HØJESTERETS DOM afsagt mandag den 18. februar 2013 Sag 167/2012 (1. afdeling) Forsvarsministeriet (kammeradvokaten ved advokat Niels Banke) mod Hovedorganisationen af Officerer i Danmark som mandatar for A (advokat John Kahlke) I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 4. afdeling den 24. maj 2012. I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Børge Dahl, Per Walsøe, Jon Stokholm, Jens Peter Christensen og Jan Schans Christensen. Påstande Parterne har gentaget deres påstande. Retsgrundlag I tjenestemandsloven hedder det bl.a.: 10. Tjenestemanden skal samvittighedsfuldt overholde de regler, der gælder for hans stilling, og såvel i som uden for tjenesten vise sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver. 24. Som disciplinær straf for tjenstlig forseelse kan anvendes advarsel eller irettesættelse, bøde, der dog ikke må overstige ½ måneds løn, overførelse til andet arbejde eller andet arbejdssted eller til anden stilling inden eller uden for ansættelsesområdet, degradation herunder helt eller delvis bortfald af anciennitetsbestemte løndele - eller afsked.
- 2 - Bøde over 1/25 af månedslønnen og overførelse til andet arbejde kan ikke anvendes, inden forhør er afholdt i overensstemmelse med 20-22, medmindre der foreligger en uforbeholden skriftlig tilståelse, i hvilken tjenestemanden vedgår de faktiske omstændigheder i det påsigtede forhold og erkender sig skyldig i en tjenesteforseelse. Overførelse til andet arbejdssted eller til anden stilling inden eller uden for ansættelsesområdet, degradation eller afsked som straf for tjenesteforseelser kan, når forholdet ikke er fastslået ved dom, aldrig finde sted uden efter afholdt tjenstligt forhør. Ikendte bøder kan indeholdes i lønnen. Den militære straffelov indeholder en række straffebestemmelser i 11-27, som kan sanktioneres med bøde eller fængsel. I militær disciplinarlov hedder det bl.a.: Kapitel 1 Lovens formål 1. Disciplinaransvar efter denne lov har til formål at sikre disciplinen inden for forsvaret. Stk.2. Disciplinaransvar kan pålægges, hvor der som følge af en overtrædelse af de bestemmelser, der er nævnt i 4 og 5, af disciplinære grunde er behov for en sanktion, men hvor der ikke er hjemmel til eller behov for straf. Kapitel 2 Lovens område m.v. 2. Loven finder anvendelse på tjenstgørende militært personel samt hjemsendt militært personel med hensyn til militære pligter, som påhviler dem efter hjemsendelsen. Kapitel 3 Pligtforsømmelser og disciplinarmidler 4. Disciplinarmidler efter 6 kan pålægges den, som 1) undlader at efterkomme en tjenstlig ordre fra en overordnet eller vagt, eller som efterkommer ordren på klart utilfredsstillende måde, 2) i handling eller ord krænker en foranstående eller vagt, 3) udsætter en sideordnet for krænkende behandling, herunder for nedværdigende ritualer, 4) forstyrrer den offentlige orden, eller som viser sig synligt påvirket af alkohol, euforiserende stoffer, opstemmende eller bedøvende midler el. lign., og som gennem sin påklædning el. lign. klart viser at høre til forsvaret,
- 3-5) forbindelse med tjeneste i udlandet forstyrrer den offentlige orden, eller som viser sig synligt påvirket af de i nr. 4 nævnte årsager, 6) tilsidesætter sine pligter som vagt, 7) uberettiget fjerner sig fra tjenestestedet eller udebliver fra tjenesten, 8) bevirker, at ting, der hører til det militære forsvar, bortkommer, ødelægges eller beskadiges, eller 9) i øvrigt gør sig skyldig i pligtforsømmelse. 6. Som disciplinarmidler kan anvendes: 1) Tilrettevisning. 2) Fremstilling. 3) Arbejde og efterøvelse i en del af fritiden. 4) Tjeneste uden for orden. 