Regler og rammeforhold for vinterbyggeri i fem udvalgte

11. marts 2011 Rapport Regler og rammeforhold for vinterbyggeri i fem udvalgte lande Udarbejdet af DAMVAD til Erhvervs- og Byggestyrelsen Viden skaber muligheder Vinder af konsulentprisen 2010 i kategorien Samfundsudvikling, Organisation og Økonomi

Indhold 1 INDLEDNING... 1 2 HVORFOR VINTERBYGGERI?... 3 2.1 Regler, rammevilkår og sæsonudsving... 6 2.1.1 Arbejdsmarkedsregler og ansættelsesforhold... 6 2.1.2 Byggekontrakter... 8 2.1.3 Statslige vinterbyggetiltag... 8 2.1.4 Teknologi, forskning og kompetence... 9 3 VINTERBYGGERI I FEM LANDE... 11 3.1 England... 12 3.1.1 Statslige vinterbyggetiltag... 12 3.1.2 Arbejdsmarkeds- og ansættelsesforhold... 12 3.1.3 Byggekontrakter... 14 3.1.4 Særlig teknologi eller forskning... 16 3.2 Norge... 17 3.2.1 Statslige vinterbyggetiltag... 18 3.2.2 Arbejdsmarkeds og ansættelsesforhold... 18 3.2.3 Byggekontrakter... 19 3.2.4 Særlig teknologi eller forskning... 21 3.3 Finland... 22 3.3.1 Statslige vinterbyggetiltag... 22 3.3.2 Arbejdsmarkeds- og ansættelsesforhold... 22 3.3.3 Byggekontrakter... 24 3.3.4 Teknologi og forskning... 26 3.4 Nederlandene... 27 3.4.1 Statslige vinterbyggetiltag... 28 3.4.2 Arbejdsmarkeds- og ansættelsesforhold... 28 3.4.3 Byggekontrakter... 30 3.4.4 Vinterbyggeteknologi og forskning... 31 3.5 Sverige... 31 3.4.5 Statslige vinterbyggetiltag... 32 3.4.6 Arbejdsmarked og ansættelsesforhold... 32 3.4.7 Byggekontrakter... 33 3.4.8 Særlig teknologi eller forskning... 35

4 SAMMENFATNING... 36 5 METODE... 42 5.1 Udvælgelse af cases... 42 5.2 Datagrundlag... 42 5.2.1 Udvalgte udenlandske aktører til interview... 44 6 HVIS I VIL LÆSE MERE... 46

1 Indledning Erhvervs- og Byggestyrelsen (EBST) har bedt DAMVAD om at udarbejde en undersøgelse af regler og rammeforhold, der påvirker vinterbyggeri i udvalgte lande. Baggrunden for undersøgelsen er, at der i Danmark er et stort sæsonudsving i byggeriet med meget lav aktivitet om vinteren. Det gør sig ikke gældende i samme grad i andre lande, der også oplever sne og kulde i vintermånederne. De store sæsonudsving i dansk byggeri har store samfundsmæssige omkostninger, bl.a. fordi de forårsager ledighed for mange lønmodtagere. Formålet med undersøgelsen har derfor været at identificere konkrete regler, rammebetingelser og tiltag i andre lande, som påvirker mulighederne for at styrke byggeri i vintermånederne. Konkret skal analysen bidrage til en igangværende revision af de danske regler om byggeri om vinteren 1. Dernæst skal undersøgelsen bidrage til at afdække andre tiltag, end de som er reguleret i vinterbekendtgørelsen, der måtte have betydning for vinterbyggeriet. Undersøgelsen har med dette for øje især haft fokus på følgende områder: Generelle arbejdsmarkedsbestemmelser og specifikke ansættelsesforhold for arbejdere i byggebranchen Byggekontrakter mellem bygherre og entreprenør Statslige vinterbygge-tiltag, herunder love, regler, informationskampagner eller specifikke pligter for offentlige bygherre Anvendelse og udvikling af teknologi for vinterforanstaltninger samt andre tiltag, der har haft til formål at styrke kompetencer og viden inden for vinterbyggeri. Valget af case-lande er foretaget i fællesskab mellem DAMVAD og EBST og har først og fremmest taget udgangspunkt i en identifikation af lande, hvor der i mindre omfang er sæsonudsving i byggeriet på trods af, at vejrforholdene om vinteren minder om eller meteorologisk set er mere udfordrende end i Danmark. Danske forhold indgår ikke i undersøgelsen. Klimaforhold kan tænkes at påvirke forholdene for byggeri negativt enten ved vinterens hårdhed eller ved udsving og uforudsigelighed i vejrforhold. Derfor er der 1 Bekendtgørelse om bygge- og anlægsarbejder i perioden 1. nov. til 31. mar. Side 1

