Thomas Bredgaard, Henning Jørgensen, Per Kongshøj Madsen & Stine Rasmussen

Transkript

1 I denne reviderede udgave gives et opdateret og systematisk overblik over arbejdsmarkedspolitikken, både når det gælder teoretiske perspektiver, konkrete erfaringer og de kommende års udfordringer. Der er særlig fokus på de store arbejdsmarkedspolitiske reformer, som er gennemført fra starten af 2010 erne. Dansk arbejdsmarkedspolitik henvender sig til alle med faglig interesse for dansk arbejdsmarkedspolitik. Bogen er desuden målrettet undervisningen på samfundsvidenskabelige uddannelser. Bogens forfattere er tilknyttet Center for Arbejdsmarkedsforskning ved Aalborg Universitet, som er et tværfagligt forskningsmiljø, der i mere end 25 år har forsket og undervist i arbejdsmarkedsforhold og arbejdsmarkedspolitik. Dansk arbejdsmarkedspolitik Dansk arbejdsmarkedspolitik er i fokus både nationalt og internationalt. I EU har dansk arbejdsmarkedspolitik tjent til inspiration for udviklingen af den europæiske beskæftigelsesstrategi og principper for»flexicurity«. Herhjemme berører arbejdsmarkedspolitikken mange menneskers dagligdag. Med en række store reformer de senere år er der store forventninger til, at arbejdsmarkedspolitikken kan bidrage til at skabe høj beskæftigelse, vækst, retfærdig fordeling og et velfungerende arbejdsmarked. Derfor trækker arbejdsmarkedspolitikken overskrifter i medierne og står højt på den politiske dagsorden. Thomas Bredgaard, Henning Jørgensen, Per Kongshøj Madsen & Stine Rasmussen Dansk arbejdsmarkedspolitik 2. Udgave ISBN isbn Jurist- og Økonomforbundets Forlag

2 Dansk arbejdsmarkedspolitik

3 Thomas Bredgaard, Henning Jørgensen, Per Kongshøj Madsen & Stine Rasmussen Dansk arbejdsmarkedspolitik 2. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2017

4 Thomas Bredgaard, Henning Jørgensen, Per Kongshøj Madsen & Stine Rasmussen Dansk arbejdsmarkedspolitik 2. udgave, 1. oplag 2017 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Morten Lehmkuhl Forsideillustration: Ejler Bille Tryk: Toptryk Grafisk, Gråsten Printed in Denmark 2016 ISBN e-bog ISBN Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade København K Telefon: Telefax: Jurist- og Økonomforbundets forlag@djoef.dk Forlag

5 Indhold Indhold Indhold Forord... 7 Kapitel 1. Dansk arbejdsmarkedspolitik Definition af arbejdsmarkedspolitik Udviklingslinjer i arbejdsmarkedspolitikken Fem former for ledighed Fem arbejdsmarkedspolitiske strategier De følgende kapitler Referencer Kapitel 2. Arbejdsmarkedspolitikkens mål og midler Funktioner og formål Skillelinjer i arbejdsmarkedspolitikken Forsørgelsesordninger Beskæftigelsesindsatsen Dansk arbejdsmarkedspolitik i perspektiv Referencer Kapitel 3. Implementering og organisering af arbejdsmarkedspolitik Implementeringsudfordringer i arbejdsmarkedspolitikken Styringen på beskæftigelsesområdet Fra tostrenget til enstrenget beskæftigelsessystem Balancer i implementeringen af arbejdsmarkedspolitikken Referencer Kapitel 4. Evaluering af arbejdsmarkedspolitik Evalueringer på arbejdsmarkedsområdet Konflikter omkring evalueringer Valget af evalueringsmetode Metoder til effektevaluering

6 Indhold 4.5. Virkningsevaluering Evaluering af arbejdsmarkedspolitik kan det nytte? Referencer Kapitel 5. Flexicurity og det danske arbejdsmarked Hvad er flexicurity? Den danske udgave af flexicurity Dansk flexicurity og den økonomiske krise Referencer Kapitel 6. EU s arbejdsmarkedspolitik Baggrunden for den europæiske beskæftigelsesstrategi Udviklingen af EU s beskæftigelsesstrategi Virker den europæiske beskæftigelsesstrategi? Anvendelsen af den europæiske beskæftigelsesstrategi i Danmark Afrunding: Blød og hård regulering på samme tid Referencer Indeks

