Brug for nytænkning af offentlige kreative udbud Analysenotat Resume Kreativitet & Kommunikation og Dansk Erhverv har gennemført en analyse af alle offentlige udbud inden for det kreative område siden 1. januar 2009. Undersøgelsen, der er den første af sin art, viser bl.a. at: De kreative brancher bruger uforholdsmæssigt mange ressourcer på udbudsprocessen. Et konservativt estimat ud fra datagrundlaget indikerer, at der samlet set bliver brugt i omegnen af 25 pct. af kontraktsummerne alene i udbudsfasen. Det betyder, at 46 pct. af de kreative virksomheder har decideret dårlige erfaringer med offentligt-privat samarbejde. Utilfredsheden og de høje transaktionsomkostninger skyldes omfattende og komplicerede udbudsprocedurer, mangel på standardiserede tilbudsskabeloner og utilstrækkelig dialog med erhvervslivet forud for større udbudsrunder. Særlige udfordringer med offentlige udbud i de kreative brancher For at belyse erfaringerne med offentlige udbud indenfor det kreative område har Kreativitet & Kommunikation og Dansk Erhverv gennemgået de eksisterende data om offentlige udbud på baggrund af en særkørsel foretaget af Udbudsvagten. Derudover har organisationerne foretaget en survey-analyse af erfaringerne med offentlige udbud hos et udsnit af den kreative branche. Denne survey er sammenlignet med resultaterne fra en undersøgelse af det generelle erhvervslivs syn på offentlige udbud, som Dansk Erhverv har gennemført i maj 2013. Generelt er erfaringerne med offentlig-privat samarbejde markant dårligere blandt de kreative brancher end i det brede erhvervsliv. Hvor det i servicesektoren samlet er 85 pct., der enten er helt enige eller delvis enige i udsagnet, vi har generelt gode erfaringer med offentligt-privat samarbejde, gælder det kun 54 pct. i reklame- og kommunikationsfagene, ligesom det er markant færre, der svarer helt enig fremfor overvejende enig. Tilsvarende er 46 pct. helt eller delvis uenige i udsagnet blandt de kreative, mens kun 12 pct. af virksomhederne i servicesektoren generelt er uenige.
Vi har generelt gode erfaringer med offentligt-privat samarbejde Helt enig Overvejende enig Overvejende uenig Helt uenig Ved ikke Reklame- og 5% 49% 22% 24% kommunikationsbranchen Servicesektoren samlet 22% 63% 8% 4% 3% Kilde: Kreativitet & Kommunikation og Dansk Erhverv, august 2013. n=41. Der sammenlignes med en tilsvarende undersøgelse gennemført af Dansk Erhverv i maj 2013, n=103. Dette skal ses i lyset af, at de kreative brancher generelt bruger væsentligt flere ressourcer på at udarbejde et typisk tilbud til offentlige myndigheder, end i servicesektoren som helhed, jf. nedenstående figur. Der er således normalt tale om større og mere komplicerede opgaver. Gennemsnitligt set blev der brugt ressourcer svarende til ca. 340.000 kr. per udbud, mens medianværdien var 250.000 kr. For servicesektorens om helhed var gennemsnittet væsentligt lavere, ca. 83.500 kr. Det er ikke overraskende, eftersom branchens opgaver ofte er relativt omfattende og mere komplicerede, ligesom det kan være vanskeligt at byde ind på et udbud omkring fx et nyt design, et nyt markedsføringskoncept eller lignende, uden at gøre et stort forarbejde, mens det kan være lettere at byde ind på blandt andet egentlige leverandøropgaver, fx en kontrakt om at varetage kantinedrift for en offentlig organisation. Undersøgelsen viser, at der er særlige udfordringer med at gennemføre udbud på det kreative område, og at der er behov for at finde nye og bedre måder at håndtere denne type udbud på. Hvor mange ressourcer bruger I typisk på at udarbejde et tilbud til en offentlig myndighed? >80.000 11% 92% 40.001-80.000 8% 11% 20.001-40.000 19% 10.001-20.000 3% Kreativitet & Kommunikation Dansk Erhverv 5.001-10.000 8% 1-5.000 11% 0 38% Side 2/8