lagt vægt både at inkludere lande med et hårdere vinterklima og lande med temperatursvingninger i vintermånederne, der minder om de danske, i undersøgelsen. Hvis vi tilskriver størrelsen af sæsonudsving i byggeriet vinterens hårdhed, ville man forvente at finde større sæsonudsving i vores skandinaviske nabolande mod nord. Skyldes sæsonudsvingene derimod uforudsigelighed og temperatursvingninger omkring frysepunktet, ville vi forvente at se lignende sæsonudsving i eksempelvis Storbritannien. Som det senere vil fremgå, er hverken det første eller sidste dog tilfældet. Et andet centralt kriterium for case-udvælgelsen været, at case-landene skulle have en nærhed til Danmark. På denne baggrund blev nedenstående fem lande udvalgt. Som det fremgår af kapitel 2, så har disse fem lande det til fælles, at de har lavere sæsonudsving end Danmark, eller at sæsonudsvinget er mindsket relativt meget over de senere år: Tabel 1: De fem case-lande Lavere sæsonudsving end Danmark Formindsket sæsonudsving over de senere år Kort om metoden Lignende klimaforhold England Nederlandene Hårdere vinterklima Norge Sverige Finland I alle fem lande blev der gennemført interview med repræsentanter fra de relevante myndigheder, brancheorganisationer på byggeri, fagforeninger og andre eksperter. Personerne er udvalgt, fordi de hver for sig og samlet besidder bred viden om de for undersøgelsen relevante emner og samtidigt dækker forskellige interessenter og aktørtyper i de enkelte lande. Vinterbyggeri er således ikke ét samlet policy-område. Det er spredt over mange aktører. De gennemførte interviews har endvidere ført til indsamling af rapporter, beskrivelser og evalueringer, som knyttede sig til initiativerne. De vurderinger, som omtales i landebeskrivelser er således alle udryk for respondenternes vurdering, mens analysen i sammenfatning er baseret på DAMVADs vurderinger. Se nærmere om metoden og hvem vi har interviewet i kapitel 5. Side 2

2 Hvorfor vinterbyggeri? I Danmark har der igennem de seneste ti år været et gennemsnitligt sæsonudsving i byggebranchen på fem procent, målt som den procentvise underbeskæftigelse i årets første kvartal. Et beskæftigelsestab af denne størrelse svarer i Danmark til 1.927 personers årlige arbejde. I figuren nedenfor ses det årlige sæsonudsving i den danske byggebranche sammenlignet med sæsonudsvinget i en række andre lande. Figur 1. Sæsonudsving i udvalgte lande. Procentvis underbeskæftigelse i 1. kvartal, gennemsnit for de seneste 10 år 2 0-1 -2-3 -4-5 -6-7 -8 EU (15 lande) Danmark Holland Finland Sverige UK Norge Kilde: EBST 2011. I figuren, er det danske sæsonudsving blandt de højeste, kun overgået i størrelse af Finland, som har et betydeligt hårdere vinterklima end Danmark. Samtidig fremgår det, at det danske sæsonudsving er fem gange større end sæsonudsvinget i Norge og Holland, og mere end fem gange så stort som sæsonudsvinget i Storbritannien. 2 Kilde: Eurostat, tabel sts_colb_q. Underbeskæftigelsen er beregnet ud fra forholdet mellem faktisk og sæsonkorrigeret beskæftigelse. Side 3

Kigger vi på den øverste del af figur 2 nedenfor, kan vi endvidere se, at det danske sæsonudsving udvikler sig i en negativ retning, mens en lignende tendens ikke kan spores i sammenlignelige lande. Figur 2: Sæsonudsving i lande med samme klimatiske forhold. Procentvis underbeskæftigelse i 1. kvartal, udvikling over de seneste 10 år 4 2 0-2 -4-6 -8 2000Q1 2001Q1 2002Q1 2003Q1 2004Q1 2005Q1 2006Q1 2007Q1 2008Q1 2009Q1 2010Q1 Danmark England Holland Kilde: EBST 2011 Figur 3: Sæsonudsving i lande med hårdere klimatiske forhold end i Danmark. Procentvis underbeskæftigelse i 1. kvartal, udvikling over de seneste 10 år 10 8 6 4 2 0-2 -4-6 -8-10 2000Q1 2001Q1 2002Q1 2003Q1 2004Q1 2005Q1 2006Q1 2007Q1 2008Q1 2009Q1 2010Q1 Danmark Finland Sverige Norge Kilde: EBST 2011. Det danske sæsonudsving er over perioden fra 2000-2002 til 2008-2010 steget med 23 %. Som det fremgår af den nederste del af figur 2, er det i Finland i samme Side 4

periode lykkedes at reducere det årlige sæsonudsving i sådan en grad, at det i 2009 ikke var betydeligt højere end det danske. Omkostninger for samfundet Sæsonudsvingene i dansk byggeri har store samfundsmæssige omkostninger, der især er forbundet til den medfølgende sæsonledighed for ansatte i byggesektoren. Med en stor sæsonledighed følger først og fremmest betydelige offentlige udgifter i form af dagpengeudbetalinger. Erhvervs- og Byggestyrelsen estimerer, at sæsonrelaterede dagpengeudbetalinger til ansatte i byggebranchen over de senest ti år i gennemsnit har udgjort 377 millioner kroner om året, som følge af den gennemsnitlige underbeskæftigelse på fem procent. Beregnes værdien af den mistede produktion, forårsager sæsonudsving i byggesektoren årligt et velfærdstab på 884 millioner kroner 3. Sæsonudsving i byggeaktiviteten har desuden en negativ indvirkning på den samlede produktivitet i byggesektoren som følge af, at entreprenører af denne grund ikke vælger den optimale sammensætning af produktionsfaktorer 4. Entreprenører vil på grund af en forventet nedgang i byggeaktiviteten i vintermånederne være påpasselige med at investere i dyrt og avanceret kapital og i stedet benytte sig af mindre produktiv arbejdskraft, som lettere kan afskediges. Modsat har de forholdsvis store sæsonudsving i dansk byggeri også negative konsekvenser, når udsvingene nærmer sig det modsatte ekstrem under højsæsonen. Den høje aktivitet i de fem måneder af året, der af bygherrer og entreprenører betragtes som de mest optimale byggemåneder, medfører her en stærk stigning i efterspørgslen efter arbejdskraft og dermed også et lønpres, der i sidste ende fører til dyrere byggerier. Tabel 2: Skønnede gevinster af mindre sæsonudsving i dansk byggeri Samfundsmæssig gevinst havde sæsonudsvinget i dansk byggeri over de sidste 10 år været på niveau med: England Norge Gennemsnittet for dansk industri Besparelser i dagpenge (mio. kr.) 319 296 279 3 EBST, 2011. 4 Copenhagen Economics, Sæsonudsving og produktivitet i byggeriet, 2004. Side 5

