i:\november 99\licitationsloven-bm.doc Af Bent Madsen 23. november 1999 RESUMÉ LICITATIONSLOVEN Regeringen har i sit lovkatalog i forbindelse med åbningstalen i Folketinget bl.a. nævnt en afskaffelse af licitationsloven. Formålet er at skærpe konkurrencen i byggeriet for at få billigere og bedre byggeri. Det er et ubetinget godt formål. Imidlertid er det ikke krystalklart, hvilken virkning en afskaffelse af licitationsloven kan tænkes at få. Analyserne i dette papir peger i retning af følgende konklusioner: Begrænsningen i antallet af underhåndstilbud i licitationsloven er udtryk for en begrænsning i konkurrencen, som i teorien kan være velbegrundet, men vi ved ikke, om den er det. En håndhævelse af begrænsningen indebærer en kontrolfunktion, som i sig selv giver en risiko for koordineret adfærd. Derfor bør det i givet fald overvejes at overlade konkurrencemyndighederne denne kontrol og tillige undtage små private byggeopgaver for begrænsningen. Reglerne om i licitationsloven om klart udbudsgrundlag og kuvert-åbning stiller sig reelt ikke i vejen for nye samarbejdsformer i byggeriet, når det gælder de private bygherrer. De offentlige og offentligt støttede bygherrer skal som hovedregel benytte den klassiske prislicitation primært for at sikre en effektiv udnyttelse af de offentlige midler. Hertil kommer, at EU s udbudscirkulære for byggeopgaver over ca. 40 mill.kr. opstiller regler, der er strammere end licitationsloven. En væsentlig konsekvens af at afskaffe licitationsloven vil være, at de officielle sædvanlige færdselsregler omkring udbud af byggeopgaver bortfalder. For offentlige og offentligt støttede byggeprojekter under EU s tærskelværdi vil konsekvensen af en afskaffelse af licitationsloven afhænge af, om andre tilknyttede regelsæt tillige ændres (udbudscirkulæret, Pris/tid cirkulæret). Det må afhænge af en konkret afvejning af gevinsten ved mere fleksible udbudsformer overfor risikoen for, at der i visse tilfælde kan ske en mindre effektiv udnyttelse af de offentlige midler. Konsekvenserne af at afskaffe (og dermed også af at bibeholde) licitationsloven er ikke fuldt afklarede hverken i dette papir eller i rapporten fra den tværministerielle embedsmandsgruppe om Konkurrencen i byggesektoren. Der er behov for yderligere undersøgelser, som kan ligge til grund for beslutningen om licitationslovens videre skæbne.
2 LICITATIONSLOVEN 1. Licitationsloven Licitationsloven blev vedtaget i 1966 med virkning fra 1/1 1967 og har i praksis fungeret uændret frem til i dag. Selvom loven med sine 9 paragraffer kun fylder 1½ side, (vist i bilag A), tog det med forarbejder over ti år at få strikket loven sammen. 1 Baggrunden for loven var en veludviklet praksis for konkurrencebegrænsende aftaler i byggeriet. Konkurrencebegrænsningerne bestod i, at der inden afgivelse af tilbud fandt en vurdering af tilbuddene sted. De virksomheder, der ville afgive tilbud på et konkret projekt mødtes (aftalt ved deres organisationers foranstaltning), og der blev truffet beslutning om, at for lave tilbud blev forhøjet (systemet minder om ældre tiders mestergris ) eller tilbudsgiveren blev forment adgang til licitationen (hans tilbud blev udskudt ); ofte skete der også det, at man gav tilbudskuverterne en påtegning om, at tilbuddet ikke måtte åbnes, såfremt der i licitationen deltog virksomheder, der stod udenfor pågældende organisation. 2 Denne praksis kunne ikke bremses af Monopolloven af 1955, selvom der i loven principielt set var hjemmel til at gribe ind overfor også den slags konkurrencebegrænsninger. Hovedindholdet i licitationsloven er en fastlæggelse af spilleregler for virksomhedernes afgivelse af bud og bygherrens accept af bud. Der skelnes mellem to typer af licitation, nemlig offentlig og bundet licitation. Ved offentlig licitation rettes opfordringen til at byde til en ubestemt kreds (fx ved annonce i dagspressen), og bygherren er berettiget til at vælge mellem samtlige bud eller forkaste dem alle og evt. umiddelbart derefter iværksætte en ny licitation. Ved bundet licitation rettes opfordringen til at byde kun til de virksomheder, fra hvem bud ønskes. Medmindre andet fastsættes ved opfordringen til afgivelse af bud, skal bygherren vælge det billigste tilbud eller forkaste dem alle og evt. umiddelbart derefter iværksætte en ny licitation. 1 I maj 1955 blev nedsat en licitationskommission, som afgav betænkning i 1962 uden en helt klar anbefaling. Et flertal gik ind for licitationsloven, mens et mindretal ikke mente, at byggeriet skulle være undergivet andre regler end dem, som gælder for almindelig fri konkurrence.
