Flexicurity på Dansk

CARMA Centre for Labour Market Research Aalborg University Flexicurity på Dansk Thomas Bredgaard Flemming Larsen Per Kongshøj Madsen Stine Rasmussen CARMA Research Paper 2009: 2

CARMA Research paper 2009:2 Centre for Labour Market Research (CARMA) Aalborg University Fibigerstraede 1 DK-9220 Aalborg Denmark www.carma.aau.dk Ph. + 45 96 35 82 03 Fax + 45 98 15 53 46 Email: conniek@epa.aau.dk Aalborg 2009 Copyright: CARMA ISBN: 978-87-92174-72-7 Contact information: Thomas Bredgaard, Associate Professor, Ph.D., Centre for Labour Market Research at Aalborg University (CARMA), Fibigerstraede 1, DK-9220 Denmark, email: thomas@epa.aau.dk, ph.: +4599408169, fax: +4598155346. Flemming Larsen, Associate Professor, Centre for Labour Market Research at Aalborg University (CARMA), Fibigerstraede 1, DK-9220 Denmark, email: flemlar@epa.aau.dk, ph: +4599408194. Per Kongshøj Madsen, Professor, Centre for Labour Market Research at Aalborg University (CARMA), Fibigerstraede 1, DK-9220 Denmark, email: pkm@epa.aau.dk, ph: +4599408179. Stine Rasmussen, Research Assistant, Centre for Labour Market Research at Aalborg University (CARMA), Fibigerstraede 1, DK-9220 Denmark, email: sra@epa.aau.dk, ph: +4599408209. 2

Indholdsfortegnelse Forord... 4 Kapitel 1: Problemstillinger og undersøgelsesdesign... 5 Kapitel 2: Flexicurity-begrebet... 11 Kapitel 3: Den danske udgave af flexicurity... 17 Kapitel 4: Hovedstrømmene på det danske arbejdsmarked... 25 Kapitel 5: Det fleksible arbejdsmarked... 30 Kapitel 6: Indkomstsikkerhed ved ledighed... 45 Kapitel 7: Aktiv arbejdsmarkedspolitik... 58 Kapitel 8: Livslang læring... 70 Kapitel 9: Opsummering og konklusioner... 100 Litteratur... 112 Bilag... 118 3

Forord På forbløffende kort tid er begrebet flexicurity blevet et nøgleord i både dansk og europæisk beskæftigelsespolitik. Samtidig har Danmark fået status af rollemodel som et land, der i praksis viser styrkerne ved et arbejdsmarked, som forener sikkerhed og fleksibilitet. Den danske gyldne trekant i form af lav ansættelsestryghed, høje dagpenge og aktiv arbejdsmarkeds- og efteruddannelsespolitik er blevet et ikon for tilhængerne af en fornyelse af den europæiske velfærdsstat. De eksisterende beskrivelser af den danske flexicurity-model bygger på nogle få nøgletal, som igen og igen er gledet over lærredet, når den danske model har været på turné. Ambitionen med forskningsprojektet om Flexicurity på dansk er derfor at lukke op for den gyldne trekant og få et mere detaljeret billede af livet indenfor. Hvem er meget mobile, og hvem bliver hængende i mere faste jobs? Hvordan fungerer dagpengesystemet, arbejdsmarkeds- og efteruddannelsespolitikken som redskaber til at fremme mobiliteten? Hvem er vindere, og hvem bliver tabere, når danskerne bevæger sig rundt i den gyldne trekant? Projektet er blevet muliggjort gennem en fælles bevilling fra Beskæftigelsesministeriet og Undervisningsministeriet. Analysearbejdet er udført ved Center for arbejdsmarkedsforskning (CARMA) af rapportens forfattere. Vi takker både vore kolleger ved CARMA og ansatte i de to ministerier for nyttige råd og kommentarer under gennemførelsen af projektet. Ansvaret for det færdige resultat er dog som sædvanlig vores eget. Ved udarbejdelsen af rapporten har Thomas Bredgaard haft hovedansvaret for kapitel 1 og 7, Flemming Larsen for kapitel 3 og 8, Per Kongshøj Madsen for kapitel 3, 4 og 5, medens Stine Rasmussen har skrevet kapitel 6. Kapitel 9 er udarbejdet af forfatterne i fællesskab. Aalborg den 30. juni 2008 Thomas Bredgaard Flemming Larsen Per Kongshøj Madsen Stine Rasmussen 4

Kapitel 1: Problemstillinger og undersøgelsesdesign Flexicurity sammentrækningen af de engelske ord Flexibility og Security er på rekordtid blevet det foretrukne slagord for reformer af europæiske arbejdsmarkeder. Dette skyldes ikke mindst, at EU Kommissionen de senere år har gjort opnåelsen af en bedre balance mellem fleksibilitet og sikkerhed til en topprioritet indenfor social- og beskæftigelsesområdet. Fremover er hvert enkelt medlemsland forpligtet til at forholde sig til og afrapportere om, hvilke flexicurity-politikker og strategier de har indført (Europæiske Kommission 2007). Flexicurity har samtidig gjort Danmark til europæisk rollemodel. Et stigende antal europæiske politikere, embedsmænd og forskere finder indenfor beskæftigelses- og velfærdsområdet inspiration i det danske eksempel på, hvordan et fleksibelt og sikkert arbejdsmarked kan kombineres på nye og gensidigt understøttende måder. Den danske arbejdsmarkedsmodel fremhæves ofte som et godt eksempel på flexicurity gennem kombinationen af et fleksibelt arbejdsmarked med høj job mobilitet, et udstrakt social sikkerhedsnet i form af dagpenge og kontanthjælp, samt en aktiv arbejdsmarkeds- og uddannelsespolitik. Undertiden også betegnet den gyldne trekant (jf. Arbejdsministeriet 1999). Dette projekt handler om dansk flexicurity. Formålet er at gå i dybden med analysen af samspillet mellem forskellige former for fleksibilitet og sikkerhed på det danske arbejdsmarked. Det er nemlig karakteristisk for de foreliggende analyser af dansk flexicurity, at de helt overvejende bygger på overordnede indikatorer og mere generelle analyser af arbejdsmarkedets funktionsmåde, samspil med dagpengesystemet og det arbejdsmarkedspolitiske system. Der er derfor behov for empiriske undersøgelser, der går mere i dybden både med hensyn til samspillet mellem forskellige former for fleksibilitet og sikkerhed og med hensyn til den måde, hvorpå forskellige grupper og sektorer på arbejdsmarkedet indgår i eller udelukkes fra flexicurity. I særdeleshed er der behov for at udvide analyserne af den måde, hvorpå ikke alene arbejdsmarkedspolitikken, men også efter- og videreuddannelsesindsatsen bidrager til at fremme beskæftigelsessikkerheden i den danske version af flexicurity. I dette kapitel ridser vi undersøgelsens problemstillinger og design op. Vi starter med at beskrive den massive interesse for flexicurity generelt og dansk flexicurity i særdeleshed, og giver bud på, hvorfor flexicurity har udviklet sig til en semantisk magnet, som flere og flere er tiltrukket af (afsnit 1.1). Derefter beskriver vi, hvorfor det er forskningsmæssigt interessant at beskæftige sig med flexicurity (afsnit 1.2). Afslutningsvist præsenteres projektets undersøgelsesspørgsmål, design og metode (afsnit 1.3). 1.1. Flexicurity: En semantisk magnet Flexicurity er efterhånden blevet en politisk berømthed (Jørgensen & Madsen 2007). Det skyldes ikke mindst at EU kommissionen har gjort begrebet til et af de bærende elementer i europæisk social- og beskæftigelsespolitik. Selvom ønsket om at kombinere fleksibilitet og sikkerhed ikke er 5

