OKTOBER 2017 HJÆLPE ANDRE TIL AT HJÆLPE OS Danske erfaringer med specialstyrkers kapacitetsopbygning i Vestafrika AF TROELS BURCHALL HENNINGSEN Abstract: Militærassistance fra specialstyrker kan forhindre, at skrøbelige stater bliver arnested for terrornetværk, immigration, oprørsgrupper eller pirateri. Hvis Danmark skal opnå et strategisk udbytte af sine indsatser, skal alle, der er involveret i beslutningen og udsendelsen, sammen have gennemtænkt de særlige vanskeligheder, som militærassistance fra og til specialstyrker giver. Specialstyrkernes foreløbige engagement i Vestafrika har givet nyttige erfaringer, som kan bruges til at opnå øget strategisk effekt. Briefet giver fem anbefalinger, der kan danne grundlag for fremtidigt engagement. Emneord: kapacitetsopbygning, specialstyrker, Vestafrika, skrøbelige stater. Militærassistance som strategisk redskab Efter de store engagementer i Afghanistan og Irak har Vestens appetit på oprørsbekæmpelse med brug af store hærstyrker været begrænset. Men globale trusler som terror, migration og pirateri med basis i skrøbelige stater præger stadig den vestlige sikkerhedsdagsorden. Manglen på effektive krisestyringsværktøjer har skabt stor interesse for forebyggende stabilisering Soldater fra Camerouns Brigade Intervention Rapid træner boarding af skibe som en del af øvelsen OBANGAME EXPRESS (foto: Troels Henningsen). Fem anbefalinger: Fokuser militærassistance med specialstyrker i områder med permanente strategiske danske interesser for at opnå langvarig effekt. Styrk dialogen mellem Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Forsvarets operative enheder for at sikre, at de politiske målsætninger og operative erfaringer kædes sammen. Afvej fordelene ved at placere et dansk bidrag i en multinational ramme med adgang til logistik og efterretning over for fordelene ved en unilateral dansk indsats samtænkt med andre danske indsatser i det pågældende land. En del af støtten bør målrettes de øverste militære og politiske lag for at mindske risikoen for, at lokale specialstyrker anvendes til regimeoverlevelse snarere end terror- eller oprørsbekæmpelse. Bidrag med små instruktørhold, der til gengæld kan være til stede mere permanent og kan findes blandt den erfarne kadre uden for patruljerne.
med små enheder 1. Samtidig skaber den ustabile sikkerhedssituation behov for enheder, der kan indsættes i gråzonen mellem krig og fred 2. Som konsekvens heraf har USA i mere end 10 år opbygget et globalt netværk af lokale specialstyrker, som trænes, udrustes og assisteres 3. Intet strategisk værktøj er problemfrit. Amerikanske erfaringer med militærassistance fra specialstyrker til specialstyrker har vist, at modtagerlandets politiske situation har afgørende betydning for effekten af denne assistance 4. Desuden viser studier, at mange afrikanske stater har brugt specialstyrker til kupsikring på bekostning af deres effektivitet i terror- og oprørsbekæmpelse 5. Hvordan har Danmark håndteret disse udfordringer i Vestafrika? Og hvad kan Danmark gøre for at øge den strategisk effekt af den militærassistance, som udføres af danske specialstyrker? Ved at svare på disse spørgsmål vil dette brief pege på behovet for særskilte analyser af lokale specialstyrker og samtænkning af militærassistance og andre instrumenter. De første danske erfaringer Siden 2015 har Jægerkorpset deltaget i den årlige aktivitet FLINTLOCK i Vestafrika. Siden har også Frømandskorpset haft øvelses- og træningsaktiviteter i regionen, særligt i forbindelse med den maritime aktivitet OBANGAME EXPRESS (se faktaboks). Begge er amerikanske øvelser, der skal styrke regionale partnerskaber. Her har de danske enheder trænet 1 Se fx Biddle, Stephen, Julia Macdonald & Ryan Baker (2017) Small Footprint, Small Payoff: The Military Effectiveness of Security Force Assistance, Journal of Strategic Studies, pp. 1 54. 2 Se fx Lohaus, Phillip (2017) Special Operations Forces in the Gray Zone: An Operational Framework for Using Special Operations Forces in the Space Between War and Peace Special Operations Forces in the Gray Zone, Special Operations Journal 2 (2), pp. 75 91. 