7 Forord Forord Forord Arbejdsmarkedsområdet er hele tiden under forandring og reformering. Det er dog alligevel som om, tempoet er blevet skruet op, siden vi udgav første udgave af»dansk arbejdsmarkedspolitik«i Her fem år efter er der gennemført en række vigtige reformer, som har ændret indholdet og styringen på beskæftigelsesområdet (f.eks. dagpengereformen, beskæftigelsesreformen, kontanthjælpsreformen, sygedagpengereformen, fleksjob- og førtidspensionsreformen mv.). Det danske arbejdsmarked er på vej ud af krisen, og der spores en ny optimisme, men samtidig bekymring for mangel på kvalificeret arbejdskraft. Dansk arbejdsmarkedspolitik er derfor fortsat i fokus og et af de mest omdiskuterede politikområder. Med denne reviderede udgave vil vi skabe et opdateret og systematisk overblik over arbejdsmarkedspolitikken, både når det gælder relevante teoretiske perspektiver, de konkrete erfaringer og de kommende års udfordringer. Fokus er på den beskæftigelsesrettede del af arbejdsmarkedspolitikken. Målgruppen for bogen er alle med faglig interesse for dansk arbejdsmarkedspolitik. Vi har forsøgt at skrive den i et lettilgængeligt sprog uden unødig brug af fagtermer. Vi håber, at bogen også fremover vil blive anvendt i undervisningen på samfundsvidenskabelige uddannelser ikke mindst på socialrådgiveruddannelsen. Alle bogens forfattere er fra Center for Arbejdsmarkedsforskning ved Aalborg Universitet, som er et tværfagligt forskningsmiljø, der i mere end 25 år har søgt at udvikle en forståelse af arbejdsmarkedets og arbejdsmarkedspolitikkens funktion, som bygger på indsigter fra både økonomisk, sociologisk og politologisk teori. Den foreliggende bog har fire forfattere, som sammen har diskuteret hele teksten, men har delt forfatteransvaret på følgende måde: Kapitel 1: Thomas Bredgaard; Kapitel 2: Thomas Bredgaard og Per Kongshøj Madsen; Kapitel 3: Thomas Bredgaard og Stine Rasmussen; Kapitel 4 og 5: Per Kongshøj Madsen og Kapitel 6: Henning Jørgensen. I denne reviderede udgave har vi opdateret og gennemskrevet hvert enkelt kapitel. Forfatterne, september

8

9 KAPITEL 1 Dansk arbejdsmarkedspolitik Kapitel 1. Dansk arbejdsmarkedspolitik Dansk arbejdsmarkedspolitik Dansk arbejdsmarkedspolitik fremhæves ofte som eksempel til efterfølgelse i de øvrige europæiske lande f.eks. i forbindelse med promoveringen af den danske flexicuritymodel. Men hvad er egentlig det særegne ved dansk arbejdsmarkedspolitik? Hvordan har arbejdsmarkedspolitikken udviklet sig over tid? Hvilke aktører og organisationer driver politikudviklingen? Hvordan implementeres politikken? Hvilke redskaber og instrumenter benyttes? Hvordan virker de? Og er arbejdsmarkedspolitikken fortsat noget særligt og efterstræbelsesværdigt for det øvrige Europa? Det er nogle af de spørgsmål, vi søger svar på i denne bog. Vi begynder med at definere begrebet arbejdsmarkedspolitik (afsnit 1.1). Det er ikke tilfældigt, at vi bruger betegnelsen arbejdsmarkedspolitik i denne bog. Selvom området politisk er blevet omdøbt til beskæftigelsespolitik, argumenterer vi for, at arbejdsmarkedspolitik både historisk og aktuelt handler om andet og mere end at finde den kortest mulige vej i beskæftigelse. Det er dog særligt den beskæftigelsesrettede del af arbejdsmarkedspolitikken, som vi behandler her. Det indebærer, at vi fokuserer på den politiske regulering i forbindelse med ledighedsbekæmpelsen. Efter definitionen følger en beskrivelse af de lange historiske udviklingslinjer i ledighedsbekæmpelsen (afsnit 1.2). Det fremgår her, at arbejdsmarkedspolitikkens udvikling er et produkt af de problemer, som politisk defineres som handlingskrævende samt af interesseafvejninger mellem de mange centrale arbejdsmarkedspolitiske aktører. Arbejdsmarkedspolitikken er desuden et produkt af konjunkturudviklingen og ikke mindst ledighedsudviklingen. Der eksisterer i den sammenhæng forskellige former for ledighed, som slår igennem med varierende kraft afhængigt af konjunkturforløb (afsnit 1.3). Det giver derfor god mening at have tilsvarende strategier i arbejdsmarkedspolitikken, som korresponderer med de forskellige ledighedsformer (afsnit 1.4). Kapitlet afsluttes med en kort indføring til de efterfølgende kapitler (afsnit 1.5). 9