3 Ved enhver licitation indgives budene i lukket kuvert, der åbnes på licitationsstedet på et forud fastsat tidspunkt, og de bydende er berettiget til at være til stede og blive bekendt med konkurrenternes bud og evt. forbehold. Det er forbudt for de tilbudsgivende på nogen måde at koordinere deres tilbud eller stille betingelser for åbning af deres tilbudskuvert fx at en eller flere andre tilbudsgivere udelukkes fra at deltage i licitationen, som det var tilfældet før licitationslovens ikrafttræden. Det er kun tilladt for bygherre at forhandle om en lavere pris med den i forvejen lavest bydende. Det er forbudt at indhente mere end to underhåndstilbud på samme arbejde, og først efter 6 måneder fra indhentningen af underhåndstilbud eller licitation eller 3 måneder fra annullering af tidligere underhåndstilbud eller licitation - må der igen indhentes underhåndstilbud. 2. Hvis licitationsloven ophæves Hvis licitationsloven ophæves, skal tilbudsgivningen i byggeriet alene følge de almindelige regler i konkurrenceloven ligesom tilbudsgivning i alle andre erhverv. 3 Det vil stort set betyde, at licitationen ikke er begrænset af andre regler end forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler i konkurrencelovens 6 det vil i denne sammenhæng sige et forbud mod tilbudskarteller. Som konkurrenceloven er udformet i dag gælder forbuddet mod visse konkurrencebegrænsende aftaler imidlertid ikke, hvis virksomhederne har en samlet omsætning under 1 mia.kr. og en markedsandel under 10 pct., eller hvis virksomhederne har en omsætning på under 150 mill.kr. Disse begrænsninger vil i praksis betyde, at det i forbindelse med udbud af mange byggeopgaver ikke vil være muligt at gribe ind overfor tilbudskarteller. Derfor må der i forbindelse med en evt. ophævelse af licitationsloven (som minimum) forudsættes, at tilbudskarteller ikke er omfattet af bagatelgrænsen i 6. Den umiddelbart væsentligste konsekvens af en afskaffelse af licitationsloven vil være, at bygherren er frit stillet i sin indhentning af tilbud og med et lidt negativt ladet ord kan sjakre om pris og betingelser. Det betyder i praksis, at bygherren kan spille tilbudsgiverne ud mod hinanden, sammenkalde en eller flere tilbudsgivere til forhandlinger o.lign. Udbudsgrundlaget kan ændres og tilpasses i 2 Dette afsnit er citeret fra notat med titlen Licitationslovgivningen af 21/9 1999 fra Konkurrencestyrelsen. 3 Licitationsloven er et sæt betingelser, som ligger ud over de almindelige betingelser for tilbudsgivning, som de er reguleret i konkurrenceloven. Licitationsloven er således ikke en erstatning for konkurrenceloven for byggeriet.
4 løbet af processen. Med andre ord kan byggeri købes som alle andre varer. Dog vil der for offentligt støttede byggerier med en udbudssum på over knap 40 mill. kr. fortsat gælde, at udbudsgrundlaget ikke ændres i løbet af udbudsprocessen ligesom, der heller ikke må indhentes underhåndstilbud eller forhandles ændringer med den lavestbydende, jf. EU s udbudsregler. 3. Begrænser licitationsloven entrepriseformerne i byggeriet? Det er ofte nævnt, at de stive samarbejdsformer i byggeriet er en af årsagerne til den meget lave produktivitetsudvikling i sektoren. På den baggrund er det afgørende at få klarlagt, om licitationsloven reelt medfører stive samarbejdsformer. Licitationslovens område blev ikke klart afgrænset i forbindelse med vedtagelsen i 1966, og afgrænsningen må baseres på den almindelige opfattelse af, hvad der er sædvanlig bygge- og anlægsvirksomhed suppleret med en række fortolkningsløsninger, som er truffet i årenes løb. En forudsætning for, at et forhold falder ind under loven er, at der er tale om en tilbudsgivning i forbindelse med et konkret bygge- og anlægsarbejde. Loven finder derfor ikke anvendelse i forbindelse med katalogvarer, varer i løbende produktion samt varer, der indkøbes til lager. Herudover er det en forudsætning for at anvende loven, at der er et klart udbudsgrundlag, som der kan bydes på i fagentreprise eller hovedentreprise. Er der derimod tale om totalentreprise, hvor bygherren spiller ud med en funktionsbeskrivelse, som de bydende kan søge at opfylde på forskellig måde, foreligger der ikke noget klart udbudsmateriale, og licitationsloven finder derfor ikke anvendelse. Licitationsloven stiller sig derfor ikke hindrende i vejen for at anvende funktionsudbud og totalentreprise. En i Danmark ny entrepriseform er partnering, hvor kredsen af interesserede tilbudsgivere på et byggeri sætter sig sammen og projekterer byggeriet, så det både passer til de enkelte firmaers styrker og der samtidig skabes et samarbejde i byggeprocessen. Ved partnering foreligger der selvsagt ikke et klart udbudsgrundlag, og licitationsloven finder derfor ikke anvendelse. Det står således frit for at anvende partnering i alle private byggeprojekter. I offentlige eller offentligt støttede byggeprojekter vil det derimod ikke være lovligt at anvende partnering, fordi bl.a. pris/tidcirkulæret gælder for disse opgaver. Ifølge dette cirkulæres 6 skal udbudsmaterialet være entydigt, og således udformet, at der er klarhed over ydelsernes omfang og indhold.
