Responsum vedrørende kystbeskyttelse ved Vejlby Fed Jeg er blevet anmodet om at besvare de spørgsmål, som Digelaget Vejlby Fed har stillet Kystdirektoratet i brev af 4. marts 2009. Spørgsmålene er gengivet i afsnit 1 nedenfor. Jeg har til grund for min besvarelse haft adgang til en række materialer udleveret af digelagets formand, ligesom jeg har fået aktindsigt hos Århus Kommune i flere sager: Dels hos Natur og Miljø, dels hos Planlægning og Byggeri. Jeg har derimod ikke søgt aktindsigt i sager fra det tidligere Vand og spildevand i Århus Kommune. Kommunen har oplyst, at den tidligere forgæves har forsøgt at indhente yderligere oplysninger fra Trafikministeriet (tidligere ministeriet for offentlige arbejder) vedrørende høfderne ud for Vejlby Fed. 1. Digelagets spørgsmål Spørgsmål 1: Er det de private grundejere eller kommunen/region Midt/Staten, der er pligtig til at betale for digevedligeholdelse (generelle vedligeholdelsesopgaver inkl. beplantninger, samt mindre reparationsopgaver efter stormpåvirkninger m.v.), når diget er beliggende på matrikler tilhørende henholdsvis: 1. Private grundejere 2. Kommunal eller regions grundejer 3. Mellem offentlig vej/sti og strand 4. Umatrikuleret areal 5. Delvis privat grundejer / umatrikuleret areal 6. Delvis privat / kommunal grundejer 7. Statslig grundejer (Hospitalsgrunden) Spørgsmål 2: Er det de private grundejere eller kommunen/region Midt/Staten, der er pligtig til at betale for digeforbedringer (evt. forhøjelser og forstærkninger m.v.), når diget er beliggende på matrikler tilhørende henholdsvis: 1
1. Private grundejere 2. Kommunal eller regions grundejer 3. Mellem offentlig vej/sti og strand 4. Umatrikuleret areal 5. Delvis privat grundejer / umatrikuleret areal 6. Delvis privat / kommunal grundejer 7. Statslig grundejer (Hospitalsgrunden) Spørgsmål 3: Er det de private grundejere eller kommunen/region Midt/Staten, der er pligtig til at betale for kystsikringsbeskyttelse (høfder m.v.), når kysten er beliggende ud for matrikler tilhørende henholdsvis: 1. Private grundejere 2. Kommunal eller regions grundejer 3. Mellem offentlig sti/vej og strand 4. Umatrikuleret areal 5. Delvis privat grundejer / umatrikuleret areal 6. Delvis privat / kommunal grundejer 7. Statslig grundejer (Hospitalsgrunden) Spørgsmål 4: Kan en kommune nægte, at iværksætte og betale for kystsikringsbeskyttelsesarbejder, som er fornødne a.h.t. beskyttelse af diger, som skal vedligeholdes og/eller forbedres ved betaling af de private grundejere? Spørgsmål 5: Såfremt en privat grundejer tilpligtes til betaling af digevedligeholdelse, samt eventuel nødvendig kystbeskyttelse, vil der så være grundlag for en reduktion af SKAT s offentlige vurdering af matriklens grundværdi og dermed reduktion af matriklens ejendomsskattebetalinger p.g.a. denne specielt belastende negative herlighedsværdi? Spørgsmål 6: Såfremt en privat grundejer tilpligtes til betaling af digeforbedringer, samt eventuel nødvendig kystbeskyttelse, vil der så være grundlag for en reduktion af SKAT s offentlige vurdering af matriklens grundværdi og dermed reduktion af matriklens ejendomsskattebetalinger p.g.a. denne specielt belastende negative herlighedsværdi? Spørgsmål 7: 2
Kan det ved en retssag for en ejendomsdom for umatrikulerede arealer forventes, at disse umatrikulerede arealer af kommunen kan forlanges tilskødet de private grundejere eller kan det forventes, at disse umatrikulerede arealer af de private grundejere kan forlanges tilskødet kommunen (med de deraf følgende forpligtelser jf. ovenstående spørgsmål) og er der i givet fald størst sandsynlighed for, at det umatrikulerede areal vil blive tilskødet de private grundejere eller størst sandsynlighed for, at det umatrikulerede areal vil blive tilskødet kommunen? Spørgsmål 8: Kan en kommune tilpligtigtes til, helt eller delvis, at skulle betale for digevedligeholdelse, digeforbedringer og/eller kystsikringsbeskyttelse p.g.a. offentlighedens anvendelse og slitage? Spørgsmål 9: Det er vores opfattelse, at diger beliggende mellem offentlig sti/vej og havet jf. Udstykningslovens 19 ubetinget skal vedligeholdes af det offentlige (kommune, region eller stat) er dette korrekt? Spørgsmål 10: Udover tvungent pligt til medlemskab og betaling via ejendomsskatteopkrævningerne i et såkaldt Offentligt digelag, hvilke forskelle er der så mellem et såkaldt Offentligt digelag og et såkaldt Privat digelag? Spørgsmål 11: Vil det være muligt at etablere et Offentligt digelag, hvis mindre end 50 % af de omfattede matrikelejere er imod dette? Spørgsmål 12: Vil det være muligt at etablere et Offentligt digelag, hvis mindre end 50 % af de omfattede matrikelejere er for dette? 3
