Workshop 4 God byforvaltningspraksis og lokalt engagement. Workshopsamling 4a Integrerede tiltag og synergi

Transkript

1 Workshop 4 God byforvaltningspraksis og lokalt engagement Workshopsamling 4a Integrerede tiltag og synergi Referentens resumé 27. november 1998 Professor Roberto Camagni 1. Debatten var livlig, til tider heftig, og fokuserede helt korrekt på implementeringen af de principper og mål, der er beskrevet i Kommissionens meddelelse om indsatsprincipperne for bæredygtig byudvikling i Den Europæiske Union, som i øvrigt blev modtaget særdeles positivt. 2. Afsnittet om byforvaltningspraksis blev betragtet som en afgørende og nyskabende del af dokumentet, fordi det drejer sig om en nødvendig forudsætning for effektive politiske tiltag det inddrager de lokale forvaltninger i implementeringen af EU-politikkerne det vedrører et område, hvor der er stærkt behov for nytænkning. - o - o - o - 1. Det er let nok at forlange integrerede tiltag, men det er langt vanskeligere at gennemføre i praksis: det kræver en holdningsændring og en helt ny forvaltningsstruktur. Forskellige sprog, faglige indfaldsvinkler og planlægningsstrategier skal gå op i en højere enhed. Samtidig er de nationale planlægningsværktøjer og love fortsat opdelt på de forskellige sektorer, og det giver problemer med national samfinansiering af integrerede programmer. 2. Partnerskab og medindflydelse, som på samme tid er mål i sig selv og eftertragtelsesværdige politiske manifesteringer, risikerer at forblive myter eller tomme ord fra politikere og planlæggere. Skal begreberne udmøntes i noget konkret, forudsætter det et åbent sind, evnen til at lytte og villighed til at give afkald på en del af sine egne beføjelser og mål. Desuden bør den romantiske forestilling om konfliktløse udvalg erstattes af et billede af et forhandlingsbord, hvor forhandlingerne kan være hårde, og hvor repræsentanterne for den offentlige sektor i mange tilfælde mangler nogle af de nødvendige informationer og præcise mål og opgavebeskrivelser og i visse tilfælde også de nødvendige færdigheder. På dette felt - som på så mange andre - ligger nøglen til succes i at lære af erfaringerne, og det er en lokalpolitikers vigtigste opgave at skabe tillid mellem partnere. 3. Vertikal integration af forskellige forvaltningsniveauer forudsætter institutionelle beslutningsværktøjer og bindende aftaler, der fungerer i praksis. Institutionelle kontrakter som dem, der er udviklet i Frankrig ("contrats de plan") eller Italien

2 (forskellige former for planlægningsforhandlinger), ville let kunne overføres til byerne ("contrats d'agglomération" og "contrats de ville"). 4. Den horisontale integration mellem de forskellige sektorer bør omfatte: mål i relation til økonomi, miljø og lige vilkår (E3 i London-undersøgelsen) folkesundhed i bred forstand i tilknytning til livskvaliteten i byerne, sikkerheden og uddannelsesmulighederne kulturelle og fysiske aspekter. - o - o - o - 1. Den største integrationsindsats er gjort af Kommissionen selv, som har kompileret planlægningsværktøjer fra forskellige generaldirektorater i ét stort og samlet program. Der bør dog gøres mere for også at inddrage den fælles landbrugspolitik. Således bør den fælles landbrugspolitik bidrage til: finansiering af og støtte til planlægningsarbejdet i landdistrikter støtte til projektering, etablering, vedligeholdelse og finansiering af grønne bælter og korridorer omkring byområderne eller i stærkt urbaniserede regioner (f.eks. gennem støtte til miljøforanstaltninger eller tilsvarende aktiviteter). - o - o - o - 1. Der kan overvejes en tredje form for integration, som går videre end den vertikale og horisontale, nemlig geografisk integration mellem byer og kommuner, der tilhører samme byregion eller samme funktionelle byregion eller bymæssige bebyggelse. Det er en kendsgerning, at: de fleste problemer omkring bæredygtig byudvikling opstår og skal løses på et niveau, der ligger over det rent lokale byer hænger både funktionelt og geografisk sammen med større områder. 2. Derfor bør der med EU-støtte skabes incitamenter til bedre samarbejdsmuligheder mellem lokale myndigheder for at tilskynde til koordineret anvendelse af offentlige ressourcer; i modsat fald risikerer man at støtte projekter og programmer på det forkerte forvaltningsniveau. - o - o - o - 1. Der er et særligt problem, der gør sig gældende i relation til storbyforvaltning. Planlægningen og beslutningstagningen i storbyerne er næppe et teknisk problem, men snarere et spørgsmål om forvaltning og legitimitet. Vi har, som det blev sagt på workshopsamlingen, brug for et "bydemokrati", som rækker videre end nærdemokratiet. Men mens vi venter på fuldt udviklede og demokratiske "storbyregeringer", bør der etableres et tættere samarbejde mellem kommunerne omkring planlægning, tilvejebringelse af infrastruktur, kommunal skatteudligning m.m. 2. Med hensyn til Urban-initiativet var mange af den opfattelse, at det er meget uheldigt, at det nu er slut, ikke så meget rent indholdsmæssigt (eftersom dets mål vil blive taget op igen og styrket inden for strukturfondenes foreslåede mål nr. 2), men snarere i relation

