HØJESTERETS DOM afsagt mandag den 22. december 2014

HØJESTERETS DOM afsagt mandag den 22. december 2014 Sag 184/2013 (2. afdeling) Rosgaard A/S og Kr. Rosgaard og Søn ApS (advokat Lauge Fastrup) mod Fødevarestyrelsen (kammeradvokaten ved advokat Peter Biering) I tidligere instans er afsagt dom af Vestre Landsrets 11. afdeling den 3. juli 2013. I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Lene Pagter Kristensen, Niels Grubbe, Hanne Schmidt, Lars Hjortnæs og Jan Schans Christensen. Påstande Appellanterne, Rosgaard A/S og Kr. Rosgaard og Søn ApS, har for Højesteret nedlagt påstand om, at indstævnte, Fødevarestyrelsen, skal: 1. Anerkende, at transportbekendtgørelsens tabeller med intervallerne 25, 50, 75 kg osv. ved vejtransport skal læses således, at svin, der vejer mellem intervallerne, skal bedømmes efter det nedre intervals princip, hvilket f.eks. betyder, at alle svin i størrelsen 25-49 kg skal have plads, som om de vejede 25 kg svarende til 0,2 m 2 pr. svin ved lange transporter, 2. anerkende, at der ikke gælder specifikke arealkrav ved vejtransport af svin med en vægt under 25 kg,

- 2-3. anerkende, at det ved beregning af arealkrav ved vejtransport af svin med en vægt over 25 kg er vægten af det enkelte dyr, der er afgørende, og gennemsnitsvægten af størrelsesmæssigt uens svin er derfor irrelevant, og 4. betale Rosgaard A/S 6.000.000 kr., subsidiært et mindre beløb, med procesrente fra den 1. december 2011. Appellanterne har således for Højesteret frafaldet deres påstand 3 for landsretten, og betalingspåstanden (påstand 4) er nedsat til 6.000.000 kr. Fødevarestyrelsen har påstået stadfæstelse og over for påstand 1-3 subsidiært frifindelse. Supplerende sagsfremstilling Direktør Lars Rosgaard har den 18. november 2013 til brug for sagen afgivet en erklæring vedrørende bl.a. appellanternes indberetninger og opgørelser af transporter. Appellanternes revisor, statsautoriseret revisor Henrik Lundsgaard, har afgivet en erklæring af 25. november 2013 vedrørende opgørelse af det direkte tab. Retsgrundlag I Rådets direktiv 95/29/EF af 29. juni 1995 om ændring af direktiv 91/628/EØF om beskyttelse af dyr under transport blev der i artikel 3, stk. 1, om regler for transport af dyr indsat et nyt litra aa, hvorefter arealkravene (lastetætheden) mindst er i overensstemmelse med tallene i bilagets kapitel VI. I bilagets kapitel VI om lastetæthed hedder det bl.a.: D) SVIN Transport med jernbane eller lastbil Alle svinene skal som minimum kunne ligge ned og stå op i deres naturlige stilling. For at disse minimumskrav kan opfyldes, bør lastetætheden for svin på ca. 100 kg under transport ikke overstige 235 kg/m 2. Det kan være nødvendigt at øge ovennævnte minimumsgulvareal under hensyn til svinenes race, størrelse og fysiske tilstand; arealet kan også øges med indtil 20 % på grund af vejrforholdene og forsendelsens varighed.

- 3 - Ved bekendtgørelse nr. 810 af 29. oktober 1997 om ændring af bekendtgørelse om beskyttelse af dyr under transport mv. (1997-transportbekendtgørelsen) blev der i bekendtgørelse nr. 201 af 16. april 1993 om beskyttelse af dyr under transport (1993-transportbekendtgørelsen) indføjet en ny 5 a, hvor det hedder i stk. 1: Lastetætheden for dyrene skal mindst opfylde arealkravene angivet i bilag 2. I bilag 2 til bekendtgørelsen hedder det: AREALKRAV (LASTETÆTHED) D. SVIN Transport med jernbane eller lastbil inkl. påhængskøretøj 1. Nationale transporter under 4 timers varighed: 2. Nationale transporter over 4 timers varighed og transporter fra Danmark til andre lande: Gennemsnitsvægt (i kg) Gulvareal pr. svin (i m²) 25 0,17 50 0,26 75 0,33 100 0,42 200 0,70 250 eller mere 0,80 Det kan være nødvendigt at øge ovennævnte minimumsgulvareal under hensyn til svinenes race, størrelse og fysiske tilstand; arealet kan også øges med indtil 20 % på grund af vejrforholdene og forsendelsens varighed. Som anført i Fødevarestyrelsens notat af 24. januar 2013 (praksisnotatet) tog Fødevarestyrelsen i 1998 en tabel over lastetæthed (interpolationstabellen) i brug. Tabellen havde efter det