Velfærdstab (mio. kr.) DAMVAD på baggrund af data fra EBST. 728 694 654 Der ligger således store potentialer i en mere jævn byggeaktivitet spredt ud over årets tolv måneder. I tabellen ovenfor, er angivet størrelsen på potentielle reduktioner i velfærdstab, ved at mindske det danske sæsonudsving til niveauet i andre lande eller industrien 5. Det er ikke kun fra et samfundsmæssigt perspektiv, at de store sæsonudsving i dansk byggeri har negative konsekvenser. En sæsonudjævning af byggeaktiviteterne vil også i høj grad være til fordel for byggebranchens aktører. For branchens lønmodtagere vil et mindre sæsonudsving medføre øget jobsikkerhed og en mere jævn indkomstfordeling over årets 12 måneder. En effekt der vurderes at ville kunne hjælpe til at gøre byggefagene mere populære hos de unge 6. 2.1 Regler, rammevilkår og sæsonudsving Skønt klimaforhold er den grundlæggende forklaring på eksistensen af sæsonudsving, viser eksisterende studier, at man ikke alene kan forklare de store forskelle i sæsonudsving på denne baggrund. Det er tidligere blevet fremført, at det ikke klimamæssigt burde være sværere at holde gang i byggeriet i Danmark end i andre lande 7, og som det også fremgår af figur 2 ovenfor, kan vi finde væsentligt mindre sæsonudsving i såvel lande med hårde vinterklima, som i lande med lignende klimaforhold. På den baggrund sætter denne undersøgelse fokus på fire forskellige rammer og vilkår for byggeri om vinteren. 2.1.1 Arbejdsmarkedsregler og ansættelsesforhold Det må formodes at have en betydning for sæsonudsving, hvor fleksible muligheder der er for at fyre eller hyre medarbejdere. Rationalet er i forhold til byggesektoren, at jo lettere og billigere, det er for en arbejdsgiver at afskedige og ansætte 5 Det kan dog tænkes, at de mindre sæsonudsving i byggebeskæftigelsen i andre lande til en vis grad dækker over, at de ansatte, der ikke kan udføre byggearbejde pga. dårligt vejr, blot "går ledige" på arbejdspladsen. I så fald er gevinsterne i tabel 2 overvurderede. 6 Analyse af barrierer ved sæsonudjævning i vinterbyggeriet. Vinterkonsulenterne for Erhvervs- og Byggestyrelsen, 2004. 7 Vinterbyggeri, Ernst Jan de Place Hansen og Jacob Norvig Larsen. Statens Byggeforskningsinstitut, 2009. Side 6

arbejdere, jo mindre incitament vil arbejdsgiveren have til at holde på de ansatte, når efterspørgslen falder i vintermånederne. Er der derimod større omkostninger forbundet med at hyre og fyre, vil en entreprenør gøre mere for at holde gang i vinterbyggeriet. Afskediges der færre ansatte i vintermånederne, vil en deraf følgende overkapacitet i byggebranchens produktionsapparat endvidere presse prisen på vinterbyggeri nedad og dermed øge efterspørgslen. Det antages derfor ofte, at graden af fleksibilitet i ansættelses- og opsigelsesvilkårene har betydning for sæsonudsving i byggeriet. Fleksibiliteten, dvs. om man kan fyre og hyre let, afhænger i høj grad af hvilke vilkår, som man er ansat under. Er man ansat på funktionærlignende vilkår, er opsigelsesvarslet langt (opbygges ved anciennitet), mens der ved ansættelse på timelønnede vilkår typisk er et kort opsigelsesvarsel. Opsigelsesperioden, hvor arbejdsgiveren skal betale løn, kan altså have betydning for arbejdsgiverens incitament til at opsige medarbejderen. Jo længere opsigelsesperiode, desto mindre incitament til opsigelse af medarbejderen. Det må derfor formodes, at ansættelseskontrakter inden for byggesektoren med lang opsigelsesperiode (funktionærlignende vilkår) tilskynder arbejdsgiveren til at holde gang i byggeriet også om vinteren, mens kortidskontrakter (timelønsbaserede ansættelser) har den modsatte virkning. Desuden kan antallet af G-dage, og måske karensdage, også have en betydning for arbejdsgiverens incitament til at opsige medarbejderen. G-dage er de ledighedsdage, hvor arbejdsgiver er forpligtet til at betale dagpengegodtgørelse til den opsagte medarbejder. I Danmark får uforskyldte ledige (som er medlem af en a- kasse) udbetalt dagpengegodtgørelse fra arbejdsgiver i de første tre ledighedsdage, hvorefter dagpenge udbetales af a-kassen. Jo flere G-dage, desto dyrere for arbejdsgiveren, og derfor mindre incitament til opsigelse af medarbejderen. I forhold til byggesektoren er antagelsen derfor, at arbejdsgiveren ved flere G-dage tilskyndes til at holde gang i byggeriet om vinteren. G-dagenes betydning i forhold til graden af sæsonudsving afhænger dog igen af, hvilke vilkår medarbejderen er ansat under. For funktionæransatte er G-dage af mindre betydning for arbejdsgiveren, da funktionærer i forvejen er berettiget til en lang opsigelsesperiode med løn. For korttidsansatte timelønnede kan det derimod have stor betydning for arbejdsgiverens incitament til at opsige medarbejderen, da opsigelsesperioden med løn typisk er meget kort. I forhold til undersøgelsen af hvilke faktorer, der har betydning for sæsonudsving er det derfor væsentligt at undersøge, hvor stor en del af byggebranchen i andre lande, der er ansat på funktionærlignende vilkår. Desuden er det relevant at undersøge om der i andre lande kan være særlige ansættelsesforhold, der gør sig gældende for byggeriet, når det gælder ekstreme vejrforhold, fx om man kan sendes hjem i dårligt vejr. Side 7