3 Lamb, Christopher (2014) Global SOF and Interagency Collaboration, Journal of Strategic Security 7 (2), pp. 8 20. 4 Diskussionen om effekt er opsummeret i Biddle, Macdonald & Baker (se ovenfor). 5 Powell, Jonathan M. (2014) Trading Coups for Civil War, African Security Review 23 (4), pp. 329 38. blandede enheder fra Cameroun og Nigeria i fx boarding af skibe og patruljevirksomhed. Som et pilotprojekt indgår Frømandskorpset i et samarbejde med USA og Cameroun om træning af enheden COPALCO. Et lille hold af instruktører fra Frømandskorpset bidrager med kortere, men hyppigere træningsforløb i maritime færdigheder som fx kampsvømning. COPALCO kan både operere i Nordcameroun mod Boko Haram og i Guineabugten i forhold til pirateri og væbnet røveri til søs. Fordelen for Danmark ved disse aktiviteter er lokal viden og relationer. Desuden har både danske specialstyrker, Specialoperationskommandoen, Værnsfælles Kommando og Forsvarsministeriets departement opnået øget viden om militærassistance til specialstyrker som et forebyggende redskab, der kan overføres til andre lande og regioner. Faktaboks: Militærassistance med deltagelse af danske specialstyrker i Vestafrika Exercise FLINTLOCK: Årlig, landmilitær regional øvelse med afrikanske stater i amerikansk regi. Øvelsen skal øge kapaciteten af og samarbejdet mellem de deltagende afrikanske stater. Jægerkorpset har deltaget siden 2015. Exercise OBANGAME EXPRESS: Årlig, maritim regional øvelse i amerikansk regi. Øvelsen er målrettet illegal smugling og pirateri og skal øge den maritime kapacitet og samarbejdet mellem de deltagende vestafrikanske kyststater. Frømandskorpset har deltaget siden 2016. Træning af enheden COPALCO, Cameroun: Frømandskorpset deltager i et amerikansk program for udvikling af enheden Compagnie des Palmeurs et Nageurs de Combat (COPALCO). Frømandskorpset træner COPALCO tre gange om året af to ugers varighed, foruden OBANGAME EXPRESS. Foreløbigt fokus på kampsvømning og boarding af skibe. 2
De tre aktiviteter følger den interministerielle strategi Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter. Frømandskorpsets indsats understøtter også den danske strategi for indsatsen mod pirateri og væbnet røveri til søs. Formålet med indsatserne er at styrke afrikanske staters evne til at håndtere interne og regionale sikkerhedsproblemer, idet manglende samarbejde og koordinering mellem de afrikanske lande har været et problem, der har øget staternes skrøbelighed. Den direkte effekt af den danske indsats i forbindelse med FLINTLOCK og OBANGAME EXPRESS har været et løft af de taktiske færdigheder hos de deltagende soldater fra Cameroun og Nigeria. De kortvarige forløb med mange deltagere gør det imidlertid svært at vurdere de deltagende enheders udbytte, og hvorvidt deres nye taktiske færdigheder bliver vedligeholdt efterfølgende. Omvendt har de hyppigere træningsforløb gjort det muligt for de danske instruktører at følge enheden COPALCO. Nøglepersonel fra Frømandskorpset har opbygget tillid til de lokale styrker og har kunnet stille større krav til COPALCO s præstationer. Endnu er det dog for tidligt at fastslå, om styrkelsen af enheden er varig og lokalt forankret. Frømandskorpsets involvering slutter med udgangen af 2017, men kan videreføres i de kommende år. Hvad er det særlige ved at træne specialstyrker i skrøbelige stater? Militærassistance er mest relevant i stater, som er skrøbelige. Det simple udgangspunkt har stor betydning for, hvilke udfordringer danske specialstyrker vil møde. Skrøbelige stater er ikke alene sårbare over for oprør og voldelige, ekstreme netværk, men også over for trusler om militærkup. Selvom militærkup de seneste årtier ikke har nydt samme opmærksomhed som tidligere, er kup stadig en af de mest presserende trusler mod regeringer i mange skrøbelige stater. Alene i Vestafrika har der siden 2006 været kup i både Burkina Faso, Gambia, Mali, Mauretanien og Niger. Selvom regionalt og internationalt pres nu forhindrer flere kupforsøg, kan et succesfuldt kup stadig kaste