5) Disciplinarbøde. Stk.2. Disciplinarbøde kan højst udgøre 1/10 af den pågældendes månedsløn for hver enkelt forseelse. Kapitel 4 Behandlingen af disciplinarsager 20. For militære tjenestemænd finder bestemmelserne i lov om tjenestemænd 20, stk. 2 og 3, samt 21-24 ikke anvendelse, når sagen hører til de sager, der kan behandles efter militær disciplinarlov. I forarbejderne til militær disciplinarlov hedder det bl.a. (Folketingstidende 2004-2005, 2. saml. tillæg A, side 1088 ff.): Bemærkninger til lovforslaget Almindelige bemærkninger 1. Lovforslagets formål og baggrund Forslaget har til formål at afløse de nuværende regler i militær retsplejelov kapitel 15 om disciplinarmidler som led i en gennemgående revision af det nuværende militære straffe- og disciplinarsystem. Disciplinarsager inden for det militære forsvar behandles i dag i overensstemmelse med retsplejelovens almindelige processuelle bestemmelser om behandlingen af straffesager, jf. militær retsplejelov 37, stk. 1, jf. 1. Et disciplinarmiddel er som sanktion ikke no-
- 4 - gen straf, hvilket udtrykkeligt fremgår af 37, men anvendelsen af disciplinarmidler efter de gældende regler forudsætter, at der er begået et strafbart forhold. Lovforslaget indebærer, at der bliver en klar adskillelse af strafansvar og disciplinaransvar og at disciplinære sanktioner reserveres for pligtforsømmelser, hvor der af disciplinære grunde er behov for en sanktion, men hvor der ikke er hjemmel til eller behov for straf. Disciplinarmidler vil således fremover i enhver henseende være civilretlige sanktioner, og blandt andet henset hertil foreslås bestemmelser om disciplinarmidler optaget i en ny selvstændig lov, militær disciplinarlov. Forslaget indeholder bestemmelser om formål og anvendelsesområde, hvornår der kan pålægges disciplinaransvar, hvilke disciplinarmidler der kan anvendes samt regler for behandlingen af disciplinarsager. I sommeren 1999 nedsatte forsvarsministeren udvalget til revision af den militære straffe- og retsplejelovgivning. Udvalget fik til opgave at underkaste denne lovgivning samt de dertil knyttede administrative bestemmelser en vurdering med henblik på en mulig revision. I den forbindelse har udvalget skulle vurdere behovet for en særlig straffe- og retsplejelovgivning, herunder de eksisterende regler om disciplinarmidler. I januar 2004 afgav udvalget sin betænkning nr. 1435/2004 indeholdende forslag til en ny militær straffelov, retsplejelov og disciplinarlov. 3. Lovforslagets udformning 3.1. Generelle synspunkter. 3.1.1. Ved de revisioner af militær straffelov, som fandt sted i 1937, 1954 og 1973, skete der en løbende begrænsning i omfanget af konkrete straffebestemmelser vedrørende pligtforsømmelser, ligesom omfanget af særlige militære strafarter blev indskrænket. Udvalget om den militære straffe- og retsplejeordning har fundet det naturligt at fortsætte denne udvikling, således at pligtforsømmelser, hvor straf ikke forekommer ubetinget nødvendig, ikke mødes med en strafferetlig reaktion, men med sanktioner, der ikke har karakter af straf, forudsat at en sanktion i det konkrete tilfælde i øvrigt skønnes nødvendig. Der bør efter udvalgets opfattelse normalt kun være mulighed for at skride ind med straf over for pligtforsømmelser, når der er tale om mere alvorlige forhold. Samtidig bør strafansvaret for uagtsomme overtrædelser begrænses mest muligt. Udvalget foreslår derfor strafansvar begrænset til grove forhold, medmindre særlige omstændigheder gør sig gældende, således at pligtforsømmelser af mindre grov karakter alene skal kunne mødes med disciplinarmidler. Det er således udvalgets opfattelse, at der af disciplinære grunde fortsat er behov for, at militære chefer har mulighed for at kunne reagere med en sanktion i umiddelbar tilknytning til en pligtforsømmelse. Udvalget foreslår derfor, at adgangen til at anvende disciplinære sanktioner over for mindre alvorlige tilfælde af pligtforsømmelser opretholdes, og således, at kompetencen