2.1.2 Byggekontrakter Typen af byggekontrakter, der indgås mellem bygherre og entreprenør, vurderes tillige at have indflydelse på entreprenørens incitament til at holde byggeriet i gang om vinteren. Sådanne kontraktbestemmelser kan bl.a. omhandle ansvarsfordeling og konsekvenser i forbindelse med forsinkelser eller forringelser i byggekvalitet grundet dårligt vejr, eller hvordan, og af hvem, øgede omkostninger i forbindelse med besværlige byggeforhold eller nødvendige vinterforanstaltninger dækkes. I Danmark omhandler standardkontrakten for byggerier, AB92, kortfattet vinteren, i og med at muligheden for tidsfristforlængelse beskrives, ligesom der findes retningslinjer for dagbøder med videre. Tekstboks 1: Vejrligs- eller årstidsbestemte vinterforanstaltninger I Danmark er området desuden lovmæssigt reguleret gennem vinterbekendtgørelsen. I bekendtgørelsen sondres mellem to forskellige vinterforanstaltninger, der er nødvendige for at kunne fortsætte byggearbejde igennem vintermånederne. Årstidsbestemte vinterforanstaltninger dækker over de foranstaltninger, der generelt vurderes som værende nødvendige for at kunne holde et byggeri i gang igennem en normal dansk vinter, upåagtet hvordan vejret ellers udvikler sig. Da årstidsbestemte vinterforanstaltninger kan forudses af entreprenøren, er denne forpligtet til at planlægge disse, og de vil derfor også normalt være inkluderet i en entreprenørs tilbud på et givent byggeri. Vejrligsbestemte vinterforanstaltninger, såsom eksempelvis saltning og snerydning, iværksættes derimod kun såfremt, at det er nødvendig som følge af den aktuelle vejrudvikling. Hvorvidt betalingen for vejrligsbestemte vinterforanstaltninger påhviler bygherre eller entreprenør, afhænger af typen af kontraktbestemmelse på det givne byggeprojekt. I Danmark har en entreprenør, som følge af vinterbekendtgørelsens bestemmelser, pligt til at videreføre byggeri i vintermånederne. Bekendtgørelsen regulerer også det økonomiske og beslutningsmæssige ansvar for omkostningerne knyttet til hårdt vejr, og efter den historisk set mest brugt regel i bekendtgørelsen, er det i praksis som oftest bygherren, der skal afholder de øgede omkostninger, der er forbundet med vinterforanstaltninger, og bygherren skal fastlægge rammerne for brug af vinterforanstaltninger. 2.1.3 Statslige vinterbyggetiltag Staten har flere forskellige muligheder for at reducere sæsonudsving i byggesektoren. Dette kan både ske igennem statslig regulering, men staten har også indflydelse på den sæsonbetonede aktivitet i byggesektoren i sin egenskab af bygherre. Side 8

Det kan tænkes at offentlige bygherrer, heriblandt både kommunale og statslige bygherrer samt almene boligselskaber, vil kunne agere primusmotor i bestræbelser på at holde byggeriet i gang om vinteren. Udover at den statslige bygherre, på grund af sin betydelige størrelse, i sig selv vil kunne influere byggeaktiviteten, er det også sandsynlig at offentlige best practice-initiativer kan påvirke praksisser hos private bygherrer. En undersøgelse af Vinterkonsulenterne har vist, at bygherrerne, af alle byggebranchens aktører, er dem, der ser mindst fordel i at udjævne sæsonudsvingene i byggeriet. Tværtimod forbindes vinterbyggeri hos bygherrer generelt med en frygt for skred i pris og kvalitet 8. Også uden for det statslige byggeri, kan forskellige former for statslig aktivitet have til formål at holde gang i byggeriet om vinteren. Dette kan eksempelvis gøres gennem direkte regulering, som det sker i Danmark igennem Vinterbekendtgørelsen. Statslige tiltag kan dog også tage form som puljer, rådgivning, oplysningskampagner o. lign., der har til formål at ændre aktørers adfærd igennem incitamenter og videnspredning. 2.1.4 Teknologi, forskning og kompetence Evnen til at bygge om vinteren kan styrkes gennem forskning, teknologiudvikling, videnudvikling og spredning, kompetenceudvikling m.v. Eksempelvis kan vejrbeskyttelsessystemer mindske nødvendigheden af at afbryde byggeprocesser pga. dårligt vejr og frost i vintermånederne. Herudover har vejrbeskyttelse en række andre fordele, såsom bedre byggekvalitet og færre arbejdsulykker, der gør teknologien attraktiv fra et samfundsmæssigt perspektiv. Vejrbeskyttelsessystemer består af forskellige former for telt- og stilladsbaserede løsninger, der helt eller delvist inddækker en byggeplads. Derved beskyttes både bygningen og byggearbejdet mod eksempelvis vind, regn, sne og frost, hvilket for en entreprenør medfører en række fordele. Tabel 3: Forventede direkte effekter for ved øget brug af vinterbeskyttelse Direkte effekter Kortere byggetid 8 Vinterkonsulenterne for Erhvervs- og byggestyrelsen, 2004: Analyse af barrierer ved sæsonudjævning i vinterbyggeriet. Side 9