- 4 - oplyste samme reelle indhold som den tabel, der anvendes i dag, se nedenfor om Fødevareministeriets vejledning nr. 9004 af 2. januar 2014 til kontrol af arealkrav ved transport af svin. I en rapport af 11. marts 2002 afgivet af EU s daværende Scientific Committee on Animal Health and Animal Welfare hedder det bl.a. (s. 37-39, 42-43 og 98): 7. SPACE ALLOWANCE 7.1. General introduction: The amount of space allowed for an animal during transport is one of the most important factors influencing its welfare (Hall and Bradshaw 1998). The topic is particularly sensitive because costs can be lowered by reducing the space. In general, smaller space allowances lead to lower unit costs of transport since more animals can be carried in a vehicle of any particular size. Floor space allowances need to be defined in unambiguous terms. In particular, stocking densities are best defined as m 2 floor area per animal of a specified live weight, e.g. (m 2 /100kg), or kg live weight per m 2 floor area (kg/m 2 ). Stocking rates, such as m 2 per animal (m 2 /animal), are not an acceptable way of defining floor space requirements since they take no account of variation in animal weight. Definitions of acceptable space allowances ideally refer to the whole range of animal sizes (live weights) to be encountered, preferably using a formula (Broom 2000). A problem is that information applicable to very small or very large animals is sometimes not available. Moreover, the relationship between minimum acceptable space allowance and animal weight is often not linear. Determining appropriate minimum acceptable space allowances for transported animals relies on several types of evidence 7.3. Pigs 7.3.1. Introduction The provision of adequate space allowances during pig transport involves giving pigs sufficient space to carry out necessary functions, such as resting, drinking and feeding. This means that appropriate stocking densities will be dependent on the journey length and whether resting, watering and feeding are necessary. 12.3. Space allowance 26. The space allowance for pigs during transport should be according to the formula A = 0.0192 W 0.67 m 2 where A is the area in m 2 per pig and W is the weight of the pig in kg. This formula provides 0.42 m 2 for a 100 kg pig, a sufficient space for each pig to lie down throughout the journey. If pigs have to have rest, food and water on the vehicle,

- 5 - the space allowance should be according to the formula A = 0.0274 W 0.67 m 2. This formula provides 0.60 m 2 for a 100 kg pig. I Kommissionens forslag af 16. juli 2003 til Rådets forordning om beskyttelse af dyr under transport og dermed forbundne aktiviteter og om ændring af direktiv 64/432/EØF og 93/119/EF (KOM(2003) 425 endelig) hedder det bl.a. (s. 7, 14 og 54-55): Pladskrav (gulvareal og højde) Den plads, et dyr råder over under transport, er en af de vigtigste faktorer for dyrets velfærd. Minimumspladskrav fastsættes ikke udelukkende på grundlag af dyrenes fysiske størrelse. De pladskrav, der skal gælde i praksis, må fastsættes under nøje hensyntagen til dyrenes behov for hvile, vand og foder. Det kan være nødvendigt at øge pladskravet for at sikre passende ventilation. Dyrene skal først og fremmest have den fornødne plads til at æde og drikke samt få ordentlig hvile. Den 11. marts 2002 vedtog Den Videnskabelige Komité for Dyrs Sundhed og Trivsel en udtalelse om dyrs velfærd under transport. Den videnskabelige udtalelse indeholder frem for alt en række henstillinger vedrørende dyrs egnethed til transport, uddannelse af det personale, der transporterer dyrene, håndtering af dyrene, øgede pladskrav og begrænsning af transporttiden. Kommissionen har nøje analyseret henstillingerne fra Den Videnskabelige Komité. Kommissionen er af den opfattelse, at konklusionerne i beretningen må vurderes på grundlag af den praktiske erfaring og mulighederne for at efterkomme dem. Effektiv håndhævelse af dyrebeskyttelseslovgivningen er af central betydning, hvis den nuværende situation skal forbedres. Dertil kommer, at det nøje må overvejes, i hvilket omfang det er muligt at føre henstillingerne fra Den Videnskabelige Komité ud i livet. Kommissionen er af den overbevisning, at reelle forbedringer af dyrevelfærden på kort til mellemlang sigt bedst kan opnås med en trinvis fremgangsmåde, som indebærer gennemførelse af de centrale elementer i henstillingerne. Formålet med Kommissionens forslag er derfor at garantere, at man lever op til de høje standarder, der anbefales af eksperterne, gennem tilvejebringelse af passende lovgivningsredskaber, som gør det muligt for de kompetente myndigheder at føre en mere effektiv kontrol og at håndhæve reglerne bedre. Kapitel VII - Pladskrav 1. TAMDYR AF HESTEFAMILIEN SAMT TAMKVÆG, -FÅR, -GEDER OG SVIN 1.1. Minimumskravene til størrelsen af gulvarealer i tabel 1-3 finder anvendelse i overensstemmelse med følgende: a) Arealkategori A1 gælder for transporter, der ikke er fjerntransporter