2. Disponering af besvarelsen Jeg har disponeret besvarelsen således, at jeg nedenfor i afsnit 3 redegør nærmere for de spørgsmål, der vedrører kystbeskyttelsesloven (spørgsmål 1-4 og 8-12), i afsnit 4 for spørgsmålet om ejendomsdom (spørgsmål 7) og i afsnit 5 for spørgsmålene om ejendomsskat (spørgsmål 5 og 6). Jeg har naturligvis bestræbt mig på at give så klare svar, som jeg anser for muligt og forsvarligt. Nogle af spørgsmålene kan jeg imidlertid ikke besvare entydigt, men kun angive nogle retningslinjer for, hvordan spørgsmålene skal besvares. Det gælder f.eks. spørgsmål 1-3. Det giver heller ikke altid mening blot at svare ja eller nej, jf. eksempelvis spørgsmål 11 og 12, der begge entydigt kan besvares bekræftende, men hvor et sådant svar ikke er dækkende og heller ikke særligt oplysende. For så vidt angår spørgsmål 10 har jeg koncentreret mig om at beskrive de væsentligste forskelle, ikke enhver forskel på offentlige og private digelag. Det bemærkes herved, at ved offentligt digelag forstås i det følgende et digelag oprettet i henhold til kystbeskyttelsesloven, mens der ved privat digelag forstås et digelag stiftet på privatretligt grundlag. 3. Kystbeskyttelse spørgsmål 1-4 og 8-12 3.1. Regelgrundlaget Regler om diger og kystsikringsanlæg fandtes oprindeligt i digeloven (lov nr. 53 af 10. april 1874 med senere ændringer) og loven om kystsikringsanlæg (lov nr. 235 af 12. juni 1922). Lovene er nu afløst af kystbeskyttelsesloven (lovbekendtgørelse nr. 267 af 11. marts 2009). Begge de gamle love byggede på det princip, at de ejere, der har fordel af diger og kystsikringsanlæg, selv skal tilvejebringe og betale for anlæggene (anlæg, forbedringer, drift og vedligeholdelse). Den gældende lov bygger på det samme princip. I udgangspunktet gælder der aftalefrihed: Hvis grundejerne kan blive enige og indgå en aftale om et kystbeskyttelsesanlæg, er de forpligtede af denne aftale. Der bliver i så fald ikke tale om anvendelse af kystbeskyttelsesloven. Loven tager sigte på at løse det problem, der kan være, hvis grundejerne ikke kan blive enige. Loven giver mulighed for, at der så kan rejses en sag om etablering af kystbeskyttelsesanlæg. Den giver også mulighed for etablering af et offentligt lag (digelag, kystsikringslag eller kystbeskyttelseslag). Desuden tager loven sigte på, at det offentlige kan rejse sager om disse spørgsmål, hvor det offentlige finder, at der er grund til det, men ingen grundejer ønsker at rejse en sag. 3.2. Redegørelse for nogle væsentlige forskelle på private og offentlige digelag Spørgsmål 10 lyder således: Udover tvungent pligt til medlemskab og betaling via ejendomsskatteopkrævningerne i et såkaldt Offentligt digelag, hvilke forskelle er der så mellem et såkaldt Offentligt digelag og et såkaldt Privat digelag? Som anført ovenfor og som det fremgår af overskriften har jeg ikke redegjort for samtlige forskelle, men fokuserer på dem, jeg vurderer, har størst relevans for Digelaget Vejlby Fed. 4
3.2.1 Nærmere om private digelag Der findes ikke skrevne regler om digelag, som private etablerer på frivillig basis. Et digelag vil normalt være en forening, og dermed vil almindelige foreningsretlige regler gælde for foreningen. Et privat digelag er i øvrigt som privat juridisk person underlagt de regler, der gælder for private. Grundlæggende hersker der som nævnt aftalefrihed. Hvad der gælder for det enkelte digelag, beror derfor i første række af lagets vedtægter. Om medlemmerne er forpligtede over for laget og i hvilket omfang, beror på vedtægterne. Der er for så vidt frihed til at bestemme, hvad man vil i vedtægterne. Man kan fastsætte bidrag, som man vil man skal dog respektere grundlæggende (foreningsretlige) principper om lighed (dvs. en eventuel forskelsbehandling skal være sagligt begrundet). Et privat digelag kan kun forpligte sine medlemmer. Andre grundejere kan påtage sig forpligtelser i henhold til aftale med laget, men aldrig alene ved lagets beslutning. Laget kan efter min opfattelse heller ikke afholde udgifter, som den derefter anmoder kommunen om at pålægge grundejere, der ikke har betalt til laget, deres forholdsmæssige andel af. (Man kan af et brev fra 2007, der fremgår af den korrespondance, jeg har fået aktindsigt i, se, at nogle grundejere har været af den opfattelse, at kommunen med hjemmel i lovens 3, jf. 1 a, kunne træffe en sådan afgørelse. Hjemlen til at pålægge udgifter efter 3 angår imidlertid kun anlæg, som er besluttet af kommunen. Det fremgår forudsætningsvist af procedurereglerne i lovens kapitel 1 a, at afgørelsen ikke kan træffes, efter at et arbejde er udført). Som udgangspunkt må et medlem kunne melde sig ud medmindre medlemmerne har accepteret det modsatte enten ved indmeldelsen eller på et senere tidspunkt. Da man ikke kan tvinge nogen til at blive medlem, kan det i praksis være vanskeligt at etablere effektive digelag, fordi den enkelte grundejer ofte vil have en uvilje mod at forpligte sig, hvis ikke alle, der har fordel af kystbeskyttelsen, forpligter sig. Dernæst afhænger effektiviteten af digelaget af, om generalforsamlingen er villig til at træffe beslutning om de investeringer, som er nødvendige. Om forholdet til ejendomsbeskatning henvises til afsnit 5 nedenfor. 