Færre skader på materialer og konstruktioner Bedre arbejdsmiljø Mindre omkostninger til opvarmning og udtørring Større produktivitet Kontinuitet i produktionen Bedre kvalitet (medarbejdere der trives gør et bedre stykke arbejde) Bedre omdømme (vi bygger tørt, vi bygger under tag; Vi passer på vores medarbejdere etc.) Kilde: Nordic Network on Weather Protection Systems. Nordic Innovation Centre, 2005 Skønt der har kunnet spores en øget interesse for brug af vejrbeskyttelse i dansk byggeri, gennemføres mange byggeprojekter stadig uden brug af vejrbeskyttelse. Dette er blevet tilskrevet en asymmetri i synligheden af henholdsvis omkostninger og gevinster ved en øget brug af vejrbeskyttelsessystemer. Mens omkostningerne i form af udgifter til opstilling, drift og nedtagning er lette at opgøre, er det sværere at måle de aktuelle besparelser (som følge af øget produktivitet, mindre materialespild og færre forsinkelser), der følger af vejrbeskyttelse 9. Med afsæt i eksisterende viden kan vi således opstille en model for en række forhold med betydning for byggeri om vinteren og dermed på sæsonudsvinget. Og som søgt udtrykt i figuren, er der også en interessant indbyrdes sammenhæng mellem de forskellige tiltag, som påvirker sæsonudsvinget. Figur 4: Påvirkning af sæsonudsving Arbejdsmarkedsforhold Byggekontrakter Byggeri om vinteren Sæsonudsving Statslige byggetiltag Teknologi og forskning 9 Nordic Network on Weather Protection Systems. Nordic Innovation Centre, 2005 Side 10

3 Vinterbyggeri i fem lande Nedenfor følger et overblik over centrale forhold i case-landene. Tabel 4: Overblik over forhold i de fem lande i undersøgelsen Statslige vinterbyggetiltag England Ingen vinterbekendtgørelse, men en generel Construction Act. Norge Ingen særlige statslige tiltag Ingen vinterbekendtgørelse Ingen særlige statslige tiltag Byggekontrakter Standardkontrakter, men indeholder ingen definitioner på vejrlig. Primært løbende forhandlede fastpriskontrakter Entreprenør har ret til forlængelse af byggeperioden grundet ekstremt vintervejr. Primært løbende forhandlede fastpriskontrakter baseret på standardkontrakt. Økonomisk deles risici mellem bygherre og entreprenør. Entreprenør skal indregne vinterforanstaltninger i ved tilbud og planlægning Arbejdsmarkeds- og ansættelsesforhold Ret til fem dages godtgørelse ved midlertidig afskedigelse, så frem det fremgår af kontrakt. Mange self-employed og høj grad af midlertidige ansættelse Ved uforskyldt ledighed er der dagpengeret efter tre dages arbejdsløshed. De fleste er ansat på funktionærlignende vilkår. Særlig teknologi eller forskning Ingen særlige tiltag. Beror i høj grad på private initiativer Weather Protection Systems Klima 2000 Lav-energiprogrammet Finland Der findes ingen vinterbekendtgørelse Nederlandene Ingen særlige statslige tiltag Der findes ingen vinterbekendtgørelse. Hensigtserklæring fra offentlige bygherrer om at fordele byggeriet over året. Sverige Ingen vinterbekendtgørelse. Ingen særlige statslige tiltag Der benyttes primært en standardkontrakt (YSE 1998). Entreprenøren bærer ansvaret og omkostninger forbundet med årstidsbestemte foranstaltninger Entreprenør kan forlænge byggeperioden ved ekstremt vintervejr, men bærer bevisbyrden og alle omkostninger ved forlængelse af byggeperioden samt dagbøder. Der benyttes standardkontrakter i offentlige og private byggerier. Entreprenøren bærer ansvaret og omkostninger forbundet med årstidsbestemte foranstaltninger og de vejrligsbestemte foranstaltninger. Nationale brancheaftaler (standardkontrakter). De fleste byggekontrakter er fastpriskontrakter, hvor entreprenøren har det fulde økonomiske ansvar for vinterforanstaltninger. Ret til offentlig understøttelse efter i alt syv dage uden arbejde per vinter. Ansatte er generelt timelønnede og kan opsiges med en dags opsigelse. Medarbejderne sendes sjældent hjem grundet vejret. Vintergarantifond sikrer dækning af lønomkostninger for de få ansatte på funktionærvilkår. Størstedelen er fastansatte med flere års opsigelse. Der er ingen G-dage som i Danmark. Der er dagpengeret efter fem dages arbejdsløshed ved uforskyldt ledighed. De fleste er ansat på funktionærlignende vilkår. Forskning i vinterbyggeri på tre universiteter og et offentligt forskningsinstitut. Vinterbyggeteknikker er en naturlig del af byggeriet og anvendte metoder Ingen fokuseret forskningsindsats på området. Vinterkonsulenter, som vejleder og mediere i konflikter (betalt af fagforeninger og industri). Flere relevante FoU-initiativer under SBUF (Svenska Byggbranchens utvecklingsfond) WPS (Weather Protection Systems) Side 11

