By- & Landskabsstyrelsen Dok.nr: 48451 v1 Ref.: PB/PB E-mail: pb@frinet.dk 29. oktober 2010 Høringssvar vedr. Nyt natur og miljøovervågningsprogram for 2011-2015 (NOVANA) FRI har gennemgået By- & Landskabsstyrelsens beskrivelser for det nye overvågningsprogram NOVANA 2011-2015. Efter at have indhentet kommenteringer fra FRI s medlemmer har FRI følgende kommentarer. Generelle kommentarer Med de nye direktiver og den danske følgelovgivning omkring vandmiljø og naturområdet, er der et større behov for viden end tidligere. Dette er en følge af behov for mere specifikke indsatser, ud fra dokumenteret sammenhæng mellem påvirkninger og tilstand, samt dokumentationsbehov for effekt af de forskellige indsatser. Det oplyses, at programmet er udarbejdet med mulighed for løbende behovsbestemt tilpasning og optimering. Herved åbnes der for ændringer inden for programmets løbetid, uden offentlighedens kendskab, til mulige kommende ændringer og afledte effekter, for fremtidens viden og data til forvaltningsmæssige sager og afgørelser. Dette synes ikke optimalt. 1. Fremtidige ændringer i programmets løbetid i offentlig høring Der skal ikke være en åben dør for gennemførelse af ændringer i forhold til det beskrevne program, uden ny offentlig høring. Programmet er alene udarbejdet for at beskrive tilstand og udvikling af de forskellige vandområder og naturtyper. Det er således en del af programmets præmis, at programmet ikke leverer tilstrækkelige data og viden målrettet kommunernes, regioners og statens behov for viden i forbindelse med myndighedsbehandling og afgørelser. Herved er der sket en markant ændring i den samlede overvågning af natur- og vandmiljøforhold i Danmark i relation til tiden før kommunalreformen, hvor det nuværende program NOVANA 2004-2009 blev etableret. Især EF-habitatdirektivet og EF-fuglebeskyttelsesdirektivet fordrer, at en myndighed - uden rimelig videnskabelig tvivl - skal være i stand til at afvise, at et givent projekt, plan eller aktivitet kan påvirke bevaringstilstanden for udpegningsgrundlaget i form af arter og naturtyper i et Natura 2000- område. Denne strammere fortolkning af de to direktivers beskyttelse er for-
Side 2 af 7 anlediget af en markant dom ved EU-domstolen, kaldet Muslingedommen. Der er således ikke længere tale om, at det er tilstrækkeligt med en solid faglig konsekvensvurdering, men at en vurdering skal baseres på et højt vidensniveau og med anvendelse af videnskabelige kriterier, herunder statistisk sandsynlighed for en påvirkning, fyldestgørende datagrundlag osv. Vores oplevelser som rådgiver i mange af denne type sager er, at vidensgrundlaget for aktuel bevaringsstatus for arter og naturtyper har nogle mangler, hvad angår de danske Natura 2000-områder samt for særligt strengt beskyttede arter (bilag IV). I det tilfælde, at der ikke som tidligere vil blive fulgt op på basisanalyserne af natur i Natura 2000-områderne samt sikret dækning af de nu erkendte huller i vidensgrundlaget, vil fremtidige vurderinger jf. Bek. 408 i Danmark næppe kunne opfylde EU's krav jf. Muslingedommen. 2. Programmet skal konsekvensvurderes i forhold til EU-dommen For at undgå uheldige konsekvenser af manglende data ved NOVA 2012 2015 programmet bør gennemføres en konsekvensvurdering i forhold til Muslingedommen. Endeligt skal det generelt bemærkes, at de statslige forskningsinstitutioner skal gennemføre såvel myndighedsbetjening, herunder programbeskrivelse, metodebeskrivelse, teknisk anvisning, kvalitetskontrol og validering af data, databasearbejde samt analyser, vurderinger og rapporteringer, som gennemføre flere opgaver af driftsmæssig karakter, så som operationel overvågning, databaseprogrammering, modelprogrammering, konsekvensanalyser af indsatser og programmer m.v. For det første er det yderst inhabilt og ministeriet og regeringen kan bringes i situationer, hvor overvågning, analyser og konsekvensvurderinger for (lokale) myndigheder, bygherren eller interessenter medfører inhabilitet overfor tilsvarende opgave for miljøministeriet eller regering/folketing. FRI finder det vigtigt at vi har en forskningsorganisation som vurderer og beskriver de overordnede forhold, som overvågning og tilhørende analyser, vurderinger og afrapporteringer udføres efter; og som kan bistå minister og regering/folketing generelt med faglig vurdering af disse overvågningsdata, analyser og rapporteringer. Dette forudsætter selvfølgeligt at de ikke selv har gennemført og udarbejdet overvågningen, analysen og rapporten. Sådan håndteres forholdene helt eller delvist i andre lande og i rigsfællesskabet i øvrigt (Grønland). 