Handicap i beskæftigelsesindsatsen: FOU-projekt i VIA Pædagogik og Samfund 15.06.2016 Udarbejdet af Finn Amby og Lena Kjeldsen Formål og baggrund Formålet med projektet er at belyse jobcentrenes praksis i forhold til ledige med handicap. Med oprettelsen af beskæftigelsesministeriet i 2001 blev den arbejdsmarkedsrettede indsats for personer med handicap en del af beskæftigelsespolitikken. Lovændringerne som følge af den politiske aftale Flere i arbejde i 2002-03 bevirkede herefter, at ledige med handicap blev omfattet af de samme krav og tilbudsmuligheder som alle andre ledige (Regeringen 2002). Særlige indsatser f.eks. i form af revalidering eller fleksjob kunne først tages i brug, når de øvrige redskaber var afprøvet. Denne linje blev fastholdt i forbindelse med reformen af førtidspension og fleksjob, som trådte i kraft i 2013 (Regeringen 2012). De nye muligheder for udarbejdelse af rehabiliteringsplan, behandling af sagen i rehabiliteringsteam og etablering af ressourceforløb blev gjort afhængig af, at alle andre redskaber i beskæftigelsesindsatsen er afprøvet, og at der har været tale om længerevarende offentlig forsørgelse. Med vedtagelsen af det såkaldte moderne kontanthjælpsloft i foråret 2016 er der blevet indført en grænse for, hvor meget en ledig kan få i offentlige ydelser. Samtidig stilles krav om, at kontanthjælpsmodtagere skal kunne dokumentere 225 timers ordinært arbejde inden for det seneste år, hvis kontanthjælpen ikke skal reduceres. Frem mod vedtagelsen af kontanthjælpsloftet er det blevet gentaget igen og igen, at grupper, der på grund af handicap eller helbredsproblemer ikke kan leve op til det nye beskæftigelseskrav, slet ikke skal være i kontanthjælpssystemet. Kommunerne må i stedet sørge for at yde dem ekstra støtte eller visitere dem til fleksjob eller førtidspension. Selve beskæftigelseslovgivningen er dog med til at fastholde de ledige i kontanthjælpssystemet, de den pågældende ledig netop først kommer i målgruppen for ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension efter længerevarende offentlig forsørgelse. Dagbladenes dækning af konsekvenserne af det nye kontanthjælpsloft i foråret 2016 har således også vist, at der blandt gruppen af kontanthjælpsmodtagere findes flere grupper ledige med handicap, der i en årrække har modtaget kontanthjælp (se f.eks. Politiko 3.3.2016). Der er ved flere lejligheder gennem årene udtrykt politisk ønske om, at flere mennesker med handicap skal i beskæftigelse (Regeringen 2004; 2009; 2013). Det har dog tilsyneladende ikke haft nævneværdig effekt, eftersom der fortsat er den samme forskel i beskæftigelsesgraden for personer med og uden handicap (Larsen og Høgelund 2015). En af forklaringerne kan være, at der kun i begrænset omfang er etableret en kobling mellem disse generelle målsætninger og den praktiske implementering af beskæftigelseslovgivningen (Amby 2015). Siden 1990 erne er der ganske vist blevet etableret nogle handicapkompenserende ordninger, som kan tages i brug, når en person med handicap skal i beskæftigelse, men herudover omtales handicap kun meget sporadisk i beskæftigelseslovgivningen. Der blev således ikke sat fokus på indsatsen for ledige med handicap hverken i reformen Flere i arbejde, i forbindelse med decentraliseringen af beskæftigelsessystemet eller i de seneste reformer af kontanthjælpen og den aktive beskæftigelsesindsats. Ministermålene om beskæftigelsesindsatsen, som er blevet udmeldt hvert år siden
2007, har ikke på noget tidspunkt omhandlet denne problemstilling, og der opsamles ikke data om handicap i det landsdækkende indberetningssystem jobindsats.dk. Indsatsen for ledige med handicap afhænger således i høj grad af det enkelte jobcenters prioriteringer, hvordan de definerer målgruppen, og hvilke tilbud de stiller til rådighed. Der findes imidlertid kun meget lidt viden om, hvordan jobcentrene forholder sig til ledige med handicap. En undersøgelse fra 2012 blandt jobcenterchefer og nøglepersoner på handicapområdet tyder på, at problematikken generelt kun har lille bevågenhed (ibid.). Kun få jobcentre har opstillet målsætninger om handicap, ligesom der kun sjældent er udviklet tilbud, specielt til ledige med handicap. Det er dog uvist, om de seneste reformer har haft betydning for jobcentrenes praksis på området, og markarbejdernes holdninger og adfærd i relation til denne gruppe er ikke blevet undersøgt. Forskningsspørgsmål 1) Hvordan afdækker markarbejderen, hvorvidt (og i hvilken udstrækning) den ledige har funktionsnedsættelser, som medfører et handicap i forbindelse med jobsøgning? a. I hvilken udstrækning og hvordan konstruerer jobcentrene kategorier, som indfanger ledige med handicap? 