3.2.2 Nærmere om offentlige digelag Som nævnt giver kystbeskyttelsesloven mulighed for, at kommunen kan stifte et digelag/kystsikringslag/kystbeskyttelseslag, jf. lovens 7. Det bemærkes, at kommunen godt kan træffe beslutning om etablering af kystbeskyttelsesanlæg og om, at grundejere skal betale bidrag hertil, uden at der nødvendigvis skal etableres et digelag, jf. 3. Etablering af et offentligt digelag indebærer, at de grundejere, der er bidragspligtige til et kystbeskyttelsesanlæg, får pligt til at være medlemmer af laget, jf. lovens 7, stk. 1. Der er således tale om et tvungent medlemskab. Herved adskiller det offentlige digelag sig fra private digelag, der som nævnt ikke kan forpligte nogen, der ikke vil forpligtes. Desuden er det kommunen og ikke laget, der fastsætter vedtægterne, jf. 7, stk. 2. 5
Når et kystbeskyttelsesanlæg etableres på kommunens foranledning, er det kommunen, der afgør, hvordan anlægget skal finansieres (ved optagelse af lån eller pålæg af bidrag) i et privat digelag er det medlemmerne, der bestemmer suverænt. Et offentligt digelag har efter 12 mulighed for at høre kommunen om fortolkningen af vedtægterne. Det er dog usikkert, om svaret binder digelaget, og om det er noget, der eventuelt kan reguleres i vedtægterne. ( Private digelag er til sammenligning henvist til at gå til domstolene, hvis en uenighed om den rette forståelse af vedtægterne skal afklares af udenforstående på bindende vis). Kommunen kan efter samme bestemmelse pålægge bestyrelsen at sørge for, at foranstaltninger, som laget skal udføre, bliver udført. (Kommunen har til sammenligning ingen kompetence over for private digelag, men sørger et privat digelag ikke for den fornødne kystbeskyttelse, kan kommunen rejse sag om etablering af kystbeskyttelsesanlæg samt om stiftelse af et offentligt digelag. Truslen herom kan derfor virke på samme måde som et pålæg efter 12). Det er kommunen, der fastsætter bidragene, jf. 13. Bidragene har pante- og fortrinsret og kan derfor opkræves via ejendomsskatten (dette kan være ganske praktisk den mulighed foreligger ikke for private digelag). Kommunen kan i medfør af lovens 17 fastsætte nærmere regler om færdsel og brug for den enkelte kyststrækning eller det enkelte anlæg. Det fremgår af forarbejderne, at bestemmelsen tager sigte på at begrænse færdslen og brugen af stranden til bådoplæg. (Man kan af et brev fra 2007, der fremgår af den korrespondance, jeg har fået aktindsigt i, se, at nogle grundejere har været af den opfattelse, at der med hjemmel i denne regel kunne sikres offentligheden en videre adgang til arealerne, bl.a. ved etablering af strandparker og vandre- og cykelruter. Det giver bestemmelsen efter min opfattelse ikke hjemmel til). Et særligt spørgsmål er, om et offentligt digelag er en privat forening eller en offentlig myndighed. For at anse et offentligt digelag for at være en myndighed taler, at det er oprettet i henhold til lov, at vedtægterne udarbejdes af en offentlig myndighed, at beslutning om bidrag træffes af en offentlig myndighed, at en offentlig myndighed kan give bestyrelsen pålæg, ligesom det er forudsat i forarbejderne, at det offentlige skal føre både teknisk og økonomisk tilsyn med laget (det fremgår direkte af loven, at laget er undergivet kommunens tilsyn, men tilsynets indhold er ikke nærmere angivet i selve lovteksten). Imod at anses offentligt digelag for at være en myndighed taler navnlig, at dets medlemmer er private. Forarbejderne tager ikke stilling til spørgsmålet. Det må anses for tvivlsomt, om det har været hensigten, at digelag skal betragtes som offentlige myndigheder med den virkning, at alle de regler, der gælder offentlige myndigheder, skal gælde for laget. Det er min vurdering, at domstolene vil besvare spørgsmålet benægtende men helt oplagt er det ikke. (Hvis min vurdering er rigtig, er det ret beset misvisende at tale om offentlige digelag begge former for digelag er i virkeligheden private, om end det ene er omfattet af kystbeskyttelsesloven. For nemt at kunne sondre har jeg dog fastholdt brugen af begrebet offentligt digelag). Kommunen kan tage skridt til at stifte et offentligt digelag, når den skønner, der er nødvendigt. Loven opstiller ingen betingelser, men man kan argumentere for, at det følger af det almindelige proportionalitetsprincip, at man ikke kan stifte et offentligt digelag og dermed tvinge private til medlemskab af laget, hvis det ikke er nødvendigt. Hvis der findes et velfungerende privat digelag, der 6
