hvordan kan vi gøre energipolitikken billigere? Af analysechef otto brøns-petersen

hvordan kan vi gøre energipolitikken billigere? Af analysechef otto brøns-petersen

EN MERE OMKOSTNINGSEFFEKTIV ENERGIPOLITIK Klima- og energipolitikken indebærer væsentlige omkostninger for husholdninger, erhverv og statskassen. Midlerne er ikke effektive i forhold til målene, og valget af konkrete delmål (fx en bestemt VE-andel) er ikke altid hensigtsmæssige i forhold til de overordnede målsætninger om mindre global opvarmning. Energipolitikken er 30 pct. dyrere svarende til 7½ mia.kr. end nødvendigt for den givne effekt på drivhusgasudledningen fra Danmark. Foreløbig udgør den samlede samfundsøkonomiske omkostning godt 27 mia.kr. De marginale omkostninger ved skærpede mål er hastigt stigende frugterne hænger længere og længere oppe i træet. De meget ambitiøse langsigtede mål om fossilfri energi i 2050 er uden for rækkevidde med den nuværende politik og meget dyr selv ved anvendelse af de mest effektive redskaber. Et samfundsøkonomisk tab på omkring 100 mia.kr. om året i 2050 er ikke urealistisk. For klimaet er den internationale udvikling i drivhusgasudledningen afgørende. Danmarks politik er imidlertid ikke tilstrækkeligt afstemt efter at maksimere indflydelsen i EU og resten af verden, og vi anvender ikke i tilstrækkelig grad EU s kvotesystem mv. til at reducere drivhusgasudledningen, hvor det er billigst. Danmark bør tværtimod bidrage til at gøre EU s kvotesystem endnu bredere og mere fleksibelt. Et grundlæggende princip er, at skyggeprisen på CO 2 bør være ens på tværs af forbrug, sektorer, teknologier og lande. I reformforslaget foreslås 1) at EU tilsigter så ensartet en global skyggepris som mulig, 2) at skyggepriserne inden for EU bliver så ensartede som mulig, og 3) at skyggepriserne i Danmark bliver så ensartede som mulig (givet internationale aftaler og EU s mål). Derfor er nøglepunktet i en dansk indsat en skattereform, som tager fat på at harmonisere de danske skyggepriser. Først og fremmest er der behov for at afvikle registreringsafgiften, som sammen med ejer- og brændstofs afgifterne medfører meget høje skyggepriser på CO 2 fra personbiler. Også afgifterne på husholdningernes elforbrug er højere, end samfundsøkonomiske hensyn tilsiger. Elafgiften bør sænkes, og PSO-systemet afvikles. Der bør ikke ydes tilskud til energiforbrug, og vedvarende energi bør ikke støttes ud over afgiftsbesparelsen i forhold til fossile brændsler. Hvis der alligevel er politisk ønske om at yde subsidier til VE, bør det ske markedskonformt som i Sverige og Norge. Endelig bør vi anvende EU s kvotesystem som et omkostningseffektivt redskab i større udstrækning end hidtil. Kapitel 1 gennemgår udfordringerne for klima- og energipolitikken og forslagene til reformer. Kapitel 2 beregner de samfundsøkonomiske omkostninger ved den nuværende politik. De opgøres til godt 27 mia.kr. om året, heraf 7½ mia.kr. mere end nødvendigt, givet de nuværende målsætninger. Kapitel 3 omhandler de forventede omkostninger ved den politiske målsætning om fossilfri energi i Danmark i 2050. De beløber sig selv ved en omkostningseffektiv politik til yderligere omkring 100 mia.kr. om året. SIDE 1

KAPITEL 1. ENERGIPOLITIKKENS STORE UDFORDRINGER OG FORSLAG TIL EN OMKOSTNINGSEFFEKTIV REFORM Udfordringerne Klimapolitikken og energipolitikken står over for en række afgørende problemer: Den helt centrale udfordring er, at en reduktion af udledningen af klimagasser kræver globale initiativer, hvis det skal have effekt på ophobningen i atmosfæren. Rent nationale initiativer har ingen effekt. EU tegner sig kun for 10 pct. af de globale udledninger, og derfor bør fokus også i EU være på internationale aftaler. Der har foreløbig ikke kunnet indgås en tilstrækkelig bred international aftale, og udsigterne til et gennembrud ved næste topmøde, COP20 i Paris i 2015, er beskedne. EU har i 2014 aftalt nye energi- og klimapolitiske mål frem mod 2030. De erstatter tidligere 2020-mål. Hvor 2020-målene omfattede nationale mål for udledning af drivhusgasser uden for kvotesektoren, for andelen af vedvarende energi i det samlede energiforbrug og for energibesparelser, er der nu kun nationale krav til udledningerne af drivhusgas uden for kvotesektoren (og kun mål for hele EU for VE-andel og energibesparelser). Det er aftalt at vurdere målene igen i lyset af udfaldet af COP20. Danmark kan opfylde 2020-målene uden nye tiltag og uden at sætte opførelsen af to nye besluttede havvindmølleparker i værk. Vi vil sandsynligvis opfylde 2030-målene om energibesparelser og VE-andel (selv om det ikke er et nationalt krav). Det afgørende er altså det nationale 2030-målet om udledning af drivhusgasser uden for kvotesektoren. EU-målet er en reduktion på 30 pct. i forhold til 2005, men de nationale mål er ikke fordelt endnu 1. Energipolitikken i Danmark er mere ambitiøs end nødvendigt for at opfylde de hidtidige EU-mål. Samtidig er energipolitikken ikke justeret efter den seneste EUaftale om 2030-målene. Juncker-kommissionen har fremlagt planer om en energiunion i EU. Danmark indgår i et nordtysk-skandinavisk el marked og er afhængig af at kunne eksportere overskydende vindmølle el og importere, når produktionen i Danmark er lav. Sverige og Norge har et fælles markedskonformt støttesystem til VE-el. Danmark har et snævert dansk ikke-markedskonformt støttesystem til VE, hvor de teknologiske valg foretages politisk, og støtten er meget uensartet (støtten til havvindmølleparker og biogas er 3-4 gange så stor som til biomasse per energienhed). Finansieringen via PSOsystemet (public service obligation) er anfægtet af EU-kommissionen som i strid med statsstøttereglerne, og den nuværende ordning er kun godkendt frem til 2016 (med). Den danske energipolitik er dyrere end nødvendigt for at nå de nuværende mål. Omkostningerne ved at nedbringe klimagasservarierer stærkt fra industri mv. til persontransport. Den såkaldte skyggepris på at udlede CO 2 varierer fra 40-50 kr. til godt 3.700 kr. per ton. SIDE 2