- 5 - til at pålægge disse sanktioner som efter de gældende regler henlægges til militære chefer. 3.1.2. Udvalget finder derfor, at disciplinarmidler bør være den eneste reaktion over for mindre alvorlige tilfælde af pligtstridig adfærd, særligt over for den form for adfærd, der influerer negativt på disciplinen. Et disciplinarmiddel får herved tydeligere karakter af en civilretlig sanktion netop over for denne form for pligtforsømmelser. Anvendelsesområdet for disciplinarmidler foreslås derfor udformet således, at det omfatter de former for pligtstridig adfærd, som konkret vurderes at være af mindre grov karakter, eller som alene skyldes simpel uagtsomhed, og som således ikke er strafbare. Straf anvendes derimod som udgangspunkt for andre tilfælde af pligtforsømmelser. At en pligtstridig adfærd konkret bedømmes som strafbar, bør dog efter udvalgets opfattelse ikke udelukke, at forholdet i det konkrete tilfælde afgøres med et disciplinarmiddel, jf. 1, stk. 2, i lovforslaget. 3.2. Disciplinaransvarets område Efter de gældende regler kan disciplinarmidler anvendes i alle militære straffesager, dvs. ikke blot i sager om overtrædelse af militær straffelov, men også i sager om strafbare forhold ved overtrædelse af anden lovgivning, f.eks. færdselsloven. Udvalget om den militære straffe- og retsplejeordning har imidlertid peget på, at disciplinarmidler først og fremmest har til formål at give mulighed for gennem en disciplinær sanktion at kunne reagere over for militære pligtforsømmelser. Udvalget finder ikke, at der kan påvises særlige grunde til at opretholde muligheden for at anvende disciplinarmidler over for almindelige overtrædelser, f.eks. af straffeloven, færdselsloven, told- og afgiftslovgivningen og våbenloven. Efter udvalgets opfattelse bør sådanne overtrædelser begået af militært personel i tjenesten sanktioneres på ganske samme måde som overfor andre borgere, nemlig gennem en strafferetlig sanktion. Anvendelsesområdet for disciplinaransvar er derfor i forslaget begrænset til i det væsentlige at angå forhold, der svarer til de handlinger og undladelser, der er beskrevet i militær straffelov, dog med et andet tilregnelseskrav, jf. forslaget til 4 og 5. Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser Til 20 Forslaget til 20 er en konsekvens af, at 14 i lov om forsvarets personel foreslås ophævet. Der henvises herom nærmere til forslaget om militær straffelov.
- 6 - Den foreslåede bestemmelse indebærer, at der skabes hjemmel til at indlede disciplinærforfølgning efter tjenestemandsloven af militære tjenestemænd, efter at en straffesag mod den pågældende er afsluttet. Hvis sagen derimod skal behandles efter den militære disciplinarlov, dvs. at der ikke er tale om en (militær) straffesag, vil der ikke samtidig eller efterfølgende kunne indledes en disciplinærforfølgning efter tjenestemandslovens regler. For militært personel, der ikke er tjenestemænd, forudsættes det på tilsvarende måde, at der efter en afsluttet sag efter disciplinarloven ikke efterfølgende iværksættes en disciplinarsag efter andre regler. Forslaget til disciplinarlov bygger på betænkning nr. 1435/2004, som indeholder forslag til en ny militær straffelov, retsplejelov og disciplinarlov. I betænkningen hedder det bl.a. side 221-223: 10.1.4. Udvalgets overvejelser Efter kommissoriet er udgangspunktet for udvalgets arbejde, at forsvarets personel på det foreliggende område både under tjeneste i Danmark og i udlandet så vidt muligt skal sidestilles med civile borgere, således at personellet kun skal tåle eventuelle særegne indskrænkninger af almindelige retssikkerhedsgarantier mv., såfremt det i hvert enkelt tilfælde kan begrundes, at dette er absolut nødvendigt. Baggrunden for, at militært tjenestemandsansat personel ikke er omfattet af tjenestemandslovens regler om disciplinær forfølgning, må formentlig søges i den omstændighed, at