5 Men ideen i partnering er netop, at udformningen af udbud og tilbud sker i een fase. Når der nås så langt i udbudsproceduren, at udbudsmaterialet er entydigt og klart udformet, vil det således være meningsløst at foretage et udbud. Hertil kommer, at netop de firmaer, som har været med til at samarbejde om at udforme det konkrete projekt vil være afskåret fra at byde. Samlet set stiller licitationsloven sig derfor ikke i vejen for at anvende forskellige typer af udbudsformer i private byggeprojekter. Men i offentlige og offentligt støttede byggeprojekter kræves en overholdelse af licitationsloven. En justering eller en evt. afskaffelse af licitationsloven må logisk set indebære en nyvurdering af reglerne for licitationer af offentlige og offentligt støttede byggeprojekter. I denne nyvurdering vil den centrale afvejning stå imellem på den ene side at sikre en effektiv udnyttelse af offentlige støtte-kroner, og på den anden side mere fleksible udbudsformer. 4. Er byggeriet noget specielt? Der melder sig naturligt to spørgsmål. Hvorfor kan den almindelige konkurrencelov (med forbud mod tilbudskarteller) ikke sikre en tilstrækkelig konkurrence i byggeriet? Hvis licitationsloven er vigtig for at sikre en virksom konkurrence i byggeriet, er det så ikke nødvendigt med en licitationslov i andre erhverv? Svaret på disse to spørgsmål kan hænge sammen med, at byggeri er noget helt specielt. Om det er rigtigt er søgt afdækket i nedenstående diagram, hvor handlen på markederne er opdelt efter, om efterspørgeren handler ofte eller sjældent, og om det er tale om en standardvare eller en specialiseret vare, jf. skema 1. Skema 1. Forskellige typer markeder Varetype Intensitet Standard Speciel Ofte Dagligvarer Frisør Sjældent Biler Byggeri Kilde: AE Byggeri skiller sig ud som en specialvare, som typisk kun indkøbes af bygherre med sjældne mellemrum alt efter hvor professionel bygherren er. Modsætningen er dagligvarer, som er standardvarer, som efterspørges ofte.
6 Som hovedregel vil gælde, at antallet af udbydere af varen (et konkret byggeri) er lavere jo længere mod syd-øst i diagrammet, man kommer. Det skyldes to forhold. For det første er udbud af specialiserede varer forbundet med ofte store omkostninger til beregning af tilbud. For det andet kan der på det relevante marked (afgrænset af produkttype eller geografisk) være få udbydere pga. den mindre hyppige efterspørgsel. Disse forhold indebærer i princippet en øget risiko for koordineret tilbudsgivning. Samtidig kan efterspørgeren (bygherren) være uprofessionel/svag, fordi der er en så sjælden efterspørgselsintensitet. Disse forhold peger i retning af en mulig asymmetri i magtforholdet mellem køber og sælger, og det indebærer en risiko for en svækket konkurrence og dermed også øget behov for en lovgivning, som sikrer bedre konkurrence. Risikoen for koordineret tilbudsgivning er ikke kun begrænset til byggeriet. Også ved udbud af fx meget store specialiserede IT-løsninger er der typisk få tilbudsgivere. Hvorvidt fraværet af en licitationslov i fx IT-branchen er skadelig eller gavnlig for konkurrencen på markedet for specialiserede ITløsninger, er det imidlertid vanskeligt at vurdere. Det er øvrigt også tvivlsomt om en licitationslov i IT-branchen ville blive anvendt, idet der vel typisk er tale om funktionsudbud på dette område. Det kan konkluderes, at meget byggeri kan indplaceres på et lidt specielt marked karakteriseret af skræddersyede varer (konkret projekterede byggerier) og ofte en forholdsvis sjælden købsintensitet for bygherren. Netop i den situation kan der være behov for særlige reguleringer af markedet. 5. Hvordan påvirkes konkurrencen af en ophævelse af licitationsloven? Licitationsloven griber som tidligere nævnt afgørende ind i konkurrencen i byggeriet på to felter: A. Ved at begrænse bygherrens ret til at indhente underhåndstilbud. B. Ved at skabe offentlighed omkring afgivne tilbud samt at begrænse bygherres forhandlinger om prisnedslag til den lavestbydende. Ad. A) Begrænsninger i antal underhåndstilbud Behovet for en begrænsning i antallet af underhåndstilbud afspejler grundlæggende en formodning om, at markedet ikke selv er i stand til at indregne (internalisere) omkostningerne ved tilbudsgivning. Konsekvensen er, at de samfundsøkonomiske gevinster i form af skærpet konkurrence ved udbredt