nyt i den europæiske diskurs, 1 har flexicurity fået en central placering de senere år som altomfattende paraply for en række velkendte EU prioriteter indenfor social- og beskæftigelsesområdet. Til trods for visse skeptiske røster, i blandt andet den Europæiske fagbevægelse, er det nu Kommissionens vurdering, at der er opnået konsensus omkring forståelsen af flexicurity på europæisk niveau (Europæiske Kommission 2007). Flexicurity defineres meget overordnet som en integreret strategi til at øge både fleksibiliteten og sikkerheden på arbejdsmarkedet. Denne strategi består ifølge Kommissionen af fire komponenter: fleksible og pålidelige kontrakt-arrangementer, omfattende strategier for livslang læring, effektive aktive arbejdsmarkedspolitikker og moderne sociale sikkerhedssystemer (Europæiske Kommission 2007). Selvom hver af disse komponenter er relativt brede og abstrakte, hvilket muliggør fortsat national implementering og fortolkningsfrihed, er det alligevel slående, i hvor høj grad de minder om den danske udformning af flexicurity. Dansk flexicurity synes således at være blevet endemålet for den aktuelle europæiske rejse mod flexicurity. Ikke desto mindre har EU kommissionen gentagne gange forsikret, at flexicurity ikke medfører one-size-fit-all, og har beskrevet forskellige udviklingsveje (pathways) til flexicurity (Expert Group on Flexicurity 2007). Umiddelbart er det ikke underligt, at ideer om flexicurity er blevet populære blandt politiske rådgivere og beslutningstagere. Giver man virksomhederne større frihedsgrader til at tilpasse beskæftigelsen, og skaber man samtidig sociale tryghedsordninger og tilfredse lønmodtagere, lyder det som en sikker opskrift på både høj konkurrenceevne, politisk popularitet og genvalg! Flexicurity hævdes at skabe nye win-win relationer mellem tidligere modsætninger. Desuden er begrebet notorisk vanskeligt at definere præcist, hvilket gør det velegnet politisk til at samle støtte uden at aktivere konflikter (Barbier 2007). I litteraturen kan der ligeledes findes forskellige overlappende definitioner af flexicurity (jf. kapitel 2). Også i forskerverdenen har flexicurity slået an som et nyt forskningstema. Et stærkt stigende antal forskningspublikationer og internationale konferencer tager afsæt i begrebet og de nye vinkler på samspillet mellem arbejdsmarkedet og velfærdsstaten, som det giver anledning til. Som begreb overskrider flexicurity den klassiske modsætning mellem arbejdsmarkedsfleksibilitet og lønmodtagerbeskyttelse, og skaber et fælles referencegrundlag for forskellige forskningsretninger og forskningstraditioner. Som begreb kan flexicurity potentielt medvirke til at skabe en ny tværfaglig forskningsretning, hvor resultaterne og effekterne af forskellige sikkerhedsarrangementer vurderes i forhold til fleksibiliteten og konkurrenceevnen på arbejdsmarkedet og omvendt. Forskningen i flexicurity er mangeartet, både når det gælder de konkrete forskningsobjekter og dens deltagere. Alligevel er det iøjnefaldende, at et enkelt land, Danmark, ofte fremhæves som hovedeksemplet på flexicurity og det til tider i en sådan grad, at begrebet gøres synonymt med den danske model. Denne misforståelse er nærliggende. Dels er det i en argumentation for en bestemt politisk strategi altid en styrke at kunne henvise til succesfulde konkrete eksempler. Dels er det korrekt, at det danske arbejdsmarked rent faktisk har en række særlige træk, som begrunder, at den fra en forskningsmæssig synsvinkel er en interessant case. 1 Ønsket om at forene fleksibilitet og sikkerhed kan også findes længere tilbage i den europæiske diskussion. Særligt i EU-Kommissionens Grønbog fra 1997, Partnership for a New Organisation of Work, hvoraf det fremgår: The key issue for employees, management, the social partners and policy makers alike is to strike the right balance between flexibility and security. Ved en række EU-topmøder, og navnlig i forbindelse med Lissabon-strategien fra 2000, samt i den Europæiske beskæftigelsesstrategi er denne ambition om at finde en bedre balance mellem fleksibilitet og sikkerhed blevet gentaget. 6

1.2. Relevansen af dansk flexicurity Vi finder, at der er mindst tre gode grunde til at interesse sig for dansk flexicurity. For det første beskriver flexicurity nogle systematiske kendetegn ved den danske arbejdsmarkeds- og velfærdsmodel, som adskiller den fra sammenlignelige lande. I en international sammenligning fremstår den danske model som en hybrid. Dette fremgår tydeligt i OECD s beskrivelse af den danske flexicurity tilgang: Denmark provides an interesting combination of high labour market dynamism and relatively high social protection the so-called flexicurity approach. Underlying the success of the Danish model is the combination of flexibility (a high degree of job mobility thanks to low EPL), social security (a generous system of unemployment benefits) and active labour market programmes. The Danish model of flexicurity thus points to a third way between the flexibility often attributed to deregulated Anglo-Saxon countries and strict job protection characterising southern European countries (OECD 2004:97). Dansk flexicurity synes at forene de liberale markedsøkonomiers dynamik med den sociale tryghed fra de skandinaviske velfærdsstater (Madsen 1999, 2003, 2004, 2005, 2006). Nogle forfattere vil karakterisere denne hybrid mellem en skandinavisk velfærdsstat og et liberalt arbejdsmarked som ustabil, og som værende på vej i enten den ene eller den anden retning (Hall & Soskice 2001). Den danske blanding af fleksibilitet og sikkerhed synes imidlertid stabil og er af ældre dato. Fleksibiliteten kan spores tilbage til Septemberforliget af 1899, som med få ændringer har udgjort grundloven for det danske arbejdsmarked og angiver en begrænset beskyttelse af ordinært ansatte. Udbygningen af den sociale sikkerhed tog for alvor form i slutningen af 1960erne med udvidelser af dagpengesystemets generøsitet, varighed og kompensationsgrad (tilsvarende blev kontanthjælpen cementeret som nederste sikkerhedsnet med bistandsloven i 1976). Der er stærke sociale og historiske kompromisser bag denne hovedakse mellem fleksibilitet og sikkerhed, som er blevet afbalanceret over tid. Flexicurity-begrebet er velegnet til at indfange og systematisere disse historisk-institutionelle særtræk ved det danske arbejdsmarked (jf. kapitel 3). Den anden grund til ikke blot at beskæftige sig med dansk flexicurity, men flexicurity mere generelt er, at begrebet overskrider traditionelle faglige grænser, og hævder at der er nye dynamiske samspilsformer mellem, hvad der tidligere blev opfattet som hinandens modsætninger. Grundtanken er, at fleksibilitet og sikkerhed ikke er modsætninger, men gensidigt understøttende. Lidt fortegnet kan man sige, at økonomer ofte relativt ensidigt har beskæftiget sig med de positive konsekvenser af fleksibilitet for arbejdsmarkeder generelt og for virksomheder/arbejdsgivere i særdeleshed, og har haft en tendens til at betragte social sikkerhed og jobsikkerhed som en hæmsko for konkurrenceevne og økonomisk vækst (jf. f.eks. OECD 1994). Derimod har nogle arbejdsmarkedsog socialpolitiske forskere (f.eks. politologer og sociologer) valgt at fokusere mere på de positive fordelings- og velfærdsmæssige konsekvenser af social sikkerhed, men har sjældent beskæftiget sig med konsekvenserne heraf for arbejdsmarkedets og virksomhedernes fleksibilitet og funktionsmåde. Påstanden i flexicurity-litteraturen er imidlertid, at ønsket om fleksibilitet ikke kun er i arbejdsgivernes interesse, lige så lidt som ønsket om sikkerhed kun er i arbejdstagernes interesse. På nutidens arbejdsmarkeder har mange arbejdsgivere erkendt, at de har en interesse i stabile arbejdsrelationer og i at fastholde medarbejdere, som er loyale og veluddannede. For at tilpasse arbejdslivet til mere individuelle præferencer har mange lønmodtagerne tillige indset, at de har en interesse i en mere fleksibel arbejdsorganisering, f.eks. til at kombinere arbejds- og familieliv 7