militært personel i forvejen er underkastet selvstændige bestemmelser om disciplinære sanktioner for tjenesteforseelser i form af disciplinarmidler. Udvalgets forslag indebærer, at adgangen til at anvende disciplinarmidler som sanktioner over for tjenesteforseelser inden for det militære forsvar bevares, men således, at disse sanktioner reserveres for pligtforsømmelser, som ikke er strafbare eller ikke er af en så grov karakter, at der er behov for at anvende bestemmelserne i udvalgets forslag til militær straffelov. Det er udvalgets opfattelse, at disciplinære sanktioner efter forslaget til militær disciplinarlov udtømmende bør regulere disciplinaransvaret for tjenstgørende militært personel, således at der ikke skal være mulighed for yderligere at kunne indlede disciplinærforfølgning efter tjenestemandsloven over for tjenestemandsansat militært personel. En opretholdelse af 14 i loven om forsvarets personel i øvrigt vil betyde, at tjenestemandsansat militært personel - i modsætning til alle andre tjenestemænd - efter gennemførelsen af en straffesag ikke vil kunne undergives disciplinærforfølgning efter tjenestemandsloven. Det er udvalgets opfattelse, at der ikke kan påvises afgørende hensyn, som kan begrunde denne forskel i retsstillingen for de to grupper af tjenestemænd. Almindelige lighedsbetragtninger taler for også i denne relation at sidestille tjenestemandsansat militært personel med andre tjenestemænd.
- 7 - Udvalget foreslår derfor følgende bestemmelse indsat som 20 i forslaget til militær disciplinarlov: For militære tjenestemænd finder bestemmelserne i lov om tjenestemænd i staten, folkeskolen og folkekirken 20, stk. 2 og 3, samt 21-24 ikke anvendelse, når sagen hører til de sager, der kan behandles efter militær disciplinarlov. Den foreslåede bestemmelse og en samtidig ophævelse af personellovens 14 indebærer, at der skabes adgang til at kunne indlede disciplinærforfølgning mod militære tjenestemænd, efter at en straffesag mod den pågældende er afsluttet. Der vil således efter bestemmelsen i alvorligere sager kunne indledes disciplinærforfølgning med henblik på bl.a. degradation. Er forholdet ikke fastslået ved dom, kan de mere alvorlige disciplinære straffe, herunder degradation, ikke bringes i anvendelse uden at der er afholdt tjenstligt forhør. Dette kan f.eks. komme på tale, hvor den pågældende har vedtaget et bødeforlæg. Det bør specielt i disse tilfælde tilsikres, at den pågældende, forinden en eventuel vedtagelse af et bødeforlæg, oplyses om, at sagen ikke dermed nødvendigvis er afsluttet, men at en ansættelsesretlig reaktion kan komme på tale, herunder eventuelt ved gennemførelsen af et tjenstligt forhør. Om ophævelsen af 14 i lov om forsvarets personel henvises i øvrigt til afsnittet om retsgrundlaget i landsrettens dom. Højesterets begrundelse og resultat 1. Baggrunden for sagen Sagen angår, om det var berettiget, at Forsvarsministeriet i medfør af tjenestemandsloven degraderede A fra kommandør i lønramme 38 til orlogskaptajn i lønramme 36 uden chefbeføjelser med den begrundelse, at han havde begået tjenstlige forseelser ved at have foretaget tjenesterejser, uden at dette var tjenstligt begrundet, og ved væsentligt at have overskredet grænsen for afholdelse af rimelige udgifter til tjenesterejser og til repræsentation og arrangementer. Der skal i den forbindelse tages stilling til, i hvilket omfang tjenestemandsloven kan anvendes ved disciplinærsager mod militære tjenestemænd. 2. Sammenhængen mellem disciplinærbestemmelserne i militær disciplinarlov og tjenestemandsloven Det er som nævnt et spørgsmål i sagen, om bestemmelserne i tjenestemandslovens 20, stk. 2 og 3, samt 21-24 om disciplinære undersøgelser og disciplinærstraf kan finde anvendelse i forbindelse med de forseelser, som Forsvarsministeriet fandt, at A havde begået.