Som det fremgår, er det især selve processen og omfanget af udbudsmaterialet, der vurderes som udfordrende af mange virksomheder. Mange peger også på kompleksiteten i udbudsmaterialet, og krav om at tilbud indeholder kreative eller strategiske løsninger. Samlet set giver undersøgelsen indtryk af, at processerne og arbejdet med udbud er tungt. En virksomhed nævner supplerende, at det offentlige ofte bruger en anderledes terminologi end man er vant til, hvilket betyder, at yderligere afklaring er nødvendig, og en anden at man skal indlevere alt for meget materiale på et tilbud, idet alt skal beskrives detaljeret. En tredje skriver: Formuleringerne i udbuddene er stort set altid helt vildt snørklede. Selv om man er erfaren i disciplinen er det ofte en kæmpe opgave overhovedet at forstå hvad det er de beder om. Jeg har personligt siddet med et udbud hvor det tog mig en uge overhovedet at forstå opgaven. Og jeg laver trods alt 5-8 udbud hvert år og har gjort det i 5 år. En fjerde skriver: Der er for mange udbud der går om som følge af procedurefejl. Det er den bedste indikation på at processerne skal reformeres. Hvad er de største udfordringer ved offentlige udbud? Processen 59% Omfanget af udbudsmaterialet 59% Krav om at tilbuddet indeholder kreative/strategiske løsninger 54% Kompleksiteten i udbudsmaterialet 41% Fraværet af standarderklæringer 22% Forhandling 7% Andet 15% På det kreative område bliver der typisk givet et højt antal tilbud for hvert offentligt udbud, i gennemsnit 12 tilbud. Dette dækker dog over en markant spredning, idet der på nogle udbud bliver givet et særdeles højt antal tilbud, helt op til 50. Medianværdien var 8 tilbud per udbud. En del udbud fungerer ved prækvalifikation. Typisk bliver 5-6 virksomheder inviteret til at give tilbud, og i mange tilfælde er det væsentligt flere. Der anvendes derfor ofte store mængder ressourcer på at forberede tilbud indenfor branchen. En virksomhed har uddybet sin besvarelse og skrevet, at det er helt urimeligt at bede en potentiel partner arbejde gratis for at vælge, og en anden skriver, at det samlede ressourcetræk blandt de kvalificerede bureauer overstiger ofte den samlede kontraktsum. Det understreger, at der er behov for at finde nye måder at tilrettelægge offentlige udbud på indenfor de kreative fag. Side 3/8
Hvor mange tilbud bliver typisk afgivet i de udbud, som din virksomhed deltager i? 38% 22% 24% 16% Op til 5 6 til 10 11 til 15 Over 15 Hvor mange virksomheder bliver typisk prækvalificeret i de udbud, din virksomhed deltager i? 46% 32% 14% 3% 5% 1-2 3-4 5-6 7-10 Over 10 Samspillet med erhvervslivet kan styrkes Noget der vil kunne forbedre samspillet mellem erhvervsliv og det offentlige er i højere grad at påbegynde en dialog før udbuddet går i gang. Derved vil virksomheder kunne være med til at inspirere det offentlige til at udforme udbuddet på en måde, der gør det lettere at gå til, eller er bedre tilpasset behovet eller hvad der er kompetence til at levere. Her er den kreative branche helt på linje med det generelle erhvervsliv, jf. tabellen nedenfor. Det er omkring ni ud af ti virksomheder der vurderer, at en forudgående dialog vil kunne bidrage til bedre løsninger for det offentlige. Side 4/8