En omkostningseffektiv energipolitik kræver, at skyggeprisen på drivhusgasser er ens over alt. Hvis skyggeprisen ikke er ens, er der en besparelse ved at erstatte reduktioner med høj skyggepris med reduktioner, som koster mindre. Ideelt set burde der kun være én global pris (sådan som IPCC forudsætter i beregningerne af omkostningerne ved at begrænse udledningerne). Skyggeprisen varierer imidlertid betydeligt selv inden for EU og som nævnt også markant bare i Danmark. Variationen i skyggeprisen alene i Danmark gør energipolitikken 30 pct. dyrere end nødvendigt for at begrænse udledningen af drivhusgas til det nuværende niveau. Det svarer til 7½ mia.kr. Marginalomkostningerne ved at reducere udledningen af drivhusgas er stærkt stigende, som illustreret af bl.a. regeringens virkemiddelkatalog (jf. figur 1). Frugterne hænger så at sige højere og højere på træet, jo flere der skal plukkes. Selv om der anvendes de mest effektive redskaber, er målet om fossilfrihed (dvs. reduktion af klimagasudslippet med 80-95 pct.) i 2050 prohibitivt dyrt i omegnen af 100 mia. kr. Omkostningerne vokser uforholdsmæssigt kraftigt i forhold til ambitionsniveauet. Det fremgår af figur 2. SIDE 3

Omkostningerne er også stærkt afhængige af, om Danmark vælger at forcere udviklingen i forhold til andre lande. Udviklingen af nye og bedre teknologier til vedvarende energi er meget bekostelige, og det vil blive dyrt at tage dem i brug, før de er modne. Fx er elbiler indtil videre ikke konkurrencedygtige med benzin- og dieseldrevne biler. Målsætninger om at øge beskæftigelsen og den økonomiske vækst varigt gennem skærpede klimamålsætninger er ikke forenelige med grundlæggende økonomisk teori og almindeligt anvendte beregningsprincipper Principper for energi- og klimapolitik En energipolitik, som sikrer størst effekt af midlerne i forhold til de overordnede mål, bør bygge på: Omkostningseffektivitet. Reduktioner i udledningen bør ske, hvor det er billigst på tværs af virksomheder, sektorer, teknologier og lande Effekt på den globale udledning af drivhusgasser. Målet bør være, at politikken har effekt på den globale udledning af klimagasser. Danmark og EU bør ikke gå enegang, som ikke har effekt Markedskonformitet. Energipolitikken bør ikke lede til selektiv erhvervspolitik eller picking-the-winner. Der gælder ikke særlige økonomiske principper for grøn økonomisk vækst. Reduktion af klimagasser er en omkostning, som kun bør afholdes, hvis det står mål med de miljømæssige gevinster SIDE 4

Klimapolitik i EU og internationalt Klimapolitik bør ses i en global sammenhæng. Påvirkning af det globale klima kræver, at de globale udledninger reduceres. Danmarks påvirkning af internationale beslutninger går gennem EU. Derfor er det helt centrale spørgsmål, hvilke aftaler EU kan indgå internationalt. EU s egne mål bør på sin side afhænge af, hvad der kan aftales internationalt. Tilsvarende bør Danmarks klima- og energipolitik afhænge af, hvad der kan opnås enighed om i EU. Dansk enegang risikerer ikke alene at være værdiløs, men ligefrem øge CO 2 -udslippet i andre EU-lande. CO 2 -kvotesystemet betyder, at der er et loft over EU s samlede udslip inden for kvotesektoren. Lavere kvoteudslip i Danmark modsvares under kvotesystemet af tilsvarende merudslip i andre EU-lande. EU s politik globalt og Danmarks politik i EU bør være baseret på gensidighedsprincippet 2, som er grundlæggende ved internationale aftaler. Mere ambitiøse mål end aftalt bør være betinget af, at modparterne i det mindste lever op til deres reduktionskrav. Og væsentligt mere ambitiøse krav end aftalt bør bygge på yderligere aftalte reduktionsmål hos modparten. Danmark bør altså ikke gå væsentligt og ubetinget foran EU, og EU bør anlægge en tilsvarende strategi i forhold til omverdenen. Uden gensidighedsprincippet er der overhængende risiko for, at modparterne ikke respekterer aftalen. Danmark og EU bør arbejde for, at der alene opstilles mål for klimagas udledningen. Det er kun klimagas udledningen, som har betydning for klimaet. Metoden til at opnå lavere klimagas udledning har ingen betydning, men ved at stille krav om bestemte metoder, kan klimagas reduktionerne blive dyrere. Det er kun, hvis de supplerende mål ville være blevet realiseret alligevel og de derfor er irrelevante at de ikke koster ekstra. Ifølge aftalen om EU s 2030-mål fra 2014, skal den drøftes igen i lyset af topmødet i Paris i 2015. Det bør udnyttes aktivt både under og efter topmødet til dels at opnå en så forpligtende aftale som muligt, dels tilpasse udledningerne i EU til udfaldet af topmødet. EU s kvotesystem Krumtappen i reduktionen bør være EU s CO 2 -kvotesystem. Systemet skal sikre, at markedet fravælger de mindst værdifulde udledninger, dvs. hvis værdi ikke står mål med kvoteprisen. Kvotesystemet gælder på tværs af virksomheder, teknologier og lande. Kvotesystemet har været kritiseret for, at kvotepriserne er lave og ustabile, og at de derfor ikke giver tilstrækkelig tilskyndelse til at investere i vedvarende energi og energibesparelser. Det er imidlertid en velkendt effekt af et kvotesystemet, at priserne kan bevæge sig meget på kort sigt, fordi mængden er givet, og priserne derfor må tage hele tilpasningen. Det afgørende for incitamentet til at investere i kvotebesparende teknologi er desuden ikke den aktuelle, men den forventede kvotepris. Den forventede kvotepris afspejler forventningerne til energipolitikken og ambitionsniveauet i fremtiden. Den lave og ustabile pris er således et udtryk for meget beherskede markedsforventninger. Kvoteprisen er et symptom, snarere end en årsag. SIDE 5

