23. november 2005/MW Resumé: OLIEINDTÆGTER HVOR MEGET FÅR VI IND? Siden årtusindskiftet er statens indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen mangedoblet, og deres samfundsmæssige og statsfinansielle betydning er blevet voldsomt forøget de senere år. Således lå skatteindtægterne fra Nordsøen igennem 1990erne og svingede omkring gennemsnitligt 2½ mia.kr. om året (2006-prisniveau). I 2000-03 lå de årlige indtægter på 9-10 mia.kr. I 2004 øgedes statens indtægter fra Nordsøen til ca. 19 mia.kr. i 2004, hvilket var historisk rekord. Hovedårsagen til den kraftige stigning i Nordsøindtægterne har været de kraftige stigninger i olieprisen koblet sammen med, at den årlige olieproduktion er blevet fordoblet over de seneste ti år. Hertil kommer stramningen af Nordsøbeskatningen. Forudsættes olieprisen i perioden 2005-09 at ligge på 55 USD pr. tønde, skønnes statens indtægter fra Nordsøen i 2005-09 at blive omkring 28 mia.kr. om året. De 55 USD pr. tønde kan ses i forhold til at Finansministeriets i sin seneste Økonomiske Redegørelse forventer en gennemsnitlig oliepris på 53,5 USD pr. tønde i 2005 og på 58,5 USD pr. tønde i 2006. Udviklingen i olieprisen har været væsentligt højere end det man regnede med som beregningsgrundlag, da man indgik Nordsøaftalen og vedtog ændrede koncessions- og kulbrintebeskatningsvilkårene i Nordsøen. Staten har derfor fået væsentlig højere indtægter (merprovenu) fra olie- og gasudvinding end forventet, da man indgik Nordsøaftalen og ændrede koncessionsog kulbrintebeskatningsvilkårene. Dette merprovenu skønnes at udgøre omkring 7 mia.kr. i 2004 og 13 mia.kr. i både 2005 og i 2006. Det årlige merprovenu fra 2007 og fremad vil være tæt på et tocifret mia.-beløb i starten, men vil være faldende, jo længere man kigger frem. Det skal bemærkes, at der er betydelig usikkerhed forbundet med skønnene over statens fremtidige indtægter fra olie- og gasudvinding. Ovennævnte beregninger skal ses i lyset af overvejelserne omkring oprettelse af en oliefond i Danmark, hvis formål er at sikre, at de store indtægter fra Nordsøen bliver brugt på investeringer i forskning og uddannelse og ikke til skattelettelser. AErådet ser med bekymring på, at der ikke foretages de løft i forsknings- og uddannelsesindsatsen, som også regeringen egne analyser viser, der behov for. Oprettelsen af en oliefond kunne være et middel til at foretage de tilstrækkelige investeringer i forsknings- og uddannelsesindsatsen. P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2005\olieindtægter-mw.doc
2 OLIEINDTÆGTER HVOR MEGET FÅR VI IND? Siden årtusindskiftet er statens indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen mangedoblet og deres samfundsmæssige og statsfinansielle betydning er blevet voldsomt forøget de senere år. I denne analyse præsenteres et skøn 1 over statens indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen de kommende år. Disse indtægter afhænger i meget vid udstrækning af de gjorte forudsætninger vedrørende fremtidig oliepris, olie- og gasproduktionsmængder og dollarkurs. Indtægternes følsomhed overfor ændrede forudsætninger illustreres, og der ses nærmere på den historiske og forventede fremtidige udvikling i oliepris, olie- og gasproduktionsmængder og dollarkurs. Statens indtægter fra olie- og gasudvinding I figur 1 vises med den fult optrukne sorte linie den historiske udvikling i statens indtægter fra olie- og gasudvinding samt skøn for indtægterne i de kommende år. Igennem 1990'erne lå indtægterne og svingede omkring gennemsnitligt 2½ mia.kr. om året (2006-prisniveau). I 2000-03 lå de årlige indtægter på 9-10 mia.kr., dvs. omkring en firedobling. Det skyldtes i vid udstrækning, at mens olieprisen i 1990'erne gennemsnitlig lå på ca. 18 USD pr. tønde, steg den i 2000-03 til gennemsnitligt knap 27 USD pr. tønde. I 2004 blev den gennemsnitlige oliepris godt 36 USD pr. tønde. Samtidig er olieproduktionen i den danske del af Nordsøen blevet lidt mere end fordoblet de seneste ti år. Disse forhold har sammen med en ændring (stramning) af beskatningsvilkårene resulteret i, at statens indtægter fra Nordsøen øgedes til ca. 19 mia.kr. i 2004, hvilket var historisk rekord. 1 Ved udarbejdelsen af de i notatet præsenterede indtægtsskøn er anvendt beregningstekniske forsimplinger, da en række informationer ikke er offentligt tilgængelige. Beregningerne er derfor behæftet med en vis usikkerhed, men vurderes at give et nogenlunde præcist skøn over størrelsesordenen af de beløb, der er tale om.