(Wilthagen & Tros 2004). Der er således grundlag for, at der opstår nye typer af samspil mellem fleksibilitet og sikkerhed (jf. kapitel 2). Som relativt nyt forskningsområde og politisk strategi befinder flexicurity sig meget naturligt fortsat på usikker grund, hvor der er behov for en mere solid empirisk og teoretisk fundering. Den tredje og sidste grund til at beskæftige sig med flexicurity er at forsøge at skabe et mere solidt empirisk og teoretisk fundament for flexicurity-forskningen. Målet med dette projekt er i første omgang at trænge dybere ned i de empiriske relationer mellem fleksibilitet og sikkerhed på det danske arbejdsmarked. Vi ønsker at undersøge, hvilke typer af sammenhænge der er mellem elementerne i dansk flexicurity, og om der kan findes belæg for nogle af de kausalantagelser, som understøtter modellen. Først derefter bliver det muligt, at levere holdbare anbefalinger om overførbarheden til andre lande og den fremtidige indretning af dansk flexicurity. 1.3. Undersøgelsesspørgsmål, design og metode Som nævnt er formålet at udvikle den empiriske forståelse af dansk flexicurity. Hovedparten af de hidtidige analyser har bevæget sig på et forholdsvis overordnet plan og anvendt nogle få indikatorer til at karakterisere den gyldne trekant (se f.eks. Madsen 2003, 2004; Bredgaard m.fl. 2005). Disse indikatorer er ofte generelle komparative data om job mobilitet, dagpengesystemets nettokompensationsgrad og udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik (jf. Madsen 1999, 2003, 2005, 2006). I efterfølgende supplerende analyser er andre fleksibilitetsformer end den numeriske fleksibilitet søgt inddraget i forståelsen af dansk flexicurity (f.eks. arbejdstidsfleksibilitet, funktionel fleksibilitet og lønfleksibilitet), jf. Bredgaard m.fl. 2005; Ilsøe 2007; Klindt 2007; Klindt & Møberg 2007, Ibsen 2007. Den gyldne trekant er ligeledes søgt suppleret med andre karakteristiske elementer fra den danske arbejdsmarkedsmodel, f.eks. overenskomstsystemet (Andersen & Mailand 2005), kvindernes høje erhvervsdeltagelse (Hansen 2007), efter- og videreuddannelsesindsatsen (Bredgaard m.fl. 2006; Bredgaard & Larsen, under udgivelse). En mere traditionel økonomisk tilgang til forståelsen af dansk flexicurity findes i Andersen & Svarer 2007 samt Nationalbanken 2008. 2 Der er ligeledes foretaget en række delanalyser af enkeltelementerne i dansk flexicurity. Vejrup-Hansen (2000) har til eksempel foretaget en analyse af jobomsætning, mobilitet og ledighed på baggrund af IDA-registeret (jf. også AE-Rådet 2004). Eriksson m.fl. (2006) har på tilsvarende vis foretaget analyser af joboprettelser og jobnedlæggelser i lyset af den tiltagende globalisering af arbejdsmarkedet. I Ibsen & Westergård-Nielsen (2007) undersøges sammenhængen mellem job separationer og a-kassemedlemsskab. Tilsvarende har Westergård-Nielsen og kollegaer foretaget en række analyser af jobomsætning, mobilitet og arbejdsmarkedsfleksibilitet (jf. Eriksson & Westergård-Nielsen 2008). Endelig kan det nævnes, at dansk flexicurity indgår som et delelement i den brede politisk-økonomiske tilgang om institutionel konkurrenceevne, som præsenteres i Campbell m.fl. 2006. Denne korte gennemgang af den eksisterende litteratur illustrerer spændvidden og fokusområderne i den aktuelle forskning omkring dansk flexicurity. Vi vil ikke her gå ind i en mere detaljeret kommentering eller resultatformidling af denne forskning, men blot nævne at nærværende projekt adskiller sig fra den eksisterende forskning i bestræbelsen på at foretage en mere detaljeret (disaggregeret) registeranalyse af samspillet mellem fleksibiliteten og sikkerheden på det danske arbejdsmarked. Der er tre overordnede forskningsspørgsmål for projektet: 2 Desuden kan nævnes at mere generelle oversigtværker omkring det danske arbejdsmarked også er begyndt at inddrage begrebet flexicurity, jf. f.eks. Sørensen (2006) og Jørgensen (2006). 8

Hvilke mobilitetsmønstre kendetegner job-til-job-mobiliteten på den danske arbejdsmarked? Hvad karakteriserer de personer, som har forskellige mobilitetsmønstre, og hvilke dele af arbejdsmarkedet er præget af høj eller lav mobilitet? I hvilket omfang fungerer indkomstsikkerheden og beskæftigelsessikkerheden (aktiv arbejdsmarkedspolitik og VEU) i den danske model som sikringsarrangementer mod marginalisering og udstødning fra det fleksible arbejdsmarked? For hvilke grupper giver samspillet mellem de forskellige dele af den danske model et sikkert og stabilt arbejdsliv og hvilke grupper er generelt henvist til mindre sikre livsbetingelser på det danske arbejdsmarked? De empiriske analyser bygger på analyser af administrative registre fra Danmarks Statistik som dækker både lediges og beskæftigedes bevægelser ind og ud af arbejdsmarkedet i perioden 1980-2004, og samtidig virksomhedernes arbejdskraftefterspørgsel, joboprettelser og jobnedlæggelser (IDA registeret). Hovedparten af oplysningerne er år-til-år data, som opgør status for individer eller virksomheder i ultimo november hvert år. Dette har naturligvis indbygget den metodiske svaghed, at man ikke ved, hvad der er sket i den mellemliggende periode. I hovedparten af vores analyser er 2004 anvendt som referenceår, idet det på undersøgelsestidspunktet var det senest opdaterede år i registeret. Ved analyser af bevægelser mellem to år er der set på bevægelsen mellem ultimo november 2003 og ultimo november 2004. Sammenlignet med andre registre er det unikke ved IDA-registeret, at man kan koble personer og virksomheder sammen, og således opnå en forståelse af såvel arbejdsmarkedets udbuds- som efterspørgselsside. For at belyse hvert af hjørnerne i dansk flexicurity har vi sammenkoblet IDA-registeret med en række andre registre fra Danmarks Statistik. Der er foretaget udtræk fra arbejdsløshedsregisteret (Det Centrale Register for Arbejdsmarkedsstatistik CRAM), registeret over arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger (AMFORA), registeret over kursister ved voksen- og efteruddannelse (Det Tværgående Kursistregister) samt udtrukket oplysninger om indvandrere og efterkommere og befolkningens uddannelse og erhverv. Rapporten er opbygget således, at vi i kapitel 2 diskuterer vi forskellige forståelser og definitioner af flexicurity. Det påpeges i kapitlet, at der er visse svagheder i begrebsanvendelsen, som vi søger at overskride ved at formulere principper for en empirisk funderet flexicurity-forskning. I kapitel 3 præsenteres den velkendte danske udgave af flexicurity. Der fokuseres særligt på de historisk og institutionelle forudsætninger for tilblivelsen og udformningen af dansk flexicurity. I en dansk sammenhæng er flexicurity produktet af en lang historisk udvikling og sociale kompromisser på forskellige politikområder - og ikke produktet af nogen veludtænkt masterplan. Det er derfor vanskeligt at finde eksempler på, at flexicurity i Danmark er resultatet af en bevidst politisk eller faglig strategi. I analysen af forudsætningerne for dansk flexicurity fokuserer vi på indretningen og udviklingen i hvert af hjørnerne af den gyldne trekant (det fleksible arbejdsmarked, indkomsttrygheden og beskæftigelsessikkerheden) samt hvordan de tre elementer interagerer og understøtter hinanden. I hidtidige analyser har der været en tendens til at gøre beskæftigelsessikkerhed identisk med den aktive arbejdsmarkedspolitik. Dermed underbelyses den vigtige og selvstændige rolle som efter- og videreuddannelse spiller i dansk flexicurity. Afslutningsvist i kapitlet foreslår vi derfor at udvide forståelsen af den gyldne trekant med efterog videreuddannelse, hvilket grafisk kan illustreres som en flexicurity-firkant. 9