Kvotesystemet bør i endnu højere grad gælde på tværs af sektorer, således at den såkaldte ikke-kvotesektor ( biler, bønder og boliger) integreres i kvotesystemet, så der ikke gælder forskellige reduktionsomkostninger i og udenfor. Fortrinsvis bør kvotesystemet udvides til at omfatte flest mulige udledninger. Der bør desuden gives adgang til, at staterne kan købe kvoter til opfyldelse af målene for ikke-kvotesektoren. Der bør arbejdes for at inddrage flere dele af udledningerne direkte i kvotesektoren. De eksisterende EU-minimumsafgifter på energi der ligger ud over kvotesystemet, men er med til at destabilisere systemet bør afskaffes (i EU). Alle øvrige reguleringer, herunder emissionsnormerne på bilfabrikanter (der tillige er en skat, som er traktatmæssigt betænkelig), er samfundsøkonomisk uhensigtsmæssige og bør afskaffes. Systemet med gratiskvoter baseret på historiske udledninger bør hurtigst muligt udfases. Indtægterne bør altid tilfalde medlemslandene. Kvotesystemet bør underbygges ved at indføre et forbud mod subsidier til alle former for energiproduktion og besparelser. Adgangen til at handle med forpligtelser uden for kvotesystemet mellem landene bør udvides og kan med fordel integreres i kvotesystemet, så en eventuel manko i opfyldelsen reduktionskravet kan afregnes med kvoter, ligesom overopfyldende bør give ret til at udstede kvoter. Målsætninger i dansk energipolitik Danmark bør først og fremmest leve op til EU s krav. EU har aftalt en reduktion i udledningen af drivhusgasser på 40 pct. i 2030 i forhold til 1990 (landenes konkrete forpligtelser uden for kvotesektoren udestår stadig). Med de nye 2030- mål i EU er Danmark ikke længere forpligtet til en bestemt VE-andel eller mål for energibesparelser, og der er endog udsigt til, at Danmark med eksisterende initiativer vil kunne opfylde de overordnede EU-mål (selv om de altså ikke binder landene individuelt). Danmark vil ligeledes kunne opfylde 2020-målene uden at iværksætte de allerede aftalte, men ikke opførte havvindmølleparker. Såfremt der alligevel fastholdes danske målsætninger, der går videre end EU s, bør de bygge på gensidighedsprincippet, så det sikres, at danske reduktioner ikke modsvares af merudslip i andre lande. Energipolitiske mål, der går videre end EU-kravene, bør desuden have fleksible deadlines, så vi ikke er stærkt sårbare over for uventede stigninger i reduktionsomkostningerne. Der bør indføres en beløbsmæssig grænse for, hvor meget et mål må koste samfundsøkonomisk, og overskrides rammen, bør deadline udskydes. I dag er det ensidigt omkostningerne, som giver sig, uanset deres omfang 3. SIDE 6

En omkostningseffektiv energipolitik. Udgangspunktet for en omkostningseffektiv energipolitik bør være, at alle udledninger inden for kvotesektoren kræver kvoter og dermed belastes med kvoteprisen. Udledninger uden for kvotesektoren bør pålægges en tilsvarende CO 2 -afgift. Dette er hovedprincippet allerede i dag, men CO 2 -afgiften er med 170 kr./ton væsentligt højere end den aktuelle og forventede kvotepris (ca. 50 kr., som af regeringen ventes at stige til 72 kr./ton i 2020). Hertil kommer, at andre afgifter (energiafgifter, registreringsafgift mv.) øger og stærkt differentierer skyggepriserne. Skyggeprisen vil sige samtlige direkte og indirekte omkostninger ved at udlede et ton drivhusgas. Udledninger af andre klimagasser end CO 2 (f.eks. metan og lattergas) bør så vidt mulig beskattes tilsvarende, men det kan være teknisk problematisk. I så fald kan reguleringer med omkostninger op til kvoteprisen (målt i CO 2 -ækvivaleret pris per ton) begrundes. Der bør ikke være undtagelser fra CO 2 -afgiften, udover hvad kvotesystemets logik tilsiger, og EU-lovgivningen kræver (dvs. afgiftsfri emissioner fra olie- og gasindvinding og raffinering samt fra danske skibe i udlandet). Hvis der er andre eksterne omkostninger ved energiforbrug end klimagasser, kan det begrunde særlige afgifter (NOx, svovl, partikler). Afgiften bør svare til de eksterne omkostninger. Der bør derudover ikke være særlige afgifter på energi. Så længe der er minimumsafgifter i EU, er det dog nødvendigt at opretholde dem. Elafgiften og PSO-afgiften er rent fiskale afgifter og børhelst afskaffes. Indtilvidere bør elafgiften svare til EU s minimumsafgift (0,4 øre per kwh). Subsidier til vedvarende energi bør ikke som i dag finansieres via øremærkede skatter (PSO og nettarif), men direkte af statskassen via finansloven. Som et første skridt for at sikre, at CO 2 fra husholdningernes elforbrug ikke beskattes hårdere end andet CO 2 -udledende forbrug, foreslås husholdningernes almindelige elafgift nedsat til niveauet for elvarme. PSOordningen som EU-kommissionen har fundet i strid med traktatens statsstøtteregler og foreløbigt kun har godkendt til 2016 med bør afvikles hurtigst muligt. Subsidier til eksisterende anlæg, staten allerede har forpligtet sig til, bør overføres til finansloven. Såfremt det findes nødvendigt at opnå yderligere reduktioner af udledningerne, kan CO 2 - afgiften øges, indtil målet nås. Der bør som udgangspunkt lægges samme ekstraafgifter på kvote- og ikke-kvotesektoren, så reduktionsomkostningerne i Danmark er ens på tværs af sektorer. Reduktioner i den danske kvotesektor vil dog som nævnt ikke have effekt på de globale eller europæiske udslip. Den mest effektive og hensigtsmæssige måde at øge reduktionen af klimagasser vil være, at staten køber og destruerer CO 2 -kvoter. Tilsvarende gælder, at målsætninger om øget andel af vedvarende energi (VE) udover hvad der kommer af sig selv ved mindre CO 2 -udslip bør opnås ved et ensartet tilskud til VE (som sagt bør selvstændige VE-mål dog undgås). Tilskuddet fastsættes, så det sandsynliggøres, at målet nås. Det er derefter alene op til producenterne af VE at vælge, hvor og med hvilke teknologier den ekstra VE skal produceres. Der vælges ikke løsninger, som ikke er omkostningseffektive. SIDE 7