3.1 England Som det fremgår af ovenstående figur 1, så er England kendetegnet ved et meget lavt sæsonudsving, selv om vejrforholdene er sammenlignelige med Danmark 10. Derudover er England kendetegnet ved et dereguleret marked for byggeri, hvilket bl.a. kommer til udtryk i fraværet af statslige tiltag for at stimulere vinterbyggeri. Derudover er både de generelle og de specifikke arbejdsmarkedsforhold af en sådan karakter, at de er med til at forstærke de deregulerede træk, fx at næsten halvdelen af de ansatte i byggebranchen er self-employed. 3.1.1 Statslige vinterbyggetiltag I England findes der ikke noget, der minder om den danske vinterbekendtgørelse. Samtaler med den ansvarlige kontorchef for byggeområdet i Department for Business, Innovation and Skills vidner om, at der ikke er iværksat centrale tiltag, som har til hensigt at fremme byggeri om vinteren. I det hele taget synes vinterbyggeri ikke at være et område, som optager byggebranchen så meget og eller fremstår som et samlet policy-felt. Således angiver både lederne af Construction Excellence 11, som ellers udvikler styringstiltag i byggeriet og igangsætter udviklingsprojekter, at de ikke har fokus på vinterbyggeri. Det samme gør sig gældende for Modern Built Environment 12, som er et netværk og vidensdelingsportal på byggeområdet, og som ellers har til formål at fremme innovation og forskning på feltet. Vores kontakt til disse personer bevidner, således at reguleringen i England er fokuseret mod kvaliteten af byggeriet mere end på processen. De offentlige bygherrer har heller ingen særlige forpligtelser i England til at sprede byggeri ud over sæsonen eller på anden vis stimulere til sæsonudjævning, ligesom der ikke er igangsat særlige kampagner. 3.1.2 Arbejdsmarkeds- og ansættelsesforhold I England har den ansatte ret til fem dages statutory guarantee payments (Gdage), så frem denne har været fastansat og har optjent ret dertil ved at være ansat minimum en måned og ikke har modtaget godtgørelse inden for de seneste 12 10 Vinterbyggeri, Ernst Jan de Place Hansen og Jacob Norvig Larsen. Statens Byggeforskningsinstitut, 2009. 11 Construction Excellence blev dannet I 2003 og beskrives bedst som et videncenter for byggeriet. I 2007 overgik det fra at være statsfinansieret til at være en medlemsorganisation, men udfører stadig en række opgaver for ministeriet fx indsamler data til den årlige sektorrapport (se om KPI er ovenfor), igangsætter og formidler demonstrationsprojekter igangsat af industrien: http://www.constructingexcellence.org.uk/ 12 https://ktn.innovateuk.org/web/modernbuiltktn Side 12

uger. Altså kan arbejdsgiveren kun risikere at skulle betale en uges godtgørelse hver tredje måned 13. Det er dog også almindeligt med kontrakter, hvor den ansatte i stedet fritstilles, uden ret til midlertidig godtgørelse. I så fald træder de generelle regler med fem G-dage i kraft. Hvad der adskiller sig mest fra det danske arbejdsmarked er, at hen mod halvdelen af alle, der er beskæftiget i byggebranchen skønnes at være self-employed, hvilket vil sig, at de er timelønnede og ofte tilknyttede i kortere perioder. Det betyder endvidere, at de ikke er dækket af de almindelige arbejdsmarkedsregler, såsom retten til godtgørelse, men alene er dækket af den kontrakt, de har med deres arbejdsgiver. I England opererer man desuden med begreberne temporarily lay-offs og short time working. Hvis en bygningsarbejder afskediges minimum én komplet arbejdsdag, er dette en lay-off. Beder arbejdsgiveren derimod den ansatte om at arbejde nogle dage af ugen, men er hjemsendt de andre dage, så er der tale om short-time working. Der er ingen øvre grænse for, hvor længe en ansat kan være midlertidig afskediget eller sat på kort tid. Hvis det indgår i den ansattes kontrakt, kan denne gøre krav på midlertidig godtgørelse hos arbejdsgiveren, hvis den afskedigede er uden løn eller sat på kort tid.det kræver dog, at det er enten er fire på hinanden følgende uger eller seks uger inden for en periode på 13 uger. Konsekvenser I interviewene beskrives det engelske arbejdsmarked for byggeri som casualized, hvor der tages lettere på regler og sikkerhed, end hvad loven ellers tilskriver. Fx skønnes mange af de self-employed ikke have en kontrakt og er dermed basalt set uden rettigheder. Det casualized arbejdsmarked kædes af respondenterne netop sammen med det forhold, at det er leverandøren, som oppebærer risikoen ved vinterbyggeri, og de muligt øgede udgifter ved udsættelse øger incitamentet til brugen af midlertidig arbejdskraft er ganske udpræget. Til illustration anvender en given entreprenør 450 forskellige midlertidige murere på et byggeri, hvor 150 fastansatte kunne have klaret arbejdet. 13 http://www.direct.gov.uk/en/employment/understandingyourworkstatus/temporarylayoff/dg_10026693 Side 13