- 6 - b) Arealkategori A2 gælder for fjerntransporter. 1.4. Såfremt de transporterede dyrs gennemsnitsvægt ikke stemmer fuldstændig overens med et af tallene i tabel 1-3, beregnes en passende minimumsværdi ved hjælp af interpolation eller ekstrapolation. Tabel 3 - Svin Gennemsnitsvægt i kilo Areal A1 pr. dyr i m 2 Areal A2 pr. dyr i m 2 20 0,143 0,204 40 0,227 0,324 50 0,264 0,377 100 0,420 0,599 150 0,551 0,787 190 0,646 0,922 230 0,734 1,047 I Rådets forordning (EF) nr.1/2005 af 22. december 2004 om beskyttelse af dyr under transport (transportforordningen) hedder det bl.a.: RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR ud fra følgende betragtninger (1) I henhold til protokollen om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, der er knyttet som bilag til traktaten, skal Fællesskabet og medlemsstaterne ved fastlæggelsen og

- 7 - gennemførelsen af politikker inden for landbrug og transport tage fuldt hensyn til dyrs velfærd. (2) Med Rådets direktiv 91/628/EØF af 19. november 1991 om beskyttelse af dyr under transport har Rådet vedtaget bestemmelser vedrørende transport af dyr for at fjerne tekniske hindringer for handelen med levende dyr og skabe grundlag for, at de pågældende markedsordninger kan fungere tilfredsstillende samtidig med at der sikres en tilfredsstillende beskyttelse af de pågældende dyr. (8) Den 11. marts 2002 vedtog Den Videnskabelige Komite for Dyrs Sundhed og Trivsel en udtalelse om dyrs velfærd under transport. På baggrund heraf må fællesskabslovgivningen ændres, så der tages højde for nye videnskabelige data, samtidig med at det som et prioriteret mål sikres, at reglerne kan gennemføres inden for den nærmeste fremtid. (10) I lyset af erfaringerne med at harmonisere fællesskabslovgivningen om transport af dyr inden for rammerne af direktiv 91/628/EØF og i betragtning af de problemer, der er opstået som følge af den uensartede gennemførelse af direktivet i de forskellige medlemsstater, er det mere hensigtsmæssigt at fastsætte fællesskabsbestemmelser på dette område i form af en forordning. Indtil der er vedtaget detaljerede bestemmelser for visse arter, som har særlige behov, og som udgør en meget begrænset del af Fællesskabets husdyrbestand, er det hensigtsmæssigt at give medlemsstaterne mulighed for at indføre eller opretholde yderligere nationale regler for transport af sådanne dyrearter. (11) For at sikre en konsekvent og effektiv anvendelse af denne forordning på hele Fællesskabets område på baggrund af det grundlæggende princip om, at dyr ikke må transporteres under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse, bør der fastsættes detaljerede bestemmelser om de særlige behov, der opstår i forbindelse med forskellige former for transport. Sådanne detaljerede bestemmelser bør fortolkes og anvendes i overensstemmelse med ovennævnte princip, og de bør ajourføres i tide, navnlig når det i lyset af nye videnskabelige udtalelser viser sig, at de ikke længere sikrer efterlevelsen af dette princip i forbindelse med bestemte dyrearter eller former for transport. UDSTEDT FØLGENDE FORORDNING: KAPITEL 1 ANVENDELSESOMRÅDE, DEFINITIONER OG ALMINDELIGE BETINGELSER FOR TRANSPORT AF DYR Artikel 3 Almindelige betingelser for transport af dyr Det er forbudt at transportere dyr eller lade dem transportere under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse.

