn herfra. 4
I tallet 200 er indeholdt: De to huse på landsplan, som arbejdsgruppen på nuværende tidspunkt er bekendt med er blevet opsagt af deres forsikringsselskab, og har ikke kunnet tegne forsikring i mindst to andre selskaber, et estimeret antal huse, som ikke vil kunne forsikres på ny (ofte i et nyt selskab) i forbindelse med et salg og et estimeret antal huse, hvis forsikring vil blive opsagt i forbindelse med næstkommende større vandskade på stueniveau. Det er arbejdsgruppens vurdering, at der er for få kendte sager til, at det giver mening at opfinde meget eksakte grænseværdier m.v., for hvornår boliger ville være omfattet af kategorien særligt oversvømmelsesudsatte. Men der vil kunne sættes krav for at blive omfattet af en evt. ordning, jf. nærmere afsnit 5.2. 3. Juridisk ansvar i forbindelse med skader på boliger. Ved en vurdering af om det er muligt at placere et juridisk ansvar hos nogen i forbindelse med forebyggelse, afværge og håndtering af skader på boliger forårsaget af oversvømmelser, er det som udgangspunkt relevant at se på følgende aktører: grundejeren, spildevandsforsyningsselskabet, naboen og kommunen. Der er ikke specifik erstatningsretlig regulering på området. Afgørelsen af hvem, der har krav på erstatning fra hvem, og i givet fald i hvilket omfang, følger af dansk rets almindelige regler om erstatning udenfor kontraktforhold, hvor ansvarsgrundlaget er culpa (skyld). Heri ligger, at en forudsætning for at skadelidte kan rette et erstatningskrav mod en aktør er, at skadelidte kan bevise et økonomisk tab, og at aktøren har været skyld i, at skaden er sket, fordi aktøren burde have handlet anderledes. Muligheden for at rette et erstatningskrav imod en aktør kan i øvrigt bortfalde helt eller delvist, hvis skadelidte også selv har været skyld i skaden, herunder ikke har forbygget i tilstrækkeligt omfang, eller hvis skadelidte burde have afværget hele eller dele af skaden. Det kan være svært at bevise, hvor vandet konkret er kommet fra, og evt. hvilket vand, der har været medvirkende til at forårsage hvilken skade. Det kan også, af naturlige årsager, være vanskeligt at bevise, at et spildevandsforsyningsselskab ikke har overholdt sin vedligeholdelsespligt for konkrete kloakledninger. Dette, sammenholdt med mængden af potentielle ansvarlige aktører, gør, at bevisbyrden for den enkelte skadelidte kan være vanskelig at løfte. Arbejdsgruppen kender ikke til sagsanlæg vedrørende oversvømmelser, hvor en grundejer har fået medhold i et erstatningskrav imod en kommune eller/og forsyningen som følge af utilstrækkelig dimensionering af spildevandssystem bortset fra sager om ledningsbrud. 4. Eksisterende tiltag og muligheder for forebyggelse 4.1 Statslige og kommunale initiativer på klimatilpasningsområdet Alle parter har et ansvar for at forebygge mod klimaforandringerne, dvs. både staten, kommuner, spildevandsforsyningsselskaber, og grundejere, og dermed blandt andet gennemføre foranstaltninger, der kan forebygge at der indtræder skader på boligerne som følge af kraftig regn. I december 2012 udgav regeringen Handlingsplan for klimasikring af Danmark, der indeholder 64 initiativer som skal sikre, at Danmark bliver mere robust bl.a. over for voldsommere nedbør og Miljøministeriet har igangsat en række initiativer, som skal forbedre rammerne for kommunerne og borgernes klimatilpasningsindsats. 5
Blandt andet er det i Økonomiaftalen for 2013 aftalt, at alle kommuner skal udarbejde klimatilpasningsplaner inden udgangen af 2013. Klimatilpasningsplanerne indeholder en risikokortlægning og en beskrivelse af kommunernes indsats. Klimatilpasningsplanerne kan dermed danne grundlag for beslutning om nye klimatilpasningstiltag. Med økonomiaftalen er det ligeledes aftalt, at kommunerne skal løfte investeringerne i klimatilpasning med 2,5 mia. kr. En lovændring har herudover givet forsyningsselskaberne bedre mulighed for at medfinansiere klimatilpasningsprojekter inden for veje, vandløb og rekreative anlæg, hvilket giver kommunerne og