3 Figur 1. Udviklingen i statens indtægter fra olie- og gasudvinding 30 Mia.kr. (2006-priser) 25 20 15 10 Historisk ved 55 USD/tønde ved 40 USD/tønde ved 30 USD/tønde ved 20 USD/tønde 5 0 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kilde: AErådet på baggrund af tal fra Energistyrelsen og Finansministeriet. Anm.: Der er forudsat en dollarkurs på 5,99 DKK/USD i 2005 og 6,175 DKK/USD i 2006-09. Det svarer til Finansministeriets dollarkursforudsætning (tabel 2.9) i den seneste Økonomisk Redegørelse, aug. 2005. De forudsatte olie- og gasproduktionsmængder baserer sig på prognoser fra Energistyrelsen, jf. figur 3 og 4 i dette notat for en illustration. Forbrugerprisindekset er anvendt ved omregning til 2006-prisnivau. Den fuldt optrukne sorte linie viser de faktiske indtægter for perioden 1972-2004, dog er Energistyrelsens skøn for indtægterne for 2004 et skøn på baggrund af de historisk observerede oliepriser, olie- og gasmængder og dollarkurser i 2004. I figur 1 er tillige vist en række skøn over udviklingen i statens fremtidige indtægter fra olie- og gasudvinding. Sådanne skøn bør tolkes med forbehold. For det første skal det bemærkes, at sådanne skøn i sagens natur afhænge meget af de forudsætninger (forventninger) man har til den fremtidige udvikling i især oliepris, dollarkurs og olie- og gasproduktionsmængderne. For det andet gælder det, at der er gjort en række beregningsmæssige forsimplinger og der er en række forhold, der ikke tages højde for i beregningen. Et eksempel på sidstnævnte er, at der ikke tages højde for betydningen af, at olieselskaberne som led i deres risikoafdækning sælger olien til en på forhånd aftalt pris. Samlet set er der derfor betydelig usikkerhed forbundet med skønnene over statens fremtidige indtægter fra olie- og gasudvinding. Det ses af figur 1, at forudsættes olieprisen i perioden 2005-09 at ligge på 55 USD pr. tønde, så medfører det, at statens indtægter fra Nordsøen i 2005-09 bliver omkring 28 mia.kr. om året. De 55 USD pr. tønde kan ses i forhold til, at Finansministeriet forventer en gennemsnitlig oliepris i 2005
4 på 53,5 USD pr. tønde og i 2006 på 58,5 USD pr. tønde, jf. Økonomiske Redegørelse side 9. I figur 1 er tillige vist hvor følsomme, statens indtægter er overfor ændringer i olieprisen. Den nuværende relativt høje oliepris vurderes af det Internationale Energiagentur i vid udstrækning at være påvirket af midlertidige forhold og usikkerhed/ustabilitet, hvorfor IEA forventer, at olieprisen falder ned til et niveau omkring 35 USD pr. tønde i 2010 (IEAs 2004-prisniveau), jf. IEA s reference scenarie, som omtales nedenfor. Derfor er i figur 1 tillige vist, hvad statens indtægter fra Nordsøen bliver ved lavere oliepriser. Som det vil fremgå af nedenstående afsnit, har udviklingen i olieprisen været væsentligt højere end det, man regnede med som beregningsgrundlag (valutakursen har været lidt lavere, men det har langt fra kunnet opveje effekten fra den højere oliepris), da man indgik Nordsøaftalen og vedtog ændrede koncessions- og kulbrintebeskatningsvilkårene i Nordsøen. Staten har derfor fået væsentlig højere indtægter (merprovenu) fra olie- og gasudvinding end