3 til muligheden for at lancere nyskabende og synlige tiltag i byerne. Der kunne eventuelt iværksættes et nyt og delvist anderledes initiativ, der fokuserer på en anden måde på:

4 nye pilotmetoder inden for byforvaltning eller den europæiske bykulturarv som et område, hvor der kan udvikles nye strategiske planer for byerne med fokus på genopdagelse, genopbygning og nyfortolkning af byernes identitet og aktiver og en kreativ udnyttelse af deres muligheder med henblik på oprettelse af nye job. - o- o- o- 1. Etablering af netværk mellem byer bør støttes som et redskab til at fremme innovation og skabe den fornødne opbakning og interesse hos de involverede parter. Det er især meget vigtigt for samarbejdet på tværs af grænserne og for samarbejdet med byer i de nye ansøgerlande (f.eks. kan der indføres et afsnit om byer i Phare-programmet, især i forbindelse med indsatsen for at styrke institutionerne). 2. Kommissionen bør give garanti for, at principperne og forslagene i meddelelsen om bæredygtig byudvikling i Den Europæiske Union også vil blive brugt effektivt i forbindelse med forberedelsen af retningslinjerne for strukturfondsstøtten.

5 Workshop 4 God byforvaltningspraksis og lokalt engagement Workshopsamling 4b Lokalt engagement og partnerskaber Referentens resumé 27. november 1998 Eileen Humphreys De vigtigste emner, der blev behandlet på workshopsamlingen, var følgende: LOKALT ENGAGEMENT Lokalt engagement og medindflydelse burde være et af de indsatsprincipper for bæredygtig byudvikling i Den Europæiske Union, som støttes og tilstræbes i alle aktioner og ikke blot i nogle få. Der er generelt brug for større kreativitet ved udviklingen og anvendelsen af modeller for lokal medindflydelse, forstået som inddragelse af borgere og samfundsgrupper (organiserede interesser) i planlægningen, den praktiske gennemførelse af foranstaltningerne og evalueringen/tilbagemeldingen om resultaterne. LOKALT ENGAGEMENT OG STYRKELSE AF KAPACITETEN Lokalt engagement og medindflydelse, der også drejer sig om mere lydhøre og virkningsfulde metoder for byforvaltning, hænger sammen med processen omkring kapacitetsopbygning (aktion 21). Kapacitetsopbygning er blevet et vigtigt indsatsområde for strukturfondene. Det har primært fokuseret på styrkelse af kapaciteten hos lokalt baserede organisationer med henblik på at udvikle organisationsformer og færdigheder, der kan bruges i bekæmpelsen af social udstødelse og i partnerskaber i forbindelse med områdebaserede byfornyelsesprogrammer. Aktionernes indhold og fokus er defineret alt for snævert. Det er vigtigt i højere grad at overveje, hvem der skal hjælpes, og hvilke former for aktioner der er brug for. Det er nødvendigt at gøre noget for at opbygge kapaciteten for at skabe den fornødne opmærksomhed og interesse, organisere lokalsamfundene, skabe tillid og udvikle de færdigheder, der skal til for at deltage i beslutningsprocesser og finansieringsplaner. Organisatorisk og institutionel udvikling er en forudsætning for, at lokalsamfund og andre grupper (geografiske eller interessebaserede) i højere grad kan inddrages i mere omfattende beslutningsprocesser, især i partnerskaber, der dækker flere sektorer. Det er ligeledes vigtigt at udvikle kapaciteten i andre sektorer (politikere og embedsmænd i lokalforvaltningen, offentlige instanser, den private sektor) med henblik på deltagelse i en bredere model for beslutningstagning og forvaltning og at arbejde med en sådan model på tværs af sektorerne.