sørger for den fornødne kystbeskyttelse, kan der derfor næppe stiftes et offentligt digelag. Kommunen har dog et vist skøn med hensyn til, hvad der er fornøden kystbeskyttelse. Især Kystdirektoratets opfattelse må endvidere forventes at skulle tillægges stor betydning ved denne vurdering. Det er efter loven uden betydning, om grundejerne modsætter sig oprettelsen af et offentligt digelag (jf. spørgsmål 11 og 12). Dog kan kommunen ifølge bemærkningerne til et lovforslag, der ændrede en række bestemmelser i loven i 2006, afvise at indlede en sag på grundlag af en henvendelse fra en privat person, hvis den indledende høring af grundejerne klart viser, at der ikke er fornøden opbakning til projektets gennemførelse. Det har næppe været hensigten at indføre en form for vetoret for grundejerne meningen er formentlig blot, at kommunen skal have mulighed for at skrinlægge en begæring på grund af modstand mod projektet. Hvis kommunen mener, at det er nødvendigt at stifte et offentligt digelag, kan den formentlig gøre det, selvom et stort flertal er imod muligvis tilmed selvom samtlige grundejere er modstandere af det. Det sidste vil dog antageligvis dels skærpe kravet til kommunen om at sandsynliggøre, at stiftelse af laget er nødvendigt, dels vil det formentlig også betyde, at kommunen må skulle bidrage til kystbeskyttelsen, fordi den må antages at have en interesse i og dermed fordel af kystbeskyttelsen. Om forholdet til ejendomsbeskatning henvises til afsnit 5 nedenfor. 3.3. Særligt om, hvem der skal bære udgifterne til kystbeskyttelse spørgsmål 1-3 og 8-9 Spørgsmål 1-3 og 8-9 angår alle spørgsmålet om, hvem der skal afholde udgifterne til kystbeskyttelsesanlæg. 3.3.1. Er kommunen forpligtet i videre omfang end efter kystbeskyttelsesloven? Indledningsvist bemærkes, at jeg ikke på baggrund af de dokumenter, jeg har haft lejlighed til at gennemse, har fundet noget, der gør det overvejende sandsynligt, at man vil kunne få medhold ved en domstol i, at kommunen har forpligtet sig til at vedligeholde det eksisterende dige. I Juridisk-teknisk kontors brev af 20. juni 1975 til Stadsarkitekten anføres det, at der ikke på grundlag af arkivmaterialet fremgår nogen klar praksis med hensyn til Århus Kommunes vedligeholdelsesforpligtelser, som den havde overtaget efter kommunesammenlægningen. Sikrest er holdepunktet for en forpligtelse, der rækker udover forpligtelsen for kommunen som grundejer, for så vidt angår strækningen Rønnevej- Strandborgvej, hvor det anføres, at det ifølge brevet synes at fremgå af arkivmaterialet, at kommunen har påtaget sig en forpligtelse af hensyn til sikring af en offentlig sti mod havet. Det arkivmateriale, som der henvises til, omfatter et brev af 20. april 1955 fra Vejlby-Risskov kommunes udvalg for udvidelse og bebyggelse til sognerådet, hvoraf fremgår, at kommunen havde påtaget sig en vedligeholdelsesforpligtelse, men noget sikkert om rækkevidden af forpligtelsen fremgår ikke. Det er efter min opfattelse tvivlsomt, om en domstol vil anse to sådanne interne breve (notater) for tilstrækkelige til at bevise, at kommunen over for tredjemand har en vedligeholdelsesforpligtelse, der stadig skulle bestå efter mere end 60 år. Det spiller herved også en rolle, at kommunen den 9. marts 1976 skrev til Grundejerforeningen Vejby Fed, at den efter en gennemgang af det fra Vejlby-Risskov foreliggende materiale ikke fandt, at de kommunale forpligtelser herigennem var klarlagte. 7
Jeg har heller ikke fundet sikkert belæg for at anse kommunen for juridisk forpligtet til at levere fyldmateriale. I et brev af 18. marts 1975 skrev Stadsgartneren, at Vejlby-Risskov kommune alene havde anset sig for moralsk forpligtet til at levere fyldmateriale. Ifølge et referat udarbejdet af Grundejerforeningen Vejby Fed af et møde med bl.a. Stadsgartneren skulle der dog foreligge et brev af 4. februar 1978 fra kommunen, der bekræfter en aftale om levering af fyldmateriale. Brevet og aftalen er jeg ikke i besiddelse af, og jeg kan derfor ikke vurdere rækkevidden heraf. Det må også anses for behæftet med usikkerhed, om kommunen i dag er forpligtet til at vedligeholde de eksisterende høfder. Det har ikke været muligt at finde frem til de oprindelige afgørelser, der forpligtede kommunen til at vedligeholde høfderne. Rækkevidden af denne forpligtelse er derfor allerede af den grund noget usikker. Dertil kommer, at det vil være af betydning, om de eksisterende høfder yder eller kan yde fornøden sikring af kysten (forudsat de vedligeholdes). Hvis Kystinspektoratet vurderer, at der bør tilvejebringes et helt nyt anlæg, vil kommunen næppe have nogen særlig forpligtelse til at betale hertil på grundlag af de gamle forpligtelser, og kommunen vil alene være forpligtet i det omfang, dette følger af kystbeskyttelsesloven. Vurderer direktoratet derimod, at de eksisterende høfder med fordel kan bibeholdes (og vedligeholdes), taler det forhold, at det har været den hidtidige opfattelse i kommunen og hos borgerne, at kommunen havde forpligtet sig til at vedligeholde høfderne, for, at kommunen også fremover må afholde udgifterne hertil. Imod dette taler dog, at dette ikke harmonerer med det grundlæggende princip bag kystbeskyttelsesloven, og at det er usikkert, om forudsætningerne for kommunens påtagelse af