Høringssvar vedr. varmeforsyningsloven og standardisering af data

Transkript

1 Energistyrelsen CC: og Journal-nummer: Dok. ansvarlig: TCA Sekretær: Sagsnr: s Doknr: d august 2017 Høringssvar vedr. varmeforsyningsloven og standardisering af data Dansk Energi takker for muligheden for at afgive høringssvar vedr. lovforslag om ændring af varmeforsyningsloven. Høringssvaret er struktureret på følgende vis: 1. Centrale produktionsenheder a. Politisk kontekst b. Proportionalitet c. Hensyn til kommercielle aktiviteter d. Løsning 2. Decentrale produktionsenheder a. Proportionalitet b. Bagatelgrænse c. Løsning 3. Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet 4. Administrative konsekvenser for erhvervslivet Centrale produktionsenheder Politisk kontekst I den politiske aftale af 7. april 2016 er produktionsenhederne på de centrale kraftværkspladser undtaget for individuelle krav og løbende benchmarking, hvilket sætter hele konteksten omkring nødvendige data for at sikre en sund produktivitetsudvikling for disse enheder. Af aftalen af 7. april 2016 fremgår følgende vedr. centrale værker: Undtagelser Der fastsættes følgende undtagelser fra ovenstående punkter. 1. Produktionsenhederne på de centrale kraftværkspladser I stedet for individuelle krav og løbende benchmarking pålægges produktionsenhederne på de centrale kraftværkspladser et generelt effektiviseringskrav på samlet set 115 mio. kr. i 2020

2 2 i forhold til en historisk omkostningsbase, der opgøres som de gennemsnitlige totalomkostninger fra 2011 til 2013 for at udjævne tilfældige udsving. Der tilvejebringes sammenlignelige data på tværs af de varmeproduktionsenheder, som kan anvendes med henblik på at foretage sammenligninger af effektiviteten på tværs af de varmeproducerende enheder. Sådanne sammenligninger forudsætter, at der kan tilvejebringes sammenlignelige data og dermed foretages valide sammenligninger af værkernes effektivitet. Når der i den politiske aftale står, at sammenligningerne forudsætter, at der kan tilvejebringes sammenlignelige data og dermed foretages valide sammenligninger, er det i erkendelse af, at der er relativt få centrale produktionsenheder, og det derfor er meget svært meningsfyldt i en benchmarkmodel at sammenligne disse op imod andre anlæg, herunder de mange små naturgasfyrede motoranlæg. Denne pointe blev også fremhævet af Copenhagen Economics 1, der lavede potentialevurderingerne forud for denne politiske aftale. Dermed er det en fravigelse fra den politiske aftale, når det i lovbemærkningerne fremgår at Energitilsynet kun kan undtage de centrale værker, hvis det viser sig, at der ikke er behov for at foretage valide sammenligninger: Energitilsynet vil endvidere kunne undtage de centrale værker helt eller delvist fra kravene om standardisering af omkostninger og indberetning af data, hvis det på baggrund af analyser viser sig, at der ikke er behov for at foretage valide sammenligninger af effektiviteten på tværs af værkerne. Der er somme tider gode grunde til at lave sammenligninger for at vurdere produktivitetsudviklingen, men det giver selvsagt kun mening, hvis sammenligningerne kan laves på et validt grundlag. Imidlertid er det i den politiske aftale fravalgt at benchmarke de centrale værker sammen med andre produktionsenheder i erkendelse af: 1) at det kan være endda meget vanskeligt at lave en valid sammenligning af produktionsselskaber på tværs af store og små selskaber samt kulblokke, biomasseblokke, gasturbiner og små gasmotorer (spørgsmål om man kan benchmarke) 2) de centrale værker via deres kommercielle konkurrenceudsættelse på elmarkedet og kontraktuelt fastlagte delenøgler med varmesiden allerede har et effektiviseringspres, der kommer varmekunderne til gode (spørgsmål om man har behov for at benchmarke) 3) den politiske beslutning om den økonomiske regulering af de centrale værker udover aftalen om effektivisering for 115 mio. kr. i 2020 afventer blandt andet den igangværende konkurrenceanalyse (spørgsmål om man har behov for at benchmarke) I forbindelse med de politiske forhandlinger af aftalen af 2. juni 2017 er det således også skriftligt bekræftet overfor ordførerne, at den drøftelse som skal foretages af hvilke anlæg, der skal være omfattet af reguleringen også [vil] ske på baggrund af de øvrige analyser som blev igangsat jf. stemmeaftalen af 7. april 2017, herunder analysen af konkurrencesituationen i fjernvarmesektoren. Der er således ikke i politiske aftaler taget stilling til hvad standardiserede data og kontoplan skal bruges til forud for lovændringen, når det gælder selskaber, der ikke skal benchmarkes. 1 Copenhagen Economics: Benchmark af fjernvarme, 15. januar 2015