forsyningsselskaberne bedre muligheder for i samarbejde at udvikle og igangsætte nye klimatilpasningstiltag. En ændring af planloven har endvidere givet kommunerne mulighed for at inddrage klimatilpasning direkte i lokalplanlægningen. Dette muliggør en mere sammenhængende klimadagsorden, hvor klimatiltag i kommuneplanen kan implementeres på lokalt niveau gennem udarbejdelse af klimalokalplaner. Fx kan der fremadrettet stilles krav om reduktion af befæstelsesgrad eller at befæstelsen sker med porøse overflader (fx porøs asfalt eller porøse fliser). Dette kan over tid hjælpe særligt oversvømmelsesudsatte boliger. Også i forhold til borgerne er der igangsat en målrettet kampagne, som informerer borgerne om, hvordan de kan forebygge oversvømmelser og klimasikre deres egen bolig. I forlængelse heraf er der bl.a. indgået aftale om, at borgerne kan få lavet et gratis klimatilpasningstjek af deres bolig, ligesom nogle forsikringsselskaber i Danmark giver rabat på husforsikringen, hvis boligejerne klimatilpasser boligen. De nye initiativer på klimatilpasningsområdet kan danne grundlag for, at der foretages nye offentlige eller private investeringer. I de kommunale klimatilpasningsplaner, som skal indeholde en risikokortlægning af, hvor der kan opstå oversvømmelser, og hvor stor værdi der er i de oversvømmelsesudsatte områder, arbejdes ud fra en områdebaseret tilgang. Klimatilpasningsplanerne vil medvirke til at begrænse antallet af huse, der bliver ramt af oversvømmelser i forbindelse med skybrud eller mere vedvarende regn i øvrigt. Tiltagene er imidlertid ikke som sådan målrettet problemstillingen om særligt oversvømmelsesudsatte boliger, som er en kompleks udfordring, der kun berører et begrænset antal boliger. Det er op til kommunalpolitikerne at beslutte og prioritere, hvilke tiltag kommunen vil foretage på baggrund af klimatilpasningsplanerne. Inden eventuelle nye klimatilpasningstiltag er gennemført, og kan afhjælpe oversvømmelsesproblemerne, følger ligeledes en implementeringsfase, hvorfor det kan forventes, at den fulde effekt af indsatsen først kan ses efter en årrække. Hertil kommer, at der er en investeringshorisont for store anlæg. Såfremt kommunen eller forsyningsselskab iværksætter særskilte tiltag over for særligt oversvømmelsesudsatte boliger kan dette reducere boligejernes incitament til at forebygge generelt. Kommunerne har ikke nogen juridisk forpligtelser overfor den enkelte boligejer i forbindelse med oversvømmelser med mindre der er tale om personfare. Spildevandskomiteen, der hører under Ingeniørforeningen i Danmark, undersøger på nuværende tidspunkt mulighederne for, ved supplement til komiteens eksisterende spildevandsskrifter, at opregne en række eksempler på teknisk 6
hensigtsmæssig håndtering af vand på terræn. Det forventes at det endelige skrift 30 vil blive vedtaget i spildevandskomiteens plenarforsamling i april 2015. Men der vil foreligge et færdigt arbejdsdokument i løbet af efteråret 2014. 4.2 Boligejernes muligheder for at forebygge Ovenstående tiltag vil medvirke til at begrænse antallet af særligt oversvømmelsesudsatte boliger, men som borger har man til et vist niveau en række muligheder for at klimasikre sin egen bolig, og dermed minimere risikoen for oversvømmelser. Sikring af boligen kan være en stor udgift for boligejere, men der er også andre eksempler på udgifter som boligejere forventes at afholde, bl.a. støjsikring og kloakering i det åbne land. Husejere i det åbne land pålægges at etablere spildevandsløsninger, hvilket kan medføre udgifter for husejerne på gennemsnitligt 62.000 kr. for lokale renseløsninger og noget mere for kloakering typisk 50-80.000 kr. afhængig af de lokale forhold. Der er således tale om en betydelig engangsudgift, især for boligejere i områder med lave huspriser. Håndtering af regnvand handler både om bolig (indendørs) og matrikel (udendørs), så problem og løsning afhænger både af faktorer som boligens og grundens beskaffenhed, jordbundsforhold og beliggenhed. Nogle af de