3.1.3 Byggekontrakter I 2010 er der gennemført en revision af Construction Act, som bl.a. regulerer juridiske tvister i kontraktlige forhold. Formålet med revisionen var således at reducere uretfærdig betalingspraksis mellem leverandør og underleverandør og sikre, at tvister afgøres ved brug af adjudication (involvering af tredje part). Det er således bemærkelsesværdigt, at tvister vedrørende vinterbyggeri netop ikke var indeholdt i revisionen, men alene generelle forhold 14. Ovenstående betyder også, at der i England ikke skelnes mellem årstidsbestemte vinterforanstaltninger og vejrligsbestemt vinterforanstaltninger. Der tales om begrebet exceptionally, adverse weather, men der er ikke nogen fast definition derfor. I England er der udviklet en række standardkontrakter på byggeområdet. Der er flere former for kontrakter, men de mest almindelige og anvendte er standardkontrakterne og vejledninger fra Joint Contracts Tribunal (JCT). Der er ingen pligt til at anvende kontrakterne, men JCTs styregruppe tæller dog alle de større foreninger som the Association of Consulting Engineers, the British Property Federation, the Construction Confederation, the Local Government Association and the Royal Institute of British Architects, hvilket betyder at der er en bred opbakning fra både bygherrer og leverandører. Vurderingen er også, at kontrakterne anvendes på langt størstedelen af byggerierne og i særdeleshed de offentlige byggerier. Der er to forhold, som er centrale i standardkontrakterne: At det ikke er givet på forhånd, hvem der har ansvaret for vinterforanstaltninger, og at vejrlig ikke kan medføre ekstrabetaling, men alene ekstra tid til at udføre opgaven. I de fleste byggerier fungerer det sådan, at det er entreprenøren, der har ansvaret for vinterforanstaltninger med afsæt i de krav, som bygherren stiller i udbudsmaterialet. Udbudsmaterialet indeholder sjældent specifikke krav til foranstaltninger, men alene til tidsfrister og lovmæssige krav til sikkerhed. Det betyder, at det er op til entreprenøren at vurdere, hvilke foranstaltninger der er afgørende for at kunne overholde tidsfristen. I praksis betyder det, at vinterforanstaltninger er underlagt konkurrence forstået sådan, at det beror på entreprenørens vurdering, hvor meget de kan nøjes med at stille til rådighed for at undgå forsinkelser og på den måde holde prisen konkurrencedygtig. Der er dog også tilfælde, hvor bygherren stiller krav om specifikke 14 (http://www.bis.gov.uk/policies/business-sectors/construction/construction-act-review). Side 14

foranstaltninger, som fx inddækning, eftersom bygherren vurderer, at det er afgørende for både kvalitet og for at undgå uhensigtsmæssige forsinkelser. Standardkontrakterne indeholder såkaldte LAD-clauses (liquidated and ascertained damages), som er klausuler, der tilsiger størrelsen på det beløb, som leverandøren skal betale bygherren i de tilfælde, at tidsfristen ikke overholdes. LAD-klausuler gør det muligt for entreprenøren og arbejdsgiveren på forhånd at estimere et eventuelt tab forårsaget af forsinkelsen og har til formål at undgå, at parterne skal bevise sådanne omkostninger og pådrage sig omkostninger i forbindelse hermed. LAD-klausuler er således der, hvor forhold vedrørende vejrlig påpeges. Størrelsen på LAD-klausuler er betragtelige, så incitamentet til at overholde dem er tydelige. I kontraktlige henseender er udfordringen, at det er en skønsmæssig vurdering, hvornår der er tale om så ekstreme vejrforhold, at det kan forårsage udsættelse. Når det viser sig, at arbejdet forventes at blive forsinket, er det leverandørens ansvar at afgive en ansøgning til contract administrator (som typisk er rådgivende ingeniør eller arkitekt) om udsættelse på grund af vejret. Der er ingen definition af, hvad usædvanligt ugunstige vejrforhold betyder. Almindeligvis inddrages data fra metrologisk institut for at dokumentere, at vejret har været ekstremt i forhold til det gennemsnitlige og forventelige. Ansøgningerne leder oftere til afslag end udsættelse. I interviewene vurderes det, at en af grundene hertil kunne være en bias mod bygherren, eftersom rådgiveren i sidste ende er betalt heraf. Konsekvenser Konsekvenserne af den kombination, at leverandøren oppebærer risiko og den hårde priskonkurrence på foranstaltninger, medfører visse udfordringer i den engelske byggesektor. Respondenterne vurderer bl.a., at det ikke er stimulerende for samarbejdet mellem entreprenøren og underleverandøren og ej heller for sikkerhedsforholdene på byggepladsen. I forhold til førstenævnte, så er udfordringen, at leverandøren ofte overvælter risikoen ved at spare på vinterforanstaltningerne ned gennem værdikæden, sådan at underleverandørerne ender med at påtage sig store dele af risikoen. En analyse af produktivitet i byggeriet, som DAMVAD tidligere har gennemført, 15 viste netop, at det er et centralt indsatsområde i England, at der i licitationerne lægges vægt på samarbejdet mellem leverandører frem for blot priser. Studier viser, at licitation alene med afsæt i pris i sidste ende kan mindske produktiviteten og kvaliteten af byggeriet. Derfor har Construction Excellence i samarbejde med 15 DAMVAD: Inspirationskatalog over policy-initiativer med fokus på produktivitet i byggeriet, 2010 Side 15