3 3 Derfor er det langt fra sikkert, at der er behov for at indhente data, og om man i givet fald kan bruge de meget detaljerede data til noget meningsfuldt. Proportionalitet Der ligger dermed ikke i de politiske aftaler en omstændighed, der gør det nødvendigt at sikre sig hjemmel til at indhente samme data fra centrale værker som fra værker, der skal benchmarkes. Kravet om standardisering af data og ændring af kontoplan for de centrale værker er således slet ikke proportionalt i forhold til det analysebehov, der pt. er. (Se også afsnittet om administrative konsekvenser.) I den forbindelse er det Dansk Energis forståelse, at der skal være et proportionalitetsforhold mellem datakrav og databehov. Det vil være meningsløst at opstille store dataindberetningssystemer, der er unødigt administrativt tunge og ressourcekrævende for dele af sektoren, som ikke skal benchmarkes løbende. Det følger således af de almindelige forvaltningsretlige regler om proportionalitet, at der ikke kan anvendes mere indgribende tiltag, end formålet (behovet) konkret tilsiger. At tildele Energitilsynet en meget vidtgående hjemmel til at stille krav til standardisering og dataindhentning, der ikke er nødvendiggjort af gældende politiske aftaler og dermed alene kan få relevans for en endnu ikke politisk besluttet rammeregulering efter 2020, vil skabe usikkerhed om Energitilsynets rolle i forhold til rammereguleringen efter 2020 og deraf følgende manglende retssikkerhed for de berørte aktører. Hjemlen til Energitilsynet bør derfor følge en regulering af formålet med Energitilsynets beføjelser og ikke som der er lagt op til skabe en hjemmel for Energitilsynet til standardisering af data, inden formålet hermed er kendt. I forvejen har Energitilsynet allerede eksisterende hjemmel til at indhente en række oplysninger for centrale værker. Det drejer sig bl.a. om oplysninger i forbindelse med priseftervisningen og data i forbindelse med beregning af prisloftet for affaldsforbrændingsanlæg. Der er derfor ikke behov for at udvide hjemlen, som der lægges op til i lovforslaget. Dette skal også ses i lyset af aftalen om eftervisning af effektiviseringer for 115 mio. kr. i 2020, hvor de centrale værker vil tilvejebringe sammenlignelige data, jf. aftalen af 7. april Hensyn til kommercielle aktiviteter Dernæst kommer hensynet til kommercielle aktiviteter. Det er, som det fremgår af lovforslaget, fuldt ud forståeligt at kommercielle aktiviteter som overskudsvarme fra industrivirksomheder og biogasanlæg undtages fra dataindberetning, da de ikke omfattes af reguleringen. Der bør imidlertid være samme hensyn, der respekterer at andre selskaber, der også har kommercielle aktiviteter, ikke skal indberette flere data end nødvendigt. Dette omfatter selvsagt oplysninger om elproduktion, der afregnes på et kommercielt marked, samt følsomme oplysninger om de frit forhandlede varmekontrakter, der kendetegner mange centrale fjernvarmeområder, hvilket bl.a. følger af biomassekonverteringer, og som der fremadrettet også skal være mulighed for at forhandle frit, jf. aftalen af 2. juni Derfor skal evt. indberettede data også kunne respektere disse kommercielle hensyn. Med lovforslagets nuværende ordlyd er der risiko for at selskaber fremadrettet vil kunne få indsigt i hinandens omkostningsstruktur på elsiden, hvilket vil være meget uhensigtsmæssigt. (Se også afsnit om økonomiske konsekvenser).