Det danske el marked er i praksis tæt integreret i det skandinaviske og nordtyske el marked. EU-kommissionen har fremsat ønske om en yderligere integration gennem en energiunion i EU. Det vil som nævnt være hensigtsmæssigt helt at fjerne subsidier til vedvarende energi og lade kvoteprisen styre den mest omkostningseffektive teknologiudvikling og energiproduktion. Såfremt der alligevel er politisk ønske om at yde subsidier til vedvarende el produktion, bør Danmark tilslutte sig det eksisterende norsk-svenske certifikatmarked. I modsætning til den eksisterende ikke-markedskonforme danske støtteordning er den norsk-svenske ordning teknologineutral og betinget omkostningseffektiv og leverer allerede en betydelig del af den danske VE-el 4. Dermed sikres, at VE-el produceres af de mest omkostningseffektive producenter og med de mest effektive teknologier. Reguleringen af energisektoren bør være markedskonform, og der bør være størst mulig konkurrence mellem leverandørerne. Den eksisterende regulering baseret på omkostningslofter giver ikke tilstrækkelige incitamenter til omkostningsminimering. Der bør ske skærpet tilsyn med, at monopoler ikke udnyttes til krydssubsidiering. Produkterne på energimarkedet bør afsættes på markedsvilkår og til markedspriser, som kan styre dimensioneringen af forsyningsnettet. Fx bør det være muligt at tilbyde individuelle el kunder forskellige grader af forsyningssikkerhed, så der fastsættes en pris, der kan sammenholdes med omkostningerne. Tilsvarende bør afregningen til el producenterne afhænge af stabiliteten i forsyningerne. Disse priser kan anvendes til at fastlægge fx back up-kapacitet til vindmølle el. Afgifterne på energi med central rolle i en skattereform CEPOS har fremlagt et selvstændigt forslag til en fuldt finansieret skattereform. Skattereformen tager et vigtigt første skridt til at udmønte en mere markedskonform og omkostningseffektiv energipolitik. I skattereformen afskaffes en lang række afgifter, som ikke kan begrundes med eksterne omkostninger. Det gælder bl.a. tinglysningsafgiften, afgifter på tidligere luksusvarer som chokolade og spil, samt den såkaldte arbejdsskadeafgift. Afgifterne på energi omlægges, så de retter sig mod de eksterne omkostninger (svovl og NOx). CO 2 -afgiften nedsættes, så den svarer til den forventede kvotepris i 2020. Afgiften på el til almindeligt forbrug nedsættes til niveauet for varme. Desuden afskaffes indekseringen af energiafgifter foreløbigt frem til 2020. Afgiftssystemet reformeres også, så afgifterne på andre områder tilpasses eksterne omkostninger. Eksempelvis nedsættes NOx-afgiften. På transportområdet afviger afgifterne i dag i meget høj grad fra de eksterne omkostninger. Afgifterne på personbiler ligger væsentligt over de omkostninger, bilisterne skaber i form af støj, trængsel, udgifter i forbindelse med uheld og udledning af partikler og CO 2 -udledning. Omvendt er beskatningen af den tunge trafik lavere end de eksterne omkostninger, men begrænses af grænsehandel med diesel. På længere sigt kan det være hensigtsmæssigt med indførsel af afgifter på kørsel, når det teknologisk og økonomisk er muligt. CEPOS skattereform indeholder en afvikling af den danske registreringsafgift. Efter adfærd og tilbageløb indebærer denne afvikling et mindre provenu på ca. 7 mia. kr. SIDE 8

SIDE 9

KAPITEL 2. ENERGIPOLITIKKEN KOSTER 7½ MIA. KR. MERE END NØDVENDIGT Forbrug af energi medfører udledning af sundhedsskadelige stoffer (primært svovl og NOx) og for trafikkens vedkommende trængsel, uheld og støj. Samtidig udleder forbrændingen af fossile brændsler CO 2. CO 2 er ikke sundhedsskadeligt, men kan resultere i klimaforandringer. Der er ikke nogen nævneværdig skadesomkostning i Danmark som følge af danske udledninger (fordi eksternaliteten er global, og de danske emissioner er meget små sammenholdt med de globale), men Danmark har i internationale aftaler bundet sig til at reducere udslippet af klimagasser, herunder CO 2. En del af udledningerne er reguleret af EU s kvotesystem (ETS), som lægger et loft over de samlede udledninger i EU. Derudover er medlemslandene forpligtet til at reducere de udledninger, som ikke er omfattet af kvotesystemet (non-ets). Fx er størstedelen af transportsektorens udledning af CO 2 ikke omfattet af kvotesystemet. Afgifterne er det primære styringsredskab uden for kvotesystemet. Desuden ydes tilskud til produktion af VE og energibesparelser. Endelig er især landbrugets udledninger af andre klimagasser end CO 2 styret af direkte regulering af fx anvendelsen af husdyrgødning. Afgifter medfører imidlertid også samfundsøkonomiske omkostninger. Det er de omkostninger, som borgere og virksomheder har udover det provenu, der tilfalder staten 5. Det er omkostninger som følge af forvridninger af forbrug og produktion. Afgifter på energi til produktion medfører fx lavere produktivitet og derfor lavere lønninger og overførselsindkomster. Omkostningerne kan også bestå i udgifter til isolering for at spare på energiomkostningerne. Et tredje eksempel er omkostninger ved at grænsehandle. Samfundsøkonomisk set burde afgifterne og dermed de marginale forvridningsomkostninger som nævnt svare til de marginale skadesomkostninger 6. I tilfældet med drivhusgasser er de isolerede skadesomkostninger dog ubetydelige ved rent danske initiativer, men Danmark er desuden bundet af internationale aftaler. De mest bindende målsætninger, Danmark er underkastet, er fastsat af EU 7. Ideelt burde alle udledninger af drivhusgasser i EU være omfattet af kvotesystemet og drivhusgasser alene være beskattet med kvoteprisen. Det ville sikre, at udledningerne fandt sted, hvor det var billigst 8. Det har dog foreløbigt ikke været muligt at få alle udledninger med 9. Derfor er der fastsat nationale lofter for de ikke-kvoteomfattede udledninger. Udledningerne uden for kvotesektoren reguleres primært ved afgifter. I et sådant system bør afgifterne svare til kvoteprisen for at sikre, at omkostningerne ved at reducere udledningerne er så små som muligt. I Danmark er der i princippet sket en betydelig tilpasning af afgifterne for at gøre prisen på udledningen af klimagasser mere ensartet. CO 2 -afgifterne er således relativt ens, omend de i øjeblikket ligger en del over den aktuelle og forventede kvotepris 10. Når der tages hensyn til effekten på skyggeprisen ved at udlede CO 2 af andre afgifter på energiforbrug mv., resulterer det imidlertid i store afvigelser. Som det fremgår af figur 1 og 2, er skyggepriserne på CO 2 - reduktion på en række punkter stærkt divergerende. Især afgifterne på personbiler er udmålt, så de i praksis er CO 2 -lignende afgifter. Udover selve CO 2 -afgifterne er der ekstra energiafgifter på benzin og diesel, og ejer afgiften samt registreringsafgiften er i vid udstrækning udmålt efter, hvor langt bilen kører per liter. SIDE 10

Benzinbiler beskattes ifølge Skatteministeriets opgørelse med gennemsnitligt over 8.000 kr., når samtlige afgifter medregnes (jf. figur 3). Også person- og varebiler, der kører på diesel, beskattes højt. Lastbiler, busser, landbrugskøretøjer og elbiler er lempeligere beskattet, fordi de ikke betaler registreringsafgift eller grøn ejerafgift (som i høj grad er udmålt efter CO 2 - udledning). Trafik er generelt relativt hårdt beskattet. Der er dog også betydelige eksterne omkostninger ved kørsel udover drivhusgasudledning. I figur 4 er disse eksterne omkostninger ud over drivhusgasudledning trukket fra. Der er samtidig taget hensyn til, at der er et betydeligt grænsehandelstab ved brændstofs afgifterne 11. Samlet betaler personbiler og varebiler på benzin og diesel de klart højeste afgifter. Det betyder også, at det er dyrest at reducere CO 2 - udslippet yderligere på dette område. Også skyggeprisen på CO 2 -udledning ved rumopvarmning og husholdningernes elforbrug ligger relativt højt på 800-1.500 kr./ton. Den laveste skyggepris gælder de udledninger, som alene betaler kvoteprisen (40-50 kr.). Det er bl.a. energisektoren. Skyggeprisen på udledninger fra energi til procesvirksomhed ligger på godt 200-350 kr./ton. Der er altså omkring en faktor 100 i forskel på de højeste og laveste skyggepriser (når der ses bort fra elbiler, som får tilskud til CO 2 -udledning). SIDE 11