3. Programbeskrivende institution skal afkobles fra den udførende For at undgå inhabilitet i kommende sager i miljøministeriet og den øvrige regering samt ved folketingsspørgsmål, skal det sikres at der er klar adskillelse mellem den vidensinstitution der udarbejder programbeskrivelse og som vejleder ministeriet, regeringen og folketinget i rejste sager og de institutioner der gennemfører overvågning, analyser og udarbejder afrapportering. NOVANA 2011-2015, økonomiske forhold De tidligere ca. 275 mio. kr. til det nationale overvågningsprogram for vandmiljø og natur (NOVANA 2004-2009) blev suppleret med amternes re-
Side 3 af 7 gionale overvågning omfattende ca. 130 mio. kr. (2006-tal), i alt ca. 400 mio. kr. Med fastholdelse af tidligere økonomiske ramme for NOVANA, reduceret med regerings standardsparekrav, gennemføres nu en samlet overvågning uden for det kommunale regi for ca. 258 mio. kr. (2010-tal). Inkl. Pristalsreguleringer svarer dette vel til en halvering af overvågningsindsatsen i Danmark, med heraf følgende manglende viden og ringere sikkerhed på de målte værdier. Den teknologiske udvikling og optimering af viden ved kontinuerlig metodeudvikling skal selvfølgeligt tages til indtægt her. Det skal dog bemærkes at overvågning orienteret med myndighedernes forvaltningsopgaver nu er mangelfuld og skal suppleres med kommunalt initieret forvaltningsorienteret overvågning. Denne overvågning kan evt. stilles som egenkontrolvilkår for virksomheder og anlæg i det muliges omfang. Konkurrenceudsættelse af de driftsmæssige overvågnings- og databaseopgaver i NOVANA 2011-2015 vil medføre besparelser og frigivelse af midler til yderligere forbedringer af programmet. 4. Økonomi opgraderes til 2007-niveau og pristalsreguleres For at sikre, at det danske overvågningsprogram leverer data og viden til en konstruktiv håndtering af den danske natur og vandmiljøet, skal programmet undtages fra de nugældende besparelser og tilbageføres til en økonomi, der mindst modsvarer 2007-niveauet inkl. pristalsregulering. Manglende høring af resultatkontrakter mellem Miljøministeriet og udførende statslige forskningsinstitutioner De resultatkontrakter, som udarbejdes mellem Miljøministeriet og udførende statslige forskningsinstitutioner, sendes ikke i høring, med den konsekvens, at en del af de projekter, der gennemføres, ikke er vurderet for relevans af andre myndigheder og offentligheden, før iværksættelse. Dette medfører, at der ikke er sikkerhed for at de projekter, der iværksættes opfylder de oprindelige formål, herunder sikrer operationelle forhold for myndigheder, virksomheder og borgere. Herved tilsidesættes offentlighedens mulighed for at komme med input til projekter, der skal sikre korrekte metodebeskrivelser, vejledninger, værktøjer og software for gennemførelse af de nødvendige undersøgelser eller tiltag i miljøsammenhæng. Det skal bemærkes, at der her ikke tænkes på den forskning, der skal ligge til grund for undersøgelser og tiltag. Der sigtes alene mod de almene driftsog dataopgaver som Miljøministeriet får iværksat i statens egne institutioner. Resultaterne af opgaverne skal benyttes af myndigheder og offentligheden i det almene miljøarbejde, og løses generelt af kommercielt virksomheder i dag. Dette forhold er særligt kritisk, når resultatkontraktopgaverne omhandler f.eks. databasefunktioner for offentlige data, idet myndigheder og offentlig-