mest udbredte foranstaltninger mod oversvømmelse og vand i boligen er en pumpebrønd og et udendørs højvandslukke, som ved opstemning i kloakken forhindrer spildevand i at trænge ind i boligen. Herudover kan etableres omfangsdræn, som leder overskydende vand væk fra jorden 4. Herudover kan borgerne fx anlægge en faskine, et grønt tag, en regnvenlig indkørsel med gennemtrængelig belægning, hævede kanter ved fx kældernedgang, et regnbed eller en regntønde som alle i større eller mindre grad kan være med til at aflede vand fra boligen. I afsnit 2.2.2 er eksempler på boliger, hvor der er iværksat foranstaltninger. Disse har dog ikke kunnet sikre husene nok til at forsikringsselskaberne vil tilbyde forsikringsdækning mod vandskader. Med genindførelsen af BoligJobordningen og udvidelse af ordningen til at omfatte sommer- og fritidshuse kan der opnås servicefradrag for arbejdsløn for ydelser, der klimasikrer boligen. Samtidig kan klimasikring forøge boligens værdi. Teknologisk Institut og Orbicon udgav i september 2013 to nye anvisninger i klimasikring. Den ene anvisning dækker bygninger bredt, mens den anden omhandler kælderoversvømmelse 5. Disse anvisninger kaster nyt lys over boligejerens muligheder for at klimasikre egen bolig. Effekten af ovenstående løsningsmuligheder kan forøges, hvis mange danske husejere i stigende grad klimasikrer deres egen bolig. Dog vil løsningerne ikke i alle tilfælde kunne afhjælpe oversvømmelsesproblemerne som følge af skybrud, ligesom de boligejere, som får opsagt deres forsikring allerede må antages i et vist omfang, at have undersøgt og evt. anvendt ovenstående løsningsmuligheder, i de tilfælde, hvor de har en afhjælpende effekt på oversvømmelserne. 4 Yderligere oplysninger og gode råd om tiltagene kan ses på www.klimatilpas.nu 5 Teknologisk Institut og Orbicon, september 2013: Rørcenter-anvisning 020 Skybrudssikring af bygninger samt Rørcenter-anvisning 021 Kælderoversvømmelser. 7
4.3 Kernen i forsikring og hvorfor nogle huse muligvis ikke er forsikringsbare Forsikring er en aftale mellem en forsikringstager (kunde), der køber et løfte om udligning af økonomiske tab. Forsikringstageren betaler en forsikringspræmie til et forsikringsselskab, som til gengæld forpligter sig til at betale erstatning, efter nærmere angivne retningslinjer, hvis skaden sker. Forsikringsselskaber fører nøje statistik over hændelser, der vedrører deres forretning. En aktuar er så i stand til at beregne risikoen for en hændelse, hvorefter der kan beregnes en præmie. Det er Forsikring & Pensions vurdering, at ved særligt oversvømmelsesudsatte huse overtager forsikringsselskaberne ikke længere en ubestemt risiko, og der er derfor ikke et tilfældighedsmoment i forhold til oversvømmelsesskader. Det er kun et spørgsmål om tid, før skaden sker, og ikke om skaden sker. Hvis et forsikringsselskab vurderer, at en bolig uden tvivl vil blive ramt af alvorlige vandskader igen, vil selskabet ifølge Forsikring & Pension ikke tegne en vandskadeforsikring, da huset ikke er forsikringsbart. Dette svarer til at forsikringsselskabet ikke vil tegne en brandforsikring, hvis det er meget sandsynligt, at huset vil brænde. Baggrunden er, at prisen på forsikringen ville blive prohibitivt høj. Hvis et hus derimod alene vurderes at have en større risiko end normalt for oversvømmelsesskader efter skybrud, vil forsikringsselskaberne vælge at fastsætte en højere præmie eller selvrisiko, stille vilkår eller fastsætte klausuler for dækningen (fx ingen dækning af organisk materiale i underetagen) eller kræve gennemførsel af specifikke skadeforebyggende initiativer, som kan være medvirkende til at nedbringe og/eller helt fjerne risikoen for at der opstår skade. Det er det enkelte forsikringsselskab, der på baggrund af konkret vurdering, vælger hvilken risiko de vil løbe. Forsikringsselskaberne tegner bygningsforsikringer, der dækker vandskader som følge af voldsomt skybrud. En række selskaber tilbyder som supplement en udvidet forsikring for vandskader, hvor der ikke kræves skybrud for at være dækket. 