7 brug af underhåndstilbud overgås af de samfundsøkonomiske omkostninger ved, at virksomhederne skal udregne tilbud. Hvorvidt det er korrekt, at der i byggeriet vil blive udregnet samfundsøkonomisk set alt for mange tilbud, hvis licitationsloven ikke var gældende, ved vi dybest set ikke. I andre erhverv, som også ligger i det syd-østlige hjørne i skema 1 ovenfor, er det ikke fundet nødvendigt at lægge lovgivningsmæssige begrænsninger på tilbudsgivningen. Men det kan principielt set skyldes en fejlvurdering. Erhvervsstrukturen med mange små virksomheder i byggeriet kan være et selvstændigt argument for at begrænse antallet af underhåndstilbud, fordi den enkelte virksomhed bliver relativt hårdt belastet ved at skulle udregne et tilbud, og samtidig er der mange virksomheder at spørge. Grundlæggende set er det dog ikke et argument for at lægge begrænsninger på tilbudsgivningen. Det kan nemlig ligeså vel argumenteres, at de mange små virksomheder i byggeriet hæmmer effektiviteten og at bl.a. begrænsningen i tilbudsgivningen i licitationslovgivningen modvirker den nødvendige tilpasning i erhvervsstrukturen. Effekten af at ophæve begrænsningen i antallet af underhåndstilbud kan således bliver, at de små virksomheder slår sig sammen til større enheder, som mere effektivt kan udnytte den nye markedssituation. En anden mulighed kan blive en skarp to-deling af byggeriets virksomheder, hvor der i den ene ende af skalaen er meget små virksomheder, som løser løbende reparationsopgaver m.v. i et lokalområde, og i den anden ende er meget store virksomheder, som effektivt kan håndtere tilbudsgivning. Der kan også ske en arbejdsdeling, hvor byggefirmaerne køber tilbudsberegningerne af et beregnerkontor. Det vil øge effektiviteten, men samtidig indebære en risiko for svag konkurrence, hvis tilbudsgiverne klumper sig sammen om beregnerkontorets skøn. Det forekommer dog ikke oplagt, at en ophævelse af begrænsningerne på antallet af underhåndstilbud skulle få drastiske konsekvenser for erhvervsstrukturen. For tilbudsgivningen kan det måske føre til, at virksomhederne beregner sig en vis pris for at udregne et tilbud. Omvendt kan bygherren for at mindske tilbudsomkostningerne måske vælge en standardløsning. Når det skal vurderes, om en begrænsning på antallet af underhåndstilbud er hensigtsmæssig eller ej, bør det også indgå, at håndhævelse af en begrænsning i sagens natur indebærer en koordineret regi-
8 strering af antallet af indkomne tilbud. På forhånd må det formodes, at en koordineret registrering i sig selv indebærer en øget risiko for en koordineret tilbudsgivning. Boks 1. Indgreb overfor meldekontorer Konkurrencestyrelsens indgreb overfor meldekontorerne har bl.a. betydet, at underhåndstilbud først rapporteres til meldekontorerne efter budet er afgivet og ikke som tidligere før. Hvis det så viser sig, at en bygherre har indhentet mere end to underhåndstilbud, gribes der ind. Denne ændring i procedurerne mindsker risikoen for koordineret tilbudsgivning. Hvis en begrænsning i antal underhåndstilbud opretholdes, bør det overvejs at lade denne kontrolfunktion udføres af konkurrencemyndighederne. Det kan ske ved, at bygherrer ved indhentning af underhåndstilbud er pligtige til elektronisk at indberette det til Konkurrencestyrelsen med nogle faste data, og fra Konkurrencestyrelsen kan bygherre så få et licitationsnummer. De bydende har ret til at indberette deres bud til Konkurrencestyrelsen med reference til dette licitationsnummer. Det vil så være let elektronisk at overvåge antallet af underhåndstilbud. En sådan konstruktion forudsætter en vis professionalisme fra bygherre, og derfor er det en forudsætning for modellen, at små private byggeopgaver er undtaget for en begrænsning i antallet af underhåndstilbud. Ad. B) Klart udbudsgrundlag og kuvert-åbning Licitationslovens regler om, at udbudsgrundlaget skal være klart, og at der skal være offentlighed omkring åbning af tilbudskuverter, har to overordnede formål, nemlig: - at skabe et klart grundlag for konkurrencen - at give gennemsigtighed Den fairness, som disse regler giver, skal bl.a. sikre, at store og små virksomheder behandles ens i konkurrencen. Hverken bygherre eller de bydende bør føle sig tvunget af en skjult dagsorden, når der vælges mellem tilbuddene. De faste regler kan derfor siges at beskytte den eller de svage parter på både udbuds- og efterspørgselssiden. Samtidig mindsker reglerne også sandsynligheden for, at forskellige udenomsydelser (smørelse) benyttes. Hvorvidt de klare regler så er udformet optimalt i forhold til at skabe en virksom konkurrence er så et andet spørgsmål. Her er især to forhold væsentlige:
9 Hvordan påvirker reglerne sandsynligheden for en tilbudskoordination? og kan det gøres bedre. Hvordan påvirkes konkurrencen af, at bygherren kun må forhandle om en nedsættelse af tilbudssum med den lavest bydende? Grundlæggende hænger spørgsmålet om tilbudskoordinering i høj grad sammen med, om den enkelte bydende ved, hvem der ellers byder på opgaven. I praksis vil det ofte være således, at bydende får kendskab til hinanden. Det sker typisk ad to kanaler. Den ene kanal er leverandørerne af byggevarer. Når tilbudene skal beregnes, henvender den enkelte bydende sig til leverandørerne af byggevarer, som er præget af en høj koncentrationsgrad og derfor ofte kan oplyse den enkelte bydende om, hvem der ellers har indhentet tilbud på lignende typer og mængder. Den anden kanal er tekniske møder om udbudsmaterialet, som bygherren indkalder til, hvis en eller flere af de bydende har henvendt sig med uddybende spørgsmål om udbudsmaterialet. Både i dag med licitationsloven og i en fremtidig situation evt. uden licitationsloven vil der således være reelle muligheder for tilbudskoordination, hvis det er det, som de bydende vil. Det afgørende parameter vil utvivlsomt være, om sanktionerne og sandsynligheden for at blive afsløret ved tilbudskoordinering er store nok. Et andet spørgsmål er, hvordan konkurrencen påvirkes af, at bygherren kun må forhandle om en nedsættelse af tilbudssum med den lavest bydende? Umiddelbart ser det ud til at have to meget væsentlige effekter. For det første betyder det, at de bydende (i en klassisk pris-licitation) må byde så lavt som muligt allerede i første bud. For hvis de byder højere end den lavest bydende, så får de ikke arbejdet. Hvis det i stedet var tilladt at indlede en forhandling med fx de tre lavest bydende, så ville den enkelte bydende ikke have tilskyndelse til at give den lavest mulige pris som første bud, fordi målet blot var at komme blandt de lavestbydende og dermed ind i en forhandlingsrunde, som fører til yderligere prisnedsættelser. For det andet betyder det faktum, at man i licitationsloven kun forhandler med den lavestbydende, at bygherren typisk står svagt i forhandlingen for der er jo ingen at spille vinderen ud imod. Den mest reelle trussel er en annulering af licitationen, hvorefter der kan igangsættes en ny men det vil
10 normalt blive betragtet som meget upassende adfærd. Bygherren kan dog ved i udbudsmaterialet at forlange tilbud på alternative udformninger m.v. stille sig i en stærkere position. 4 6. Kan parterne ikke bare frivilligt aftale en licitationslov, hvis den nu er så god? Afslutningsvis er det værd at gøre sig følgende overvejelse: Hvis tilbudsgivning efter licitationslovens regler er gavnlig for konkurrencen i byggeriet, vil bygherrerne så ikke indføje dem som standardbetingelser ved alle licitationer? Hvorvidt dette argument holder afhænger for det første af, om bygherrerne vil koordinere deres adfærd og indføje standardbetingelserne. Vil de ikke det, og overgår standardbetingelserne i stedet til at blive særbetingelser, som kun nogle få bygherrer håndhæver, så må det formodes, at de bydende tager sig ekstra pris for at overholde betingelserne og de vil vel forsvinde. Løsere regler vil udkonkurrere strammere regler. I den forbindelse er sanktionerne ved en overtrædelse af reglerne også et særligt problem. Ved overtrædelse af licitationsloven kører det videre forløb hos konkurrencemyndighederne, og sagen kan i sidste ende komme for retten. En overtrædelse af en standardbetingelse vil ikke automatisk giver en sanktion medmindre det også er aftalt i betingelserne. Ellers skal den forurettede trække modparten i retten for at kræve erstatning. Den sidste løsning vil især komme advokaterne til gode. 7. Konklusioner Herunder i skema 2 er det kortfattet opridset, hvilken betydning forskellige elementer i licitationsloven kan formodes at have for konkurrencen i byggeriet. 4 Hvorvidt licitationslovens regler giver den teoretisk optimale form for auktion på markedet for bygge- og anlæg bør klarlægges.