4 4 Løsningen vedr. centrale værker Dansk Energi vil, som tidligere sagt og skrevet, i forbindelse med aftalen om effektiviseringer for 115 mio. kr. i 2020 meget gerne bidrage til at skaffe bedre sammenlignelige data på tværs af de centrale produktionsselskaber for at opgøre de historiske omkostningsbaser, at eftervise effektiviseringskravet i 2020 samt at foretage analyser af behovet for regulering efter Det har dog hele tiden været en grundlæggende præmis, at valide data ikke indebærer standardiserede data med krav om ændring af kontoplan, da det er meget administrativt tungt og ikke tjener noget formål før end der er taget stilling til den økonomiske regulering for disse selskaber efter 2020, jf. den politiske aftale af 7. april Når lovforslaget fraviger den politiske aftale af 7. april 2016 på et meget vigtigt punkt ved pludselig at lægge op til krav om standardisering af kontoplaner for centrale værker, er det selvsagt bekymrende ift. den politiske aftale generelt, hvor Dansk Energi også har påtaget sig en rolle med at facilitere fordelingen af en del af effektiviseringskravene. Det har hele tiden været forudsat og også nedfældet i den politiske aftale at de centrale værker bærer en relativt stor del af effektiviseringerne frem mod 2020, hvilket til gengæld indebærer, at de ikke skal omlægge data- og regnskabssystemer for at levere data på et unødvendigt højt detaljeringsniveau. Selvom der ikke lovgives om standardisering af de centrale værkers dataindberetning, vil de centrale værker allerede i kraft af aftalen om effektivisering af 115 mio. kr. forpligte sig til at tilvejebringe valide og sammenlignelige data på tværs af de centrale produktionsenheder. Selskaberne vil efter energioutputmetoden levere data for omkostningerne ved varmeproduktionen brudt ned på poster de relevante poster, der indbefatter afskrivninger, D&V, evt. brændsler (hvis dette medtages i eftervisningen af effektiviseringskrav, jf. aftale af 7. april 2016), samt øvrige relevante poster. Teksten, der som minimum bør indskrives i lovbemærkningerne, er følgende: De produktionsenheder, der ikke løbende skal benchmarkes (dvs. de centrale værker), undtages fra kravene om standardisering af omkostninger og indberetning af data. Det forudsættes herved, at de centrale værker i forbindelse med at leve op til aftalen om effektiviseringer for 115 mio. kr. i 2020, som faciliteres af Dansk Energi, tilvejebringer valide og sammenlignelige data, der kan bruges til at sammenligne effektivitet på tværs af de centrale produktionsenheder. Dette omfatter effektivitetsudviklingen fra perioden til 2020 samt den relative effektivitet brudt ned på relevante hovedposter af omkostninger. Dette bør indskrives i lovbemærkningerne alle de relevante steder. Det betyder også at alle de steder, hvor der henvises til, at de centrale værker skal indberette data i den standardiserede kontoplan bør bortfalde for nuværende. Decentrale produktionsenheder Proportionalitet For produktionsenheder, der pt. står til at blive omfattet af benchmarking, kan det være nødvendigt at indhente flere data. Det bør præciseres at hjemlen til standardisering af opgørelsen af fx kapitalomkostninger med ændringen af varmeforsyningsloven udelukkende omfatter disse selskaber. Også for reguleringen af decentrale produktionsenheder bør proportionalitet have høj prioritet (se også afsnittet om administrative konsekvenser). Det er formentlig ganske