- 8 - Desuden skal følgende betingelser være opfyldt: g) dyrene skal råde over et gulvareal og en ståhøjde, som er passende i forhold til deres størrelse og den planlagte transport. Artikel 6 Transportvirksomheder 3. Transportvirksomheder skal transportere dyr i overensstemmelse med de tekniske forskrifter i bilag 1. I bilag I TEKNISKE FORSKRIFTER anføres bl.a.: KAPITEL III TRANSPORTPRAKSIS 2. Under transporten 2.1 Pladsforholdene skal som et minimum opfylde de mindstekrav, der er fastsat for dyr og transportmidler i kapitel VII. KAPITEL VII PLADSFORHOLD Pladsforholdene for dyr skal opfylde følgende mindstekrav: D. Svin Jernbane- og vejtransport Alle svinene skal som minimum kunne ligge ned og stå op i deres naturlige stilling. For at disse minimumskrav kan opfyldes, bør lastetætheden for svin på ca. 100 kg under transport ikke overstige 235 kg/m 2. Det kan være nødvendigt at øge ovennævnte minimumsgulvareal under hensyn til svinenes race, størrelse og fysiske tilstand; en forøgelse med indtil 20 % kan også være nødvendig på grund af vejrforholdene og transportens varighed. Ved bekendtgørelse nr. 734 af 13. juli 2005 om ændring af bekendtgørelse om beskyttelse af dyr under transport blev der i 1993-transportbekendtgørelsen indføjet en ny 6 a, hvori det bl.a. hedder:

- 9-6 a. Ved transport af svin på 40 kg og derover skal den indvendige højde mellem hver etage - målt fra det højeste punkt på gulvet til det laveste punkt i loftet (f.eks. undersiden af eventuelle tværbjælker eller stivere) - mindst opfylde følgende krav under kørsel: Stk. 2. Hvis de transporterede dyr har en vægt mellem de angivne intervaller, beregnes den indvendige højde som en minimumsværdi ved lineær interpolation. Hvis de transporterede dyr har en vægt, der er højere end 230 kg, beregnes den indvendige højde som en minimumsværdi ved lineær ekstrapolation. Der blev ikke ved 2005-bekendtgørelsen foretaget nogen ændring af det ovenfor citerede afsnit af 5 a i 1993-bekendtgørelsen. I bilag 2 til 2005-bekendtgørelsen hedder det bl.a.: Bilag 2 AREALKRAV (LASTETÆTHED) D. SVIN Transport med jernbane eller lastbil inkl. påhængskøretøj 1. Transporter af under otte timers varighed: Levende vægt (kg) Areal (m 2 ) pr. dyr 25 0,17 50 0,26 75 0,33 100 0,42 200 0,70 250 eller mere 0,80 Det kan være nødvendigt at øge ovennævnte minimumsgulvareal under hensyn til dyrenes race, størrelse samt fysiske tilstand. Det kan også være nødvendigt at øge arealet med indtil 20 pct. på grund af vejrforholdene og forsendelsens varighed. 2. Transporter af over otte timers varighed: Levende vægt (kg) Areal (m 2 ) pr. dyr 25 0,20 50 0,31 75 0,39 100 0,50 200 0,84 250 eller mere 0,96

- 10 - Ved bekendtgørelse nr. 1729 af 21. december 2006 om beskyttelse af dyr under transport blev 5 a, stk. 1, flyttet til 10, stk. 1, med reelt uændret indhold og 6 a, stk. 2, flyttet til 9, stk. 2, med uændret ordlyd. De ovenfor citerede bestemmelser i bilag 2 om svin blev ikke ændret. I EU-Domstolens dom af 21. december 2011 i sag C316/10 (Danske Svineproducenter) hedder det bl.a.: 44. Hvad angår formålene med forordning nr. 1/2005 skal det bemærkes, at selv om fjernelse af tekniske hindringer for handelen med levende dyr og de pågældende markedsordningers tilfredsstillende funktion, som fremhæves i anden betragtning til forordningen, hører til dennes formål, ligesom de hørte til formålet med direktiv 91/628, som forordningen udgør en forlængelse af, fremgår det imidlertid af anden, sjette og ellevte betragtning til forordningen, at i lighed med direktivet er hovedformålet beskyttelsen af dyr under transport. Konstateringen i præmis 29 i dommen i sagen Danske Svineproducenter vedrørende formålene med dette direktiv gælder således også for forordning nr. 1/2005. Den indvendige rumhøjde 49. Som den danske regering i øvrigt har anført, kan en medlemsstats vedtagelse af regler, som konkret præciserer rækkevidden på nationalt plan af de krav, som er formuleret generelt i forordning nr. 1/2005, styrke retssikkerheden, for så vidt som sådanne regler fastsætter kriterier, som øger forudsigeligheden af forordningens krav, og som derfor bidrager til såvel de berørte økonomiske aktørers overholdelse af disse krav, som til effektiviteten og objektiviteten af den kontrol, som samtlige kompetente myndigheder skal føre hermed. Areal, der er til rådighed for dyrene 65. I overensstemmelse med bilag 2, afsnit D, punkt 1 og 2, i bekendtgørelse nr. 1729/2006 skal dyrene i forbindelse med vejtransport af svin råde over et minimumsareal, der varierer i forhold til dyrenes vægt, idet dette areal for et svin på 100 kg er 0,42 m², når rejsens varighed er under otte timer, og 0,50 m² for rejser af længere varighed. 66. Dette aspekt af transport af levende dyr er reguleret ved artikel 3, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1/2005, hvorefter»dyrene skal råde over et gulvareal [], som er passende i forhold til deres størrelse og den planlagte transport«. Hvad særligt angår svin præciseres det i bilag I, kapitel VII, afsnit D, til denne forordning, at for at svinene skal kunne ligge ned og stå op i deres naturlige stilling,»bør lastetætheden for svin på ca. 100 kg under transport ikke overstige 235 kg/m²«, idet dette gulvareal, som er et minimumsareal, bl.a. på grund af transportens varighed kan forøges med 20%. For dyr på 100 kg svarer disse værdier til henholdsvis et gulvareal på 0,42 m² og 0,50 m².