Konkurrenceevne- og lækageproblemet er generelt De relativt lave afgifter til især procesvirksomhed skal bl.a. ses på baggrund af, at tilsvarende virksomheder tidligere var lavere beskattet i andre europæiske lande. Derfor har der med god grund været et betydeligt politisk fokus på disse virksomheders konkurrenceevne. Der er imidlertid også en samfundsøkonomisk omkostning forbundet med høje skyggepriser på drivhusgasudledning fra energiforbrug i ikke-energiintensive virksomheder og husholdninger. Hvis Danmark som følge af internationale bindinger eller danske politiske målsætninger har et mål for den samlede udledning af drivhusgasser, skal hvert ton ekstra udledning på ét område modsvares af en tilsvarende reduktion i udledningen på et andet område. Virksomheder og husholdninger nedbringer deres CO 2 -udledning, indtil det sidst udledte ton koster det samme at fjerne som skyggeprisen. Ved differentierede afgifter og skyggepriser vil værdien af det sidst udledte ton fra lavafgiftssektoren derfor svare til den lave afgiftssats. Værdien af udledning i højafgiftssektoren vil svare til den høje sats. Derfor er der netto et samfundsøkonomisk tab ved at differentiere afgifterne. Gevinsten ved at erstatte et ton med lav skyggepris med et ton med høj skyggepris er forskellen mellem de to skyggepriser. Uanset om afgiftsbelastningen sker i husholdningerne eller i virksomhederne, er det endelige resultat lavere velstand i husholdningerne. En afgift direkte på husholdningernes energiforbrug reducerer købekraften af indkomsten, så der samlet kan forbruges mindre. Ved afgifter på erhvervene falder produktiviteten, hvilket resulterer i lavere indkomster og ad den vej lavere forbrugsmulighed. I de tilfælde, hvor afgifterne resulterer i udflytning af produktion og arbejdspladser, vil lønmodtagerne skulle flytte over i mindre produktive erhverv og på den måde få lavere lønindkomster. Den endelige beskæftigelsesvirkning afhænger tilsvarende heller ikke af, hvor afgiftsbelastningen finder sted. Det spiller ingen rolle for det endelige resultat, om udflytningen af produktion er fordelt på få, store udflytninger eller mange mindre. Det er ligeledes ikke afgørende, om virksomheder lukker helt eller blot indskrænker. Det har dog været anført, at omfanget af lækage kan være forskelligt i forskellige sektorer. Denne indvending er imidlertid tvivlsom. For det første er ikke alene Danmark, men også omverdenen, bundet af loft over udledningerne. I det tilfælde kan udlandet ikke øge sine nettoudledninger, selv om der sker en tilflytning af produktion fra Danmark, men må reducere andre udledninger. For det andet kan der ske lækage ved alle typer af udledningsbegrænsninger i Danmark og ikke kun de sektorer, som kan flytte ud. Om ikke andet sker der lækage gennem udenrigshandelspriserne: Selv en reduktion i husholdningernes biltrafik vil medføre lækage gennem mindre benzinpriser og øget kørsel i andre lande. I den forstand er udflytningen helt generel. SIDE 12

Hvor stort er forvridningstabet ved uens afgifter? Der er opstillet en model til beregning af dødvægtstabet ved energibeskatningen. Metoden er nærmere beskrevet i appendiks til kapitel 2. Der er flere dødvægtstab forbundet med energiafgifter og skyggeprisen i øvrigt: 1. Dødsvægtstab som følge af lavere arbejdsudbud. Dette dødvægtstab er dog ikke specielt for energiafgifter, og forvridningstabet vedrørende arbejdsudbuddet for det provenu, afgifterne indbringer, kan anvendes til at sænke en indkomstskat, der ligeledes forvrider arbejdsudbuddet (der er dog også en ekstra arbejdsudbudsforvridning som følge af dødvægtstabet fra punkt 2 og 3). 2. Et nødvendigt dødvægtstab for at opnå de givne politiske målsætninger. Der er tale om et dødvægtstab oven i dødvægtstabet fra punkt 1. Det er nødvendigt for at reducere udslippet af CO 2. Der kan være en fordel ved at nå denne reduktion, men der er altså også en omkostning. 3. Et unødvendigt dødvægtstab ved, at afgifterne er sammensat mere forvridende end nødvendigt for at nå det politiske mål. Det unødvendige tab er en følge af differentieringen. Som det fremgår af tabel 3, kan det nødvendige dødvægtstab opgøres til 19,6 mia. kr. Det faktiske dødvægtstab er 27,1 mia. kr. Dermed er der et unødvendigt dødvægtstab på 7½ mia. kr. Den danske klima- og energipolitiks samfundsøkonomiske omkostninger er derfor 40 pct. højere end nødvendigt for at realisere de politiske mål, der er fastlagt. SIDE 13

Den gennemsnitlige skyggepris i det nuværende afgiftssystem er 1.176 kr. per ton CO 2 fra energianvendelse. Udledningen af CO 2 er knap 40,0 mio. ton CO 2 (2012-opgørelse). En tilsvarende udledning kunne have været opnået med en ensartet afgift på 1.050 kr. per ton. Rent faktisk betyder manglende effektivitet i energipolitikken, at der kunne nås mere ambitiøse resultater for samme forvridningstab som ved de nuværende afgifter. Udslippet af drivhusgasser fra energiområdet kunne således have været 4 mio. ton eller over 10 pct. lavere ved en ensartet beskatning. En del af forvridningstabet kan henføres til en uhensigtsmæssig sammensætning af den måde, EU s samlede mål hidtil er blevet udmøntet på i Danmark. Danmark har således forpligtet sig til at reducere udledningerne uden for kvotesektoren (såkaldt non-ets) lineært med 20 pct. fra 2005 til 2020. Hvis energiforbruget alene (og altså ikke udledningerne af andre drivhusgasser end CO 2 ) skal stå for hele tilpasningen til dette mål, og hvis der ikke bruges instrumenter fra kvotesektoren eller handel med uudnyttede non-ets-udledninger til at nå dette mål, kræver det en højere skyggepris på CO 2 fra energiforbrug uden for ikke-kvotesektoren. Denne pris er omkring 1.400 kr. ton/ CO 2 fra ikke-kvotesektoren. Ved denne restriktion reduceres det samlede ekstra forvridningstab til 4½ mia. kr. Omkring 3 mia. kr. af det samlede forvridningstab på 7½ mia.kr. kan altså henføres til udmøntningen af ikke-kvotemålsætningen. Der er endnu ikke fastlagt nationale EU-krav til udledningerne uden for kvotesektoren for EU s 2030-mål. Hvor kommer forvridningstabet fra? En meget stor del af det unødvendige tab skyldes den meget høje beskatning af CO 2 -udledning fra personbiler og navnlig fra benzinbiler. Som det fremgår af tabel 5, er det isolerede bidrag fra personbiler over 8 mia. kr. eller næsten 1 mia. kr. større end det samlede unødvendige tab. De store samfundsøkonomiske omkostninger fra personbiler skyldes, at CO2-udledningen udover brændstofs afgifter også beskattes gennem den grønne ejerafgift og registreringsafgiften, som begge i høj grad er udmålt efter, hvad bilen kan køre per liter. Danmark har internationalt set meget høje afgifter på biler og formentlig derfor også et forholdsmæssigt større unødvendigt forvridningstab end sammenlignelige lande. SIDE 14