Side 4 af 7 heden dermed ikke har høringsindflydelse på, hvilke opga hvilke data der er tilgængelige for fremtiden. 5. Udvikling af databaser og modelopgaver kommercialiseres: Adskillige videns- og rådgivervirksomheder i Danmark har viden og værktøjer til gennemførelse af nogle af de opgaver, der i dag udføres af DMU. Der skal i denne sammenhæng peges på: Hydrometriske fagdatacenteropgaver Drift- og vedligeholdelse af databaser på fagdatacenterniveau Kortlægningsværktøjer for belastning fra husdyr Kortlægningsværktøjer for arealbelastning med kvælstof og fosfor Vand- og stoftransportberegninger samt opstilling af vand og og stofbalancer Programmer for beregning af indsatsernes effekter: økonomisk og på økologisk tilstand/bevaringsstatus Programmer for beregning af omkostningseffektive indsatser Opgaverne vil med fordel kunne konkurrenceudsættes, med krav til kvalitet og tid, som vil sikre en billigere og mere operationel overvågningsindsats i Danmark 6. Driftsmæssig overvågning kommercialiseres: Driftsopgaver generelt i NOVANA 2011-2015 udføres generelt af Naturstyrelsen. Der hvor Naturstyrelsen ikke har resurser, udstyr eller af andre årsager ikke ønsker/kan gennemføre driftsovervågning, skal opgaven udbydes. Dette kunne gælde: Stenrevsovervågning Beregning og rapportering af landovervågningsprogrammet Landsdækkende databehandling og rapportering af vandløb (herunder vand- og stofberegninger), søer, hav & fjord samt arter og terrestriske naturtyper Databasefunktioner for Fagdatacentre for vand, grundvand, stof, biologi etc. Alle opgaver er klart og entydigt beskrevet i de tekniske anvisninger fra DMU og GEUS. Den tekniske anvisning er funderet på forskningsinstitutionernes forskning, og alle opgaverne udføres allerede i dag af videns- og rådgivervirksomheder i forbindelse med NOVANAprogrammet, for Danmarks Miljøportal, for kommuner i regional eller forvaltningsmæssig sammenhæng eller i høj grad for virksomheder i forbindelse med miljøansøgninger og/eller egenkontrol af anlæg og erhverv. Udbud vil sikre at økonomisk mest fordelagtige tilbud vinder opgaven, til samfundets bedste. Det er nemt at udbyde, idet der foreligger tekniske anvisninger på alle opgaver. Programmets opbygning og udnyttelsesmulighed Overordnet kan det konstateres at der er en fast økonomisk ramme som NOVANA 2011-2015 skal holdes indenfor. Ud fra denne præmis kan det siges at der er sket en fornuftspræget fortsættelse af det tidligere aktiviteter.
Side 5 af 7 Der opretholdes et passende og mindre antal lange tidsserier for enkeltparametre på kontrolstationer, mens der gennemføres flere operationelle overvågningsstationer med mindre frekvens og indhold, for at sikre en mulig opfyldelse af EU s direktivkrav på området. Der er på overfladevandsområdet sket en stedvis specifik reduktion i antallet af stationer og reduktioner i frekvenser for prøvetagninger pr station eller for parametre. Der mangler forbedret viden om vand- og stofbalance i forhold til tidligere. Der er gennem de sidste år præsenteret operationelle modelprogrammer, der kan sikre fuld distribueret modelbeskrivelse af vand og til dels næringsstoffer som grundlag for indsatsplanlægning og forvaltning, uden dette er medtaget i det reviderede program. Der er på natur og grundvandsområdets forskellige overvågningsfunktioner etableret flere stationer, med begrænset frekvens på overvågningens parametre. 7. Gennemførelse af modelberegnet distribution af vand samt næringsstofferne kvælstof og fosfor. For at sikre en god forvaltning og et godt overvågningsoverblik bør programmet ændres til, at sikre distribueret viden på såvel oplandsniveau som nationalt niveau af vand væsentlige og grundlæggende parametre for forvaltning af natur og vandmiljø. Dette omfatter vand- og næringsstofbalancer, samlet næringsstofkredsløb for kvælstof og fosfor i Danmark suppleret med sammenhæng til økologisk tilstand i vandmiljøet og bevaringsstatus for naturområdet. Konkrete forslag til overvågningsprogrammet 8. Distribueret stoftransport for kvælstof og fosfor i hele Danmark Stofberegningsmetoden er ikke beskrevet i programmet (6.6 Programmet indhold, stoftransport og belastning for vandløb). Det forventes derfor at