11 Skema 2. Element Licitationslovens betydning for og konkurrencen i byggeriet. + styrker konkurrencen, - svækker konkurrencen og? uvis virkning. Begrænsning i antallet af underhåndstilbud. Effekt Kommentar - Begrænsningen må på forhånd formodes at virke konkurrencebegrænsende. På et teoretisk plan kan begrænsningen være velbegrundet, men vi ved ikke, om det er tilfældet i praksis. Kuvert-åbning? Uvist hvilken betydning proceduren har for risikoen for koordineret tilbudsgivning. Restriktioner på entrepriseformer? Licitationsloven hindrer ikke forskellige entrepriseformer. Sjakre forbud -/? Det er uklart om auktionsformen i licitationsloven dvs. afgivelse af ét bud og kun prisforhandlinger med den lavest bydende hæmmer eller styrker konkurrencen. Som det fremgår af skema 2, er vores viden om licitationslovens betydning for konkurrencen i byggeriet forholdsvis begrænset. Konsekvenserne af at afskaffe licitationsloven er således ikke fuldt afklarede hverken i dette papir eller i rapporten fra den tværministerielle embedsmandsgruppe om Konkurrencen i byggesektoren. 5 Der er behov for yderligere undersøgelser, som kan ligge til grund for beslutningen om licitationslovens videre skæbne. Der er også behov for at tage stilling til, om et evt. bortfald af licitationsloven tillige skal føre til mere fleksible udbudsformer for offentlige og offentligt støttede byggerier under tærskelværdien i EU s udbudscirkulære. Her står den centrale afvejning mellem de mulige gevinster ved mere fleksible udbudsformer overfor risikoen for, at der i visse tilfælde kan ske en mindre effektiv anvendelse af de offentlige midler. 5 Konkurrencestyrelsen (1999), Tværministeriel embedsmandsgruppe, Konkurrencen i bygge- og anlægssektoren, Erhvervsministeriet.
12 Bilag A. Lov om licitation m.v. VI FREDERIK DEN NIENDE, af Guds Nåde Konge til Danmark, de Venders og Goters, Hertug til Slesvig, Holsten, Stormarn, Ditmarsken, Lauenborg og Oldenborg, gør vitterligt: Folketinget har vedtaget og Vi ved Vort samtykke stadfæstet følgende lov: 1. Denne lov finder anvendelse på tilbudsgivning ved arbejder og leverancer inden for bygge- og anlægsvirksomhed. 2. Ved licitation forstås i denne lov, at et arbejde eller en leverance udbydes, således at flere opfordres til inden samme bestemte tidspunkt og på samme udbudsgrundlag at give skriftlig og bindende bud, idet det ved opfordringen tilkendegives, at også andre er opfordret til at byde. Stk. 2. Ved offentlig licitation rettes opfordringen til at byde ved bekendtgørelse i dagspressen eller på lignende måde til en ubestemt kreds. Ved bunden (ikke-offentlig) licitation rettes opfordringen til at byde direkte og alene til dem, fra hvem bud ønskes. 3. Ved enhver licitation indgives buddene i lukket kuvert, der åbnes på licitationsstedet på et forud fastsat tidspunkt. De bydende er berettiget til at være til stede ved åbningen af buddene og til at blive bekendt med budsummerne og eventuelle forbehold. Stk. 2. Udbyderen er VED offentlig licitation berettiget til at vælge mellem samtlige indkomne bud og til at forkaste dem alle, VED bunden licitation forpligtet til, medmindre andet udtrykkeligt fastsættes ved opfordringen til at byde, at antage det billigste bud eller forkaste dem alle ved meddelelse til de bydende. Stk. 3. Ved en licitation må et bud, som er højere end et andet ved licitationen afgivet bud, ikke nedsættes. 4. Ved tilbudsgivning er det forbudt 1) at gennemføre forudgående regulering af bud, 2) at fastsætte betingelser for åbning af bud og 3) at foretage udskydning af bud.