I de efterfølgende empiriske analyser tager vi udgangspunkt i denne flexicurity-firkant og foretager en detaljeret analyse af hvert af hjørnerne (fleksibelt arbejdsmarked, social sikkerhed, aktiv arbejdsmarkedspolitik og efter- og videreuddannelse) samt af samspillet mellem elementerne. I kapitel 4 giver vi et registerbaseret overblik over hovedstrømmene på arbejdsmarkedet i perioden 2003-2004. I kapitel 5 beskrives det fleksible arbejdsmarked ved at se nærmere på job mobiliteten, samt bevægelserne ind og ud af beskæftigelse. Job mobiliteten analyseres her i både et komparativt, historisk og aktuelt perspektiv. I kapitel 6 beskrives indkomstsikkerheden ved ledighed gennem en detaljeret analyse af, hvem der blev berørt af ledighed i 2004 og gennem en analyse af strømninger fra ledighed til andre positioner året efter. I kapitel 7 ser vi på deltagerne i de arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger og analyserer mønstre i tilgang og afgang, og hvad der karakteriserer de personer, der bevæger sig fra arbejdsmarkedspolitikken til andre positioner året efter. I kapitel 8 analyseres den offentligt finansierede efter- og videreuddannelsesindsats ud fra et flexicurity perspektiv. Det undersøges dels, hvad der karakteriserer deltagerne i efter- og videreuddannelse, dels hvilken betydning efter- og videreuddannelse har for mobiliteten på arbejdsmarkedet. I kapitel 9 sammenfattes de væsentligste konklusioner fra de empiriske analyser, herunder samspillet mellem hjørnerne i firkanten. Dernæst vurderer vi, i hvilket omfang de beskrevne ordninger på arbejdsmarkedet fungerer som svingdøre eller blindgyder (gode og dårlige transitioner), herunder hvilken betydning flexicurity har for inklusion og eksklusion på arbejdsmarkedet. Afslutningsvist gives på grundlag af en række aktuelle udfordringer for dansk flexicurity anbefalinger til, hvordan den danske udgave af flexicurity kan styrkes fremover. Et væsentligt fremadrettet spørgsmål er i forlængelse heraf, om de historisk-institutionelle forudsætninger som understøtter dansk flexicurity er holdbare og kan fastholdes fremover. 10

Kapitel 2: Flexicurity-begrebet Der er aktuelt vel næppe et mere populært begreb end flexicurity, når politikere skal pege på fremtidige indretninger af arbejdsmarkedet, eller når forskere indenfor arbejdsmarkeds- og velfærdsstatsforskningen skal finde relevante emner at arbejde med. Og det er der mange gode grunde til, bl.a. at der hermed sættes fokus på de dynamiske aspekter af samspillet mellem fleksibilitet og sikkerhed på arbejdsmarkedet og i virksomhederne, samt relationen mellem velfærdsstatsarrangementer og virksomhedsprocesser. Nye politiske forståelser af komplementaritet og opblødninger af grænserne mellem forskningsmæssige discipliner og emneområder synes at opstå. Når et begreb på den vis når popularitet på tværs af politiske fløje, og når flexicurity optræder i overskriften på publikationer fra snart alle typer af arbejdsmarkedsforskning, ja så kan der imidlertid være god grund til at spørge om, hvorvidt anvendelsen af begrebet dækker over samme forståelse. Det gør den nok næppe, i så fald ville det næsten også være sensationelt med et begreb, som både kunne samle bred politisk konsensus og forskellige forskningstraditioner og -retninger. Ofte er der således tale om en endog meget bred forståelse af flexicurity-begrebet, hvor stort set alle arbejdsmarkedsrelaterede emner indgår, eller også betones særligt den ene side af henholdsvis fleksibilitet eller social sikkerhed. Denne situation gør det så meget mere påtrængende at indkredse det flexicurity-begreb, som anvendes i denne analyse. Derudover har meget af flexicurityforskningen været orienteret mod overordnede forståelser af sammenhænge mellem arbejdsmarkedsregulering, velfærdsstats-arrangementer og fleksibiliteten på arbejdsmarkedet (og virksomhederne), mens empirisk forskning rettet mod at identificere de mere dynamiske aspekter omkring relationerne mellem fleksibilitet og sociale sikkerhedsarrangementer på arbejdsmarkedet har været underbetonet. I det følgende skal den flexicurity-forståelse, som anvendes her, nærmere indkredses, og en begrundelse og et bud på en mere empirisk orienteret tilgang præsenteres. 2.1 Flexicurity et flertydigt begreb Der er som nævnt tidligere i disse år en overvældende interesse for begrebet flexicurity hos politiske beslutningstagere fra forskellige steder i det politiske spektrum og på forskellige niveauer fra OECD, EU og nationalt. Et konkret mere kuriøst eksempel herpå er statsminister Anders Fogh Rasmussen, som i 2004 ligefrem påstod at have opfundet begrebet ved at trække ordene flexibility og security sammen 3. Begrebet kan imidlertid dateres i hvert fald mindst 10 år længere tilbage, blandt andet til Holland i midten af 1990erne i forbindelse med debatten om en ændring af arbejdsmarkedslovgivningen. Efterfølgende vedtog man således i Holland en decideret flexicuritylovgivning, hvor der skete en mindskelse af beskyttelsen af permanent ansatte samtidig med, at 3 Tale på Venstres Landsmøde 2004. (http://www.venstre.dk/index.php?id=1008): Vi havde EU-topmøde forleden. Der havde jeg lejlighed til at fortælle lidt om det. Den drøftelse foregik jo på engelsk. Jeg kombinerede de to ord og sagde, at vi har flexibility og security, og så kaldte jeg den danske model for flexicurity. Det er godt, for på fransk hedder det flexicurité. 11