2) Hvilke konsekvenser har afdækningen af handicap for den indsats, der iværksættes i perioden frem til det kan komme på tale at forelægge sagen for rehabiliteringsteamet? Forskningsspørgsmålene skal ses i forlængelse af hinanden, da vi har en forventning om, at processen, hvori den lediges handicap afdækkes, har betydning for, hvilke indsatser der iværksættes. I det første spørgsmål indgår flere elementer, som kræver en uddybning. Med afdække ønsker vi at finde ud af, hvad der ligger til grund for vurderingen hos den enkelte markarbejder, som ifølge Lipsky (1980) udvikler strategier til at håndtere krydspresset mellem bl.a. beskæftigelseslovgivningen, sin professionelle etik og hensynet til den enkelte borger. I forlængelse heraf er vi interesserede i, hvordan og i hvilken udstrækning jobcentrene konstruerer kategorier til at understøtte markarbejderens arbejde (spørgsmål 1a). Formålet med projektet er således ikke at undersøge effekterne af de indsatser, der iværksættes for ledige med handicap. Ej heller vil det være muligt at identificere konsekvenserne af det moderne kontanthjælpsloft, da reformen først trådte i kraft d. 1. april 2016 med virkning fra d. 1. oktober 2016. Det kan dog ikke udelukkes, at reformen påvirker jobcentrenes, og herunder markarbejdernes, afdækning af handicap hos den ledige og en eventuel efterfølgende indsats. Teorigrundlag Projektet vil trække på teorier inden for tre forskellige felter: 1) Implementeringsteori. Undersøgelsen i jobcentrene i 2012 tog grundlæggende afsæt i en top-down approach med inspiration fra den integrerede implementeringsmodel (Winter og Nielsen 2008), fordi formålet var at undersøge jobcentrenes bidrag til opfyldelse af nationale politiske målsætninger. Dette perspektiv kan fortsat have interesse, men det bør suppleres med en bottomup tilgang (Hjern & Porter, 1981; Sabatier, 1986). Kan der med afsæt i konkrete eksempler og markarbejdererfaringer identificeres nye former for løsninger, som kan spredes til andre jobcentre, og som måske kan inspirere til nye overvejelser om styringsformer og lovgivning? For at afdække dette vil vi også inddrage Lipskys (1980) teori om markarbejderne og som supplement her til Grove & Caswells (2010) begreb om markarbejderens praksislogikker.
2) Konstruktion af målgrupper. Handicap er i vid udstrækning udtryk for en social konstruktion. På det overordnede niveau kan der hentes inspiration i den teori, der i starten af 1990 erne blev formuleret af Ingram & Schneider (Ingram & Schneider 1991; Schneider & Ingram 1993), men som stort set ikke er blevet anvendt i forhold til mennesker med handicap som målgruppe (Pierce et al. 2014). Der er dog tale om et komplekst forhold mellem sociale og politiske kategorier (Yanow 2003; Harits & Møller 2011), hvorved vi også inddrager Foucault som benyttet af Mik Meyer & Järvinen (2012) for at begribe den politiske konstruktion af handicap som begreb i socialpolitikken og efterfølgende i beskæftigelsespolitikken. Der vil også være behov for at inddrage teorier om konstruktion af målgrupper på markarbejderniveau (Harits og Møller 2012; Stone og Møller 2013), og endelig kan også trækkes på internationale erfaringer med registrering af funktionsnedsættelser fra bl.a. Sverige og Australien (Angelov og Eliason 2014; Marston 2013). 3) Handicap som begreb. Grundige studier har vist, at det i praksis ikke er muligt at operere med én fælles og dækkende definition af begrebet handicap (Grönvik 2007). Der kan afhængig af formålet opereres med både subjektive, funktionelle og administrative definitioner. Undersøgelsen i jobcentrene i 2012 (Amby 2015) afslører, at der er stor usikkerhed om forståelsen af handicap som begreb både hos chefer og nøglepersoner. En undersøgelse af problematikken på markarbejderniveau vil måske kunne bidrage til yderligere teoriudvikling. Hypoteser På baggrund af den eksisterende litteratur på feltet og de nævnte teorier opstiller vi følgende forventninger: 1) Vi forventer, at der i jobcentrene ikke er en fast procedure for at afdække den lediges handicap, men at den enkelte markarbejder udarbejder individuelle strategier for at afdække handicap. 2) Vi forventer, at der hverken på jobcenterniveau eller hos den enkelte markarbejder er en eksplicit og operationel definition af handicap som begreb. 3) Vi forventer, at jobcentrene ikke har nogen indsatser, der er rettet specifikt til handicappede ledige. Metode Projektet gennemføres i et mindre antal jobcentre (f.eks. 3). Som det fremgår af nedenstående tidsplan vil vi inden sommerferien tage kontakt til jobcentre, der kunne være potentielle samarbejdspartnere. Det primære undersøgelsesfelt er sagsbehandlere inden for områderne forsikrede ledige og kontanthjælp, men det vil også være relevant at inddrage ledelsesperspektivet. Der anvendes en kombination af kvantitative og kvalitative metoder (spørgeskemaundersøgelse, efterfulgt af uddybende interviews med udvalgte medarbejdere). Således vil spørgeskemaundersøgelsen være den primære undersøgelsesmetode, og de efterfølgende interviews vil blive brugt til at få uddybet nogle af resultaterne fra spørgeskemaet. Tidsplan: Projektbeskrivelse: forår 2016 (færdig i juni) Indledende kontakt til jobcenter: inden sommerferien