- 11-67. Det skal således fastslås, at talmæssige normer vedrørende den maksimale lastetæthed, såsom de i bilag 2, punkt 1 og 2, til bekendtgørelse nr. 1729/2006 omhandlede, er i overensstemmelse med de minimums- og maksimumsnormer, der er fastsat ved forordning nr. 1/2005 (jf. analogt dommen i sagen Danske Svineproducenter, præmis 50). 68. Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at forordning nr. 1/2005 skal fortolkes således, at forordningen ikke er til hinder for, at en medlemsstat vedtager normer, der finder anvendelse på vejtransport af svin, og som med henblik på at styrke retssikkerheden og henset til formålet om beskyttelse af dyrenes velfærd og uden at fastsætte for vidtgående kriterier i denne forbindelse præciserer de krav, som er fastsat ved nævnte forordning, for så vidt angår den minimale indvendige højde af de rum, hvor dyrene er anbragt, for så vidt som disse normer ikke afføder meromkostninger eller tekniske vanskeligheder, som kan stille enten producenterne i den medlemsstat, der har vedtaget bestemmelserne, eller producenterne i de øvrige medlemsstater, som ønsker at transportere deres varer til eller gennem den førstnævnte medlemsstat, ringere, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge; normer som dem, der er fastsat i overgangsbestemmelserne i 36, stk. 4, i bekendtgørelse nr. 1729/2006, kan imidlertid ikke betragtes som forholdsmæssige, når samme medlemsstat har vedtaget mindre strenge normer, såsom dem, der er indeholdt i samme bekendtgørelses 9, stk. 1, i forbindelse med de almindeligt gældende retsregler forordningen ikke er til hinder for, at en medlemsstat vedtager normer, hvorefter dyrene i tilfælde af vejtransport af svin skal råde over et minimumsareal, der varierer i forhold til dyrenes vægt, idet dette areal for et svin på 100 kg er 0,42 m², når rejsens varighed er under otte timer, og 0,50 m² for rejser af længere varighed. I Fødevarestyrelsens vejledning nr. 9004 af 2. januar 2014 til kontrol af arealkrav ved transport af svin hedder det bl.a.: Vurdering af arealkrav Ved vurderingen af, om arealkravet er overtrådt, skal der tages udgangspunkt i transportforordningens artikel 3, litra g, herunder bilag 1, kapitel VII, punkt D, jf. ovenfor. Der skal i hvert enkelt tilfælde foretages en konkret veterinærfaglig vurdering af, hvorvidt dyrene har tilstrækkelig plads til at kunne ligge ned og stå op i deres naturlige stilling. Denne vurdering skal ske ved en visuel bedømmelse af pladsforholdene. Til støtte herfor kan den intern tabel eventuelt anvendes (bilag 1). Tabellen kan således benyttes som et hjælpemiddel til den samlede veterinærfaglige vurdering, men der kan ikke henvises til tabellen i forbindelse med sanktionering.

