Europa-Parlamentet 2014-2019 Udvalget for Andragender 31.8.2016 MEDDELELSE TIL MEDLEMMERNE Om: Andragende nr. 0662/2014 af Jerzy Jankowski, polsk statsborger, om forskelsbehandling af kooperative virksomhedsformer i Polen 1. Sammendrag Andrageren hævder, at Polen er i strid med EU-lovgivningen om erhvervsfrihed ved forsætligt at skabe juridiske hindringer for forskellige former for kooperativer. 2. Opfyldelse af betingelserne for behandling Andragendet opfylder betingelserne for behandling (fastslået den 5. marts 2015). Kommissionen anmodet om oplysninger (forretningsordenens artikel 216, stk. 6). 3. Kommissionens svar, modtaget den 30. juni 2015 Andragendet Den polske Nationale Kooperative Råd (Krajowa Rada Spółdzielcza) har indgivet et andragende til Europa-Parlamentet med påstand om, at den nationale banklov, der gælder for andelsbanker, ikke er i overensstemmelse med EU-rettens principper og bestemmelser. Kommissionens bemærkninger Så vidt man kan udlede af andragendet, fremsætter Det polske Nationale Kooperative Råd følgende påstande med hensyn til tilsynsreglerne: Påstand nr. 1: Den såkaldte "deltagelseskapital" medregnes ikke i bankernes egenkapital, da andelshaverne "frit kan trække" deres andele ud af bankerne, hvilket skal være i strid med det princip, der er fastsat i artikel 26, stk. 1, i kapitalkravsforordningen (CRR), og ifølge hvilket visse tier 1-kernekapitalposter skal være til rådighed for instituttet med henblik på øjeblikkelig og ubegrænset anvendelse til dækning af risici eller tab på det tidspunkt, hvor sådanne indtræder. CM\1103131.docx PE564.864v02-00 Forenet i mangfoldighed
Svar: Det er vanskeligt at vurdere, om ovennævnte "deltagelseskapital" skal henregnes blandt de nævnte kapitalposter, uden at kende alle instrumentets karakteristika. Det generelle princip i artikel 26, stk. 1, i CRR berører ikke kapitalinstrumenter og kapital hidrørende fra overkurs ved emission, da kriterierne for medtagelse af disse særlige instrumenter er fastsat i CRRartikel 28, som i det væsentlige udspecificerer ovennævnte generelle princip nærmere. Kvalifikationskriterierne i artikel 28 i CRR indeholder adskillige henvisninger til andelsbanker (og andre selskaber, der ikke er aktieselskaber), suppleret med specifikke regler for andelsselskaber i CRR-artikel 29. For at blive omfattet af disse særlige bestemmelser skal et institut være et andelsselskab som anført i artikel 27, stk. a, nr. ii) i CRR og yderligere defineret i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 241/2014. For Polen betyder dette i alt væsentligt, at de pågældende enheder skal være institutter registreret som»bank spółdzielczy«i henhold til bestemmelserne i»prawo bankowe«. Hvorvidt dette er tilfældet for de andelsselskaber, andragendet henviser til, fremgår ikke klart af de fremlagte oplysninger (men vi vil antage, at det er tilfældet). En vigtig følge af bestemmelserne i CRRforordningens artikel 27 er, at det hovedsageligt er polsk ret, som bestemmer, hvad et andelsselskab er, og tilsynsmyndigheden har ret (men ikke pligt)1 til at klassificere et institut med retlig form af et andelsselskab som en andelsbank i forbindelse med anvendelsen af forordningen. Desuden står det ikke klart, hvad der nøjagtig menes med udtrykkes»frit trække ud«i andragendet. I henhold til CRR skal banker skal have tilsynsmyndighedernes tilladelse til at nedbringe deres kapitalgrundlag ved indfrielse af andele. I forbindelse med andelsselskaber kan tilsynsmyndighederne give forhåndstilladelse for en vis del af kapitalgrundlaget (for at tage hensyn til den andelsbankmodel, hvor låntagere bliver medlemmer, men ofte melder sig ud igen, når de betalt deres lån tilbage). Ifølge artikel 29, stk. 2, litra a) skal andelsselskaber dog kunne nægte at indfri instrumenter, medmindre en sådan nægtelse er forbudt i henhold til national lovgivning (hvilket ifølge andrageren ikke er tilfældet i Polen). Hvis»frit trække ud«derfor indebærer, at medlemmerne kan trække andele ud af andelsselskab uden at behøve nogen tilladelse fra