ansættelsestrygheden for såkaldt atypiske ansættelser blev styrket (Wilthagen & Tros, 2004). 4 Men eksemplet med statsministerens udtalelse illustrerer meget godt den meget positive klang, som begrebet aktuelt har fået politisk. Generelt er det imidlertid temmelig sparsomt med klare definitioner og modeller for, hvordan sikkerhed- og fleksibilitet konkret afvejes og i bedste fald kan føre til, at de understøtter hinanden. Heri ligger måske også forklaringen på, at flexicurity er blevet denne semantiske magnet, som eksempelvis EU-kommissionen og OECD har taget til sig, idet der i denne manglende begrebsliggørelse og konkretisering også er en vis politisk ufarlighed. Som Barbier konstaterer om den politiske anvendelse: Ingen politiske dokumenter udgivet af EU-Komissionen eller OECD har - indtil nu været i stand til at præsentere en sammenhængende, udtømmende og detaljeret økonomisk model for forbindelsen mellem fleksibilitet og sikkerhed (Barbier 2006, egen oversættelse). 2.2 Flexicurity som begreb Den mest præcise og vel nok mest anvendte definition på flexicurity kommer fra Wilthagen og kollegaer. Wilthagen definerer begrebet som en policy-strategi, nærmere bestemt en strategi som forsøger synkront og bevidst dels at øge fleksibiliteten på arbejdsmarkedet, i arbejdsorganiseringen og arbejdsrelationerne, dels at øge sikkerheden (beskæftigelsessikkerheden og den sociale sikkerhed) navnlig for svage grupper på og udenfor arbejdsmarkedet (jf. Wilthagen 1998; Wilthagen og Rogowski 2002; Wilthagen & Tros 2004). For at opnå mærkatet flexicurity må den pågældende strategi, politik eller program være synkron (både indeholde elementer af fleksibilitet og sikkerhed på samme tid), bevidst (aktørerne skal være vidende om denne gensidighed) og målrettet svage grupper (personer på kanten af eller udenfor arbejdsmarkedet). Definitionen er senere udvidet til også af kunne være en bestemt tilstand eller betingelse på arbejdsmarkedet, nærmere bestemt: For det første en grad af job-, beskæftigelses-, indkomst- og kombinationssikkerhed, der understøtter arbejdsmarkedskarrieren for arbejdstagere i en relativ svag position og tillader vedvarende arbejdsmarkedsdeltagelse af høj kvalitet og social inklusion, og for det andet understøtter en grad af numerisk (intern og ekstern) og funktionel fleksibilitet samt 4 Som empirisk fænomen stammer begrebet flexicurity imidlertid fra Holland. I Holland var der i modsætning til Danmark et ganske restriktivt afskedigelsessystem for ordinært ansatte. Arbejdsgiverne skulle bede om tilladelse til fyringer ved enten det lokale AF-kontor (Centres for Work and Income) eller det lokale retssystem, og medvirkede samtidig i langt højere grad end danske arbejdsgivere til finansieringen af dagpengesystemet gennem betaling af sociale bidrag. Der var desuden i Holland en relativt høj job beskyttelse for ordinært ansatte, hvilket har medført at virksomhederne har søgt at skabe fleksibilitet i arbejdskraftanvendelsen ved at hyre grupper af løst-ansatte medarbejdere på midlertidige kontrakter. Disse atypiske medarbejdere har generelt et lavere niveau af social sikkerhed (f.eks. ret til dagpenge, pension, ferie) og en lavere jobsikkerhed end ordinært ansatte. Pointen med den hollandske flexicurity-lovgivning, som trådte i kraft i 1999, var netop at rette op på denne ubalance mellem et ufleksibelt arbejdsmarked for kernearbejdskraften og en usikker arbejdsmarkedssituation for periferiarbejdskraften. Afskedigelsesbeskyttelsen for ordinært ansatte blev således modificeret, systemet med tilladelser for vikaransættelser blev afskaffet, og ansættelsesbeskyttelsen for atypiske medarbejdere blev styrket. En væsentlig hensigt var at fremme en udvikling fra jobsikkerhed til beskæftigelsessikkerhed, særligt gennem en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik. Inspirationen til denne lovgivning stammede dels fra en kollektiv overenskomst mellem arbejdsgiverne, fagbevægelsen og vikarbureauet, START, fra 1993, dels fra en aftale i den såkaldte Labour Foundation, som er et centralt konsultationsorgan mellem arbejdsgiverorganisationerne og fagbevægelsen. Den hollandske lovgivning om flexicurity er således et typisk eksempel på traditionen for korporativ koordinering (Wilthagen 1998; Wilthagen & Tros 2004). 12

lønfleksibilitet, der tillader arbejdsmarkeder (og virksomheder) at tilpasse sig forandrede betingelser for at fastholde og udvide konkurrencedygtighed og produktivitet (jf. Wilthagen & Tros 2004: 170). Sidstnævnte tilføjelse er blandt andet inspireret af det danske tilfælde, hvor man vanskeligt kan tale om nogen bevidst politisk strategi, men nærmere som et resultat af en lang historisk udvikling (jf. kapitel 3). Dog synes den normative tilføjelse i Wilthagens definition om understøtning af arbejdskarrieren for arbejdstagere i en relativ svag position ikke specielt dækkende. Den danske model synes snarere at være kendetegnet ved høj konkurrence om jobbene (lav job beskyttelse) i kombination med indkomstsikring og beskæftigelsessikring (aktiv arbejdsmarkedspolitik) omfattende alle. Dette skaber netop marginaliseringsproblemer, som søges løst ved særlige indsatser målrettet svage grupper (udover modellen så at sige). Men forståelsen af flexicurity som en bestemt tilstand eller betingelse på arbejdsmarkedet, er den definition, der arbejdes med i denne analyse. Det væsentligste input fra Wilthagen og kollegaer er nok pointen om, at både fleksibilitet og sikkerhed er flerdimensionale begreber. Med udgangspunkt i Atkinsons velkendte model af den fleksible virksomhed (Atkinson 1985, Atkinson & Meager 1986) kan der skelnes mellem fire former for fleksibilitet: Numerisk fleksibilitet (tilpasning af antal ansatte), funktionel fleksibilitet (mellem forskellige arbejdsopgaver), arbejdstidsfleksibilitet og lønfleksibilitet. Pointen i flexicuritybegrebet er at koble disse fleksibilitetsformer med forskellige former for sikkerhed: Jobsikkerhed: sikkerheden for at blive i det samme job, og kan udtrykkes igennem ansættelsesbeskyttelse og anciennitet ved samme arbejdsgiver. Beskæftigelsessikkerhed: sikkerheden for at vedblive i beskæftigelse, men ikke nødvendigvis i samme job. Her spiller den generelle beskæftigelsessituation og aktive arbejdsmarkeds- og uddannelsespolitikker derfor en nøglerolle. Indkomstsikkerhed: sikkerheden for at oppebære en indkomst ved arbejdsløshed, sygdom og ulykke, og som udtrykkes gennem offentlige forsørgelsessystemer, som dagpenge- og kontanthjælpssystemet. Kombinationssikkerhed: muligheden for at kombinere arbejdslivet med privatlivet, f.eks. gennem tilbagetrækningsordninger, barsel, frivilligt ulønnet arbejde m.v. Med dette udgangspunkt fremstilles mulighederne for at kombinere fleksibilitet og sikkerhed ofte i en matrix, der illustrerer en række mulige kombinationer (tilpasset fra Wilthagen 2004): Numerisk fleksibilitet Arbejdstidsfleksibilitet Funktionel fleksibilitet Lønfleksibilitet Figur1: Kombinationer af fleksibilitetsformer og sikkerhed Beskæftigelsessikkerhed Jobsikkerhed Indkomstsikkerhed Kombinationssikkerhed 13

Med Wilthagens flexicuruty-matrix er der udviklet et heuristisk redskab, der kan anvendes til at identificere forskellige flexicurity-politikker eller kombinationer af fleksibilitet og sikkerhed for bestemte ordninger, eller som den også bruges, til at identificere stiliserede sammenhænge mellem fleksibilitet og sikkerhed i forskellige nationale arbejdsmarkedsregimer. Det vil sige, at trods det at alle nationale arbejdsmarkeder vil have eksempler på mange forskellige former for både fleksibilitet og sikkerhed, så bruges matrixen ofte til at fremhæve særlige nationale konfigurationer. Men matrixen anvendes som sagt også til at identificere bestemte flexicurityformer i forbindelse med bestemte ordninger. Hermed er også sagt, at flexicurity-arrangementer ikke nødvendigvis er afgrænset til det samlede nationale arbejdsmarked. Andre dimensioner af begrebet vedrører derfor deres niveau (nationalt, regionalt, lokalt eller individuelt) og dækningen af forskellige grupper og sektorer (hele arbejdsmarkedet, sektorer, jobtyper (f.eks. vikaransatte) eller grupper (f.eks. ældre lønmodtagere). Endelig kan arrangementer være etableret gennem forskellige reguleringsformer: lov, overenskomst eller individuelle kontrakter. Opfattet på denne måde er flexicurity derfor et komplekst og flerdimensionalt begreb, som indebærer integration af forskellige politikfelter. Flexicurity-arrangementer er indlejrede i bredere nationale sammenhænge (velfærdsstatsmodeller, forhandlingssystemer, nationale traditioner), lige som der findes mange forskellige former for flexicurity både i Europa og inden for de enkelte lande. Hermed er også antydet en af svaghederne ved den måde som flexicurity matrixen ofte anvendes på (også af Wilthagen og kollegaer), nemlig det forhold at den både benyttes til at identificere arbejdsmarkedsregimer og konkrete ordninger på forskellige niveauer. Eksempelvis vil det således ikke være vanskeligt at forestille sig flexicurityformer på virksomheds-, branche- eller sektorniveau, som vil være i konflikt med (eller kontraproduktive for) nationale flexicurity-konfigurationer. Eksempelvis kan der ofte være modsætninger mellem sikkerhedsarrangementer leveret af og på virksomheden (der vil tendere at fremme jobsikkerhed og dermed intern numerisk fleksibilitet) og sikkerhedsarrangementer leveret af staten (der vil tendere mod at fremme beskæftigelsessikkerhed og dermed ekstern numerisk mobilitet). Hermed berøres også en helt afgørende distinktion, som er udeladt i matrixen, nemlig om sikkerhed og flexibilitet søges sikret eksternt (mobilitet på arbejdsmarkedet generelt, numerisk flexibilitet, statslig social sikring) eller internt (fleksibilitet indenfor virksomheden, funktionel fleksibilitet, lønfleksibilitet, virksomhedsleveret sikkerhed). Dette er ofte her at forskellige arbejdsmarkedsregimer adskiller sig fra hinanden (Bredgaard & Larsen 2007, Leschke et al. 2006). Uden denne skelnen tabes sigtet også på de dynamikker, der er mellem forskellige typer af flexicurity-arrangementer på forskellige niveauer. Vores bud på den problematik vil være, at man i udgangspunktet anvender matrixen til at identificere stiliserede sammenhænge mellem fleksibilitet og sikkerhed i forskellige nationale arbejdsmarkedsregimer. Det handler bl.a. at identificere forklarende eller uddybende faktorer bag regimebeskrivelsen som forskellige reguleringsformer (lov, aftalebaseret, offentlig serviceudbud, etc), niveauer (regionalt, lokalt og individuelt) og sektorer/grupper (hele arbejdsmarkedet, sektorer, jobtyper, grupper, etc.). Dertil kommer så hele forståelsen af de nødvendige historisk-institutionelle forudsætninger. Altså hvorfor og hvordan de etablerede arrangementer er fremkommet ved forhandlinger, kompromisser og redistribution af ressourcer, og herunder således også hvordan betingelserne er for fremtidige arrangementer. En anden svaghed ved såvel definition og matrix er påpeget af Leschke, Schmid og Griga (Leschke et al. 2006), der påpeger, at sammenstillingen af forskellige sikkerheds- og fleksibilitetsformer som et trade-off 5 medfører, at der ikke er fokus på mere overgribende positive effekter, der rækker 5 Trade-off kan oversættes som afvejning af forhold hvor konkret fordel opnås mod accept af prædefineret ulempe, altså en form for kompromis. 14