5 5 vanskeligt i de hele taget at benchmarke produktionsenheder meningsfuldt. Igen har Copenhagen Economics i arbejdet for Ib Larsen-udvalget påpeget betydelige udfordringer, der især optræder i tilknytning til benchmarking af produktion. De tre særlige udfordringer, som Copenhagen Economics fremhæver, er: 1. Sammenligning af produktions- og distributionsselskaber 2. Sammenligning af produktionsenheder med forskellige brændsler og teknologier 3. Samproduktion af varme og el på kraftvarmeværkerne. Inden der stilles vidtrækkende krav til omstilling af kontoplaner, ensretning af regnskabsår, etc. bør det måske overordnet vurderes om Energitilsynet har mulighed for at lave en retvisende benchmarkingmodel for fjernvarmeproduktion. Dansk Energi har stor erfaring med benchmarkingmodeller og bidrager gerne med sparring om, i hvilket omfang det er fagligt muligt at lave en retvisende benchmarkingmodel for produktionen. Derudover vil Dansk Energi også meget gerne inddrages tæt i kommende overvejelser om håndtering af splittet mellem el- og varmeøkonomi på kraftvarmeværker. Der kan i lovforslaget (bemærkningerne) være behov for en uddybning af ændringerne i forbindelse med lovens 22 stk. 1 og 2, herunder hvordan standardiseringsmetoden til opgørelse af omkostninger, afskrivninger mv. skal forstås. Dette vil naturligvis senere kræve en vejledning, som branchen gerne inddrages i udviklingen af. I forhold til bemyndigelsen til fastsættelse af regler for regnskabsføring og budgettering bør (gerne i lovbemærkningerne) pointeres, at det er vigtigt, at branchen inddrages, og at der sikres sammenhæng til Årsregnskabsloven. Det anføres i lovforslaget, at tilsynet kan stille krav om regnskabsmæssig adskillelse mellem funktionerne. Igen bør der tilstræbes proportionalitet imellem administrative byrder og databehov, således at der ikke skal aflægges mange reguleringsregnskaber for det samme selskab. Bagatelgrænse Af den politiske aftale fra 7. april 2016 fremgår følgende omkring bagatelgrænsen. 2. Bagatelgrænse Af hensyn til varmeforsyningsselskabernes administrative byrder undtages de mindste selskaber under bagatelgrænsen fra pkt Bagatelgrænsen sættes til 50 TJ leveret fjernvarme. Ud af dette rejser sig fortsat spørgsmålet, hvordan et fjernvarmeselskab forstås? Dette spørgsmål har Dansk Energi tidligere rejst. Det er ofte historisk tilfældigt om nogle værker juridisk set er organiseret i samme selskab eller flere mindre værker er organiseret under i hver sit selskab. Dansk Energi har således kendskab til varmecentraler, der er rubriceret som decentrale værker, men kun har en årlig produktion på fx 4 og 12 TJ varmeleverance, og som juridisk ejes af et selskab, der også har større værker over bagatelgrænsen på 50 TJ. Det har næppe været intentionen med den politiske aftale at disse varmecentraler (eller værker ) skulle omfattes af detaljeret administration og indberetning. Disse bør derfor også falde under bagatelgrænsen, selvom de er ejet af et selskab med flere produktionsenheder.

6 6 Problematikken er, at hvis et selskab ejer flere geografisk adskilte varmeforsyninger siger det ikke noget om den relative effektivitet for den enkelte varmeforsyning at lave en benchmarking på selskabsniveau. Hvis en benchmarking skal være retvisende vil det således kun være meningsfuldt at benchmarke på værkniveau i forhold til sammenlignelige værker. Hvis bagatelgrænsen på 50 TJ måles på juridisk selskabsniveau er det med nuværende selskabsdannelse i sektoren til hinder for at lave retvisende benchmarking på alle anlæg. Effektiviseringskravet bør udmåles ift. anlæg, der meningsfuldt kan benchmarkes mod hinanden. Hvis man holder fast i administration af bagatelgrænsen på selskabsniveau belønner man værker, der har valgt at forblive i meget små selskaber, mens værker, der fx allerede har effektiviseret på administrationen ved at indgå i et større selskab med flere mindre værker straffes. Dermed skabes et uheldigt incitament, der ikke leder til konsolidering og effektivisering af administrationen, da det bedre kan betale sig at forblive i små selskaber. Løsning vedr. decentrale værker Med hensyn til proportionalitet bør der være tættere dialog med branchen om data til brug for benchmarking af produktion forud for udstedelse af bekendtgørelse. Herunder også en drøftelse af den tidsmæssige proces i implementeringen. Med hensyn til opgørelse af bagatelgrænsen på produktionssiden bør den foregå på værkniveau (anlægsniveau). Det giver således mening at benchmarking, effektiviseringskrav udmåles på værkniveau (anlægsniveau), men at ansvaret for efterlevelse af omkostningsrammen på det enkelte værk påhviler den juridiske enhed, der ejer anlægget, hvad enten denne juridiske enhed ejer et eller flere værker. Et lignende princip kendes fra administrationen af CO 2-kvoteloven, hvor der for hver kvoteomfattet produktionsenhed kan udpeges en driftsleder (selskab), som har det juridiske ansvar for opgørelsen af udledninger flere produktionsenheder. Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet Lovforslaget forholder sig slet ikke til at nogle få større kraftvarmeproducenter, kan være meget lette at identificere i sammenlignende effektivitetsanalyser, hvor resultaterne delvist anvendes offentligt. Identifikation af virksomhedernes omkostninger på varmesiden vil i nogen tilfælde kunne lede til indsigt i elsidens omkostningsstruktur. I så fald er der risiko for, at elproducenter får indsigt i hinandens fortrolige oplysninger. Denne indsigt kan påvirke markedssituationen og lede til et økonomisk tab for enkelt-virksomheder. Dette bør belyses i lovforslaget. Administrative konsekvenser for erhvervslivet Opgørelsen af de administrative omkostninger ved lovforslaget er helt klart undervurderet. For de centrale kraftværker gælder, at de i vidt omfang ikke har mulighed for at tilrettelægge deres bogføring i overensstemmelse med en standard-kontoplan. Dette skyldes, at disse virksomheder typisk, bl.a. grundet væsentlig sideordnet aktivitet, har tilrettelagt deres økonomistyringsmodel, og dermed også bogføring, til at opfylde andre formål end dem, som vedrører en typisk varmevirksomhed.