et land ud i dyb politisk krise. Specialstyrker i skrøbelige stater indtager en nøgleposition i forhold til at undgå og nedkæmpe kup. Præsidenten har ofte direkte kontrol med specialstyrkerne, som på den måde udgør en modvægt til de øvrige væbnede styrker. Desuden er de oftest favoriseret i forhold til løn, materiel og uddannelse 6. Ulempen, set fra dansk side, er, at specialstyrkerne ikke bliver brugt til at bekæmpe globale trusler, men politiske modstandere. Fx er den præsidentielle garde og den såkaldte Brigade Intervention Rapid (B.I.R) i Cameroun direkte kontrolleret af præsident Paul Biya. Konsekvensen er, at specialstyrker i skrøbelige stater som Cameroun kan blive brugt til at understøtte regimets kortsigtede interesse i at overleve samt til at undertrykke legitim utilfredshed 7. Lokal politisk og strategisk forankring er nødvendig for, at specialstyrker kan have operativ eller strategisk effekt. Specialstyrker er for små og specialiserede til at opnå operative effekter i forhold til fx oprørsgrupper, hvis ikke deres indsats er integreret i en bredere militær og civil ramme. De politisk loyale enheder er tættest på den politiske elite og integreret i den militære strategi. Omvendt er enheder som fx COPALCO mere uafhængige af snævre politiske interesser, men har færre ressourcer til rådighed. I udvælgelsen af samarbejdsenheder skal Danmark i reglen afveje hensynet til lokal forankring i forhold til enhedens uafhængighed. Særlig lang træning af den enkelte operatør og patrulje er nødvendig, for at specialstyrker kan opnå tilstrækkelig effektivitet og samarbejde. Derfor har vestlige specialstyrker stærke institutioner med en fast kadre, der ikke flyttes fra enheden. Men i skrøbelige stater er stærke institutioner et særsyn. Lokale styrkers mission, organisation og ressourcer er ofte i højere grad styret af nøglepersoners uformelle magtrelationer end af formel indplacering. Omvendt kan stærke forbindelser til tider betyde, at enheder tager initiativer, som ikke afspejler officiel politik. Som lederen af den nigerianske 6 Ibid., p. 337. 7 For mere om BIR s politiske roller, se International Crisis Groups rapporter om Cameroun, fx briefing nr. 101 (2014), Cameroon: Prevention is Better than Cure, pp. 12 13. 3
enhed Special Boat Service (SBS) bemærkede: There are a lot of lies about special forces, most units are just light infantry pretending to be special forces 8. Titlen specialstyrke giver adgang til vestlig træning og avanceret militærudstyr, såsom nat- og kommunikationsudstyr, samt til politisk opmærksomhed. Træning af specialstyrker kræver, at Danmark bruger tid på at analysere de lokale samarbejdspartnere. At forstå, hvordan enheden indgår i det større magtspil og den militære strategi i skrøbelige stater, er nøglen til at opnå strategisk effekt af dansk militærassistance. Fem anbefalinger for fremtidigt engagement Men hvordan kan Danmark i fremtiden opnå større udbytte af specialstyrker målrettet forebyggende kapacitetsopbygning? Dette brief giver fem anbefalinger, som tilsammen kan bruges som et redskab til bedre samtænkning og udvælgelse af partnerlande og -enheder. For det første bør indsatsen alene afspejle Danmarks strategiske prioriteter i forhold til forebyggende stabilisering, hvilket særligt vil sige Sahelregionen, Afrikas Horn og Mellemøsten eller emner som antipirateri. Danmark er en stat med begrænsede ressourcer. Til gengæld råder Danmark over enheder af meget høj kvalitet, som er værdsat blandt modtagerstater. Resultaterne ses først efter flere år, og derfor bør militærassistance kun ydes i regioner, som realistisk bliver ved med at være en dansk prioritet i en lang periode. Fx kan valget af region og land være knyttet til tilstedeværelsen af danske ambassader med henblik på at øge den diplomatiske og politiske vægt af et dansk engagement. En civil dansk tilstedeværelse vil også gøre det nemmere at gennemskue de bagvedliggende magtforhold, som styrer den lokale specialstyrkes virke. For det andet bør der etableres tættere dialog mellem det politiske, strategiske og operative