Mere dialog med udbyder før udbuddet går i gang vil give bedre løsninger for det offentlige Helt enig Overvejende enig Overvejende uenig Helt uenig Ved ikke Reklame- og 59% 32% 5% 5% kommunikationsbranchen Servicesektoren samlet 57% 3 1% 12% Den kreative branche peger også på, at fælles standarder for udbudsmateriale og kontrakter kunne give bedre udbud. I alt er det som vist i tabellen nedenfor 76 pct., der er enige eller meget enige i dette, jf. tabellen nedenfor. Det er enormt tidskrævende at udfylde udbudsmaterialerne og kræver ofte ekstern ekspertise til at gennemskue juridiske forhold i kontraktforslagene. Derudover bruger bureauet mange ressourcer på at lave konkrete strategiske løsninger, hvor man ved på forhånd, at de også skal pakkes ind kreativt for at gå ærindet. En virksomhed har fx i sin besvarelse uddybende skrevet, at Få ting kan genbruges fra gang til gang, da kravene og formaterne ændres hele tiden. En anden skriver: Standarder er et godt sted at starte. Ofte har de heller ikke forståelse for det de spørger om og bedømmelsen bliver alt for ofte baseret på en urealistisk timepris / honorar - som nogen så helt sikkert forsøger at omgå ved blot at skrive flere timer på efterfølgende eller lave alt hvad de kan for at tjene det tabte ind bagefter. Desuden vurderer kun 7 pct. af virksomhederne, at indholdet af tilbudsarbejdet matcher opgavens budgetstørrelse, jf. tabellen nedenfor. Derimod er 73 pct. meget uenige eller uenige, dvs. de oplever, at tilbudsarbejdet er for omfattende i forhold til kontraktsummen. Dette er et generelt problem, som mange virksomheder i deres besvarelser uddyber. Således skriver en: For mange der afgiver bud. Der bør være en begrænsning på antal!, og en anden foreslår: Afskaffelse eller i hvert fald minimering af den skriftlige aflevering. Hvis der er brug for skriftlige akter af hensyn til mulighed for aktindsigt, kan disse skrives af det vindende bureau, EFTER udbuddet er afgjort eller måske endda først, hvis nogen søger aktindsigt. På denne måde kan de 3-4 tabende bureauer reducere deres tidsforbrug med rundt regnet 5, fordi det kun er vinderen, der skal til tasterne. Flere virksomheder har desuden foreslået, at man får lov til selv at præsentere sit bud, i stedet for at skulle levere en voluminøs og detaljerig tekstrapport. Endelig er virksomhederne i undersøgelsen blevet bedt om at tage stilling til udsagnet: offentlige kunder er blevet mere professionelle indkøbere i forhold til tidligere. Kun 20 pct. kan erklære sig enig i dette udsagn, mens 49 pct. er uenige eller meget uenige. Samlet set er der således fortsat en vis skepsis overfor det offentlige som indkøber. En virksomhed oplever ligefrem, at Offentlige instanser opfører sig uprofessionelt og inkompetent og får løsninger derefter, fordi de ikke ved hvad de taler om og ikke har gjort deres arbejde ordentligt. Det er spild af penge for samfundet. Side 5/8
Samlet set dokumenterer undersøgelsen, at der i erhvervslivet særligt indenfor de kreative brancher er betydelige frustrationer med offentlige udbud og offentlige kunder, og et behov for at overveje, hvordan udbudsregler og praksisser kan reformeres. Hvor enig er du i følgende Fælles standarder for udbudsmateriale og kontrakter vil give bedre udbud Indholdet af det tilbudsarbejde (strategi, oplæg, priser mv.), der udføres i forbindelse med udbud matcher opgavens budgetstørrelse Offentlige kunder er blevet mere professionelle indkøbere i forhold til tidligere Meget enig 37% Enig 39% 7% 2 Hverken/eller 12% 2 27% Uenig 5% 32% 32% Meget uenig 2% 41% 17% Ved ikke 5% 5% Kilde: Kreativitet & Kommunikation og Dansk Erhverv, august 2013. De samfundsmæssige udgifter ved udbud på det kreative område De kreative virksomheder bruger mange ressourcer på at udfærdige tilbud på udbud. Ud fra de oplysninger, der er indsamlet i den ovenstående survey-analyse, og en særkørsel, som Udbudsvagten (en privat virksomhed, der indsamler data for alle gennemførte offentlige udbud) har stillet til rådighed for Dansk Erhverv, er det muligt at estimere de gennemsnitlige omkostninger i branchen ved at give tilbud set i forhold til udbuddets kontraktsum: Undersøgelsen af branchens ressourceforbrug viste, at det typisk koster ca. 342.000 kr. af afgive ét tilbud, og at der i gennemsnit afgives 11,8 tilbud per offentlige udbud. Dette