Derudover bidrager primært husholdningernes elforbrug og direkte forbrug af brændsler til det unødvendige tab. Derfor bidrager husholdningerne samlet mest til det unødvendige forvridningstab, jf. tabel 6. Også handel- og serviceerhverv bidrager, og her kan transporten tilskrives en væsentlig betydning. Derimod er forvridningstabet mindre i produktionserhvervene end ved ensartet skyggepris. Dødvægtstabet er altså mindre end nødvendigt for at opnå målsætningerne omkostningseffektivt. Konsekvenserne af afgifterne på energi er meget synlige i disse erhverv, og derfor er det valgt politisk at lægge afgifterne på et lavere niveau. De er endog blevet sænket i flere omgange de senere år, senest i Vækstpakken i 2014. De samfundsøkonomiske omkostninger ved høje afgifter uden for de energiintensive erhverv er imidlertid som nævnt lige så høje. De er blot mindre koncentreret og politisk synlige. Samfundsøkonomisk set er det således dødvægtstabet per opkrævet krone eller per fortrængt ton CO 2, der er afgørende. For virksomheden vil fokus derimod typisk være på de samlede energiomkostninger eller energiomkostningerne per produceret enhed. En ændring i energiafgifterne vil spille en større rolle for en energiintensiv virksomhed end fx en servicevirksomhed. Den samlede effekt per afgiftskrone er imidlertid den samme, hvad enten den kommer fra én energiintensiv industrivirksomhed eller mange, energiekstensive servicevirksomheder. SIDE 15

SIDE 16

KAPITEL 3: HVAD KOSTER FOSSIL FRI ENERGI? Det er en politisk målsætning i Danmark at afvikle afhængigheden af fossil energi frem mod 2050. Energiforbruget står for knap 40 mio. ton af den samlede udledning af drivhusgasser på 51,6 mio. ton CO 2 -ækvivalenter 12. Hvis fossilfrihed i stedet fortolkes som en reduktion af udledningen af drivhusgasser i 1990 på 80-95 pct., skal udledningerne sænkes med 38-48 mio. ton 13. Udledningerne kan reduceres ad to veje. For det første ved at nedbringe det samlede energiforbrug. For det andet ved at erstatte fossile energikilder med vedvarende. Desuden kan udledningerne af andre drivhusgasser end CO 2 fra bl.a. landbruget reduceres. Uanset valget af metoder vil det indebære en samfundsøkonomisk omkostning. Størrelsen af denne omkostning er forbundet med betydelig usikkerhed. Den afhænger især af: Den teknologiske udvikling inden for vedvarende energi og fossil energi Om energipolitikken tilrettelægges omkostningseffektivt Timingen i nedbringelsen af udledningen af drivhusgasser Af boksen fremgår en mere udtømmende oversigt over faktorer, som kan få kritisk indflydelse på den samfundsøkonomiske omkostning ved at blive fossilfri. Disse faktorer afhænger på sin side i meget høj grad af hvilken kurs, der fastlægges i udlandet. Det vil kræve meget store ressourcer at drive den teknologiske udvikling inden for vedvarende energi så langt som fossilfrihed kræver. Det vil altså indebære meget store omkostninger for Danmark at gå så meget foran andre lande, at vi i større udstrækning skal drive den teknologiske udvikling. En væsentlig del af reduktionen i udledningen må derfor komme fra lavere energiforbrug, hvilket imidlertid også vil indebære store omkostninger. Det kræver besparelser, som ikke er lønsomme ved de allerede høje afgifter. SIDE 17

Det kan rent hypotetisk ikke afvises, at der kommer et teknologisk gennembrud for vedvarende energi, og at en stor del af omstillingen vil vise sig økonomisk fordelagtig. I så fald vil den imidlertid komme af sig selv (fx hvis det igangværende fald i produktionsomkostningerne på solceller fortsætter). Hvis det ønskes at gennemtvinge omstillingen uanset den teknologiske udvikling, bør der derfor være særlig fokus på de scenarier, hvor der ikke kommer et gennembrud, og omstillingen bliver omkostningstung. I beregningerne i dette notat er der set på omkostningerne under forudsætning af uændret teknologisk balance mellem vedvarende og fossil energi. Som nævnt kan balancen forrykke sig i begge retninger, for begge teknologityper udvikles løbende. I den økonomiske litteratur er anvendt to metoder til at skønne over omkostningerne ved omstilling til vedvarende energi. Dette notat anvender begge metoder: Bottom-up-metoden går ud på at fremskrive med udgangspunkt i en opdeling af energiforbruget på sektorer og kendte teknologier. Det giver et mere detaljeret, men også mere usikkert billede. Det skal således vurderes, hvordan energiforbruget vil reagere på en lang række specifikke områder, og hvor stort det teknologiske potentiale er for hver teknologi. Top-down-metoden går ud på at fremskrive med udgangspunkt i en overordnet sammenhæng mellem pris og adfærd. Metoden giver en mere sikkert, men også mindre specifikt billede og forudsætter omkostningseffektivitet i energipolitikken. En beregning med udgangspunkt i bottom-up-metoden Bottom-up-beregningen tager udgangspunkt i det katalog, regeringen præsenterede i sin Klimaplan fra 2013. Kataloget opregninger de initiativer, der har kunnet identificeres til at reducere udledningen af drivhusgasser, samt de såkaldte reduktionsomkostninger forbundet med dem. Reduktionsomkostningerne er et udtryk for det samfundsøkonomiske dødvægtstab og er defineret i et særligt metodepapir fra ministerierne. Der er altså tale om omkostninger, som ikke optræder som gevinst for andre. SIDE 18