forventet, da man indgik Nordsøaftalen og ændrede koncessionsog kulbrintebeskatningsvilkårene. Dette merprovenu kan skønnes til at udgøre omkring 7 mia.kr. i 2004, og 13 mia.kr. i både 2005 og i 2006. Hvor stort et merprovenu, der vil blive tale om i 2007 og fremad, afhænger som sagt af, hvordan man forventer, olieprisen, valutakursen og olie- og gasproduktionsmængderne udvikler sig. Fremover forventes olieprisen (uanset hvilket af IAEs prisudviklingsscenaier, der ligges til grund for forventningen) også at ligge højere end forudsat i Nordsøaftalens beregningsgrundlag, hvorfor der må forventes at komme et betydeligt årligt merprovenu fra 2007 og fremad. Dette årlige merprovenu vil være faldende, jo længere man kigger frem, bl.a. fordi forskellen mellem Nordsøaftalens olieprisforventning og IEAs olieprisforventning indsnævres. I starten af perioden vil merprovenuet være tæt på tocifret. Også i fremtiden må olieprisen nemlig forventes at fluktuere over tid, hvorfor der i enkelte år fremover må forventes et meget beskedent (måske endda negativt) merprovenu og andre år et meget højt merprovenu i forhold til det, man forventede, da man indgik Nordsøaftalen. Men som gennemsnit over flere år vil der være et betydeligt årligt merprovenu fra 2007 og fremad.
5 Olieprisen Det har historisk set været uhyre vanskeligt at spå om olieprisens udvikling både på kortere og længere sigt. Finansministeriet og Energistyrelsen lægger sig i deres analyser traditionelt tæt op ad Internationale Energi Agenturs (IEA) skøn for den fremtidige udvikling i olieprisen, hvorfor disse omtales nærmere i det følgende. Figur 2 viser, at IEA opererer med tre scenarier for olieprisudviklingen de næste 25 år. Det bemærkes, at alle tre scenarier viser en underliggende tendens til stigende oliepriser de næste 25 år. Når det i figur 2 er den reale (dvs. inflationsrensede) oliepris, der anvendes - og ikke den direkte observerbare (nominelle) oliepris - så skyldes det, at dette er den økonomisk mest retvisende måde at sammenligne priser over tid. Dette gælder også for sammenligning af indtægter over tid, hvilket også er grunden til, at indtægterne er omregnet til reale priser (2006-prisniveau) i figur 1, som viser udviklingen over tid i statens indtægter fra olie- og gasudvinding. Figur 2. Udviklingen i olieprisen, historisk og IEAs prognoser/scenarier Oliepris, USD pr. tønde, 2004-prisniveau 90 80 70 60 50 40 30 20 Historisk Finansministeriets skøn i ØR, aug. 2005 IEAs udskudte investerings scenarium IEAs reference scenarium IEAs alternative politik scenarie Nordsøaftalens olieprisforudsætning 10 0 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Kilde: AErådet på baggrund af tal fra BP, Finansministeriet, IEA og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Anm.: For den historiske periode er anvendt prisen på Brent olie, ligesom Finansministeriets skøn og Nordsøaftalens beregningsforudsætninger er baseret på Brent olie. I IEAs scenarier er anvendt the average IEAs crude oil import price, som er en proxy for de internationale oliepriser. I 2004 lå prisen på en tønde IEAs crude oil import på 1,89 USD højere pr. tønde olie end Brent olien i 2004.