13 Stk. 2. Aftaler og vedtagelser om pligt til forudgående anmeldelse af licitationsbud til de bydendes organisationer eller om pligt for bydende til at forhandle eller på anden måde samarbejde inden tilbudsgivningen er forbudt. Stk. 3. Forud for licitationen må bydende kun afholde møder vedrørende licitationen til drøftelse af udbudsgrundlaget, herunder spørgsmål om teknisk begrundede forbehold, og kun såfremt udbyderen opfordres til at komme til stede og såvel organiserede som uorganiserede bydende på lige vilkår har adgang til mødet. 5. Det er ikke tilladt at modtage underhåndsbud, såfremt der tidligere på samme arbejde eller leverance er modtaget licitationsbud eller mere end eet underhåndsbud og der ikke er forløbet enten mindst 6 måneder fra licitationsdagen, henholdsvis efter modtagelsen af det seneste underhåndsbud, eller 3 måneder efter annulleringen af licitationen eller underhåndsbuddene. Stk. 2. Licitation over et arbejde eller en leverance, over hvilke der tidligere er afholdt licitation eller modtaget underhåndsbud, må først afholdes, når den tidligere licitation eller de modtagne underhåndsbud er annulleret. Stk. 3. Annullering af en licitation skal ske ved skriftlig tilkendegivelse fra udbyderen til hver af de bydende. 6. Bestemmelserne i loven om tilsyn med monopoler og konkurrencebegrænsninger finder i øvrigt fortsat anvendelse på de af nærværende lov omfattede forhold. 7. Overtrædelse af 3, stk. 1, 1. punktum, og stk. 2 og 3, 4 og 5, stk. 1 og 2, straffes med bøde eller under skærpende omstændigheder hæfte, medmindre højere straf er forkyndt efter borgerlig straffelov. Forinden tiltale rejses, skal sagen forelægges monopoltilsynet til udtalelse. Stk. 2. Er overtrædelsen begået af et aktieselskab, et andelsselskab, en organisation eller anden kollektiv enhed, kan bødeansvar pålægges den kollektive enhed som sådan. 8. Denne lov træder i kraft den 1. januar 1967. 9. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kgl. anordning sættes i kraft for Grønland med de afvigelser, som de særlige grønlandske forhold tilsiger. Givet på Christiansborg Slot, den 8. juni 1966. Under Vor Kongelige Hånd og Segl. FREDERIK R. Lars P. Jensen
14 Bilag B. Er byggeri dyrere i Danmark end i udlandet? Formålet med at afskaffe licitationsloven er styrke konkurrencen i byggeriet, således at byggeri bliver billigere. Samtidig er Danmark ifølge Konkurrencestyrelsen er det eneste land i EU, som har en licitationslovgivning. På den baggrund er det interessant at afdække, hvor prisniveauet på byggeri ligger i i Danmark sammenlignet med andre EU-lande. Det skal dog understreges, at høje priser på byggeri i Danmark sammenlignet med udlandet ikke kan stå alene som et argument for at afskaffe licitationsloven ligesom et lavere prisniveau på byggeri i Danmark heller ikke kan bruges som argument for at bevare licitationsloven. Det, som en prissammenligning kan bruges til at afdække, er, om byggeriet i Danmark har nogle effektivitetsproblemer sammenlignet med udlandet. Hvad årsagen til disse effektivitetsproblemer er, må så afklares nærmere analyser. Det statistiske centralbureau i EU Eurostat har sammen med OECD foretaget sammenligninger af prisniveauer i bl.a. EU-landene ved at beregne såkaldte købekraftspariteter, dvs. prisniveauerne i landene bliver ikke alene omregnet i fælles valuta men også korrigeret for forskelle i købekraft. I praksis sker det ved, at priserne for et stort antal af stort set identiske varer sammenholdes. Når der er tale om almindelige forbrugsvarer er sammenligningen forholdsvis let, fordi varerne kan udspecificeres forholdsvist præcist måske endda knyttes til et internationalt kendt varemærke. 6 Problemerne med at sammenligne prisniveauerne bliver langt større, når der er tale om ikke-standard varer som fx byggeri. Det har Eurostat/OECD i praksis søgt at løse ved at tage udgangspunkt i en række standardbyggerier, jf. tabel 1. Tabel 1. Standardarbejder Boliger Øvrigt byggeri Anlægsarbejder Enfamiliehus Rækkehus Lejlighed i et 8 etagers hus Landbrugsbygning Fabriksbygning Kontorbygning Folkeskole Kilde: Comparison in real terms of the aggregates of ESA, Eurostat, 1994. Vej Betonvej Hovedkloak Sportsplads Bro I opgørelsen af prisen for byggerierne indgår alle omkostninger, dvs. planlægning, rådgivning, materialer, håndværkerudgifter etc. Kilden til disse oplysninger er de bud, som entreprenører indsender i 6 Beregningen af købekraftspariteter for almindelige forbrugsvarer er dog langt fra uproblematisk. Fx skal der tages et vist hensyn til forskelle i nationalt forbrugsmønster.