Kilde: Regeringen (2013) og egne beregninger Kataloget forudsætter, at de første 1,4 mio. ton CO 2 -ækvivalenter i reduktion kan opnås ved negative reduktionsomkostninger. Det vil sige, at der er en samfundsøkonomisk gevinst udover værdien af mindre drivhusgasudledning. Reduktionsomkostningen ved disse redskaber er dog omdiskuteret, men er forudsat som anført i kataloget. De følgende godt 6 mio. ton i reduktion udviser stærkt stigende reduktionsomkostninger. Hvis der ses bort fra det dyreste forslag (nedsat fastgrænse på motorvej med en reduktionsomkostning på knap 13.500 kr./ ton), er reduktionsomkostningen for det marginale ton 4.455 kr./tonaf de knap 8 mio. ton, der er angivet i kataloget. Hvis udledningen af drivhusgasser skal svare til, at dansk energiforbrug er CO 2 -frit, udestår der dermed at reducere udledningen med yderligere 32 mio. ton (i forhold til 2012). Det er helt afgørende for omkostningerne, hvor længe skyggeprisen vil vokse yderligere, når reduktionen går videre end de allerede identificerede elementer. Det er sandsynligt, at de følgende elementer også vil indebære stigende skyggepris. Omvendt er det også sandsynligt, at der på et tidspunkt findes en såkaldt backstop-teknologi, hvor vedvarende energi ved en given skyggepris er konkurrencedygtig med fossil energi. Den mest optimistiske 17 forudsætning er, at prisen på backstop-teknologien svarer til 4.455 kr./ton, således at skyggeomkostningskurven flader ud straks efter de første knap 8 mio. ton i reduktion er identificeret. Det forudsættes således i det følgende. Det gælder dog samtidig, at det vil være muligt at finde billigere reduktionsmuligheder ved justeringer af de generelle afgifter og CO 2 -kvoteprisen mv. på udledning af drivhusgasser. Skyggeprisen på CO 2 i afgiftssystemet varierer mellem kvoteprisen på ca. 40 kr./ton og 3.700 kr./ton. Ifølge klimaplanen skal kataloget ses som eksempler på primært reduktioner uden for kvotesektoren, men der er næppe identificeret billigere reduktionsmuligheder, som ikke er angivet i kataloget. SIDE 19

Under forudsætning af en konstant reduktionsomkostning på 4.455 kr./ton ved at reducere de resterende 32 mio. ton CO 2 -ækvivalenter, vil det koste samlet 154 mia.kr. i samfundsøkonomiske omkostninger at gennemføre fossilfri energi i Danmark, jf. figur 5. En beregning med udgangspunkt i topdown-metoden Der er til en beregning af forvridningstabet ved den nuværende energipolitik opstillet en model for energiforbruget i Danmark, jf. kapitel 2. Der er på grundlag af modellens parametre og centrale variable opstillet endnu en model for forvridningstabet ved at øge skyggeprisen yderligere for at nå målet om fossilfri energi. I modsætning til grundmodellen er energiefterspørgslen ikke opdelt på brændsler, formål og typer af forbrugere (husholdninger, serviceerhverv og erhverv), men tillader den størst mulige fleksibilitet i svaret på, hvordan markedet reagerer på prisændringer. Modellen er nærmere beskrevet i appendiks. En vigtig forudsætning for denne model er, at energipolitikken tilrettelægges så effektivt som muligt. Det vil sige, at der fastsættes en ensartet pris på alt CO 2 -udslip i Danmark. Kilde: Egne beregninger SIDE 20

Ved en effektiv energipolitik kunne CO 2 -udslippet fra energisektoren begrænses til de nuværende knap 40 mio. ton opnås ved en ensartet skyggepris på 1.050 kr./ton, som beskrevet i kapitel 2. Skal også de resterende 40 mio. ton elimineres, kræver det en ensartet pris på 3.780 kr./ton. Som det fremgår af figur 6, vil ca. 25 pct. (10 mio. ton) komme fra lavere samlet energiforbrug, mens 75 pct. (30 mio. ton) skyldes overgangen til vedvarende energi. Det indebærer en samlet samfundsøkonomisk omkostning på 116 mia.kr., jf. figur 7. Økonomisk vækst hjælper kun lidt på byrden Beregningerne i dette notat er foretaget i 2012-niveau. De viser imidlertid den årlige omkostning, når fossilfrihed er fuldt gennemført i 2050 ved en økonomisk velstand svarende til den nuværende. Spørgsmålet er, hvor meget økonomisk vækst frem mod 2050 vil reducere den relative byrde. En omkostning på 100 mia. kr. svarer til godt 5 pct. af BNP i dag. Ved en realvækst på 2 pct. om året (hvilket er højst sat i forhold til aktuelle prognoser frem til 2030) vil BNP blive omtrent fordoblet i 2050. Der er imidlertid grund til at forvente, at energiefterspørgslen vil stige og dermed også den samfundsøkonomiske omkostning (så byrden reduceres ikke fra godt 5 til 2½ pct. af BNP). Indkomsteffekten i CO 2 -udledningen er, beregnet ved tværsnitsdata for OECD-landene (jvf appendiks), omkring 0,91. Det indebærer, at en stigning i BNP på 100 pct. må forventes at øge energiefterspørgslen med 91 pct. SIDE 21

Det må samtidig forventes, at energieffektiviteten vil vokse med tiden, således at en enhed BNP i 2050 vil kræve mindre energi end en enhed i dag. Det er imidlertid vigtigt at sondre mellem den stigning i energieffektiviteten, der er en konsekvens af energipolitikken og de stigende skyggepriser, og den udefrakommende eller automatiske stigning i energieffektiviteten. Den førstnævnte effekt indgår allerede i beregningen af effekten af højere skyggepris. Derfor er det alene den udefrakommende effektivitet, der skal korrigeres for. Hvis det lægges til grund, at det samlede fald i det globale energiforbrug per enhed BNP det seneste tiår udelukkende kan tilskrives udefrakommende energieffektivitet, vil det fremskrevet med uændret rate til 2050 indebære en reduktion på 17 pct. Samlet må det forventes, at væksten vil reducere den relative byrde af de samfundsøkonomiske omkostninger med 24 pct. Den samlede omkostning opgjort ved de to beregninger svarer således til henholdsvis 88 og 119 mia. kr. i 2012-niveau. Ved en byrde på 5 pct. af BNP i 2012 vil byrden i 2050 svare til 4 pct. af BNP. Hvad siger den internationale litteratur? Der er gennemført en lang række analyser internationalt baseret på forskellige metoder, lande, antagelser om teknologisk udvikling og reduktionsomfang. Der er betydelig spredning i resultaterne, hvilket ikke mindst skyldes usikkerhed og forskellige antagelser om den teknologiske udvikling. IPCC (2014) 18 har sammenfattet en række af disse analyser. Fjorten af studierne omhandler en stabilisering af CO 2 i atmosfæren svarende til ambitionsniveauet ved fossilfri energi i 2050 19. Det er dog ikke opgjort helt sammenligneligt med de skyggepriser mv., som anvendes i dette notat. Derimod opgøres det tab i forbrug og BNP, som reduktionsindsatsen medfører i udvalgte år. Det betyder, at omkostningen stiger i forhold til forbrug og BNP, også i perioden efter 2050. Der er betydelige forskelle studierne i mellem. I 2050 svarer omkostningen til mellem 2,1 og 6,2 pct. af forbruget 20. Gennemsnittet er 3,4 pct. I 2100 er spændet 2,9-11,4 pct. af forbruget med et gennemsnit på 4,8 pct. Disse resultater er under forudsætning af, at energipolitikken ikke kun lokalt, men også globalt tilrettelægges med maksimal effektivitet. Det vil sige, at alle lande reducerer samtidig, og at der kun er én global skyggepris på drivhusgas, således at reduktionen foretages de steder på kloden, hvor det er billigst. Samtidig kræver det, at der ikke lægges bånd på de teknologier, som kan tages i anvendelse. Den vigtigste teknologi er adgangen til carbon storage (CCS). Uden CCS ventes omkostningen mere end fordoblet (medianstigningen er 138 pct. og spændet 29-297 pct.). Omkostningerne vil ligeledes øges ved begrænsninger på at anvende biomasse (64 pct. højere median), afvikling af atomkraft (7 pct.) og begrænsninger i anvendelsen af sol- og vindenergi (6 pct.). IPCC-studiet kan ikke umiddelbart omregnes til danske forhold. En samfundsøkonomisk omkostning på 100 mia. kr. svarer til knap 7 pct. af det samlede forbrug 21 i Danmark. Det svarer omtrent til medianskønnet uden anvendelse af CCS, der ligesom atomkraft ikke indgår i dansk energipolitik 22. Det er vel at mærke ved en global omstilling, hvor Danmark ikke går alene eller blot foran og skal stå for en væsentlig del af udviklingsomkostningerne. SIDE 22