6 Forsikringsselskabet har normalt alle forsikringer knyttet til ejendommen og familien. Forsikringsselskabet vil inddrage dette, når det skal vurderes, om forsikringer må opsiges. Men forsikringsselskaberne har ikke pligt til at tegne forsikring mod vandskade og kan derfor frit opsige forsikringer til forsikringens næste fornyelsesdag. Det betyder, at de huse, som med sikkerhed vil blive ramt af vandskade igen og igen, risikerer at stå uden forsikring. Arbejdsgruppen er bekendt med to huse, der har fået opsagt deres vandskadeforsikring, samt syv eksempler fra forsikringsselskaberne, hvor forsikringsselskaberne forventer, at de vil opsige disse huses dækning for vandskader næste gang de får en større vandskade forårsaget af regnvand. Man må tage for givet, at huse, der ikke længere kan forsikres mod vandskade, vil miste værdi, men hvor meget er usikkert. Det skal i forlængelse heraf bemærkes, at der i dag findes områder, hvor nogle boligejere ikke kan opnå forsikring, og derfor selv må påtage sig det økonomiske ansvar for udbedring af eventuelle skader. Der er tale om skader, der er relateret til valg af materialevalg i boligen og ikke til beliggenhed. Det er således fx ikke alle 6 Ved voldsomt skybrud forstås mindst 40 mm regn i løbet af 24 timer eller 1 mm regn pr. minut i en periode på mindst 15 minutter. 8
huse, herunder huse med bindingsværk eller huse lavet af tang eller halm, der kan tegne en råd- og svampedækning. Det påvirker naturligvis salgsprisen på huset. Dette vil køberne og sælger dog være bekendt med. Forsikring & Pension har endvidere oplyst, at det kræver, at man tegner en særlig forsikring mod vandskader, uanset omfang og væsentlighed, hvis man ønsker dækning af skader, der skyldes stille regn over en længere periode. Der kendes således i dag tilfælde, hvor boligejere må tåle ikke at kunne tegne forsikring hhv. opnå forsikringsdækning eller må købe en tillægsforsikring. Det skal ligeledes bemærkes, at stormordningen ikke dækker skader, selv om der er tale om stormflod mv. omfattet af katastrofeordningen, hvis der fx er tale om fast ejendom og anlæg, der ligger uden for et dige. 5.0 Eksisterende ordninger og mulige skitseløsninger for oversvømmelsesudsatte boliger 5.1 Stormordningen Stormordningen omfatter blandt andet stormflods- og oversvømmelsesordningen, der er en generel katastrofeordning i forbindelse med skader forårsaget af ekstrem høj vandstand i havet (stormflod) eller ekstreme oversvømmelser fra vandløb og søer. Det er således en betingelse, at den målte vandstand i havet i det pågældende område indtræder sjældnere end hvert 20. år henholdsvis at vandstanden i det pågældende vandløb eller sø vurderes at have været sjældnere, end den statistisk vil forekomme hvert 20. år. Ordningen er således baseret på en objektiv konstaterbar begivenhed, nemlig 20 årshændelse, hvilket vurderes af Kystdirektoratet og Danmarks Meteorologiske Institut hhv. Naturstyrelsen. Derudover dækker stormordningen også stormfald. Stormordningen er en erstatningsordning, der indeholder en erstatningsmodel, som skal sikre incitamenter til omkostningseffektiv klimatilpasning både i forbindelse med placering af nybyggeri og gennem anlæg af forebyggende foranstaltninger, men er ikke en forebyggelsesordning. Stormordningen yder erstatning for umiddelbart indtrådte skader på fast ejendom og løsøre, som er dækket af en afgiftspligtig forsikring mod brand. Der ydes ikke erstatning for fast ejendom og løsøre, som det i almindelighed er muligt at tegne forsikring mod, fast ejendom og løsøre, hvor anden forsikring dækker den pågældende skade, løsøre i kældre og i rum under terræn, indirekte tab eller skader på jord. Visse skader forårsaget af oversvømmelser på boliger, med de kendetegn, som fremgår af punkt 2.2.1, opfanges derfor ikke af stormordningens eksisterende muligheder for økonomisk dækning, idet der fx ikke altid vil være tale om 20 års hændelser, som forårsager vandskaden. Endvidere dækker stormordningen ikke skader der forårsages af fx søvand, hvis dette kommer gennem kloakken. 5.2 Skitse for mulige kriterier for oversvømmelsesudsatte boliger. Forsikring & Pension vurderer, at det vil udgøre et tilfældighedsmoment, hvem der vil blive ramt af den øgede risiko for oversvømmelse, som Danmark i fremtiden vil være udsat for, men ved særligt oversvømmelsesudsatte huse overtager forsikringsselskaberne ifølge Forsikring & Pension ikke en ubestemt risiko, og der er ikke et tilfældighedsmoment i forhold til oversvømmelseshændelser. 9