udover ægteskabet mellem de enkelte former. Det vil sige, at relationen mellem forskellige aspekter af fleksibilitet og sikkerhed er mere kompleks end at noget gives for at få noget andet igen. Som Leschke et al skriver (egen oversættelse): Det er ikke kun et trade-off mellem fleksibilitet og sikkerhed. Fleksibilitetsgevinster for arbejdsgiverne medfører ikke nødvendigvis tab af sikkerhed for medarbejderne; tilsvarende medfører øget sikkerhed for medarbejderne ikke nødvendigvis, at arbejdsgiverne mister fleksibilitet. Derfor er den megen tale om en balance mellem fleksibilitet og sikkerhed ofte forstået som et kompromis mellem arbejdsgivere og arbejdstagere en overdreven forsimpling af denne nexus Derfor kan sammenhængen mellem fleksibilitet og sikkerhed også være en gensidig understøttende eller komplementær relation. Eksempler på sådanne komplementære relationer kunne (som i postulatet om den danske model) være, at høj indkomst- og beskæftigelsessikkerhed ved ledighed giver større risikovillighed hos den enkelte, og dermed også større lyst til jobskifte og efteruddannelse, der igen sikrer en generel større mobilitet af velkvalificeret arbejdskraft på arbejdsmarkedet. Det kunne også være mere kombinationssikkerhed (forældreorlov og pasningsordninger), der fører til højere numerisk fleksibilitet for kvinder som bevæger sig ind og ud af arbejdsmarkedet. Eller måske mere jobsikkerhed, der medvirker til højere loyalitet overfor arbejdsgiveren og fremmer investeringer i medarbejdernes virksomhedsspecifikke kvalifikationer. I andre situationer kan denne nexus føre til dårlige cirkler, f.eks. når mere numerisk fleksibilitet får arbejdsgiverne til at investere mindre i efteruddannelse af medarbejderne, og dermed reducerer beskæftigelsessikkerheden for de ansatte. På den måde vil den eksakte karakter af samspillet mellem sikkerhed og fleksibilitet afhænge af de specifikke omstændigheder. Matrixen er således begrænset indenfor egne felter, idet betydningen af forskellige arrangementer for den måde andre typer af arrangementer fungerer på kan være vanskelige at indfange. 2.3 Anvendte principper for empirisk funderet flexicurity forskning Der er ovenfor peget på nogle problematiske forhold i forbindelse med den måde, hvorpå flexicurityforskningen oftest tager sit analytiske afsæt. Hovedindvendingerne kan overordnet siges at handle om for meget fokus på beskrivende kategoriseringer og typologiseringer og for lidt fokus på relationer og dynamikker. Da fokus i denne analyse meget er på sidstnævnte, er det gode spørgsmål, hvad der alternativt kan gøres? For afklaring heraf vil vi - som supplement til Wilthagens definitioner og matrix - pege på fire pejlemærker for vores analyse: 1) Afsættet tages i nationale konfigurationer af fleksibilitet og sikkerhed. Hermed ikke sagt, at fokus er isoleret hertil. Men for analytisk at håndtere flexicuritybegrebets komplekse og flerdimensionale karakter (niveauer, sektorer, grupper, jobtyper, reguleringsformer, etc.) så kan det give mening at anvende de nationale konfigurationer som referencegrundlag. Det udelukker dog ikke et fokus på betydningen af forskellige arrangementer for enkeltgrupper eller individer. Men de enkelte flexicurityarrangementer bør ses i sammenhæng, hvor man jo til en vis grad kan sige, at den aggregerede sum af flexicurityarrangementer udgør den nationale konfiguration. 2) Fokus er på betydningen af de historisk-institutionelle forudsætninger og betingelser. Flexicurityarrangementer hvor fleksibilitet og sikkerhed gensidigt understøtter hinanden kan ikke 15

forstås eller anvendes som en selvstændig politisk strategi. De gode flexicurity-arrangementer opstår bl.a. på baggrund af forhandlinger, kompromisser og redistribution af ressourcer, og kræver en kultur med tillid og social dialog. Her må det være en selvstændig forskningsopgave at udvaske, hvad disse nødvendige historisk-institutionelle betingelser består af, og ikke mindst hvordan sådanne skabes. Indsigt herom er i øvrigt også helt nødvendig i et policy-transfer perspektiv. 3) Fokus er på at dokumentere og forstå dynamikker og relationer bag de gode flexicurityarrangementer. Flexicurityforskningen har (med undtagelser) hidtil været meget optaget af beskrivende typologiseringer og kategoriseringer, hvilket måske nok også har betinget den positive politiske opmærksomhed omkring begrebet. Dette har været en helt afgørende og nødvendig øvelse, men næste skridt må være identificeringen af flexicurityarrangementer, hvor der kan konstateres positive spin-off effekter udover det konkrete trade-off mellem bestemte sikkerheds- og fleksibilitetsformer. Her giver det i øvrigt også mening at relatere til det beslægtede begreb om transitionelle arbejdsmarkeder (Schmid 1996, 1998, Schmid & Gazier 2002), hvor en tilsvarende problematik har gjort sig gældende. Det handler om at kunne omsætte de hævdede positive gevinster ved begreberne til praksis og konkrete eksempler. 4) Mere dybdegående empirisk forskning i de dynamiske aspekter og relationer omkring forskellige fleksibilitets- og sikkerhedsformer. Dette følger af ovenstående punkt om at dokumentere gode flexicurity-arrangementer. Der forsøges ofte opstillet teser om, hvordan især sikkerhedsarrangementer kan påvirke fleksibiliteten på arbejdsmarkedet positivt. Vi har bl.a. selv opstillet den tese, at høj arbejdsløshedsunderstøttelse og beskæftigelsessikkerhed gennem aktiv arbejdsmarkedspolitik kan medvirke til risikovillighed hos medarbejderne, og dermed også sikre en høj mobilitet på det danske arbejdsmarked (Bredgaard m.fl. 2005, Madsen 2004). Der er imidlertid behov for en større empirisk verifikation af sådanne teser. I det danske eksempel kan vi konstatere, at der både eksisterer høj social sikkerhed og høj mobilitet på arbejdsmarkedet. Men der findes ikke megen dokumentation for relationerne og dynamikkerne mellem disse. Især synes der at være behov for at følge individers transitioner på arbejdsmarkedet over et længere tidsperspektiv. Kan man eksempelvis bruge det veludbyggede danske understøttelsessystem som et springbræt til noget andet og bedre arbejde? Eller er det kun nogle grupper af lønmodtagere, som benytter sig heraf, mens andre grupper er i fare for at forblive ekskluderet af arbejdsmarkedet? (jf. kapitel 1) Sådanne spørgsmål kan kun besvares ved at følge transitioner på arbejdsmarkedet, hvilket vi vil gøre ved hjælp af det tilgængelige registermateriale. Hermed er der basis for nye indsigter i måderne, hvorpå eksisterende flexicurity-arrangementer fungerer. I hvert fald i en dansk kontekst. 16