7 7 Såfremt eksempelvis større varmeproducenter, heriblandt ejere af centrale værker, måtte blive pålagt, at skulle indberette varmeregnskaber i overensstemmelse med Dansk Fjernvarmes detaljerede standardkontoplan 2, ville dette medføre, at virksomhederne enten fratages muligheden for selv at tilrette deres økonomistyringsmodel til skade for virksomheden som helhed eller at virksomheden vil skulle udarbejde en særskilt bogføring til brug for Energitilsynet. Udarbejdelse af en sådan bogføring er i de konkrete eksempler en helt uoverskuelig opgave, og det vil under ingen omstændigheder være muligt at implementere brugen af kontoplanen fra 1. januar Et sådan krav er således helt ude af proportioner med den værdiskabelse, som informationen vil kunne til vejbringe, specielt i den lys at informationen kun vanskeligt kan bruges til benchmarking, idet de centrale kraftværker qua en anderledes kraftværksteknik, ikke er sammenlignelige med de decentrale anlæg, som påtænkes at indgå i benchmark-analysen. Alene for de centrale værker beløber omkostningen til omlægning af respektive kontoplaner, omlægning af forretningsgange, omprogrammering af IT systemer sig til væsentligt over 100 mio. kr. i éngangsomkostning til omstilling af systemer og dertil løbende ekstraomkostninger på flere mio. kr. årligt. Disse faktiske omkostninger er i høringsmaterialet udeladt i skemaet over administrative konsekvenser på side 13 i lovforslaget. Dette betyder også, at lovforslagets krav i sagens natur ikke følger kravet om proportionalitet, da effektiviseringskravet for de centrale værker er på 115 mio. kr. Det skal i den forbindelse bemærkes, at effektiviseringerne på 115 mio. kr., som de centrale værker skal foretage frem til 2020, i forvejen langt overstiger det effektiviseringspotentiale på 34 mio. kr. for centrale værker, som Copenhagen Economics tidligere har vurderet. 3 Det synes for de decentrale produktionsenheder, der er politisk aftalt til at blive benchmarket, heller ikke belyst hvilke administrative byrder man med lovforslaget pålægger selskaberne. Dette kunne også godt belyses bedre i det lovforberedende arbejde. For de decentrale værker er formentlig også tale om en kraftig undervurdering af de administrative omkostninger. For at leve op til kravet om proportionalitet foreslås derfor, at man vender processen om, så man først fokuserer på hvad man meningsfuldt kan benchmarke i produktionsleddet og derefter vurderer, hvilke krav til standardisering af data det er rimeligt at stille. Det anføres i lovforslaget at omkostningerne til indhentning af data, omstilling af kontoplaner, m.v. i vidt omfang forventes overført til varmeforbrugerne. Det bør skrives eksplicit at samtlige de administrative meromkostninger er nødvendige og indregningsberettigede omkostninger. Dette gælder også omkostninger til en evt. øget gebyrfinansiering af flere opgaver i Energitilsynet. Disse øgede administrative omkostninger bør ikke underlægges et effektiviseringskrav, men lægges oveni omkostningsrammen. 2 Dansk Fjernvarmes standardkontoplan har tidligere været anbefalet som udgangspunkt for den standardiserede kontoplan, der skal udarbejdes. 3 Den tværministerielle arbejdsgruppe for arbejdet vedrørende effektivitetssammenligning i fjernvarmesektoren: Moderniseret regulering i fjernvarmesektoren, Oktober 2015, s. 55

8 8 Branchen bør også inddrages løbende i processen både omkring indhold og tidsplan for implementering af benchmarking for decentral produktion. Dansk Energi står naturligvis til rådighed i forbindelse med uddybninger af ovenstående samt løbende dialog. Med venlig hilsen Dansk Energi Thomas Capral Henriksen