tilsynsmyndighederne, og uden at andelsselskabet kan afvise en sådan indfrielse, vil tilgængeligheden af disse instrumenter i krisetider ikke være sikret, og de kan følgelig ikke anerkendes som kernekapital. Påstand nr. 2: "Deltagelseskapital" opfylder ikke kvalifikationskriterierne, da kapital kun må tilbagebetales ved en likvidation, eller når den nationale lovgivning giver ret til at begrænse indfrielsen af kapital. Svar: Dette er ikke en korrekt fortolkning af CRR. For at kunne medregnes i den egentlige kernekapital, må kapitalinstrumenternes hovedstol ikke reduceres eller indfries, undtagen ved instituttets likvidation eller hvis der gives tilsynsmæssig tilladelse til diskretionære genkøb. Artikel 28, stk. 1, litra g), som andragendet henviser til, fastsætter, at et institut ikke må give indtryk af, at instrumentet vil blive reduceret eller indfriet undtagen ved likvidation eller med en tilsynsmæssig tilladelse og heller ikke må give indtryk af, at en sådan tilladelse vil blive givet2. Da visse medlemsstater ikke desto mindre forbyder andelsselskaber at nægte indfrielse 1 Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 241/2014, artikel 4, stk.1: "Kompetente myndigheder kan fastslå, at en virksomhedstype, som er godkendt i henhold til gældende national lovgivning, kan klassificeres som et andelsselskab med henblik på anden del af forordning (EU) nr. 575/2013, når alle betingelserne i stk. 2-4 er opfyldt". 2 I henhold til artikel 28, stk. 1, litra f), må hovedstolen ikke reduceres eller indfries, medmindre der er tale om en likvidation, eller tilsynsmyndigheden har givet sin tilladelse. PE564.864v02-00 2/2 CM\1103131.docx
af andele (når andelshaveren forlader andelsselskabet), er andelsselskaber, som er omfattet af sådanne bestemmelser, undtaget fra begrænsningen i artikel 28, stk. 1, litra g). Da polsk ret imidlertid ifølge andrageren ikke indeholder et forbud mod at nægte indfrielse af andele, finder denne undtagelse ikke anvendelse. Påstand nr. 3: Andelene vil opfylde kriterierne, men vil blive udfaset frem til udgangen af 2021. Denne udfasning kan undgås ved at ændre loven af 7. december 2000 om drift af andelsbanker (det antages, at der er tale om polsk lovgivning). Svar: Artikel 484 og artikel 486 i CRR indeholder overgangsbestemmelser for instrumenter og poster, der var anerkendt som egenkapital pr. 31. december 2011, men ikke opfylder kravene i CRR. Disse instrumenter og poster skal gradvis udfaset frem den 31. december 2021. Det er ikke klart, hvilken "ændring" af loven af 7. december 2000 om driften af andelsbanker, der konkret tænkes på, men afhængigt af grundene til "deltagelseskapitalens" manglende opfyldelse af kriterierne, er det muligt, at en ændring af den polske lovgivning ville gøre det muligt for disse andele at opfylde forordningens krav fuldt ud. De ville i så kunne medregnes fuldt ud som kernekapital og derfor ikke skulle udfases. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at instrumenter, der ikke fuldt ud er i overensstemmelse med CRR, og som er udstedt efter 31. december 2011, ikke er omfattet af overgangsbestemmelserne og derfor ikke kan medregnes i tier 1-kernekapitalen overhovedet. Påstand nr. 4: Den polske banklov forbyder "favorable vilkår" for bankmedlemmer. Der synes desuden at være et problem med udbytteudbetalinger, der tilsyneladende kan begrænses af de polske tilsynsmyndigheder i "uspecificerede tilfælde efter myndighedens eget frie skøn". Svar: Det er uklart, hvad der egentlig menes med udtrykket "favorable vilkår". Det er almindelig praksis i andelsselskaber at tilbyde andelshavere favorable vilkår som f.eks. lån til en lav rente, og en sådan praksis er ikke forbudt efter EU-lovgivningen. Med hensyn til begrænsningen af udbetalinger af udbytte, er det ikke klart, hvad klagen går ud på, men den synes at vedrøre den polske tilsynsmyndigheds praksis. Påstand nr. 5: Likviditetskravene er ikke tilpasset andelsbankers aktiviteter og specifikke Ifølge artikel 28, stk. 1, litra g), må bankerne hverken eksplicit eller implicit