10 Kapitel 1. Dansk arbejdsmarkedspolitik 1.1. Definition af arbejdsmarkedspolitik 1.1. Definition af arbejdsmarkedspolitik Hvordan kan arbejdsmarkedspolitik defineres og afgrænses? Vi skelner i det følgende imellem en organisatorisk og en funktionel forståelse af arbejdsmarkedspolitik. Den organisatoriske definition af arbejdsmarkedspolitik er den mest simple, men også mest problematiske. Den siger, at arbejdsmarkedspolitikken er lig med det, der foregår inden for arbejdsministeriets ressortområde. Det vil med nutidens sprogbrug sige, at beskæftigelsespolitik er identisk med Beskæftigelsesministeriets ressortområde (jf. Mølsted Jørgensen 2009). Fra det første arbejdsministerium blev oprettet i 1942, hed den ansvarlige minister arbejdsminister. Fra 2001 skiftede arbejdsmarkedspolitikken navn til beskæftigelsespolitik, og ministeren blev til beskæftigelsesminister. Denne navneændring er fastholdt trods regeringsskiftene i 2011 og Navneændringen er nemlig mere end kosmetisk. I 2001 blev Beskæftigelsesministeriets ressortområde udvidet i forhold til den tidligere arbejdsmarkedspolitik. Socialministeriet blev tømt for opgaver, der havde med borgernes arbejdsmarkedstilknytning at gøre. I første omgang blev aktivering af kontanthjælpsmodtagere, revalidering, syge- og barselsdagpenge samt fleksjob overflyttet til Beskæftigelsesministeriet. Senere fulgte førtidspension, ligestilling og folkepension. Samtidig med opgaveoverflytningen foregik der en indsnævring af problemforståelsen i beskæftigelsesindsatsen. Den overordnede målsætning for beskæftigelsesindsatsen blev at understøtte, at virksomhederne fik tilstrækkelig arbejdskraft, så der ikke opstod mangel på arbejdskraft og dermed lønpres og inflation. Beskæftigelsesindsatsen blev indrettet efter at øge det effektive arbejdsudbud gennem en målsætning om hurtigst muligt i arbejde. Der har været megen kritik af denne transformation fra arbejdsmarkedspolitik til beskæftigelsespolitik, men grundlæggende er den underliggende dagsorden om at øge arbejdsudbuddet fortsat igennem den økonomiske krise og på tværs af regeringsflertal. Denne organisatoriske definition af arbejdsmarkedspolitik er imidlertid problematisk. Det skyldes for det første, at der jævnligt sker forandringer af opgavernes ressortplacering. Der er opgaver, som er væsentlige for arbejdsmarkedets funktionsmåde, men som af forskellige historiske og politiske grunde ikke er placeret under Beskæftigelsesministeriets ressortområde (f.eks. arbejdsmarkedsuddannelserne, som aktuelt hører under Undervisningsministeriet) eller opgaver, som ikke umiddelbart vedrører arbejdsmarkedsforhold, men er placeret under Beskæftigelsesministeriet (f.eks. ydelser som folkepension, boligstøtte og børnetilskud). For det andet mister man med en ressortdefinition let blikket for det unikke samspil mellem politisk 10