- 12 - Svin under 25 kg er modsat bekendtgørelsens tabel også omfattet af tabellen i denne vejlednings bilag 1. Ved beregning af belægningsgraden (antal kg dyr pr. m 2 ) anvendes dyrenes gennemsnitsvægt. Består transporten af dyr af væsentlig forskellig størrelse, som dermed skal holdes adskilt, vurderes gennemsnitsvægten og belægningsgraden i de forskellige afsnit. Bilag 1 Den interne tabel indeholder for vægtkategorierne på 25, 50, 75, 100, 200 og 250 kg de samme arealkrav som transportbekendtgørelsen. Tabellen indeholder desuden arealkrav for mellemliggende vægtkategorier med intervaller på 1 kg og for lavere vægtkategorier ned til 7 kg ligeledes med intervaller på 1 kg, men den indeholder ikke arealkrav for vægtkategorier over 250 kg. Arealkravene i tabellen er for de mellemliggende vægtkategorier beregnet ved interpolation fra bekendtgørelsens tal og for vægtkategorierne under 25 kg ved ekstrapolation. I tabellen anføres bl.a.: Kg. svin Areal bek. 1729 <8 timer kvm.pr.gris Areal bek. 1729 >8 timer kvm.pr.gris 7 0,080 10 0,095 0,119 25 0,170 0,200 40 0,224 0,266 50 0,260 0,310 75 0,330 0,390 100 0,420 0,500 150 0,560 0,670 200 0,700 0,840 250 0,800 0,960

- 13 - Højesterets begrundelse og resultat Sagens hovedspørgsmål er, om Fødevarestyrelsen er uberettiget til at bruge en inter- og ekstrapolationstabel vedrørende arealkrav for svin i forbindelse med kontrol af svinetransporter (interpolationstabellen). Afgørelsen heraf beror på, om Fødevarestyrelsen ved at bruge interpolationstabellen tilsidesætter fællesskabsretlige og/eller nationale danske regler. Efter artikel 3 i forordning (EF) nr.1/2005 af 22. december 2004 om beskyttelse af dyr under transport (transportforordningen) er det forbudt at transportere dyr under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse, og dyrene skal råde over et gulvareal og en ståhøjde, som er passende i forhold til deres størrelse og den planlagte transport, jf. litra g. Alle svinene skal som minimum kunne ligge ned og stå op i deres naturlige stilling, og for at disse minimumskrav kan opfyldes, bør lastetætheden for svin på ca. 100 kg under transport ikke overstige 235 kg/m 2, jf. forordningens bilag 1, kapitel VII, punkt D. Det kan være nødvendigt at øge det nævnte minimumsgulvareal under hensyn til svinenes race, størrelse og fysiske tilstand; en forøgelse med indtil 20 % kan også være nødvendig på grund af vejrforholdene og transportens varighed, jf. punkt D. Transportforordningen indeholder ikke specifikke krav til lastetætheden for transport af svin, der vejer mere eller mindre end ca. 100 kg. Bekendtgørelse nr. 1729 af 21. december 2006 (med senere ændringer) om beskyttelse af dyr under transport (transportbekendtgørelsen) supplerer transportforordningen. I 10 i bekendtgørelsen er det bestemt, at lastetætheden ved bl.a. transport af svin mindst skal opfylde arealkravene i bilag 2. I dette bilag er der for hver af kategorierne Levende vægt på 25, 50, 75, 100, 200 samt 250 eller mere kg angivet et areal pr. dyr i to tabeller for transport af en varighed på under henholdsvis over otte timer. For levende vægt 100 kg er arealkravet pr. dyr 0,42 m 2 ved transport under otte timers varighed, hvilket svarer til 235 kg/m 2. Ved transport over otte timers varighed er kravet 0,50 m 2, hvilket svarer til en forøgelse med knap 20 %. Arealkravet pr. kg er progressivt stigende for vægtkategorier under 100 kg og degressivt faldende for vægtkategorier over. For vægtkategorien på 50 kg er arealkravet således 0,0052 m 2 /kg ved korte transporter, mens arealkravet for vægtkategorien på 200 kg er 0,0035 m 2 /kg. Fødevarestyrelsens interpolationstabel er bygget op på samme måde som tabellerne i bekendtgørelsen og indeholder for vægtkategorierne på 25, 50, 75, 100, 200 og 250 kg da også