vedligeholdelsesforpligtelsen stadig er til stede i dag. Det spiller herved også en rolle, at forpligtelsen ikke er påtaget over for grundejerne, men over for staten, antageligvis som forudsætning for modtagelse af statslig støtte. Min vurdering af muligheden for at få medhold i en videregående vedligeholdelsesforpligtelse bygger foruden det nævnte materiale på det forhold, at lovens udgangspunkt er og stedse har været en nyttebetragtning, og at den, der gør gældende, at nogen har forpligtet sig til i al fremtid at betale i videre omgang, end der følger af lovens ordning, må antages at skulle løfte en relativ tung bevisbyrde. Det kan ikke udelukkes, at yderligere aktindsigt hos ÅrhusVand A/S (i sager fra det tidligere Vand og spildevand i Århus Kommune) vil kunne føre til et andet resultat end de anførte konklusioner, men jeg har ikke grundlag for at formode, at det vil være tilfældet. 3.3.2. Digelagets mulighed for at pålægge bidrag Som anført ovenfor kan digelaget som privat digelag ikke pålægge udenforstående at bidrage til vedligeholdelse eller forbedring af diget eller til anden form for kystbeskyttelse. Vedtægterne for digelaget gør det muligt at pålægge medlemmerne bidrag (jf. 5), men medlemmerne har udtrykkelig ret til at udtræde (med et års varsel) (jf. 22). Medlemmerne har således ikke nogen varig bidragspligt. Digelagets kompetence er efter 3 begrænset til at iværksætte uopsættelige udbedringsforanstaltninger, føre kontrol med digets tilstand m.v. Lagets opgaver omfatter således ikke at udføre forbedrings- og vedligeholdelsesarbejder, idet disse påhviler medlemmerne (jf. 3, nr. 7). Digelagets mulighed for at pålægge bidrag er således relativt begrænsede efter de gældende vedtægter. 8
3.3.3. Kommunens mulighed for at pålægge bidrag efter kystbeskyttelsesloven Hvis kommunen træffer afgørelse om etablering eller ændring af et kystbeskyttelsesanlæg, kan den pålægge grundejere der opnår beskyttelse ved foranstaltningen, eller som i øvrigt opnår en fordel derved, jf. lovens 5, stk. 3. Afgørende er således et nytte-kriterium. Det er i sig selv uden betydning, hvor diget eller anlægget er beliggende (bortset fra, at ejere af ubeskyttede arealer f.eks. stranden foran et dige normalt ikke kan siges at drage nytte af anlægget). Det er heller ikke i sig selv afgørende, hvor stort et areal vedkommende ejer, selvom der normalt vil være en sammenhæng mellem den enkeltes nytte og størrelsen af vedkommendes ejendom. Man kan derfor ikke pålægge bidrag (fordele udgifterne) ud fra ejerforholdene til det areal, hvor diget er beliggende, således som formuleringen af spørgsmål 1-3 lægger op til. Dette skyldes, at dette ikke vil være et sagligt kriterium set i forhold til lovens nytte-kriterium. Dels er der ikke en entydig relation mellem digets beliggenhed på en bestemt ejendom og den nytte, som den pågældende grundejer har af diget, dels kan man ikke se bort fra den nytte andre grundejerne i området har af diget. Spørgsmål 8 og 9 må af samme grund også besvares benægtende. Der er ikke hjemmel til at pålægge en offentlig myndighed at betale for offentlighedens slitage på diget (derimod kan der som anført af Kystdirektoratet i dets brev af 5. marts 2009 fastsættes begrænsninger i offentlighedens brug af diget for at begrænse slitagen på diget, jf. lovens 17). Dog kan kommunens interesse i at bevare stien være et argument for, at kommunen bør tale til forbedring og vedligeholdelse af diget, jf. nedenfor for så vidt angår kommunens pligt til at bidrage til kystbeskyttelse i videre omfang end der følger af kommunens nytte af diget som grundejer. Med hensyn til udstykningslovens 19 der regulerer adgangen til at udstykke m.v. på en sådan måde, at en fast ejendom adskilles fra bl.a. kysten af en smal jordstrimmel har denne regel min opfattelse ingen betydning for spørgsmålet om pligten til at betale for kystbeskyttelse. Det er i første række grundejere, der kan pålægges at betale. Loven tager ikke hensyn til, om disse er private, kommunale eller statslige. Alle skal de bidrage, hvis de opnår beskyttelse eller i øvrigt opnår fordel ved anlægget. Kommunen skal pålægge de enkelte medlemmer bidrag efter saglige kriterier. I forarbejderne peges der på nogle momenter, der kan tillægges betydning i forhold til de direkte beskyttede ejendomme: De beskyttede ejendommes kystlængde, værdi og afstand fra havet. Men det fremgår også, at der kan blive tale om en mere skønspræget fordeling mellem interesser af forskellig art - egentlig ejendomsbeskyttelse vejet op mod strandlandskabets bevaring af hensyn til almene interesser. Det fremgår videre, at der i betragtning af de almene interesser, som en kystbeskyttelse i nutiden kan tjene, kan være anledning for kommuner til at bidrage til foranstaltninger til kystens beskyttelse. Bemærkningerne dækker over, at der kan være situationer, hvor kommuner bør betale i videre omgang, end efter et grundejer-synspunkt. Dette er uddybet i bemærkningerne til 5 i forslaget til den oprindelige kystbeskyttelseslov fra 1988: Hvad kredsen af bidragspligtige angår, forudsætter lovforslaget, at ejerne af de direkte beskyttede ejendomme fortsat er den kreds, det primært kan være tale om at pålægge bidragspligt. Som hidtil kan det meget vel tænkes, at der kun er grund til at pålægge denne kreds bidragspligt. Lovforslaget begrænser imidlertid ikke kredsen af private ejendomsbesiddere, der kan pålægges bidragspligt, til ejerne af de direkte 9
