Niels Jørgen Mau Pedersen & Decentralisering Kommunaløkonomi Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Decentralisering og den offentlige sektors organisering er et emne med mange facetter. I denne bog gives der en afrundet analyse af nogle af de vigtigste spørgsmål: Hvorledes skal opgaverne fordeles på niveauer i den offentlige sektor? Hvad bør bestemme størrelsen af de lokale enheder? Hvorledes sikres det, at kommuner og amter får ensartede økonomiske vilkår? Hvilke effekter har tilskud og overførsler fra staten? Hvad er en hensigtsmæssig kommunal skat? Bogen redegør for, hvorledes velfærdsøkonomien forholder sig til disse spørgsmål. Samtidig gives en beskrivelse af de vigtigste karakteristika ved det danske kommunale system vedrørende skatteudskrivningen, refusioner og generelle tilskud, opgave- og byrdereformer, mm. Desuden behandles udligningsordningerne, herunder de ændringer som gennemføres i det kommunale finansieringssystem fra 1996. Niels Jørgen Mau Pedersen er kontorchef i Indenrigsministeriets økonomiske afdeling og ekstern lektor ved Københavns Universitet. ISBN978-87-574-9106-6
Niels Jørgen Mau Pedersen Decentralisering og kommunaløkonomi Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1995
Decentralisering og kommunaløkonomi 1. udgave, 1. oplag 1995 1995 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse eller mangfoldiggørelse af denne bog eller dele heraf er uden forlagets skriftlige samtykke ikke tilladt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Omslaget er tilrettelagt af Morten Højmark Tryk: Gentofte Tryk Printed in Denmark 1995 ISBN 87-574-7430-3 E-bog 978-87-574-9106-6 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks 2702 2100 København Ø Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Forord Denne bog er fra starten skrevet med henblik på undervisning på de højere læreanstalter, herunder ikke mindst i faget kommunaløkonomi/regionaløkonomi på polit.-studiets afsluttende del. Herom vidner det forhold, at bogen tager udgangspunkt i decentralisering til det kommunale niveau set fra en teoretisk synsvinkel. Udgangspunktet har været: hvad kan den økonomiske teori bidrage med til kommunaløkonomien. Alle kapitler, pånær det første, indeholder dog også en belysning af de danske forhold i en mere jordnær, praktisk tilgang. Forhåbentlig kan den læser, der ikke primært er interesseret i teorierne derfor også få udbytte af at læse bogen eller eventuelt dele af den. I bogen forsøges der givet en afrundet analyse af forskellige facetter af decentraliseringsspørgsmålet. Fra spørgsmålet om placeringen af opgaver på niveauer i den offentlige sektor, under betegnelsen fiskal føderalisme (kapitel I), til de lokale enheders hensigtsmæssige størrelse i kapitlet om decentralisering, enhedsstørrelse og velfærdsteori (kapitel II), samt nogle af de væsentlige vilkår for den enkelte kommunes økonomi i kapitlet om udligning (kapitel III), hvor særligt udgiftsbehovenes analyseres mere dybtgående i det efterfølgende kapitel (kapitel IV om udgiftsbehov). Herefter behandles de tilskud og overførsler, som staten bidrager til kommunernes finansiering med (kapitel V), og endelig afsluttes der med den meget afgørende finansieringskilde, ikke mindst for de danske kommuner: skatteudskrivning i den decentrale del af den offentlige sektor (kapitel VI). Der kan selvsagt ikke berøres alle aspekter af decentralisering. Fx er kun visse aspekter af politologiens analyser af beslutningsprocessen berørt og selve den demokratiske deltagelse ikke gjort til genstand for selvstændig behandling. Der er også kun set på decentralisering fra det centrale til det lokale niveau i den offentlige sektor fra stat til kommuner og amter. Dvs. ikke decentralisering inden for disse niveauer, fx til institutioner og styrelser. Jeg vil gerne takke professor Peter Birch Sørensen for bemærkninger til en undervisningsnote, som har været baggrund for kapitel II i bogen. Ligeledes specialkonsulent Henrik Kyvsgaard for bemærkninger til kapitel IV og bistand til kapitel V's afsnit om byrdereformer m.m., cand.polit. Nicolai Malm for 5
mange bemærkninger til kapitel I og VI, og kontorchef Leif Jensen for nogle litteraturforslag. Jeg står dog selvsagt alene selv inde for indholdet. Niels Jørgen Mau Pedersen Juni 1995 6