- 14 - de samme arealkrav. Tabellen indeholder desuden arealkrav for mellemliggende vægtkategorier med intervaller på 1 kg og for lavere vægtkategorier ned til 7 kg ligeledes med intervaller på 1 kg, men den indeholder ikke arealkrav for vægtkategorier over 250 kg. Arealkravene i tabellen er for de mellemliggende vægtkategorier beregnet ved interpolation fra bekendtgørelsens tal og for vægtkategorierne under 25 kg ved ekstrapolation. Højesteret lægger i overensstemmelse med Fødevarestyrelsens notat af 24. januar 2013 (praksisnotatet) til grund, at interpolationstabellen siden 1998 har været anvendt som et hjælperedskab bl.a. ved logbogskontrol af planlagte transporter og ved dyrlægeinspektion af dyrene. Placering i vægtkategorier har været baseret på svinenes gennemsnitsvægt. EU-Domstolen tog i dom af 21. december 2011 (sag C-316/10, Danske Svineproducenter) bl.a. stilling til, om transportbekendtgørelsens regler om den maksimale lastetæthed var i strid med transportforordningen. I dommen fastslås det, at hovedformålet med transportforordningen er beskyttelsen af dyr under transport, jf. præmis 44. En medlemsstats vedtagelse af regler, som konkret præciserer rækkevidden på nationalt plan af de krav, som er formuleret generelt i transportforordningen, kan ifølge Domstolen styrke retssikkerheden, for så vidt som sådanne regler fastsætter kriterier, der øger forudsigeligheden af forordningens krav, og som derfor bidrager til såvel de berørte økonomiske aktørers overholdelse af disse krav, som til effektiviteten og objektiviteten af den kontrol, som samtlige kompetente myndigheder skal føre hermed, jf. præmis 49. Domstolen fastslog endelig, at transportforordningen ikke er til hinder for, at en medlemsstat vedtager normer for vejtransport af svin, hvorefter dyrene skal råde over et minimumsareal, der varierer i forhold til dyrenes vægt, og at transportbekendtgørelsens talmæssige normer vedrørende den maksimale lastetæthed var i overensstemmelse med transportforordningen, jf. præmis 67 og 68. I Den Videnskabelige Komités udtalelse af 11. marts 2002 om dyrs velfærd under transport, som der henvises til i forordningens betragtning 8, anføres, at the amount of space allowed for an animal during transport is one of the most important factors influencing its welfare, og at Floor space allowances need to be defined in unambiguous terms. In particular, stocking densities are best defined as m 2 floor area per animal of a specified live weight, e.g. (m 2 /100kg), or kg live weight per m 2 floor area (kg/m 2 ). Stocking rates, such as m 2 per animal (m 2 /animal), are not an acceptable way of defining floor space requirements since they take no account of variation in animal weight. I et tidligere forslag fra Kommissionen til forord-

- 15 - ning, som indeholdt en tabel med forskellige vægtklasser, var det i overensstemmelse hermed udtrykkeligt angivet, at der var tale om gennemsnitsvægt, og at arealkravene for gennemsnitsvægt mellem de anførte kategorier skulle beregnes ved inter- og ekstrapolation. Den endelige forordning indeholder ikke en tabel med hensyn til vejtransport af svin. Det arealkrav på 235 kg/m 2, der er fastsat i forordningen for svin i en vægtkategori på ca. 100 kg, kan imidlertid kun forstås således, at der ved transport af flere svin skal regnes med gennemsnitsvægt, og må forudsætte, at der fastsættes arealkrav for andre vægtkategorier. Højesteret finder på den anførte baggrund, at Fødevarestyrelsens brug af interpolationstabellen i forbindelse med den praktiske administration af forordningens regler ikke kan anses for at gå længere, end formålet med forordningen tilsiger, og ikke er i strid med denne. Spørgsmålet er herefter, om Fødevarestyrelsens brug af interpolationstabellen er i strid med den danske transportbekendtgørelse. Uenigheden angår også her styrelsens brug af gennemsnitsvægt og anvendelse af inter- og ekstrapolation. Tabeller svarende til de aktuelle blev oprindelig indføjet i den tidligere transportbekendtgørelse (nr. 201 af 16. april 1993) ved bekendtgørelse nr. 810 af 29. oktober 1997, og interpolationstabellen blev som nævnt taget i brug i 1998. Det fremgik dengang udtrykkeligt af transportbekendtgørelsen, at tabellens inddeling i vægtkategorier var baseret på gennemsnitsvægt. At udtrykket gennemsnitsvægt i senere udgaver af bekendtgørelsen blev erstattet af udtrykket levende vægt kan ikke føre til en ændret forståelse. Til brug for den indledende kontrol af planlægningen på grundlag af den standardiserede logbog foreligger der kun oplysninger om lastens totalvægt og antal af svin og dermed kun mulighed for at forholde sig til gennemsnitsvægt. Transportbekendtgørelsen indeholdt ikke udtrykkelige udtalelser om inter- og ekstrapolation for så vidt angår krav til lavere vægtkategorier og gør det heller ikke i dag. Bekendtgørelsens 9, der indeholder en tabel for højdekrav, bestemmer udtrykkeligt, at beregning af mindstekrav skal ske ved inter- og ekstrapolation for dyr med en gennemsnitsvægt mellem de anførte positioner. Denne bestemmelse blev imidlertid først indføjet ved en ændring af den tidligere transportbekendtgørelse ved bekendtgørelse nr. 734 af 13. juli 2005, og der kan ikke sluttes modsætningsvis fra denne bestemmelse til forståelsen af den ældre bestemmelse om arealkrav fra 1997, der ikke blev ændret i 2005.