beskyttede ejendomme, men medtager ejendomme, som i øvrigt opnår en fordel ved foranstaltningen. Herved tænkes bl.a. på, at en nærliggende strand i velplejet stand i kraft af dens rekreative værdi kan være af direkte økonomisk værdi for ejendomme, der ikke som sådanne er truet fra havet. Betragtningen om en strands økonomiske betydning for ejendomme, der ikke er truet fra havet, kan imidlertid føres videre derhen, at kredsen af ejendomme, der har en sådan interesse i stranden, er meget vid og ubestemt. Dette fører til, at der kan være begrundelse for, at amtskommunen eller primærkommunen bidrager til strandens beskyttelse og bevaring. På denne baggrund skal bestemmelsen i stk. 3 ses. Bestemmelsen forudsætter, at amtskommune eller primærkommune frivilligt kan beslutte at bidrage til eller helt at afholde udgifterne ved et anlæg eller en foranstaltning, herunder til drift og vedligeholdelse, hvis noget sådant findes begrundet. Det er videre klart, at et amtsråd kan pålægge en primærkommune bidrag uden særlige begrænsninger, hvis primærkommunen er ejendomsbesidder. Det følger af bestemmelsen i stk. 2. Det er yderligere anset for rimeligt, at en primærkommune skal kunne pålægges bidrag i dennes egenskab af primærkommune, hvis amtskommunen eller en anden primærkommune bidrager med mindst samme beløb i egenskab af offentlig myndighed (ikke som grundejer). Det sidstnævnte alternativ sigter på den situation, at et anlæg eller en foranstaltning har betydning for en kyststrækning, der går gennem flere kommuner. Hvis een kommune har besluttet at bidrage, må det anses for rigtigt, at der er mulighed for at pålægge een eller flere andre kommuner at bidrage med et beløb, der ikke overstiger det, som førstnævnte kommune har besluttet at bidrage med. Det kan være velbegrundet, at de offentlige kasser bidrager til et anlægs tilvejebringelse og igangsætning af visse foranstaltninger, selv om de ikke deltager i de løbende, fremtidige udgifter. Det bemærkes herved, at 5, stk. 3, gav mulighed for, at de nu nedlagte amter, der tidligere havde den kompetence efter kystbeskyttelsesloven, som kommunerne har i dag, kunne indstille til trafikministeren at pålægge kommuner at bidrage til et anlæg, udover hvad den kunne pålægges som eventuel grundejer. Selvom denne regel er ophævet, er synspunktet om, at der kan være tilfælde, hvor en kommune bør bidrage, stadig lige relevant. Kommunens afgørelse om bidragsfordeling kan påklages til trafikministeren. Selvom ministeren formentlig være tilbageholdende med at tilsidesætte en kommunes fordeling af udgifterne, er det dog ikke utænkeligt, at en kommune, der vurderet ud fra motivernes retningslinje har en meget betydelig interesse i kystbeskyttelsen, men som har pålagt grundejerne at afholde samtlige udgifter, vil blive underkendt. Jeg kan ikke udtale mig nærmere om, hvordan kommunen må forventes at fordele udgifterne, eller om ministeren vil pålægge kommunen at bidrage til et projekt. Det kommer bl.a. an på projektet. Helt overordnet kan man imidlertid pege på nogle interesser: Mest oplagt er det, at de direkte beskyttede dvs. de ejendomme, som opnår beskyttelse mod oversvømmelse har en interesse i et kystbeskyttelsesanlæg. Disse ejendomme må alt andet lige forvente at blive pålagt hovedparten af udgifterne. 10
I det omfang der er tale om anlæg, der beskytter stranden, vil andre, fjernere liggende ejendomme også have en interesse i at kystbeskyttelsen, såfremt værdien af ejendommene er påvirket af, at der er adgang til stranden. Sådanne fjernere liggende ejendomme kan således også pålægges at bidrage f.eks. til anlæg, vedligeholdelse og forbedring af f.eks. høfder. Det er derimod noget mere tvivlsomt, om de kan pålægges at bidrage til anlæg, vedligeholdelse og forbedring af diger. Umiddelbart synes ejendomme, der ikke kan siges at være truet af oversvømmelse, ikke at have nogen videre nytte af diget. Kommunen kan også siges at have en interesse i beskyttelse af stranden, der har en rekreativ værdi. Man kan endvidere argumentere for, at den har en interesse i at beskytte et betydeligt antal ejendomme mod oversvømmelse. Heroverfor kunne man indvende, at kommunen efter kommunalretlige regler ikke må varetage enkelte borgeres eller grupper af borgeres økonomiske interesser. Der foreligger imidlertid et lovgrundlag, der gør det muligt for kommunen at bidrage, og som det fremgår af citatet