- 8 - Hovedorganisationen af Officerer i Danmark har bl.a. anført, at As påståede pligtforsømmmelser skulle have været behandlet efter militær disciplinarlov og ikke efter tjenestemandslovens regler. Tjenestemandslovens regler om tjenesteforseelser finder efter organisationens opfattelse kun anvendelse på militære tjenestemænd, som har begået pligtforsømmelser, der er strafbare efter den militære straffelov andre tjenesteforseelser er der udtømmende gjort op med i den militære disciplinarlov, jf. dennes 20. Forsvarsministeriet har heroverfor bl.a. anført, at formålet med indførelsen af militær disciplinarlov var i videst muligt omfang at sidestille militært og civilt personel, og at dette ikke er foreneligt med en forståelse af militær disciplinarlov, hvorefter det er udelukket at bringe tjenestemandslovens disciplinærregler i anvendelse i en sag som den foreliggende. Når der ikke er indledt sag efter militær disciplinarlov, er anvendelse af tjenestemandslovens regler efter ministeriets opfattelse ikke udelukket efter 20. Til det anførte bemærker Højesteret, at tjenestemandsloven ikke indeholder særbestemmelser vedrørende tjenestemænd ansat i militæret, og tjenestemandslovens bestemmelser gælder derfor også for militærtjenestemænd ved siden af de nævnte militærlove, medmindre der i disse love måtte være truffet anden bestemmelse. Den militære straffelov indeholder straffebestemmelser rettet mod grovere pligtforsømmelser begået med forsæt eller grov uagtsomhed, jf. lovens 6 og 11-27. Den militære disciplinarlov finder anvendelse, hvor der er tale om pligtforsømmelser, som kan begrunde en sanktion, men hvor der ikke er hjemmel til eller behov for straf, jf. lovens 1, stk. 2. Efter 20 i militær disciplinarlov finder bestemmelserne i tjenestemandslovens 20, stk. 2 og 3, samt 21-24 ikke anvendelse, når sagen hører til de sager, der kan behandles efter militær disciplinarlov. Højesteret finder imidlertid, at 20 i militær disciplinarlov i tilfælde, hvor der ikke har været gennemført disciplinærsag efter denne lov, ikke er til hinder for, at der indledes disciplinærsag efter tjenestemandslovens regler.
- 9 - Højesteret har herved lagt vægt på, at militær disciplinarlov er led i en reform, hvis overordnede formål er så vidt muligt at sidestille militære tjenestemænd med andre tjenestemænd. En forståelse af militær disciplinarlovs 20 som hævdet af Hovedorganisationen af Officerer i Danmark ville stille militære tjenestemænd anderledes og væsentligt gunstigere end andre tjenestemænd. En militær tjenestemand ville i så fald kun kunne mødes med sanktioner for tjenesteforseelser efter tjenestemandsloven, herunder afsked og degradering, hvis der mod den pågældende havde været gennemført en straffesag efter militær straffelov. Disciplinarloven angår alene mindre alvorlige tjenesteforseelser sanktioneret med mindre alvorlige sanktioner. Militær disciplinarlovs 20 må forstås i overensstemmelse med sit formål som en beskyttelse mod først at blive disciplinarforfulgt efter disciplinarloven og derefter efter tjenestemandsloven. Den foreliggende sag blev behandlet af auditøren, som efter retsplejelovens 749, stk. 2, besluttede at indstille efterforskningen af, om der kunne fastslås et strafferetligt ansvar efter militær straffelov. Der blev ikke efterfølgende indledt disciplinærsag efter militær disciplinarlov. I overensstemmelse med det foran anførte finder Højesteret, at 20 i militær disciplinarlov således ikke har været til hinder for, at der over for A blev iværksat undersøgelse og fastsat sanktion efter tjenestemandslovens regler. 