- 16 - Appellanterne har anført, at Fødevarestyrelsen er uberettiget til at foretage inter- og ekstrapolation, men er forpligtet til at anvende det nedre intervals princip, og at der ikke kan stilles krav til arealet for transport af svin i vægtkategorier under 25 kg. Højesteret bemærker, at hvis denne forståelse af reglerne lægges til grund, vil arealkravet for svin på 199 kg være det samme som for svin på 100 kg, og være det samme for svin på 49 kg som for svin på 25 kg. For svin under 25 kg ville der som anført ikke gælde arealkrav. Højesteret finder, at denne forståelse ville være i strid med forordningens formål og principper, og at princippet om, at implementeringsbestemmelser skal fortolkes konformt med de fællesskabsretlige regler, må føre til, at der også i henseende til bekendtgørelsens arealkrav må foretages interpolation for dyr med gennemsnitsvægt mellem de anførte positioner og ekstrapolation for dyr under de angivne positioner. Der er således ikke grundlag for at antage, at transportbekendtgørelsen skulle være baseret på det nedre intervals princip og gå ud på, at der ikke kan stilles krav til arealet for svin i vægtkategorier under 25 kg. Det bemærkes herved, at interpolationstabellen ikke indeholder særlige arealkrav for svin med gennemsnitsvægt over 250 kg og således indeholder samme krav for svin af denne størrelse som for svin på 250 kg, hvilket svarer til, at bekendtgørelsen definerer denne kategori som 250 kg eller mere. Vestre Landsrets domme afsagt den 2. september og den 16. september 2010 (UfR 2011, s. 4 og s. 10) i to straffesager kan ikke føre til andet resultat. I begge tilfælde lød tiltalen på overtrædelse af transportbekendtgørelsens 35, stk. 1, nr. 3, jf. 10, stk. 1, jf. bilag 2, men ikke på overtrædelse af 35, stk. 1, nr. 1, der henviser til transportforordningen, og gerningsindholdet var beskrevet som transport af svin med et areal til rådighed, der var lavere end det, de skulle have efter interpolationstabellen. Landsrettens begrundelse i sagen UfR 2011, s. 4, var, at der ikke var hjemmel til at pålægge straf for overtrædelse af interpolationstabellen, og at der ikke var rejst tiltale for overtrædelse af transportforordningen. Afgørelsen i den anden sag byggede på tilsvarende betragtninger. Det bemærkes, at den forståelse af transportbekendtgørelsen, som landsretten i øvrigt giver udtryk for i sin begrundelse, ikke er bindende for Højesterets fortolkning. Da Højesteret således finder, at transportbekendtgørelsens tabeller hverken skal læses således, at svin med en vægt mellem intervallerne skal bedømmes efter det nedre intervals princip, eller således at der ikke gælder arealkrav for svin under 25 kg, og da Højesteret endvidere finder, at tabellerne skal anvendes på grundlag af gennemsnitsvægt, har Fødevarestyrelsen

- 17 - heller ikke i forhold til de danske regler i transportbekendtgørelsen begået fejl ved at anvende inter- og ekstrapolationstabellen på gennemsnitsvægt som sket. Herefter tiltræder Højesteret, at Fødevarestyrelsen er frifundet for appellanternes erstatningskrav (påstand 4). Appellanternes påstande 1-3 angår alle fortolkningen af reglerne om arealkrav for svin i transportforordningen og i transportbekendtgørelsen. Et anerkendelsessøgsmål om forståelsen af den offentligretlige reguleringslovgivning kan under visse betingelser tillades. I den foreliggende sag, hvor tvistighederne om forståelsen tillige har betydning for erstatningskravet og derfor er afgjort med rettens stillingtagen til dette, er der ikke det fornødne behov for at tillade et anerkendelsessøgsmål om forståelsen af reguleringsbestemmelserne. Højesteret tager herefter Fødevarestyrelsens afvisningspåstande til følge for så vidt angår appellanternes påstande 1-3. Højesteret stadfæster herefter dommen. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal Rosgaard A/S og Kr. Rosgaard og Søn ApS solidarisk betale 350.000 kr. til Fødevarestyrelsen. De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens 8 a.