angiver, at kommunen kan have en mere almindelig interesse i kystbeskyttelse. I det foreliggende tilfælde er der efter min opfattelse tale om, at Århus Kommune har en ganske betydelig interesse i at beskytte kysten og de nærliggende ejendomme, om end interessen naturligvis er størst for de pågældende ejendomme. Endelig kan kommunen have en fordel af diget, i det omfang det benyttes til offentlighedens færdsel, jf. spørgsmål 8 selvom offentlighedens slitage ikke direkte kan begrunde en pligt for kommunen til at betale til vedligeholdelse, vil interessen i at bevare stien således kunne få den konsekvens. Der er dog formentlig en grænse for, hvor stor en andel af udgifterne, en kommune kan påtage sig, jf. de nævnte kommunalretlige betragtninger. I motiverne sondres der mellem etablering og vedligeholdelse af kystbeskyttelsesanlæg, idet der lægges op til, at det er mere nærliggende, at en kommune bidrager til etablering end vedligeholdelse af et anlæg. Der er tale om en meget generel betragtning. Det må formentlig komme an på en konkret vurdering af den kommunale interesse i det eller de enkelte anlæg. Det bemærkes for en ordens skyld, at såfremt en kommune er grundejer og har fordel af et anlæg, skal den som nævnt efter loven (derudover) pålægges at bidrage efter samme kriterier som andre grundejere. Sammenfattende er det ikke muligt at angive en nøgle for, hvordan udgifterne til kystbeskyttelsesanlæg i det konkrete tilfælde skal fordeles. Det kommer bl.a. an på, om der er tale om et kystsikringsanlæg eller et dige, og beror i øvrigt på kommunens skøn. Der er dog meget, der taler for, at kommunen vil skulle pålægge sig selv at bidrage til både den ene og den anden type anlæg. Det gælder specielt ved etablering af nye eller forbedring af de eksisterende kystbeskyttelsesanlæg (f.eks. høfder og dige). Derimod er det tvivlsomt, om kommunen også kan siges at skulle bidrage til vedligeholdelsen (udover som grundejer). Det bemærkes herved, at det er muligt, at man vil anse levering af fyldmateriale for tilstrækkelig i så henseende for så vidt angår det eksisterende dige. Det stiller sig muligvis anderledes med hensyn til et eventuelt nyt kystsikringsanlæg. 3.4. Pligt til etablering af kystsikring spørgsmål 4 Spørgsmål 4 lyder således: Kan en kommune nægte, at iværksætte og betale for kystsikringsbeskyttelsesarbejder, som er fornødne a.h.t. beskyttelse af diger, som skal vedligeholdes og/eller forbedres ved betaling af de private grundejere? 11
Kystbeskyttelseslovens 1 a fastslår, at kommunen kan bestemme, at der ved en kyst skal udføres anlæg eller træffes andre foranstaltninger til beskyttelse af flere ejendomme mod oversvømmelse eller den nedbrydende virkning fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet (kystbeskyttelsesforanstaltninger). Når der står kan, er der tale om en skønsmæssig kompetence kommunen kan også vælge at lade være. Hvis en grundejer ønsker en sag om kystbeskyttelse rejst, skal kommunen rejse den, men den kan beslutte at henlægge sagen, når den har hørt Kystdirektoratet og de grundejere, der kan blive pålagt bidragspligt, jf. 2, stk. 2. En sådan henlæggelse kan trafikministeren ikke omgøre (men hvis den er behæftet med såkaldte retlige mangler, kan han pålægge kommunen at behandle sagen igen). Hvis såvel direktoratet som grundejerne enstemmigt bifalder et projekt, kan det dog måske nok være vanskeligt at begrunde, at sagen henlægges. Kommunen vil dog f.eks. kunne henvise til naturens frie udfoldelse, jf. 1, stk. 1, nr. 5. Det er tvivlsomt, om dette argument vil kunne begrunde en henlæggelse i et tilfælde som det foreliggende, hvor det drejer sig om kysten langs byen. Kommunen kan men har ikke pligt til at finansiere anlægget, således at bidrag først pålægges grundejerne efterfølgende, jf. lovens 9. Der er som anført i forrige afsnit antagelig en grænse for, hvor stor en andel af udgifterne, kommunen kan undlade at overvælte på grundejerne. 4. Ejendomsdom spørgsmål 7 Spørgsmål 7 lyder således: Kan det ved en retssag for en ejendomsdom for umatrikulerede arealer forventes, at disse umatrikulerede arealer af kommunen kan forlanges tilskødet de private grundejere eller kan det forventes, at disse umatrikulerede arealer af de private grundejere kan forlanges tilskødet kommunen (med de deraf følgende forpligtelser jf. ovenstående spørgsmål) og er der i givet fald størst sandsynlighed for, at det umatrikulerede areal vil blive tilskødet de private grundejere eller størst sandsynlighed for, at det umatrikulerede areal vil blive tilskødet kommunen? Retsplejeloven indeholder i 467 regler om såkaldt ejendomsdom: Stk. 1. Når nogen vil søge ejendomsdom efter forudgående offentlig indkaldelse, kommer bestemmelserne i lov om mortifikation af værdipapirer 3-7 og 8, stk. 1, til anvendelse med de lempelser, der følger af forholdenes forskellighed. Stk. 2. Angår sagen en fast ejendom, anlægges den ved byretten på det