6 Referencescenariet Figur 2 viser, at det Internationale Energi Agentur (IEA) i deres såkaldte reference scenarium forventer, at den reale oliepris stiger til 39 USD pr. tønde i 2030. Den nominelle oliepris forventes at være 65 USD pr. tønde i 2030. Referencescenariet er et alt-andet-lige -scenarium, hvor de nuværende tendenser i energiefterspørgslen fremskrives relativt mekanisk på baggrund af demografiske og makroøkonomiske vækstprognoser (det indebærer en fordobling af verdens energiforbrug i løbet af de næste 25 år) og der forudsættes en uændret energipolitik. Referencescenariet er det af de tre scenarier, som Finansministeriet anvender i deres mellem- og langsigtede fremskrivninger for dansk økonomi og som Energistyrelsen også anvender som forudsætningsgrundlag i samfundsøkonomiske projektvurderinger mv. Udskudt investeringsscenariet I IEA s såkaldte udskudte investeringsscenarium forventes det, at den reale oliepris stiger til 52 USD pr. tønde i 2030. Den nominelle oliepris forventes at blive 78 USD pr. tønde i 2030. Udskudt investeringsscenariet indebærer som udgangspunkt samme energiefterspørgsel som i referencescenariet, men hvor de forudsatte investeringer i udvidelsen af produktionskapaciteten (i Mellemøsten) ikke følger med i tilstrækkelig grad, hvilket øger olieprisen yderligere (dette forudsættes at reducere verdens økonomiske vækst og energiefterspørgsel noget). Alternativ politikscenarie IEA laver også et såkaldt alternativ politikscenarium, hvor forskellen til referencescenariet ligger i, at man effektivt får gennemført en række af de politikforslag, som i øjeblikket er offentliggjort og overvejes af regeringer verden over. Scenariet indebærer højere energieffektivitet/besparelser (verdens energiefterspørgsel stiger kun 37 pct. i de næste 25 år) og et vist skift væk fra fossile brændstoffer af miljø og forsyningssikkerhedsmæssige årsager. Olie fortsætter dog med at være den største enkelte energikilde (godt 1/3 af den primære energiefterspørgsel). Olieprisen i dette scenarie er i gennemsnit ca. 15 pct. lavere end i referencescenariet.
7 Nordsøaftalens beregningsforudsætning Beregningerne i Nordsøaftalen blev foretaget med en oliepris på 22,36 USD (2003-prisniveau) pr. tønde i 2004-10 herefter gradvist stigende til 36 USD pr. tønde i 2042 (2003-prisniveau) og en dollarkurs på 6,95. Olie- og gasproduktionen Af figur 3 ses, at olieproduktionen i den danske del af Nordsøen er blevet lidt mere end fordoblet de seneste ti år. Energistyrelsens hidtidige traditionelle produktionsprognoser har hidtil kun indeholdt produktionen fra de kendte reserver. Dette er illustreret i figur 3 ved det med sort markerede areal til højre for den stiplede linie. Figur 3. Olieproduktionsprognose, 2005-24 25 20 Efterforskning Teknologibidrag Reservebidrag 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Mio. m3 olie Historisk produktion Kilde: AErådet på baggrund af tal fra Energistyrelsen. Energistyrelsen har systematisk undervurderet olieproduktionen i deres traditionelle olieproduktionsprognoser. Det skyldes, at Energistyrelsen i de traditionelle produktionsprognoser ser bort fra det bidrag til øget produktion, der kommer fra, at den løbende efterforskning medfører nye fund, samt at den teknologiske udvikling øger udvindingsgraden. Energistyrelsen har derfor på det seneste udarbejdet skøn og indbygget bidrag fra efterforskning og teknologiudvikling i deres seneste olieproduktionsprognoser, hvilket også er vist i figur 3. Det ses, at mens olieproduktion i den traditionelle prognose forventedes at falde dramatisk til ca. 3,5 mio. m 3 i 2024, så reduceres olieproduktion kun (langsomt) fra de nuværende lidt over 20 mio.m 3 til ca. 15 mio. m 3 i 2024.