niveau for at sikre, at indsatsen realistisk kan føre til øget stabilisering. Dialogen skal altså ikke alene sikre ministeriernes indbyrdes koordinering, men også, at de udførende myndigheder inddrages for at skabe bedre forbindelse til den faktiske kapacitetsopbygning. Særligt gælder det i forhold til valget af partnerland og -enhed og i forhold til at sikre et solidt diplomatisk grundlag for indsatsen. Dialogen om potentielle gevinster og negative sideeffekter er vigtig i forbindelse med træning af specialstyrker og rækker ud over den økonomiske prioriteringsdebat. Specialstyrkers store betydning for intern sikkerhed og kupbeskyttelse betyder, at Danmark skal kunne stå inde for sit arbejde med at udvikle den lokale specialstyrke. For det tredje bør man overveje, om et dansk bidrag skal foregå i en multinational ramme eller ej. Samarbejde med fx Frankrig og USA om militærassistance giver Danmark adgang til efterretninger og screening af enheder og mulighed for at yde større samlet assistance. Til gengæld er fordelen ved en unilateral dansk indsats eller en indsats udført i samarbejde med mindre europæiske stater, at Danmark selv kan udvikle en strategi for samtænkning. På den måde kan Danmark skræddersy civile og militære indsatser i forhold til en skrøbelig stat, som Danmark allerede samarbejder med. Alternativt kan Danmark være frontløber for andre europæiske stater ved tidligt at opbygge et samarbejde med en skrøbelig stat. Valget mellem en national og en multinational ramme vil afhænge af konteksten, men bør overvejes hver gang. For det fjerde bør en del af støtten være rettet mod de øverste militære og politiske lag. Rådgivning i politisk kontrol og åbenhed omkring specialstyrker kan udfordre den tætte kobling mellem specialstyrker og regimeoverlevelse. Desuden kan en dansk rådgiver forsøge at påvirke kulturen med henblik på at mindske betydningen af de stærke uformelle netværk. Selvom dansk assistance måske ikke kan forhindre magtmisbrug, vil en rådgiver kunne give Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet værdifuld indsigt i de bagvedliggende magtstrukturer. Hvis kapacitetsopbygningen foregår i multinationalt regi, vil større stater som Frankrig og USA oftest have rådgivere på dette niveau. En dansk indsats bør i så fald inkludere et samarbejde med dem for at opnå størst mulig viden om den politiske ramme, som den lokale enhed står over for. 8 Forfatterens interview med flotilleadmiral Michaels, Nigerian Special Boat Service, 16/3 2017. 4
For det femte bør instruktørholdene være små for til gengæld at kunne være mere permanent til stede. De danske specialstyrker er en meget begrænset ressource, og et stort forebyggende engagement vil blive nedprioriteret, hvis en større konflikt får dansk deltagelse. Desuden kan instruktører findes blandt den erfarne kadre uden for patruljerne. De danske instruktører, der har været anvendt i Vestafrika, har hidtil haft en højrere gennemsnitsalder end instruktører fra andre lande. Tilbagemeldingerne fra de afrikanske partnere har været positive og særligt lagt vægt på de danske instruktørers menneskelige egenskaber og modenhed. Konklusion Kapacitetsopbygning af specialstyrker i Vestafrika er en udvidelse af de udenrigspolitiske værktøjer, som Danmark besidder. Skrøbelige stater, der som Cameroun og Nigeria har både fredelige og konfliktfyldte områder, har mulighed for at modtage små danske træningsbidrag. Men hvis Danmark skal kunne opnå fuldt udbytte, må kravet til det operative og strategiske niveau øges. Først og fremmest skal specialstyrker altid bruges som en del af Forsvarets samlede stabilitetsindsatser og en del af Danmarks samlede engagement i skrøbelige stater. Danmark besidder små, men meget værdifulde redskaber, der kan skabe stor effekt, hvis de samtænkes med omtanke. Ansvarshavende redaktør: Institutchef, Anja Dalgaard-Nielsen Forfatter: Troels Burchall Henningsen, Studielektor, Institut for strategi ved Forsvarsakademiet. Ekspertise inden for oprørsbekæmpelse og samarbejde med skrøbelige stater. ISBN: 978-87-7147-201-1 www.fak.dk 5