6 Modeller for kapacitetsopbygning har fokuseret på motivation og aktiv medvirken (information, organisationer) og praktisk uddannelse. Modellerne bør udbygges til at omfatte mere end dette - især mere end enkeltstående uddannelsesforanstaltninger - og må gennemføres over en længere tidshorisont. Hvor det drejer sig om fattige kvarterer/lokalsamfund, foreslås det, at kapacitetsopbygningen også kommer til at omfatte støtte til, at lokalsamfundene selv kommer til at eje aktiver. Det kan være med til at løse problemet omkring deres mangel på ressourcer og finansieringsevne, hvilket igen må formodes at gøre det vanskeligere for dem at påvirke beslutningerne. De forskellige modeller for, hvordan der skabes lokalt engagement og medindflydelse, er ikke veludviklede, men der er gode eksempler på, hvordan de kan bringes i anvendelse. Det er vigtigt at benytte en kombination af flere systemer. Man bør tage udgangspunkt i det faktum, at borgerne udviser forskellige grader af interesse og har forskellig evne til at kunne deltage aktivt: nogle vil foretrække kun at blive informeret, nogle vil gerne høres, og andre foretrækker at deltage aktivt i formuleringen af planer og strategier og iværksættelsen af foranstaltninger. Med hensyn til systemerne er det vigtigt at gennemføre spørgeundersøgelser og afstemninger for at indsamle og afprøve synspunkter. Det skal ligeledes kombineres med andre systemer, som samler borgere og interessegrupper (f.eks. i form af borgermøder el. lign.), så der kan præsenteres og debatteres alternative scenarier. Målene og de forventede resultater må præsenteres i et sprog, som folk forstår, og som er relevant for deres dagligdag, og der må gøres tydeligt rede for, hvordan man måler udbyttet og eventuelt også resultaterne. Denne proces skal være rettet imod opbygning af en lokal informationsbank, som kan danne grundlag for beslutningstagningen, udvekslingen af knowhow og bedømmelsen af fremskridt og resultater. Det er nødvendigt at kombinere de indhøstede erfaringer og de processer, der er foreslået i Lokal Agenda 21, og de lokale partnerskaber, som er etableret i forbindelse med gennemførelsen af strukturfondsforanstaltninger (f.eks. under Urban-initiativet og flere andre initiativer). PARTNERSKABER Lokale partnerskaber indgår i dag i gennemførelsen af offentlige tiltag og benyttes i særlig grad i forbindelse med lokal byfornyelse og lokale udviklingsforanstaltninger under strukturfondene. Man har endnu ikke tilstrækkelige erfaringer med disse partnerskaber - nogle har været mere effektive end andre. Der er mange partnerskaber, som ikke har været specielt effektive med hensyn til at få de forskellige interessegrupper bedre repræsenteret i beslutningsprocessen, og de mangler tilsyneladende den fornødne legitimitet. De passer heller ikke særlig godt sammen med de strukturer og processer, der er kendetegnende for det repræsentative demokrati, og de forskellige interesse- og indflydelsessfærer er meget ulige repræsenteret. I mange tilfælde er forudsætningerne for et effektivt partnerskab (organisering af interesser, lige store ressourcer, kulturelle faktorer m.m.) ikke tilstrækkeligt veludviklede. Metoder til at opnå bedre balance på alle disse områder bør være en del af kriterierne og målsætningerne for støtten til kapacitetsopbygning inden for planlægning og politisk beslutningstagning.