8 Det skal bemærkes, at olieproduktionsprognoserne er lavet med udgangspunkt i IEAs olieprisprognose. Bliver olieprisen højere end den forudsatte prognose, må olieproduktionsprognosen skulle opjusteres, da en højere oliepris medfører, at det bliver mere rentabelt at efterforske og udvinde olieressourcer end forudsat i prognosen, hvorfor der vil blive efterforsket mere, ligesom der er endnu bedre økonomi i at øge udvindingsgraden, dvs. øge teknologibidraget. Det modsatte må forventes at ske, såfremt olieprisen bliver lavere end den forudsatte oliepris. Figur 4. Gasproduktionsprognose, 2005-24 10 9 8 Efterforskning Teknologibidrag Reservebidrag Mia. Nm3 gas 7 6 5 4 3 2 1 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Historisk produktion Kilde: AErådet på baggrund af tal fra Energistyrelsen. Figur 4 viser på tilsvarende vis Energistyrelsens prognose for gasproduktionen frem til 2024. Også her yder teknologiudvikling og især efterforskning store bidrag frem mod 2024. Således reduceres gasproduktionen fra de nuværende knap 9 mia. Nm 3 ikke til den traditionelle prognoses 0,5 mia. Nm 3, men til ca. 4 mia. Nm3 i 2024. Dollarkursen Figur 5 viser den historiske udvikling i dollarkursen overfor danske kroner. Som regel antages dollarkursen kontant, da dollarkursudviklingen er endnu sværere at spå om end olieprisen.
9 Figur 5. Udviklingen i dollarkursen Dollarkurs (DKK pr. USD) 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kilde: AErådet på baggrund af tal fra EcoWin og Finansministeriet. Der skal bemærkes, at en 10 pct. ændring i valutakursen har samme virkning på statens indtægter som en 10 pct. ændring i olieprisen. Det betyder, at hvis valutakursen øges med en tredjedel (33 pct.), og hvis olieprisen er 30 USD pr. tønde., så svarer det til, at statens provenu stiger ligeså meget, som hvis olieprisen steg fra 30 til 40 USD pr. tønde, dvs. statens provenu ville stige med ca. 6 mia.kr. om året. Forslag om oliefond Notatets beregninger skal ses i lyset af overvejelserne omkring oprettelse af en oliefond i Danmark, hvis formål er at sikre, at de store indtægter fra Nordsøen bliver brugt på investeringer i forskning og uddannelse og ikke til at finansiere en uholdbar udvikling på statens finanser - i kraft af f.eks. skattelettelser (jf. AErådets august 2005 konjunkturvurdering, side 11-12). AErådet ser med bekymring på, at der ikke foretages de løft i forsknings- og uddannelsesindsatsen, som også regeringen egne analyser viser, der er behov for. Oprettelsen af en oliefond kunne være et middel til at foretage de tilstrækkelige investeringer i forsknings- og uddannelsesindsatsen.
10 BILAG 1. DEN HISTORISKE UDVIKLING I ENERGISTYRELSENS PROGNOSER Figur 6 viser, at Energistyrelsen systematisk har undervurderet olieproduktionen i deres olieproduktionsprognoser. Således forudsagde Energistyrelsens prognose fra 1990, at olieproduktionen i 2004 ville være 6,3 mio. m 3, mens de i virkelig blev på 22,6 mio.m 3, dvs. produktionen blev i 2004 ca. 3½ gange højere, end man regnede med i 1990. Figur 6. Energistyrelsens olieproduktionsprognoser udarbejdet i 1990, 1995, 2000 og 2005 Kilde: Energistyrelsen. Energistyrelsen har løbende måtte opjustere deres produktionsprognoser. På trods heraf har man alligevel systematisk ligget under den faktiske udvikling. Årsagen til, at Energistyrelsen systematisk har undervurderet olieproduktionen i deres olieproduktionsprognoser, er, at Energistyrelsen i prognoserne alene har lavet prognosen med udgangspunkt i de kendte reserver og den kendte indvindingsgrad (teknologi). Dermed ses bort fra det bidrag til øget produktion, der kommer fra, at den løbende efterforskning medfører nye fund samt, at den teknologiske udvikling øger udvindingsgraden.