beregningsmetoden fortsat er C-lineær interpolation for de almene stationer. Det foreslås at der gennemføres en modelopsætning af alle vandområder - med underopdeling i deloplande, administrative grænser, søoplande etc. for at sikre en samlet beskrivelse af næringsstofbelastningen for fosfor og kvælstof, fuldt distribueret for hele Danmark. Det skal bemærkes at modelsystemerne til dette allerede eksisterer i de danske viden- og rådgivervirksomheder, og kan gennemføres for en i programperioden begrænset økonomi svarende til i størrelsen 5 10 % af et års programomkostning. Denne model kan levere uvurderlig viden om stofbelastningernes distribution og kilder samt pege på optimal placering og effekt af indsatser. 9. Udvikling af konceptuel modelforståelse for opstilling af modeller, der kobler vand- og stofbalancer til økologisk tilstand/ bevaringsstatus samt til kosteffektiv indsatsplanlægning Den forskningsmæssige indsats skal fokuseres på de konceptuelle forståelser af systemerne. Denne viden skal - på linje med al anden forskning - offentliggøres, således at den konceptuelle forståelse kan ligge til grund for det
Side 6 af 7 kommercielle erhvervsliv udvikling af værktøjer. Dette kan sikre operationelle løsninger til planlægning og gennemførelser af indsatser på statsligt, kommunalt og privat niveau. Adgang til data I forbindelse med etablering af Danmarks Miljøportal, var det politiske sigte, at sikre alle danske borgere, interesseorganisationer, virksomheder, myndigheder etc. adgang til alle de offentlige miljødata, der er indsamlet i almindelig overvågning og undersøgelser af den danske natur og vandmiljøet. Den eksisterende Danmarks Miljøportal åbner ikke adgang for offentligheden i fuldt omfang, men forudsætter til tider særlige login-funktioner fra myndigheder. De offentligt tilgængelige data er dermed ikke fuldstændige, og til tider ikke-gennemskuelige. Herudover er der kendskab til, at der hvor der er miljødata, omfatter databasen ikke altid de tilgrundliggende målte data, men alene de data som den pågældende institution har fundet det nødvendigt at medtage. Herved mindskes muligheden for udnyttelse af alle miljødata i Danmark, med risiko for, at virksomheder eller myndigheder ikke kan gennemføre den optimale og samfundsøkonomisk bedste løsning på et givent problem. Der er ikke i skrivende stund adgang for offentligheden til f.eks. overfladevandsdata (til trods for at en ny overfladevandsdatabase iflg. oprindelig resultatkontrakt skulle være færdig 2008). Der synes endvidere ikke at være adgang generelt dog undtaget naturdata til data indsamlet af DMU og Miljøcentrene efter gennemførelse af kommunalreform, og dermed nedlæggelse af amternes miljøfunktioner. 10. Sikre overholdelse af Århuskonventionen. Drift af databaser til Danmarks miljøportal skal udbydes til professionelle kommercielle virksomheder i Danmark, som kan sikrer en kvalificeret datahåndtering, styring af brugeradgang for mangeartede brugere samt almenhedens adgang til natur- og miljødata i Danmark.. Modelprogrammering til NOVANA 2011 2015 Som reference til implementering af modeller i forvaltningen, har FRI forespurgt By- & Landskabsstyrelsen om adgang til rapporten: BLST, 2009: Implementering af modeller i vandforvaltningen. Strategi og handleplan. Vers. 3, 7. maj 2009. Det har ikke været muligt at finde denne rapport på styrelsens hjemmeside, og der er anmodet om henvisning eller kopi af rapporten ved mail d. 20. oktober 2010, med mundtlig opfølgning overfor styrelsen under informationsseminar. Idet rapporten er et yderst vigtigt element i den kommende udvikling af værktøjer til NOVANA 2011 2015 og efterfølgende, er det nødvendigt at dokumentet indgår i høringen. 11. Fornyet høring af programdelen for modeller til NOVANA 2011 2015.
Side 7 af 7 Den omtalte rapport skal offentliggøres og indgå i en fornyet høring fo programdelen om modeludviklinger. Afslutning Skulle der være spørgsmål eller lignende til FRI kommentering af NOVANA 2011-2015 kan spørgsmål rettes til undertegnede. Med venlig hilsen Preben Boock Chefkonsulent