Kriterier for, hvornår en bolig eventuelt kan betragtes som værende særligt oversvømmelsesudsat kunne fx være nedenstående. Kriterierne skal udvikles nærmere, såfremt de skal anvendes i en konkret afgrænsning af boliger i forbindelse med et eventuelt videre arbejde. Det er væsentligt, at der ikke kan spekuleres i, at få et hus kategoriseret som ikke forsikringsbart. Det betyder, at alle rimelige tiltag skal være iværksat hos alle involverede parter. Følgende tre kumulative betingelser skal derfor som minimum være opfyldt: Husejeren o Der skal være sket alvorlige bygningsskader i det pågældende hus. Der vil normalt være tale om skader på stueniveau. o Der skal kunne fremvises tre afslag på tegning af vandskadedækning o Løsøreskader dækkes ikke o Indirekte tab dækkes ikke o Selvrisiko på 50.000 kr. eller minimum 3 % af ejendomsværdien Vandskader, der skyldes manglende omfangsdræn, manglende faskiner, forkert hældning af fliser, mangler ved huset, høj befæstningsgrad, manglende højtvandslukke, eller at vand har kunnet trænge ind, ved at der har stået 10 cm vand på grunden, dækkes ikke. Forsikringsselskabet o Selskabet opsiger først efter næste skade eller i forbindelse med salg o Forsikringsselskabet har anmodet forsikringstageren om at foretage eventuelle rimelig tiltag i et forsøg på at minimere skadernes omfang. Arbejdsgruppen har ikke drøftet en nærmere afgrænsning af, hvad der kan anses som værende rimelig tiltag. Det bemærkes, at i de to kendte sager har ejerne gennemført tiltag på ca. 2-300.000 kr. o Forsikringsselskabet har varslet forsikringstageren om, at forsikringen kan blive opsagt. o Forsikringsselskabet skal kunne sagligt begrunde, at opsigelsen er rimelig. o Forsikringsselskabet bidrager om muligt med forsikringserstatningen til løsningen/finansieringen af ordningen. Kommunen & Spildevandsselskabet o Opfylder gældende lovgivning o Har en klimahandlingsplan og kan redegøre for, hvorfor kommunen ikke har og heller ikke påtænker at gennemføre eventuelle initiativer i området, der kan afhjælpe problemerne for en given særlig oversvømmelsesudsat bolig. o Kommunen er enig i, at huset er særligt oversvømmelsesudsat. 5.3 Skitser for potentielle løsninger Danmark er langt fra ene om at have udfordringer i forhold til de ændrede vejrforhold og forsikringsdækning. Der er forskellige måder at håndtere problemstillingerne for boligejere i de forskellige lande. Nedenfor er overordnet skitseret mulige ordninger, hvoraf flere er udarbejdet med inspiration fra andre landes ordninger for boliger, der er i risiko for alvorlige oversvømmelser. Fælles for løsningerne er, at der kan indsættes en række betingelse, jf. ovenstående afsnit, samt at huse bygget efter en nærmere fastsat dato ikke inkluderes i ordningen. 10
Potentielle løsninger kan opdeles i løsninger som udelukkende er erstatningsordninger og forebyggende ordninger, der har til formål at reducere eller fjerne risikoen for fremtidige oversvømmelser. Typisk kan erstatningsordninger også udbygges til at indeholde et forebyggende element. Vedrørende skitser for potentielle løsninger, skal det bemærkes, at store investeringer i klimatilpasnings de næste 5-10 år, sandsynligvis kan mindske problemerne for særligt oversvømmelsesudsatte boliger og det eventuelle behov for potentielle løsninger vil dermed muligvis få en midlertidig funktion. 