Indhold Kapitel I Fiskal føderalisme... 11 1. Begrebet... 11 2. De tre hovedopgaver for den offentlige sektor... 11 2.1. Allokeringsopgaven... 11 2.1.1. Den offentlige sektors allokeringsmæssige rolle... 11 2.1.2. Hvilket niveau i den offentlige sektor skal tildeles allokeringsopgaven?... 12 2.2. Fordelingsopgaven... 20 2.2.1. Hovedsynspunktet vedr. placering af fordelingsopgaven... 20 2.2.2. Eventuel modifikation af hovedreglen... 21 2.2.3. Omfordeling i konsekvens af decentralisering og finansieringssystem... 24 2.3. Stabiliseringsopgaven... 25 2.3.1. Placeringen af stabiliseringsopgaven... 25 2.3.2. Diskretionær finanspolitik og automatiske stabilisatorer... 27 2.3.3. En simpel model... 28 2.3.4. Det decentrale niveaus aktivitet som konjunkturmedløben.. 31 3. Afslutning... 32 Kapitel II Decentralisering, enhedsstørrelse og velfærdsteori... 33 1. Indledning... 33 2. Offentlige og semi-offentlige goder... 33 2.1. Begrebet offentligt gode... 33 2.2. Den formelle præsentation... 35 2.3. Nuancering af begrebet offentligt gode... 38 3. Offentlige ydelsers rumlige dimension... 39 4. Den simple klubteori... 40 4.1. Klubteorien og aftagende udbytte i produktionsprocessen... 40 4.2. Teoriens praktiske relevans?... 44 5. Produktionsfunktionen for offentlig service og»congestion«... 46 5.1. Introduktion... 46 5.2. Den formelle præsentation... 48 5.3. Nærmere om den optimale klubstørrelse... 49 6. Tiebout-model og forskelle i præferencer... 50 6.1. Tiebouts»extreme model«... 50 6.2. Forskelle i præferencer for lokale offentlige goder... 51 6.3. Finansiering ved kopskatter... 53 7
6.4. Finansiering ved indkomstafhængige skatter... 57 6.5. Øvrige spørgsmål og kritik... 60 6.5.1. Kritik af Tiebout-modellen i relation til mobilitet... 61 6.5.2. Indkomstskatter og stabilitet/eksistens af ligevægt... 62 6.5.3. Undersøgelser af mobilitet og fiskale variable... 64 6.5.4. Kapitalisering... 65 7. En alternativ fremstilling af decentraliseringsteoremet... 68 7.1. Semi-offentligt gode, parallelle efterspørgselskurver... 68 7.2. Opkrævning af»skattepriser«... 71 7.3.»Rene«offentlige goder og divergens i præferencer... 72 7.4. Forskelle i priselasticitet... 73 8. Afrunding af teorien... 74 9. Lidt om kommunestørrelser og produktionseffektivitet... 76 9.1. Kommunestørrelse en oversigt... 76 9.2. Produktionseffektivitet... 78 Kapitel III Udligning... 79 1. Behovet for et udligningssystem... 79 1.1. Indledning... 79 1.2. Om behovet for udligning... 80 1.2.1. Tiebout-effektens realisering... 80 1.2.2. Nødvendig betingelse for et velfungerende system... 82 1.2.3. Fordelingsmæssige hensyn... 83 2. Argumenter mod udligning... 85 2.1. Sammenhængen mellem skat og service sikres på anden vis?... 85 2.2. Inoptimal lokalisering?... 86 2.3. Forstyrrelse af forbrugsvalget: vertikal inefficiens... 88 2.4. Asymmetrisk udgiftspåvirkning/flypaper effect... 89 2.5. Vanskeligheder omkring selve implementeringen af udligning... 91 2.5.1. Fastsættelse af et udligningsgrundlag... 91 2.5.2. Utilsigtede bivirkninger af udligning... 92 3. En argumentationsmodel... 93 3.1. Modellen... 93 3.2. En digression: finansiering ved kopskatter... 95 4. Modeller på vejen fra»fuld udligning«til»udligningi praksis«... 96 5. Kommunal udligning og statstilskud til kommuner i Danmark... 101 5.1. Indledning... 101 5.2. Skattegrundlagsudligningen... 101 5.2.1. Amtskommunerne... 102 5.2.2. Primærkommunerne... 103 5.3. Udgiftsbehovsudligningen... 105 5.4. Hovedstadsudligningen... 110 8
5.4.1. Udligningen af beskatningsgrundlag i hovedstadsområdet 110 5.4.2. Udligningen af udgiftsbehov i hovedstadsområdet... 111 5.5. Særlige udligningsordninger m.v.... 111 5.6. Generelle statstilskud (bloktilskud)... 112 5.7. Udlignings- og finansieringsreformen i 1996... 114 5.7.1. Ændringer i udligningssystemet... 114 5.7.2. Øvrige elementer i finansieringsreformen... 118 6. Afslutning fordeling og»øst-vest«-diskussion... 119 Appendiks 1... 122 Appendiks 2... 127 Kapitel IV Udgiftsbehov... 133 1. Indledning udgiftsbehov og beskatningsgrundlag... 133 2. Udgiftsbehov principiel opgørelse... 134 2.1. Introduktion... 134 2.2. Efterspørgslen efter kommunale ydelser... 135 3. Operationalisering af udgiftsbehovsopgørelsen... 141 3.1. Udgiftsnormmetoden... 141 3.2. Adfærdsmetoden... 144 4. Normaludgiftsmetode og kriteriemetode... 149 4.1. Krav til forklarende variable og objektive kriterier... 150 4.2. Normaludgiftsmetoden... 154 4.3. Kriteriemetoden... 160 5. Udgiftsbehov i det danske udligningssystem... 162 Kapitel V Tilskud og overførsler... 167 1. Indledning... 167 2. Formålene med overførslerne set fra det centrale niveau... 168 2.1. Ønske om at sikre sig medindflydelse på opgaveløsningen... 168 2.1.1. Lidt om regelstyring... 170 2.1.2. Lidt om budgetsamarbejdet... 171 2.2. Ønske om at foretage udligning... 172 2.3. Ønske om at internalisere eksternaliteter... 174 2.4. Ønske om at tilføre/regulere købekraft (»revenue sharing«)... 175 3. Kategorisering af overførsler... 177 4. Husholdningernes efterspørgsel efter lokale offentlige goder, empirisk belysning... 177 5. Effekterne af forskellige typer overførsler... 182 5.1. Generelle tilskud (2.)... 182 5.2. Bundne bloktilskud (1.a.)... 184 5.3. Aktivitetsudmålte tilskud åbne (1.b.2.)... 186 5.4. Aktivitetsudmålte tilskud lukkede (1.b.1.)... 187 9