Kapitel 3: Den danske udgave af flexicurity Som nævnt i kapitel 1 bliver Danmark ofte fremhævet som hovedeksemplet på en flexicuritymodel. I dette kapitel gives en overordnet beskrivelse af den danske case og dens historiske og institutionelle forudsætninger. Beskrivelsen tjener som et skelet for den detaljerede empiriske analyse i de følgende kapitler. 3.1 Hovedtræk af den danske case Med inspiration fra Arbejdsministeriet (1999) beskrives den danske arbejdsmarkedsmodel ofte som en flexicurity-trekant eller en gylden trekant. 6 Modellen kombinerer en høj grad af mobilitet mellem jobs med et udbygget social sikkerhedsnet for de ledige og en aktiv arbejdsmarkedspolitik. Den høje lønmodtagermobilitet mellem forskellige arbejdsgivere hænger formentlig atter sammen med et forholdsvis lavt niveau for ansættelsesbeskyttelsen på det danske arbejdsmarked, selv om kulturelle forhold, såsom holdninger til jobskifte, også kan spille en rolle. Op mod en fjerdedel af de beskæftigede bliver hvert år berørt af ledighed og modtager derfor dagpenge eller kontanthjælp. Men af de ledige finder størsteparten selv tilbage til et nyt job. Resten kommer i målgruppen for den aktive arbejdsmarkedspolitik, som ideelt set bidrager til at de atter kommer i beskæftigelse. Dels fører den aktive indsats til, at deltagerne i de forskellige programmer (f.eks. jobtræning og uddannelse) bliver opkvalificerede og derfor øger deres jobmuligheder. Dels kan indsatsen have en motivationseffekt i den forstand, at ledige, som er ved at nærme sig tidspunktet for aktivering, øger deres søgning efter ordinære jobs i det omfang, hvor de opfatter aktivering som noget negativt. Det sociale sikkerhedsnet i form af dagpengesystemet og kontanthjælp til ledige udgør sammen med den høje fleksibilitet historisk set modellens hovedakse i den forstand, at begge forhold har karakteriseret det danske arbejdsmarked i mange år. Anerkendelsen af arbejdsgivernes ret til frit at ansætte og afskedige de ansatte går tilbage til Septemberforliget i 1899. Dagpengesystemet har rødder tilbage til starten af 1900-årene og fik sin nuværende form i slutningen af 1960erne. Derimod er den aktive arbejdsmarkedspolitik med vægt på opkvalificering og jobtræning af nyere dato. I sin nuværende skikkelse har den rod i en omfattende arbejdsmarkedsreform fra 1993-94 og dens efterfølgere. I en international sammenligning fremstår den danske model derfor som en hybrid. Det lave niveau for lønmodtagerbeskyttelsen minder om liberale regimer, som man for eksempel finder det i England. På den anden side svarer det udbyggede sociale sikkerhedsnet til de velfærdssystemer, som karakteriserer de andre skandinaviske velfærdsstater. Nogle forfattere vil opfatte denne blandingsform mellem en skandinavisk velfærdsstat og et liberalt arbejdsmarked som ustabil, og som værende på vej i enten den ene eller den anden retning (Hall & Soskice 2001). Men som nærmere beskrevet i afsnit 3.2 er en vigtig pointe fra analyserne af de historisk-institutionelle 6 Dette afsnit rummer en kort oversigt over hovedtræk ved den danske udgave af flexicurity. For mere udbyggede fremstillinger kan henvises til Bredgaard m.fl. (2005) og Madsen (2007). 17

forudsætninger for den danske flexicurity-model, at modellen er udviklet gradvist i en langvarig periode og er understøttet af relativt stabile institutioner og klassekompromisser (Madsen 2006). Imidlertid ses der både i den internationale og den danske debat nogle gange en forkortning, hvor det seneste tiårs succes for det danske arbejdsmarked bliver tilskrevet den netop beskrevne flexicurity-model. Men uden en vellykket balance mellem den makroøkonomiske politik og den internationale konjunktur havde væksten i beskæftigelsen og den faldende ledighed ikke været mulig. Opnåelsen af lav inflation samtidig med en halvering af ledigheden hænger også sammen med en ny dagsorden for overenskomstforhandlinger og løndannelse, som bidrog til, at arbejdsmarkedet tilpassede sig skiftet fra høj ledighed til fuld beskæftigelse, samtidig med at lønstigningerne forblev moderate og ikke brød med det internationale skifte til lavinflation. 3.2 De historiske og institutionelle forudsætninger Historisk har der udviklet sig en erkendelse af, at arbejdsmarkedspolitikken skal balancere såvel økonomiske som velfærdspolitiske målsætninger, der ikke er i indbyrdes modstrid. Dette forklares af Larsen (2005:117) med en stærk tradition for konsensusskabende institutioner på arbejdsmarkedsområdet, udstrakt regionalisering og stærke korporative styringsarrangementer, som gør politik-tagere til politik-magere. Tidligt udvikles således et voluntaristisk industrial relations-system, hvor arbejdsmarkedets parter er i privilegerede positioner, og forhandler om en række spørgsmål, som der i andre europæiske lande laves lovgivning omkring. Så længe lovgiverne opfatter resultaterne af denne partsregulering som tilfredsstillende, afholder de sig i det store hele fra at lovgive om arbejdsmarkedsforhold. Folketinget har derfor ikke spillet nogen nævneværdig rolle i udviklingen af arbejdsmarkedspolitikken. Dette gælder også når en ny regering kommer til magten, idet normen har været, at reformer af arbejdsmarkedet skal være resultatet af brede forlig hen over midten i dansk politik, og helst med arbejdsmarkedets parters samtykke. Konsensus og samarbejde bliver således tidligt en forudsætning for reguleringen af arbejdsmarkedet. Dette hænger ligeledes sammen med den stærke korporative partsstyring, hvor arbejdsmarkedets parter er indsat i privilegerede positioner. Dette er tilfældet i lovforberedelsen og beslutningsprocesserne, hvor der er tradition for, at arbejdsmarkedets parter deltager i råd, udvalg og kommissioner, ligesom det er tilfældet i den administrative implementering af lovgivningen (administrativ korporatisme). Dermed øges statens muligheder for at skabe konsensus omkring arbejdsmarkedsforholdene, og dermed også styringskapaciteten. Samtidig er der gradvist opstået en erkendelse af, at arbejdsmarkedspolitik omfatter både økonomiske og sociale målsætninger. Derfor er det vigtigt at inddrage det lange historiske perspektiv, når man skal forstå baggrunden for den danske arbejdsmarkedsmodel. Kombinationen af høj mobilitet mellem jobs og et udviklet socialt sikkerhedsnet har karakteriseret det danske arbejdsmarked i adskillige årtier og været en vigtig faktor bag den vellykkede omstilling fra landbrugs- til industri og servicesamfund, som det danske samfund har gennemført i efterkrigstiden. Selvom betegnelsen flexicurity er af ny dato, er det nogle rodfæstede træk ved det danske arbejdsmarked, som begrebet søger at indfange. I projektet beskrives de historisk-institutionelle forudsætninger ved at fokusere på udviklingen i hvert af hjørnerne af flexicurity-trekanten (det fleksible arbejdsmarked, indkomsttrygheden og 18