5.3.1 En ny forebyggende erstatningsordning i regi af en myndighed Én mulig ordning kunne være at oprette en lovfastsat naturskadepulje, hvor boligejere med en oversvømmelsesudsat bolig, som opfylder en række nærmere opregnede betingelser (jf. fx Skitse for kriterier i afsnit 5.2.) har frivillig mulighed for, efter skadeshændelse, evt. at søge erstatning fra en myndighed. Størrelsen af erstatningen bliver et centralt spørgsmål og skal derfor kortlægges nærmere, idet markedsværdien af ejendommen, der samtidig afstås, ifølge forsikringsselskaberne vil være tæt på nul. Det skal afklares, hvordan forsikringserstatningssummen, som boligejeren ellers var berettiget til i henhold til forsikringen, kan bidrage til finansieringen. Den valgte løsning skal være samfundsøkonomisk rigtig. Modellen er inspireret af den norske Naturskadepool samt den danske stormflodsordning. En evt. ordning kan finansieres om nødvendigt via et yderligere fast gebyr, der indbetales af alle boligejere som en del af deres brandforsikring. Én fordel ved denne løsning er, at alle boligejere dermed er sikret, når de ikke kan forsikre sig mod vandskader. Én umiddelbar ulempe ved denne løsning kunne være, at finde en passende forvaltningsmyndighed, herunder passende ankeinstans mv., der træffer afgørelserne samt forvalter eventuelt overtagne boliger, samt at det kan reducere boligejers og andre relevante aktørers incitament til at sikre boligen. 5.3.2 En ny erstatningsordning i regi af forsikringsselskaber En anden mulig ordning kunne være at oprette en lovfastsat naturskadepulje, som evt. finansieres ved en afgift på et fastsat beløb pr. 1 mio. kr. i ejendomsværdi. Puljens midler placeres i de enkelte forsikringsselskaber. Naturskadepuljens dækningsomfang kan overvejes mere eller mindre bredt, således at puljen fx dækker alle ikke forsikringsbare naturskader. Det vil sige, at når fast ejendom eller løsøre er omfattet af en brandforsikring, er den også forsikret mod naturskader, herunder oversvømmelse som følge af kraftig nedbør og stormflod. Denne model er med inspiration fra den norske model. Én umiddelbar fordel ved denne løsning kunne være, at forsikringsselskaberne fortsat løfter ansvaret kollektivt. Én umiddelbar ulempe ved denne løsning kunne være, at boliger kan modtage flere udbetalinger, og dermed kan udbetalinger til en bolig på længere sigt overstige boligens værdi. Der er dog i den danske stormordning en aftrapningsmodel for erstatningerne. En tilsvarende model ville kunne anvendes her. 5.3.3 En særlig forsikringspligt En tredje mulig ordning kunne være at forsikringsselskaberne kan forpligtes til at tilbyde vandskadedækning for alle boliger. Alle forsikringstagere kunne fx indbetale et lovfastsat beløb til en pulje, der sikrer, at man ikke skal betale mere end et bestemt beløb for oversvømmelsesdækning fra en forsikring. 11
Denne model henter inspiration fra England, hvor regeringen og forsikringsbranchen har aftalt en Memorandum of Understanding (MoU) for at hjælpe de husejere, der ikke kan forsikres mod vandskader eller hvor dette er prohibitivt dyrt. Det sker ved, at alle forsikringstagere skal betale 10,5 pund til en pulje, der sikrer, at man ikke skal betale mere end 540 pund for oversvømmelsesdækning fra en forsikring. Én umiddelbar fordel ved denne løsning kunne være, at de private parter selv løser problemstillingen, og ansvaret for administrationen ikke flyttes fra forsikringsselskaberne, samt at staten ikke skal opbygge eller udbygge et administrativt system. Én umiddelbar ulempe ved denne løsning kunne være, at boliger kan modtage flere udbetalinger, og dermed kan udbetalinger til en bolig på længere sigt overstige boligens værdi. Der er dog i den nuværende stormordning en aftrapningsmodel for erstatningerne. En tilsvarende model ville kunne anvendes her. Det vil endvidere være relativt særegent i dansk kontekst at gå ind og fastlægge en maksimumspris på en forsikringstype. 