En meta-analyse af Kuik et al (2008) 23 baseret på 62 studier finder, at en realisering af EU s overordnede 2050-målsætning (som er temperaturstigning på højst 2 grader i forhold til før den industrielle revolution) vil indebære skyggepriser på 983-2.836 kr./ton, hvis man lægger IPCCs antagelser om opvarmning til grund (skyggeprisen i internationale studier indeholder dog ofte ikke alle omkostninger; for Danmarks vedkommende trækker især det indirekte CO 2 - element i registreringsafgiften i vejret). Oversat til danske forhold betyder det 42-78 mia. kr. i samfundsøkonomisk tab. OECD anslår et lignende interval for OECD-landene under ét, afhængig af om der etableres et internationalt CO 2 -marked eller ej. Samlet set afkræfter den internationale litteratur altså ikke, at omkostningerne kan blive betydelige og i omegnen af 100 mia. kr. Energistyrelsens energiscenarier Energistyrelsen (2014) 24 har offentliggjort en række scenarier for energiproduktionen frem til 2050, hvor der henholdsvis fortsat anvendes fossile brændsler til energiproduktion og i stedet anvendes vedvarende energikilder i alternative sammensætninger. Der er foretaget en beregning af, hvor meget virksomhedernes og forbrugernes energiomkostninger vil stige. Disse meromkostninger beregnes til 6-29 mia.kr., afhængigt af scenario. Scenarierne forudsætter alle, at VE-teknologi i væsentlig grad bliver konkurrencedygtig med fossil teknologi. Der er dog ikke tale om en samfundsøkonomisk beregning, idet energiomkostningerne ikke er omsat til reduktionsomkostninger, ligesom der ikke indgår forvridningstab fra mindre arbejdsudbud mv. Dermed følger scenarieberegningerne ikke de samfundsøkonomiske beregningsprincipper i regeringens klimaplan 25. Scenarierne baserer sig på markante teknologiske fremskridt, herunder eksempelvis at elbiler vil udkonkurrere biler med fossilt brændsel, og at Danmark bliver eksportør af biobrændstof til fly. Disse fremskridt indebærer, at omstillingen til grøn energi i høj grad vil komme af sig selv og ikke kræve tilskud eller afgiftsbegunstigelse. Det anføres således 26 : Hvis omvendt VE ikke bliver markant mere konkurrencedygtig i forhold til fossiler, så forudsætter omstillingen betydelige tilskud og afgiftsbegunstigelser og bliver (potentielt langt) dyrere samfundsøkonomisk. Det anføres desuden, at der både kan finde teknologiske fremskridt sted inden for VE og fossil energi. Heller ikke energiscenarierne afkræfter således risikoen for en betragtelig samfundsøkonomisk omkostning ved fossilfri energi. SIDE 23

Klimakommissionen Klimakommissionen (2010) 27 opgjorde de forventede samfundsøkonomiske omkostninger i 2050 til 0,5 pct. af BNP svarende til knap 10 mia. kr. Beregningen baserede sig på to scenarier, som begge indebar, at omkostningen er beskeden (0,2-0,4 pct. af BNP). Således antog kommissionen, at priserne på fossile brændstoffer, som på daværende tidspunkt var relativt høje, fortsat ville være høje, hvis omverdenen ikke vælger en ambitiøs klimapolitik. Man forventede, at det ville føre til voksende knaphed på fossile brændsler og deraf følgende høje priser. Hvis derimod omverdenen vælger en ambitiøs klimapolitik, vil prisen på CO 2 -kvoter blive relativ høj. De høje oliepriser gennem en årrække har imidlertid medført, at der er opdaget nye forekomster af fossile brændsler og gjort teknologiske fremskridt bl.a. med hensyn til udnyttelsen af skiffergas. IPCC anslår nu, at omkring tre fjerdedele af de kendte fossile forekomster skal forblive i jorden, hvis det fastsatte mål om højst to graders temperaturstigning skal nås 28. Scenariet med tiltagende knaphed på fossile brændsler er således næppe realistisk. Såfremt det indtræder, vil omstillingen til vedvarende energi imidlertid i høj grad komme af sig selv. Siden kommissionens rapport har priserne på olie og gas udvist markante prisfald. Tilsvarende vil en tilstrækkelig høj CO 2 -kvotepris også drive omstillingen til vedvarende energi af egen kraft. Det må imidlertid indvendes, at en sådan antagelse ikke er relevant for vurderingen af omkostningerne ved den grønne omstilling at sammenholde med en situation, hvor beslutningen allerede er truffet på europæisk plan. Hensigten med at opgøre omkostningen er at vurdere konsekvenserne af denne beslutning. Omkostningerne i dette scenario er således et udtryk for ekstraomkostningen ved, at Danmark vælger at blive fossilfri frem for at anvende EU s kvotesystem i en situation, hvor beslutningen om fossilfrihed allerede er truffet i EU. Klimakommissionen antog desuden, at en uambitiøs klimapolitik i andre lande ville give Danmark nogle first-mover -fordele. Det mest sandsynlige er imidlertid, at der vil være betydelige omkostninger forbundet med at drive den teknologiske udvikling, ligesom der ikke er basis for, at netop teknologiudviklingen inden for vedvarende energi skulle være speciel i forhold til andre sektorer. I den udstrækning, der måtte opstå veldokumenterede holdepunkter for first-mover-fordele må det desuden forventes, at andre lande også vil forsøge at få andel i dem, således at banen ikke vil blive overladt til Danmark alene. Så vil fordelen blive konkurreret væk. Konklusion Der er en betydelig risiko for, at fossilfri energi vil medføre meget betydelige samfundsøkonomiske omkostninger. Medmindre der kommer betydelige teknologiske fremskridt for vedvarende energi som ikke bliver opvejet af teknologiske fremskridt for fossile energikilder er det ikke urealistisk, at omkostningen vil andrage 100 mia.kr. årligt, eller endog mere i 2012-niveau i 2050. SIDE 24