er gennemsnitsbetragtninger, som dækker alle typer udbud. Det betyder, at et gennemsnitligt offentligt udbud på det kreative område i dag koster lidt over 4 mio. kr. samlet set for de private deltagere. Hertil kommer den offentlige sektors egne udgifter til deres del af processen. Analysen viser, at de omkostninger, branchen som helhed bruger på at udfærdige tilbud, udgør næsten en fjerdedel af den samlede kontraktsum på det kreative område. Det er klart, at de ressourcer der bliver brugt på at udfærdige tilbud, herunder af virksomheder der ender med ikke vinde opgaven, i store træk er ressourcer, der ikke kan bruges på at løse selve opgaven. Det er med andre ord ensbetydende med et betydeligt samfundsmæssigt spild både for de private virksomheder, men også for den offentlige sektor, der i længden kommer til at betale en højere pris for løsningen af opgaverne. Side 6/8
Appendiks Om beregningerne Figuren nedenfor viser, hvor store kontraktsummer der er tale om, for de udbud hvor kontraktsummen er kendt. Som det ses har mange en kontraktsum på et stort millionbeløb, 1 således over 100 mio., men halvdelen udgøres af relativt små udbud til under 5 mio. kr. Udbud på det kreative område, 2009-2013, fordelt på udbudssum 51% 2 1 9% 1 Under 5 mio. 5-10 mio. 10,1-25 mio. 25,1-100 mio. Over 100 mio. Kilde: Dansk Erhvervs beregninger pba. data fra Udbudsvagten Man kan forestille sig, at gennemsnittene ville have været højere for EU-udbud isoleret set, da disse typisk har højere kontraktsummer, men antager man, at stikprøven kan lægges til grund for branchen som helhed, giver det alligevel et nogenlunde rimeligt grundlag, der kan anvendes til at beregne de samlede omkostninger på tilbudsgivning i de kreative brancher. Det kan således på den baggrund beregnes, at de samlede udgifter i form af ressourceforbrug over hele perioden 2009-2013 (idet vi yderligere må antage, at udgifterne per tilbud har været konstante) må være 341.826,9 kr. (udgift per tilbud) * 11,8 (antal tilbud per udbud) = 4.033.557 per udbud. Dette er et interessant estimat i sig selv. De samlede udgifter til at udfærdige tilbud for branchen som helhed kan sammenholdes med de samlede kontraktsummer, der konkurreres om. For de 155 EUudbud er den gennemsnitlige kontraktsum som nævnt kendt (ud fra antagelsen om, at vi kan generalisere fra de 69 EU-udbud vi kender kontraktsummen på og til de resterende), og udgør 40.599.992,3 kr., dvs. ca. 41 mio. kr. Det er dog hensigtsmæssigt at finde en gennemsnitlig kontraktsum for samtlige 380 udbud, altså inklusivt de 225 nationale udbud. Eftersom der er krav om at et udbud gennemføres som et EU-udbud ved kontraktsum over 1-1½ mio. kr. må kontraktsummerne nødvendigvis ligge under dette niveau. Det antages, at de hver har en værdi på 0,5 mio. kr. Dermed bliver den samlede gennemsnitlige kontraktsum for samtlige 380 udbud til ((40.599.992,3 kr.)*155+500.000 kr.*225)) / 380 = 16.856.576 kr. eller ca. 16,9 mio. kr. per udbud. Bemærk, at denne beregning er meget robust overfor antagelserne for nationale udbuds gennemsnitskontraktsum, da der under alle omstændigheder er tale om meget lave kontraktsummer relativt til EU-udbuddene. Opsummerende er de gennemsnitlige udgifter til at udfærdige et tilbud altså ca. 4,0 mio. kr. (for samtlige virksomheder, der giver tilbud), og kontraktsummen er ca. 16,9 mio. kr. Dermed udgør branchens samlede omkostninger til at udfærdige tilbud 24 % af den samlede kontraktsum. Bemærk, at denne beregning i en vis forstand kan ses som konservativ. Det har været nødvendigt at antage, at de 69 EU-udbud, kontraktsummen er kendt for, er repræsentative for samtlige EU-udbud. Det er dog tænkeligt, at Udbudsvagtens database i højere grad har foretaget registreringer på kontraktsum på de store udbud. I så fald vil den gennemsnitlige kontraktsum være lavere, og ressourceforbruget på at udfærdige tilbud udgøre en højere andel. Bemærk også, at beregningen er foretaget ud fra gennemsnitten for en 4½ års periode. Dette giver et større antal datapunkter og derved en mere robust beregning, men omkostningen er at man derved er nødt til at antage, at der ikke er fundet væsentlige ændringer sted over tid i forhold til de ovenstående parametre. Beregningen er opsummeret i nedenstående oversigtstabel. Side 7/8