5.3.4 Ansøgningspulje med midler til foranstaltninger En fjerde mulig ordning kunne være at boligejere med bolig, der ikke kan tegne en vandskadedækning kan ansøge om midler til forebyggende foranstaltninger eller erstatning. Midlerne tages fra en pulje, der på fordelagtige vilkår fx kan yde erstatning, lån eller muligvis yde tilskud til boligejere m.v. til gennemførelse af foranstaltninger, der kan mindske sandsynligheden for kommende oversvømmelser i et sådant omfang, at huset igen kan forsikres. Finansiering af puljen kan være tilsvarende én eller flere af ovenstående løsningsmodeller. Yderligere inspiration til en model kan hentes i Tyskland og Holland, hvor der er statslige tilskudsordninger/erstatninger til personer, der kan påvise, at de ikke kan tegne en forsikring. Én umiddelbar fordel ved denne løsning kunne være, at det er en mindre indgribende foranstaltning/ordning. Én umiddelbar ulempe ved denne løsning kunne være, at boliger kan modtage flere udbetalinger, og dermed kan udbetalinger til en bolig på længere sigt overstige boligens værdi. Der er dog i den nuværende stormordning en aftrapningsmodel for erstatningerne. En tilsvarende model ville kunne anvendes her. En anden ulempe er, at låneordninger generelt har meget store administrationsomkostninger. 6. Samlet konklusion Klimascenarierne forudsiger, at Danmark i fremtiden vil får et vådere vejr med flere ekstremer, og dermed stigende risiko for flere oversvømmelser. Risikoen er endvidere øget på grund af øget befæstning, dvs. fx øget bebyggelse, flise og asfaltbelægning. Omvendt investerer kommuner, forsyninger og boligejere i stigende grad i klimasikring. Et mindre antal boligejere i Danmark er særligt udsatte for gentagne oversvømmelser, og har eller vil ifølge forsikringsbranchen miste muligheden for at tegne vandskadeforsikring fremover. Det kan i praksis bevirke, at disse boliger bliver usælgelige. Enkelte huse har allerede fået opsagt deres vandskadeforsikring. Arbejdsgruppen har haft til formål at kortlægge problemets omfang for de særligt oversvømmelsesudsatte boliger, og på baggrund heraf skitsere mulige løsninger. Det har vist sig, at det ikke inden for rammerne af arbejdsgruppens arbejde har 12
været muligt klart at dokumentere det nuværende eller fremtidige antal oversvømmelsesudsatte boliger. Arbejdsgruppen vurderer dog at der er tale om et begrænset antal huse. Forsikring & Pension har præsenteret syv konkrete og anonymiserede boligeksempler, hvor der stadig er tegnet forsikring, selvom der er udbetalt store erstatninger. Disse husejere står ifølge Forsikring & Pension sammen med ca. 200 andre husejere foran at få opsagt deres vandskadedækning, næste gang de får en stor vandskade, der skyldes et skybrud. I skrivende stund er arbejdsgruppen bekendt med 2 konkrete eksempler på boligejere som har fået opsagt deres forsikring. Arbejdsgruppen har ikke kunnet finde yderligere opgørelser over, eller anden form for dokumentation for antallet af oversvømmelsesudsatte boliger. Uanset om der er tale om få eller mange huse, der mister muligheden for at blive forsikret, kan tabet for den enkelte boligejer opleves højt. I de seneste år har der fra statslig side været forøget fokus på kommunernes og forsyningsselskabernes klimatilpasningsopgave, ligesom de økonomiske og juridiske rammer for opgaven er forbedret. På den baggrund er det forventningen, at kommunerne i løbet af de næste år i stigende grad igangsætter nye klimatilpasningstiltag, som vil medvirke til at forebygge fremtidige oversvømmelser. Disse tiltag vil formentlig afhjælpe nogle af problemerne for de særligt oversvømmelsesudsatte boliger. Der er ikke konkrete krav til, hvad omfanget af indsatsen til klimatilpasning skal være i de enkelte kommuner, ligesom en række kommuner endnu ikke er færdige med de kommunale klimatilpasningsplaner. Klimatilpasningsplanerne vil opfange nogle af de oversvømmelsesudsatte boliger. Disse tiltag vil medvirke til at begrænse antallet af huse, der bliver ramt af oversvømmelser i forbindelse med skybrud eller, men tiltagene er imidlertid ikke som sådan målrettet problemstillingen om særligt oversvømmelsesudsatte boliger og det er endnu for tidligt at vurdere i hvilket omfang. 13