Spørgeskema: efterår 2016 August-september: udarbejde spørgeskema og indledende drøftelser med jobcenter om spørgeskema Oktober: udsendelse af spørgeskema (3 ugers indsamlingsperiode inkl. remindere) November: oplæg til konference på baggrund af de foreløbige resultaler November-december: analyse af kvantitative data Interviews: vinter 2016 og forår 2017 (skal være afsluttet inden udgangen af marts 2017) Afrapportering: forår og efterår 2017 Formidling: Resultaterne formidles til beslutningstagere og praktikere, evt. gennem samarbejde med specialfunktionen Job og Handicap. Herudover satses der på formidling gennem artikel i et videnskabeligt tidsskrift. Endelig sker formidling gennem konferencedeltagelse, bl.a. oplæg på FORSA Nordic konferencen i november 2016. Litteraturliste Amby, F. (2015). Målgruppen der forsvandt: handicapområdets position i dansk beskæftigelsespolitik og hvordan ledige med handicap kan komme i ordinær beskæftigelse, Frydenlund Academics. Angelov, N. & Eliason, M. (2014). Vilka arbetssökande kodas som funktionshindrade av Arbetsförmedlingen?, IFAU - Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, 14:22. Grove, Lotte & Caswell, Dorte (2010): Jobcenterkompasset- og dets fire praksislogikker AKF. Grönvik, Lars (2007). Definitions of Disability in Social Sciences: Methodological Perspectives. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis; Uppsala universitet, Sociologiska institutionen - LA English. Harrits, Gitte S. & Marie Møller (2011). Categories and categorization: towards a comprehensive sociological framework. Scandinavian Journal of Social Theory 12 (2): 229-247. Harrits, Gitte S. & Marie Møller (2012). Velfærdens målgrupper: Sociale kategorier og politisk legitimitet i indsatsen mod negativ social arv. Politica 44 (3): 435-454. Hjern, B. & Porter, D.O. 1981, "Implementation structures: a new unit of administrative analysis", Organization Studies, vol. 2, no. 3, pp. 211-227. Høgelund, J. & Larsen, M. (2015). Handicap og beskæftigelse: Udviklingen mellem 2002-2014, SFI
- Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, København, 15:06. Ingram, Helen & Anne Schneider (1991). The Choice of Target Populations. Administration and Society 23 (3): 333-356. Järvinen, Margaretha & Mik-Meyer, Nanna (2012): At skabe en professionel: ansvar og autonomi i velfærdsstaten Hans Reitzel Forlag. Lipsky, Michael (1980): Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Services Russell Sage Foundation. Marston, Gregory (2013). Frontline Workers as Intermediaries: The Changing Landscape of Disability and Employment service in Australia in Evelyn Z.Brodkin & Gregory Marston (red.), Work and Welfare State: Street-level Organizations and Workfare Politics. DJØF s forlag. Pierce et al. (2014). Social Construction and Policy Design: A Review of Past Applications. Policy Studies Journal 42 (1). Regeringen (2002). Politisk aftale om Flere i arbejde. Regeringen (2004). Handicap og Job - En beskæftigelsesstrategi for personer med handicap. Regeringen (2009). Handicap og Job - det kan lade sig gøre. Regeringen (2012). Aftale om førtidspension og fleksjob. Regeringen (2013). Handicappolitisk handlingsplan 2013 - Et samfund for alle. Sabatier, P.A. (1986). "Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: a Critical Analysis and Suggested Synthesis", Journal of Public Policy, vol. 6, no. 1, pp. 21-48. Schneider, A. & Ingram, H. (1993). "Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy", The American Political Science Review, vol. 87, no. 2, pp. 334-347. Stone, Deborah & Marie Møller (2013). Disciplining Disability under Danish Active Labour Market Policy. Social Policy & Adminstration 47 (5): 586-604. Winter, S. & Nielsen, V. (2008). Implementering af politik, 1. udgave edt, Academica, Århus. Yanow, Dvora (2003), Constructing "Race" and "Ethnicity in America: Category-Making in Public Policy and Administration, United States of Amerika: M. E. Sharpe.