beskæftigelsessikkerheden), og ved at analysere de karakteristiske beslutningsformer og deltagelseskanaler for det danske beskæftigelsesregime. Samtidig udvides analysen af beskæftigelsessikkerheden til ikke alene at omfatte den aktive arbejdsmarkedspolitik, men også den beskæftigelsessikkerhed, som skabes gennem voksen- og efteruddannelsessystemet (VEU). De følgende afsnit skitserer nogle hovedpunkter i udviklingen af de historiske og institutionelle forudsætninger for dansk flexicurity, medens der i indledningerne til de følgende kapitler gås mere i detaljer med de aktuelle forhold. 3.2.1. Det fleksible arbejdsmarked Septemberforliget fra 1899 beskrives ofte som arbejdsmarkedets grundlov (Ibsen & Scheuer 1999). Den høje mobilitet og lave ansættelsesbeskyttelse kan også dateres hertil. Arbejdsgiverne accepterede i forliget lønmodtagernes ret til at forhandle løn- og arbejdsvilkår, og ret til at slutte sig sammen i fagforeninger (organisationsfriheden), hvorimod fagbevægelsens accepterede arbejdsgiverens ret til at lede og fordele arbejde, herunder til at ansætte den til enhver tid passende arbejdskraft. Det liberale ansættelses- og afskedigelsesregime, som fulgte af Septemberforliget er i hovedtræk bevaret frem til nutiden, selv om der er indført en række restriktioner på arbejdsgivernes afskedigelsesret, f.eks. i forhold til gravide kvinder. Også funktionærloven er kommet til i 1937, ligesom en række andre grupper på arbejdsmarkedet i henhold til overenskomst er ansat på funktionærlignende vilkår. Som nærmere beskrevet i kapitel 5 er den danske ansættelsesbeskyttelse dog stadig på et forholdsvis lavt niveau i international sammenligning. Robustheden af det liberale regime kan skyldes, at det har vist sig funktionelt i forhold til en erhvervsstruktur domineret af små og mellemstore virksomheder. Små og mellemstore virksomheder har formentlig vanskeligere ved at skaffe sig fleksibilitet gennem interne fleksibilitetsformer (f.eks. funktionel fleksibilitet). Små og mellemstore virksomheder er samtidig mere udsatte for pludselige konjunkturudsving og ændrede konkurrencebetingelser end større virksomheder. Et mobilt og fleksibelt arbejdsmarked med høj numerisk fleksibilitet mellem jobbene synes derfor at passe godt overens med små og mellemstore virksomheders interesser. Hertil kan tilføjes, at lønmodtagerne ligeledes kan have en interesse i let at kunne flytte til andre virksomheder og brancher, hvor beskæftigelsesmulighederne, lønnen eller personalegoderne er bedre. Alternativet hertil er stramme jobbeskyttelsesregler, som medvirker til at fastholde medarbejderne i samme job. Den lave jobbeskyttelse afspejler samtidig en langvarig liberal tradition i den danske velfærdsstat, der har sit sociale og politiske fundament i klassesamarbejdet mellem bønder og arbejdere (Madsen 2005:282). Samtidig er den politiske realitet, at der kun i ganske få perioder har været et socialistisk/socialdemokratisk flertal i det danske Folketing. Det kan antages, at den lave jobbeskyttelse og høje numeriske fleksibilitet på det danske arbejdsmarked er blevet acceptabel for fagbevægelsen og lønmodtagerne fordi disse til gengæld er blevet kompenseret gennem et relativt generøst og statsligt finansieret dagpenge- og kontanthjælpssystem. 19

3.2.2. Indkomsttrygheden Det danske dagpengesystem har rødder tilbage til 1800-tallets håndværkerlaug, men fik først en selvstændig status med lovgivningen om statsanerkendt a-kasser i 1907 (Hartvig Pedersen & Hulgaard, 2007). Sin nuværende form fik dagpengesystemet med en omfattende reform af de institutionelle og økonomiske rammer for både dagpengesystem og aktiv arbejdsmarkedspolitik i 1969-70, hvor staten overtog den marginale ledighedsrisiko i den forstand, at den finansierede udgifterne til dagpengesystemet ud over et fast medlemsbidrag fra hver forsikret. Samtidig friholdtes arbejdsgiverne stort set for omkostninger til at finansiere dagpengesystemet. Arbejdsgiverne kunne ligefrem overvælte betalingen af dagpenge ved hjemsendelsesledighed og konjunkturudsving på staten, som finansierede supplerende dagpenge. Samtidig med at arbejdsløsheden steg op igennem 1970erne, blev dagpengesystemet gjort mere generøst, dels ved at lempe adgangen, forlænge varigheden, og øge den gennemsnitlige kompensationsgrad. Denne indirekte subvention af virksomhederne har således ført til at arbejdsgiverne har ganske ringe økonomiske forpligtelser i forbindelse med afskedigelse af medarbejdere, hvilket formentlig har styrket virksomhedernes internationale konkurrenceevne. Til gengæld finansierer staten i overvejende grad et relativt generøst dagpengesystem, hvorved der skabes en balance mellem lav jobsikkerhed og høj indkomsttryghed så at sige den oprindelige flexicurity-akse. Et vigtigt træk ved indkomstsikkerheden for ledige er desuden, at systemet er todelt i den forstand, at de ledige, som ikke er medlemmer af en a-kasse, er berettigede til kontanthjælp, såfremt de opfylder trangskriterierne herfor. Kontanthjælpen har rødder til 1800-tallets fattighjælp og blev introduceret i sin moderne form i 1976. Denne todeling af forsørgelsessystemet gennemsyrer hele arbejdsmarkedspolitikken, hvor der på trods af en række harmoniseringsbestræbelser stadig findes forskelle mellem rettigheder og pligter for de to grupper af ledige. Siden den gennemgribende reform af dagpengesystemet i 1969 har det udvist en høj grad af stabilitet, når det gælder hovedreglerne for medlemskab og medlemsrettigheder. Samtidig er der dog sket en langsom erosion af ydelsesniveauet, således at dagpengenes bruttodækningsgrad har udvist en faldende tendens siden midten af 1980erne, dels på grund af satsreguleringssystemet, dels fordi pensionsindbetalinger ikke er indregnet i beregningsgrundlaget for dagpengebeløbet (LO 2006). Desuden er der sket en halvering af dagpenge for 20-24-årige, ligesom grupper udenfor dagpengesystemet også har fået beskåret deres ydelsesniveauer (reduktioner af kontanthjælpen for udvalgte grupper; starthjælp, introduktionsydelse, kontanthjælpsloft, 300-timers regel). 3.2.3. Beskæftigelsessikkerhed gennem aktiv arbejdsmarkedspolitik Den grundlæggende akse mellem et fleksibelt arbejdsmarked og et generøst system for indkomsterstatning blev cementeret op igennem arbejdsløshedskrisen i 1970erne, men udsat for alvorlig kritik i 1980erne. Arbejdsgiverne kritiserede arbejdsmarkedspolitikken (eller rettere AFsystemet) for at havde udviklet sig til et socialkontor, som havde glemt den oprindelige opgave med at formidle ledig arbejdskraft til ubesatte stillinger (allokering). Desuden rejstes kritik mod de generøse forsørgelsesydelser for at fjerne incitamenter til at tage og søge ordinært arbejde. Den borgerlige regering forsøgte i tråd hermed at modernisere arbejdsformidlingen gennem et stærkere fokus på servicering af det ordinære arbejdsmarked. Derimod foretog den ikke væsentlige 20