7 Det er ikke nok blot at etablere partnerskabsstrukturer; der må også opbygges en partnerskabskultur. Det kræver længere tidshorisonter og er en vigtig del af den bredere kapacitetsopbygningsproces. Det er også vigtigt at anerkende de forskellige typer partnerskaber, som eksisterer både hver for sig og sammen; nogle fokuserer udelukkende på at skabe grundlag for samarbejde og enighed om en strategi og har ingen betydning for den praktiske gennemførelse af foranstaltningerne, mens andre er oprettet med langt mere omfattende funktioner. I mange tilfælde er det imidlertid ikke hensigtsmæssigt at etablere nye forvaltningsstrukturer; i stedet bør man ændre på dem i forhold til, hvordan de fungerer i dag. De metoder, efter hvilke der oprettes partnerskaber (f.eks. tidsbegrænsede aftaler, fokus på specifikke emner), og den måde de fungerer på for at forvalte en proces, der indebærer større medindflydelse (f.eks. via partnerskabssubstrukturer eller arbejdsgrupper om bestemte emner), bør overvejes nøjere. Disse operationelle aspekter bør også indgå som eksempler på effektive arbejdsmetoder og praktiske erfaringer. Endelig er det vigtigt at basere sig på ideen om forskellige former for lokale netværk i byområderne, eftersom selve netværksbegrebet indebærer en mere dynamisk udvikling og åbenhed over for nye medlemmer og aktiviteter. Det kan være netværk med deltagelse af forskellige aktører fra flere sektorer og netværk, som forbinder lokalsamfund med fælles interesser. Det samarbejde, der dermed opstår, kan styrke deres indflydelse og dermed give dem flere beføjelser og mere magt. Det gælder især for vanskeligt stillede lokalsamfund, hvor sådanne former for horisontalt samarbejde inden for og på tværs af lokalområderne kan give kontrol over flere ressourcer, især gennem en større fælles købekraft. INTEGRATION Integreringen af målsætninger og aktioner er ét af de centrale principper i EU-politikken og støttes af strukturfondene, men den strategi, der ligger til grund for planlægningen og forvaltningen, er ikke velegnet til at opnå dette. Det skyldes en svag koordinering af de forskellige strukturfonde (EFRU, ESF og EUGFL), vertikale planlægningsprocesser (inklusive rapportering og finansiel forvaltning) for de vigtigste foranstaltninger (både i Kommissionens forskellige generaldirektorater, i de nationale ministerier og andre steder) samt en opdeling af programmerne mellem de forskellige sektorer. Denne situation gør det meget vanskeligt at opnå den fornødne integration på lokalt plan. Det er vigtigt at fremme integrationen ikke blot på tværs af sektorerne (f.eks. miljø, arbejdsmarked/socialpolitik, erhvervspolitikken til fordel for små og mellemstore virksomheder), men også integrationen på tværs af funktioner og forskellige kategorier af færdigheder og metoder (dvs. ikke blot teknologiske løsninger, men også arbejdsmetoder). Denne form for integration kræver til gengæld en mere omfattende medindflydelse; det drejer sig ikke om at forsvare sektormæssige eller individuelle interesser, men om at arbejde kreativt sammen omkring nye løsninger på de komplekse problemer, der gør sig gældende i byområderne.

8 DE LOKALE MYNDIGHEDERS ROLLE En stærk politisk ledelse er en afgørende faktor i bestræbelserne på at fremme effektive metoder til at skabe lokalt engagement og medindflydelse. De lokale og regionale myndigheder opfylder en central funktion som strukturer for nærdemokratiet. De må imidlertid også udvise større kreativitet i udøvelsen af denne funktion. Det må også accepteres, at der er forskelle mellem de lokale myndigheders formelle beføjelser og autonomi i EU's medlemslande. De lokale myndigheders specifikke funktioner og deres relationer til andre lokalt baserede strukturer (f.eks. partnerskaber) vil variere afhængigt af de lokale forhold. Blandt de vigtigste funktioner skal nævnes følgende: de lokale myndigheder som regulære forkæmpere for en bredere repræsentation på afgørende stadier i beslutningsprocessen villighed til at træffe vanskelige beslutninger kombineret med beføjelsen til at træffe endelige beslutninger og bevilge ressourcer. TVÆRREGIONALT SAMARBEJDE Tværregionalt samarbejde mellem lokale decentrale organisationer værdsættes i høj grad som en metode til at fremme udveksling af informationer og formidling af erfaringer. Det tager dog tid at lære af andres erfaringer og at udvide samarbejdet til at omfatte andre aktører og borgere fra partnerområderne. Der er behov for længere tidsrammer og flerårig planlægning for at gøre disse foranstaltninger mere effektive. Den direkte sammenhæng mellem de lokale decentrale organer og EU-niveauet har været en meget vigtig faktor, som i sig selv har bidraget til at give de lokale organer øget medindflydelse og til at fremme EU-politikkerne og -programmerne. Visse eksisterende tværnationale foranstaltninger, hvor beslutningstagningen går via de nationale myndigheder, forekommer effektive. Specielt med hensyn til spørgsmålet om opbygning og udveksling af erfaringer om god praksis og effektive resultater er dokumentationsmateriale, politiske erklæringer og databaser m.m. nyttige, men det er ikke de eneste hjælpemidler. De forskellige interesser/grupper/borgere har ikke lige adgang til de nødvendige færdigheder og teknologier. Værdien af mange former for netværksaktiviteter og kombinationen af netværkernes erfaringer må stærkt fremhæves. I de konkrete forslag indgår programmer for mellemstore seminarer med deltagelse af mange netværk, som beskæftiger sig med byerne og deres problemer, forskellige generaldirektorater i Kommissionen samt eksperter. Disse seminarer bør fokusere på meget specifikke emner og omfatte drøftelser og sammenholdelse af erfaringer og potentielle løsninger på problemerne.