angive, at instrumenternes hovedstol vil eller kan blive reduceret eller indfriet, undtagen ved likvidation. Da den eneste anden mulighed er med tilsynsmyndighedens tilladelse må banken ikke angive, at den vil få denne tilladelse. Endelig bestemmes følgende i artikel 28, stk. 1, i den delegerede forordning 241/2014: "1. Indfrielser, reduktioner og genkøb af kapitalgrundlagsinstrumenter må ikke bekendtgøres for indehavere af instrumenter, inden instituttet har indhentet forudgående godkendelse fra den kompetente myndighed." Artikel 28, stk. 1, litra g): I de bestemmelser, som regulerer instrumenterne, er det hverken eksplicit eller implicit angivet, at instrumenternes hovedstol vil eller kan blive reduceret eller indfriet, undtagen ved instituttets likvidation, og instituttet anfører ikke på anden måde en sådan angivelse forud for eller ved udstedelsen af instrumenterne, undtagen i forbindelse med de i artikel 27 omhandlede instrumenter, hvor det i henhold til gældende national lovgivning er forbudt at nægte indfrielse af sådanne instrumenter. CM\1103131.docx 3/3 PE564.864v02-00
karakter. Svar: Forordningens artikel 412 indeholder generelle likviditetsdækningskrav, der er udspecificeret i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 2015/61 af 10. oktober 2014 (EUT L 11 af 17.1.2015). Sidstnævnte forordning indeholder mange bestemmelser, der tager højde for de særlige omstændigheder ved andelsselskaber. Navnlig artikel 16 og 27 vedrører behandling af indskud foretaget af en andelsbank i et centralt institut som likvide højkvalitetsaktiver. Andre artikler som f.eks. artikel 7, 8, 29 og 34, har også særlige bestemmelser for andelsselskaber. Vi er derfor ikke enige i bemærkningen om, at likviditetsdækningskravet ikke tager hensyn til den specifikke karakter af bankaktiviteter, som udspringer af loven om drift af andelsbanker, deres medlemmer og affilierede banker, herunder især kravet om, at andelsbankers overskudskapital skal opbevares på en konto i en affilieret bank. For så vidt angår kravet vedrørende "net stable funding" (NSFR) indeholder artikel 413, stk. 1, i CRR kun et generelt krav om, at institutterne skal sikre, at "langsigtede forpligtelser er tilstrækkeligt dækket med forskellige instrumenter til stabil finansiering under både normale omstændigheder og i stresssituationer". Dette generelle krav er imidlertid endnu ikke trådt i kraft og vil først gælde fra den 1. januar 2016. Mere detaljerede regler for NSFR må desuden vente, til Kommissionen eventuelt fremlægger et lovgivningsforslag i henhold til artikel 510, stk. 3, i CRR, og det i givet fald vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet. Konklusion Det ikke er muligt at give et mere velunderbygget svar på de spørgsmål, der rejses i andragendet, på grund af dettes usammenhængende formulering og mangel på fyldestgørende oplysninger. Noget tyder imidlertid på, at de rejste spørgsmål ikke vedrører EU-retten, men den polske lov om andelsselskaber og den polske tilsynsmyndigheds anvendelse af reglerne. Derfor forekommer det usandsynligt, at de spørgsmål, der rejses i andragendet, kan adresseres gennem ændringer af EU-lovgivningen. 4. Kommissionens svar (REV), modtaget den 31. august 2016 Andrageren har gentagne gange indgivet klager til Kommissionen om manglende overholdelse af EU-retten af myndighederne i Republikken Polen. Kommissionen bekræftede i en skrivelse af 8. juli 2016 sin tidligere holdning (skrivelser fra Kommissionen af 30. september 2015, 26. april 2014, 8. april 2014 og 11. maj 2011) om, at de strafbare handlinger, der er beskrevet i den seneste klage (2015/00533), ikke udgør en overtrædelse af EU-retten, og gjorde andrageren opmærksom på følgende: De principper, der er fastlagt i Rådets forordning (EF) nr. 1435/2003 om statut for det europæiske andelsselskab (SCE) dækker europæiske andelsselskaber, hvis retlige form blev skabt for at sætte dem i stand til at operere uden for deres nationale grænser. De finder ikke anvendelse på andre former for andelsselskaber. Den kontekstuelle henvisning i præamblen i betragtning (6), hvori det anføres, at "De Forenede Nationer har opfordret alle regeringer til at sikre gunstige rammer, hvor andelsselskaber kan deltage på lige fod med andre virksomhedsformer" skaber ingen bindende retlig forpligtelse på europæisk plan. PE564.864v02-00 4/4 CM\1103131.docx