JCT udarbejdet en kontraktform, som introducerer begrebet overriding principle of collaboration, hvor parter er forpligtet til at støtte samarbejdsadfærd og konfrontere det, der er "anti-samarbejde" 16. Hvad angår sikkerhedsforholdene blev der både i interview og DAMVADs tidligere analyse af produktivitet påpeget, at dette er en stor udfordring på byggepladserne. UCATT, som er den største fagforening for bygningsarbejder, har således rapporteret flere eksempler, hvor kravene til vinterforanstaltninger og sikkerhed ikke er blevet overholdt, fordi England blev ramt af en uventet hård vinter i december. Der er gentagne eksempler på, at de basale regler for sikkerhed ikke overholdes, og at der ikke er fuld åbenhed om konsekvenser heraf i form af data om ulykker på arbejdspladsen. I tråd hermed har BIS lanceret en række af tiltag under overskriften: Commitment to People, som netop har til hensigt at forbedre arbejdsvilkårene i byggebranchen bl.a. ved at tydeliggøre at investering i sikkerhed faktisk øger produktiviteten 17. 3.1.4 Særlig teknologi eller forskning Særlig teknologi og forskning i vinterbyggeri synes ikke et felt, der står højt på dagsordenen i England. Der eksisterer en gruppe under Modern Built Environment 18 en netværksinstitution, som samler viden om forskning og udvikling i byggeriet som beskæftiger sig med de klimatiske ændringers påvirkning på byggeriet, men anvendelse af særlige teknologier og foranstaltninger i vinterbyggeri synes ikke at være et satsningsområde. En tidligere analyse har heroverfor vist, at der over de senere år er investeret mange ressourcer i at øge produktiviteten i byggeriet via oprettelsen af bl.a. Construction Excellence 19. Dog er vinterforanstaltninger o.l. ikke et fokusområde. På baggrund af både interview og vores research i forbindelse med denne opgave, vurderes det, at udvikling af teknologier og foranstaltninger som fx inddækning i højere grad beror på det enkelte firma. 16 http://www.thenbs.com/topics/contractslaw/articles/jctconstructingexcellence.asp 17 http://www.bis.gov.uk/policies/business-sectors/construction/commitment-to-people 18 https://ktn.innovateuk.org/web/modernbuiltktn 19 DAMVAD: Inspirationskatalog over policy-initiativer med fokus på produktivitet i byggeriet, 2010 Side 16

3.2 Norge Byggeaktiviteten i Norge, hvor vinterklimaet er betydeligt hårdere end i Danmark, er kendetegnet ved en meget lille grad af sæsonudsving. Ved en sammenligning ses det, at det danske sæsonudsving er fem gange større end sæsonudsvinget i Norge. Samtidig er størrelsen i det årlige sæsonudsving over perioden fra 2000-2002 til 2008-2010 reduceret med hele 91 %. Undersøgelsen viser, at den lave grad af sæsonudsving i Norge kan forklares af flere forskellige faktorer. De norske aktører inden for byggesektoren har i interviewene peget på, at der i Norge er tradition for at bygge om vinteren, og at de generelt hårde klimaforhold desuden betyder, at man kender til de risici, der er forbundet med at bygge om vinteren. Der lægges således stor vægt på planlægning af byggeriet, således at der tages højde for dårligt vejr. Fx sørger man for at grave ud om sommeren, hvor jorden ikke er frosthård, og man anvender de materialer, som er nødvendige. Branchen er generelt god til at holde infrastrukturen kørende, dvs. man holder veje sne- og isfri, hvilket er til stor hjælp for byggebranchens muligheder for at bygge om vinteren. Det er ligeledes sådan, at entreprenører vælger at starte større projekter i august for at sikre, at man kan komme ordentligt i gang med byggeriet inden vinteren for alvor begynder. Endeligt skal det nævnes, at der er tradition for at involvere alle led i værdikæden ved planlægning af et byggeri, således at det ikke kun er ved udførslen af et byggeprojekt, at udfordringer som følge af vejret skal imødekommes. Det er fx normalt, at arkitekterne allerede i udviklingen af et byggeprojekt tager højde for, hvordan byggeriet kan udføres mest hensigtsmæssigt (valg af materialer m.m.). Det skal dog nævnes, at det ikke er alle områder i Norge, som har tilegnet sig en særlig kultur for vinterbyggeri. Fx var man i området omkring Stavanger i 2009, hvor klimaet på mange måder minder om det danske, ramt af en usædvanlig hård vinter, hvor man i flere tilfælde måtte indstille byggeprojekterne. Dette medførte en række udfordringer i forhold til byggearbejdernes rettigheder samt tvister om ansvarsfordelingen af omkostninger mellem bygherre og entreprenører som følge af forsinket byggeri. Generelt kan det dog konstateres, at byggebranchens parter er gode til at undgå udfordringer, der opstår som følge af ekstreme vejrforhold. I det følgende uddybes forholdene inden for byggebranchen i Norge i forhold til de faktorer, der kan have betydning for byggeaktiviteten om vinteren. Interview med de relevante aktører har vist, at det i særlig grad er de norske ansættelsesvilkår og udformningen af byggekontrakter, som kan have konsekvenser for de lave sæsonudsving i Norge. Side 17