sted, hvor ejendommen ligger. Stk. 3. Det har sit forblivende ved den gældende rets regler om adgangen til at søge sådan ejendomsdom såvel som om retsvirkningerne af den. Reglerne om ejendomsdom er et retsinstitut, der giver mulighed for, at en person kan opnå dom for, at han har ejendomsretten til eksempelvis en fast ejendom, selvom han ikke har denne ret ifølge tingbogen. Der er næppe adgang til, at man kan rejse en sag med det formål, at en anden skal tilkendes ejendomsretten til en ejendom. Det er for det første i strid med den sædvanlige forståelse af begrebet ejendomsdom. For det andet er proceduren lagt an på, at den, der søger ejendomsdom, skal godtgøre sin ret til ejendommen, for at retten tillader offentlig indkaldelse. 12
Det vil derfor ikke være muligt for grundejerne at rejse en sag om ejendomsdom med det formål, at kommunen pålægges ejendomsretten. (Og kommunen kan heller ikke rejse sag med henblik på, at grundejerne skal pålægges ejendomsretten). Derimod må det være muligt at anlægge et almindeligt anerkendelsessøgsmål, hvorefter sagsøgte f.eks. kommunen skal anerkende, at den er ejer af arealerne. En sådan dom vil dog i modsætning til en ejendomsdom ikke være bindende i forhold til andre end sagens parter. Hvorvidt det er sandsynligt, at man kan få medhold i en sådan sag, kan jeg ikke vurdere ud fra det foreliggende materiale. Spørgsmålet er dog også, om en sådan sag tjener noget formål i forhold til spørgsmålet om fordeling af udgifter til kystbeskyttelse. Uanset hvem, der formelt måtte blive tilkendt ejendomsretten under et søgsmål, vil vedkommende ejer næppe have noget særlig nytte af kystbeskyttelsen i forhold til disse arealer, der så vidt ses ingen særlig værdi har. 5. Ejendomsbeskatning spørgsmål 5 og 6 Spørgsmål 5 og 6 lyder således: Såfremt en privat grundejer tilpligtes til betaling af digevedligeholdelse, samt eventuel nødvendig kystbeskyttelse, vil der så være grundlag for en reduktion af SKAT s offentlige vurdering af matriklens grundværdi og dermed reduktion af matriklens ejendomsskattebetalinger p.g.a. denne specielt belastende negative herlighedsværdi? Såfremt en privat grundejer tilpligtes til betaling af digeforbedringer, samt eventuel nødvendig kystbeskyttelse, vil der så være grundlag for en reduktion af SKAT s offentlige vurdering af matriklens grundværdi og dermed reduktion af matriklens ejendomsskattebetalinger p.g.a. denne specielt belastende negative herlighedsværdi? Grundlaget for ejendomsskat og ejendomsværdiskat er den offentlige vurdering i henhold til loven om vurdering af landets fast ejendomme. Ejendoms- og grundværdien fastsættes ud fra værdien i handel og vandel. Ved vurderingen tages der hensyn til byrder på ejendommen af offentligretlig og visse byrder af privatretlig karakter, nemlig sådanne, som en ejendom er pålagt til fordel for en anden ejendom (jf. lovens 10 og 13). Dette indebærer, at en forpligtelse, der er pålagt en ejendom i medfør af kystbeskyttelsesloven, vil være en offentligretlig byrde, som der skal tages hensyn til ved vurderingen, hvorimod der ikke skal tages hensyn til en frivilligt påtaget pligt til medlemskab af et privat digelag eller til at yde bidrag til et digelag, da denne pligt ikke er påtaget til fordel for en anden ejendom. (Det kan dog ikke helt udelukkes, at man kan opnå en sidestilling med en offentligretlig byrde, hvis f.eks. kommunen tillægges påtaleret i forhold til overholdelse af forpligtelsen, men forholdet er kompliceret, fordi det reelle indhold af pligten beror på, hvad digelaget beslutter med hensyn til bidrag. Spørgsmålet må i givet fald søges afklaret ved en henvendelse til skattemyndighederne). Der er således i hvert fald i princippet forskel på, om en ejendom er pålagt en forpligtelse til at betale til et offentligt eller et privat digelag. 13
Det siger dog sig selv, at den økonomiske byrde, forpligtelsen indebærer, selvsagt skal være af en vis størrelse i forhold til ejendommens værdi i øvrigt, for at den kan påvirke værdien af ejendommen. Hvor stort det årlige bidrag (mindst) skal være, for at kunne påvirke prisen på de ejendomme, der kan blive tale om at pålægge bidrag efter kystbeskyttelsesloven, har jeg ikke de fornødne forudsætninger for at udtale mig om. Det hører i øvrigt med til billedet, at hvor en forpligtelse påhviler en bestemt kategori af ejendomme eksempelvis alle kystnære ejendomme ud fra eksempelvis de kriterier, der er angivet ovenfor i forarbejderne til kystbeskyttelsesloven er det muligt, at forpligtelsen generelt vil påvirke prisdannelsen i området. Dermed vil den under alle omstændigheder indgå i grundlaget for den offentlige vurdering. Jeg har ikke forudsætningerne for at udtale mig nærmere om de konkrete vurderingsmæssige aspekter af disse spørgsmål, men kan anbefale, at man retter en forespørgsel til skattemyndighederne, hvis yderligere afklaring ønskes. Søren H. Mørup Advokat, professor, dr.jur. 14