Kommissionens meddelelse COM(2004) 18 om "Fremme af andelsselskaber i Europa" indeholder henstillinger til medlemsstaterne, men ingen europæiske retsregler, der tager sigte på udvikling af andelsbevægelsen på nationalt plan.. I henhold til artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal Unionen arbejde for "en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en [...] social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne [...]", mens det af den efterfølgende artikel 4, stk. 3, fremgår, at "medlemsstaterne [skal bistå] Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og [afholde] sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare". På baggrund af de foreliggende oplysninger ser det ikke ud til, at de bestemmelser og administrative foranstaltninger, der er indført i Polen for så vidt angår kooperativer, hæmmer udviklingen af en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne. Artikel 49 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og de efterfølgende artikler 50 til 62 garanterer etableringsfriheden for virksomheder, herunder andelsselskaber, der ønsker at udøve en økonomisk aktivitet i EU. Bestemmelserne garanterer, at en juridisk eller fysisk person fra en medlemsstat har mulighed for at foretage en økonomisk aktivitet i en anden medlemsstat. Det kan ikke på grundlag af oplysningerne i klagen sluttes, at lovgivningen i Polen om andelsboliger overtræder EU's bestemmelser om den etableringsfrihed, der er garanteret ved traktaten. Bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet, 2006/123/EF, som også omfatter situationer, hvor en tjenesteyder ønsker at etablere sig i sin egen medlemsstat, synes heller ikke at være overtrådt på grundlag af oplysningerne i klagen. Da det endvidere ser ud til, at i det mindste nogle af de andelsselskaber, der omhandles i andragendet, opererer i den sociale boligsektor, skal det bemærkes, at "sociale tjenesteydelser i forbindelse med socialt boligbyggeri" ikke er omfattet af tjenesteydelsesdirektivet, jf. dettes artikel 2, stk. 2, litra j. Med hensyn til andragerens appel til Kommissionen om at iværksætte ændringer af EUlovgivningen med henblik på at give alle andelsforetagender i EU sikkerhed for, at de ikke vil blive udsat for forskelsbehandling i forhold til andre selskabsformer i EU, mener Kommissionen, at bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet, og især artikel 14-15, allerede indeholder omfattende bestemmelser om ikke-forskelsbehandling. Med hensyn til andragerens forslag om at indarbejde de internationale kooperative principper i ILO-henstillingen fra 2002 i EU-retten mener Kommissionen ikke, at dette er en brugbar tilgang, da disse principper er blevet godkendt af regeringerne i alle medlemsstaterne. I betragtning af ovenstående og af, at den seneste korrespondance fra andrageren ikke indeholder nye elementer, som kunne godtgøre, at der foreligger en overtrædelse af EU-retten, har Kommissionen som varslet i sin skrivelse af 14. marts 2016 besluttet at lukke sagen (2015/00533). CM\1103131.docx 5/5 PE564.864v02-00
Konklusion Det nye dokument ændrer på ingen måde Kommissionens konklusioner. Med hensyn til andragerens påstand om, at den nationale banklov, der gælder for andelsbanker, ikke er i overensstemmelse med EU-rettens principper og bestemmelser, kan Kommissionen kun gentage sit tidligere svar til Europa-Parlamentet, nemlig at "noget tyder [...] på, at de rejste spørgsmål ikke vedrører EU-retten, men den polske lov om andelsselskaber og den polske tilsynsmyndigheds anvendelse af reglerne. Derfor forekommer det usandsynligt, at de spørgsmål, der rejses i andragendet, kan adresseres gennem ændringer af EU-lovgivningen." PE564.864v02-00 6/6 CM\1103131.docx