3. Tjenestemandsloven, de angivne tjenesteforseelser og sanktionen Efter tjenestemandslovens 10 skal en tjenestemand samvittighedsfuldt overholde de regler, der gælder for hans stilling, og såvel i som uden for tjenesten vise sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver. Handlinger i strid med 10 kan bl.a. medføre disciplinærforfølgning efter bestemmelserne i tjenestemandslovens kapitel 4. Foreligger en tjenstlig forseelse, er det op til forvaltningsmyndighedens skønsprægede vurdering, om den vil anvende disciplinær sanktion og i givet fald hvilken. Der påhviler en højt placeret tjenestemand, som indtager en betroet stilling med selvstændigt chefansvar og en vidtstrakt adgang til at tilrettelægge sit arbejde og disponere på egen hånd, en særlig pligt til at sikre, at den pågældendes dispositioner er i overensstemmelse med gældende regler. Det følger heraf, at tjenestemanden bl.a. skal overholde kravet om, at en tjenesterejse skal være et nødvendigt led i tjenesten, og reglen om, at han kun har krav på at få re-
- 10 - funderet rimelige merudgifter, jf. bl.a. Kundgørelse for Forsvaret B. 5-13 af 15. januar 2004, Cirkulære om godtgørelse af merudgifter ved tjenesterejser. Som chef og kommandør i lønramme 38 var A omfattet af de nævnte krav. Med hensyn til en række af de tjenesterejser, som A foretog i perioden fra september 2005 til januar 2009, tiltræder Højesteret Forsvarsministeriets vurdering, hvorefter der ikke var tale om tjenstligt begrundede rejser. Dette gælder opholdet på Falsled Kro den 27.-28. september 2005, opholdet på Scandic Hotel, København, den 3.-4. maj 2006 med middag på Skt. Gertruds Kloster, opholdet på Liselund ny Slot den 8.-9. august 2006, opholdet på First Hotel, København, den 30.-31. oktober 2006 og opholdet på Hotel Prindsen, Roskilde, den 14.-15. januar 2009. A havde derfor ikke ret til at få refunderet udgifter vedrørende disse ophold. Højesteret finder endvidere, at tilrettelæggelsen og gennemførelsen af rejser med ophold på Hotel Radisson SAS, Århus, den 16.-17. august 2007, Comwell Storkro, Sorø, den 22.-23. januar 2008, Hotel Vilcon, Bøstrup, Slagelse, den 3.-4. marts 2008, Sørup Herregaard, Ringsted, den 1.-2. april 2008, Hotel Vinhuset, Næstved, den 20.-21. maj 2008 og Hotel Helnan Marselis, Århus, den 18.-19. september 2008 efter de foreliggende oplysninger ikke kan anses for tilstrækkeligt tjenstligt begrundet. A havde derfor ikke ret til at få udgifterne vedrørende disse ophold refunderet i det omfang, det skete. A har over en periode på 3½ år uden fornøden tjenstlig begrundelse foretaget en række rejser for det offentliges regning og fået refusion for udgifter, uanset at det måtte stå klart for ham, at han ikke var berettiget hertil. A har således handlet i strid med de regler, der gælder for tjenestemænd, jf. tjenestemandslovens 10. Det anførte støttes af, at A i en række andre tilfælde har modtaget refusionsbeløb til dækning af udgifter i en størrelsesorden, der i varierende omfang ligger ud over de beløb, som kunne kræves dækket. I lyset af forseelsernes karakter og omfang og de krav, der må stilles til en tjenestemand i As stilling, finder Højesteret, at det var berettiget og ikke i strid med proportionalitetskravet, at Forsvarsministeriet degraderede ham fra kommandør i lønramme 38 til orlogskaptajn i lønramme 36 uden chefbeføjelser.
- 11 - Det af hovedorganisationen anførte om tjenestestedets godkendelse af As udgifter, 11-timers reglen, undersøgelsesforløbet og sagsbehandlingen kan ikke føre til andet resultat. 4. Konklusion Forsvarsministeriet frifindes. I sagsomkostninger for landsret og Højesteret skal Hovedorganisationen af Officerer i Danmark betale 206.000 kr. til Forsvarsministeriet, hvoraf 200.000 kr. er til dækning af udgifter til advokat og 6.000 kr. er til dækning af retsafgift. Thi kendes for ret: Forsvarsministeriet frifindes. I sagsomkostninger for landsret og Højesteret skal Hovedorganisationen af Officerer i Danmark inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse til Forsvarsministeriet betale 206.000 kr. Beløbet forrentes efter rentelovens 8 a.