15 forbindelse med udbud af byggeopgaver. Priserne er beregnet som gennemsnittet af de laveste realistiske ( unormalt lave bud er sorteret fra) bud. Generelt må det vurderes, at opgørelserne af prisniveauerne for byggeri er behæftet med langt større usikkerhed end opgørelser af prisniveauer for mere almindelige forbrugsvarer. Hertil kommer, at priserne for byggeri også påvirkes af såvel sæsonfaktorer som konjunkturfaktorer, som ofte vil være forskellige mellem landene. Den seneste opgørelse af købekraftspariteterne fra Eurostat stammer fra 1996, og de indsamlede priser vedrører sommeren 1994. I det år var landene ikke sammen sted i konjunkturforløbet. Eksempelvis var aktiviteten i Tyskland stadig høj, hvorimod aktiviteten var lav og faldende i Sverige, jf. tabel 1. Tabel 1. Aktivitet i byggeriet (boliginvesteringerne) i 1994 Land Boliginvesteringer som andel af BNP Realvækst i boliginvesteringerne de sidste 12 mdr. Danmark 3,5 8,2 Tyskland 7,2 11,6 Sverige 2,6-35,9 Norge 2,6 24,6 Holland 5,1 6,2 England 3,6 2,1 Kilde: OECD og AE Denne forskel i konjunkturbillede for boliginvesteringerne vil typisk også have indflydelse på priserne på byggeri, idet en høj aktivitet typisk presser priserne op og en lav aktivitet trækker priserne ned. Når de købekraftskorrigerede priser på bygge- og anlægsinvesteringer nedenfor præsenteres, er det derfor væsentligt at være opmærksom på to væsentlige usikkerhedsfaktorer: Det er meget vanskeligt at sammenligne varen byggeri mellem lande. De aktuelle konjunkturforhold slår især igennem i byggeriet, og konjunkturerne er forskellige landene imellem. I tabel 2 herunder er købekraftspariterne præsenteret på to måder. I venstre søjle er prisniveauet for byggeri sat i forhold til EU-gennemsnit (=100). I højre søjle er prisniveauet for byggeri i det enkelte land korrigeret for det generelle prisniveau i landet, idet købekraftpariteten for byggeri er divideret med købekraftspariteten for BNP i landet dvs. effekten af et generelt højt prisniveau i landet renses ud. Af venstre søjle fremgår det, at boligbyggeri i Danmark er ca. 40 pct. dyrere end EU gennemsnit, og er noget dyrere end i de øvrige nordeuropæiske lande. Når det gælder øvrigt byggeri og anlæg er pris-
16 niveauet i Danmark over EU-gennemsnit men dog mere på niveau med de øvrige nordeuropæiske lande. Blandt de her sammenlignede lande ligger Norge og især England lavt. Tabel 2. Købekraftspariteter, 1994. Land Boligbyggeri Danmark Tyskland Sverige Norge Holland England Øvrigt byggeri Danmark Tyskland Sverige Norge Holland England Anlæg Danmark Tyskland Sverige Norge Holland England Kilde: Eurostat, OECD og AE Prisniveau (EUR15=100) 139 136 115 104 116 75 114 121 110 89 121 91 104 113 119 92 118 91 Relativt prisniveau i landet 112 118 99 88 110 84 92 105 94 76 114 102 83 98 102 78 112 101 Af højre søjle fremgår det, at boligbyggeri har en relativ høj pris i Danmark og Tyskland, hvorimod det har en relativ lav pris i England og Norge. Omvendt har øvrigt byggeri og anlægsarbejder en relativ lav pris i Danmark sammenlignet med fx England. Det fremgår således af analysen, at især boligbyggeriet er dyrt i Danmark både, når prisniveauet sammenlignes med de øvrige EU-lande, og når den relative pris for boligbyggeri opgøres i forhold til det generelle prisniveau i Danmark. Derimod synes priserne for øvrigt byggeri og anlægsarbejder ikke at afvige væsentligt fra det øvrige nordeuropa. Disse konklusioner kan som tidligere nævnt ikke føres som bevis for, at licitationsloven skal afskaffes ligesom lavere priser heller ikke kan bruges som argument for bibeholdelse af licitationsloven. 7 Spørgsmålet om licitationslovens betydning for konkurrencen og effektiviteten i byggeriet kræver en mere detaljeret afdækning af licitationslovens virkninger. 7 Desværre har vi ikke data for, hvor stor en andel af hhv. boligbyggeri, øvrigt byggeri og anlæg, som er blevet udbudt på et fast udbudsgrundlag med konkurrence om prisen.