Ressourceforbrug ved offentlige udbud Gennemsnitligt ressourceforbrug per tilbud for hver virksomhed 341.826,9 kr. Gennemsnitligt antal tilbud per udbud 11,8 Gennemsnitsudgifter per udbud for hele branchen Gennemsnitlig kontraktsum for EU-udbud Gennemsnitlig kontraktsum for nationale udbud (antagelse) Gennemsnitlig kontraktsum for udbud 4.033.557 kr. 40.599.992 kr. 500.000 kr. 16.856.576 kr. Kilde: Dansk Erhverv på baggrund af data fra Udbudsportalen 2013. Om datagrundlag Undersøgelsen er gennemført i august 2013 som en webbaseret survey blandt medlemmer af brancheforeningen Kreativitet & Kommunikation. Når der ses bort fra medlemmer, der ikke har erfaringer med offentlig-privat samarbejde og derfor ikke indgår i undersøgelsen, har 41 virksomheder deltaget i undersøgelsen. Udbudsvagten har stillet data til rådighed omkring udbud gennemført specifikt på det kreative område. I alt er der gennemført 425 udbud, heraf 187 EU-udbud og 238 nationale udbud. Dette dækker en tidsperiode over 4½ år, fra januar 2009 til juni 2013. Selvom offentlige myndigheder er forpligtet til at indberette detaljer om deres udbud, er dette datasæt desværre ikke perfekt. Renses der for dubletter, hvor samme udbud optræder flere gange, er der 380 selvstændige udbud, heraf 225 nationale og 155 EU-udbud. Desuden fremgår kontraktsummen kun på 74 af disse udbud. Der er således tale om en ganske betydelig mængde manglende data. Beregningsmæssigt vil det derfor være nødvendigt at antage, at disse udbud er dækkende for de gennemførte udbud som helhed, på trods af risikoen for at de afviger. De 74 udbud er alle EU-udbud, da der er krav om at udbud af en vis størrelsesorden skal udbydes efter EU-regler. Det antages derfor, at de 74 udbud, som kontraktsummen er kendt for, er repræsentative for alle 155 EU-udbud. Her ses der dog yderligere bort fra 5 SKI-rammeudbud, således at der i alt antages kendt information om kontraktsum for 69 ud af i alt 155 EU-udbud. Ved rammeudbud er det ikke sikkert, at kontrakter nogensinde udmøntes til konkrete opgaver, og erfaringsmæssigt er det derfor ikke rimeligt at regne med de meget store kontraktsummer, der i princippet er lagt ind i det at blive kvalificeret til at deltage i SKI rammeudbud. Der er ikke kendte oplysninger om kontraktsum på de 225 nationale udbud. Kontraktsummen på nationale udbud vil være meget mindre end på EU-udbud, idet udbud af en værdi over mellem ca. 1 og 1½ mio. kr. skal gennemføres som EU-udbud som vist i den nedenstående tabel. Tærskelværdien er meget højere ved bygge- og anlægsopgaver, men det må formodes at det ikke berører branchens medlemmer. Det antages at den gennemsnitlige kontraktsum er 0,5 mio. kr. Den endelige beregning er dog meget robust overfor denne antagelse, da værdien af kontraktsummerne for nationale udbud er meget lille, relativt til værdien af EU-udbuddenes kontraktsummer. Tærskelværdier for EU-udbud, 2013 Område Statslig ordregiver Kommunal, regional, offentligretlig ordregiver Varer 968.383 kr. 1.489.820 kr. Tjenesteydelser (afh. af type) 968.383 kr. 1.489.820 kr. Tjenesteydelser (afh. af type) 1.489.820 kr. 1.489.820 kr. Bygge- og anlæg 37.245.500 kr. 37.245.500 kr. Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen: Bliv klogere på udbud, 2012. Side 8/8