Byggevaremarkedet set fra købersiden råderum og virkemidler

Transkript

1 , version 04 Notat Byggevaremarkedet set fra købersiden råderum og virkemidler Jørgen Nielsen, Thomas Bruun og Anders Elbek Nærværende notat skal ses som et arbejdsnotat til brug for Dansk Byggeris initiativ: Arbejdsgruppe vedr. Stående Byggepanel. Notatet er skrevet med baggrund i et notat af november 2015, Fastlæggelse af krav til byggeprodukter, af Thomas Bruun og Anders Elbek, i det følgende refereret til som KB (Krav Byggeprodukter), og et notat af 17. januar 2016, Hvordan kan byggesektoren anvende CE- og ETAmærkede produkter, af Jørgen Nielsen og Ole Bønnelycke, i det følgende refereret til som AMP (anvendelse af mærkede produkter). I forbindelse med notatets tilblivelse er der ikke søgt juridisk bistand til at sikre, at udsagnene er fuldt juridisk korrekte. Notatet skal derfor ses som et diskussionsoplæg indeholdende forfatternes opfattelse af problemerne, og inden man måtte gå videre med implementering af fremførte ideer, bør en sådan juridisk vurdering indhentes. I KB beskrives byggemarkedet set fra vareudbudssiden, dvs. regler for CE-mærkning og markedsføring af byggevarer produceret i Danmark eller importeret og solgt på det danske marked, styret af EU s regler om varernes frie bevægelighed. Det fremgår her, at der er stramme regler for mærkning af produkter ud fra et ønske om at skabe et frit marked uden tekniske handelshindringer. Reglerne er klare og restriktive mht. alternative mærkninger. I EU CONSTRUCTION PRODUCTS REGULATION , finder man bl.a. følgende paragraffer: 4(3) By drawing up the declaration of performance, the manufacturer shall assume responsibility for the conformity of the construction product with such declared performance. In the absence of objective indications to the contrary, Member States shall presume the declaration of performance drawn up by the manufacturer to be accurate and reliable. 8(5) A Member State shall ensure that the use of construction products bearing the CE marking shall not be impeded by rules or conditions imposed by public bodies or private bodies acting as a public undertaking, or acting as a public body on the basis of a monopoly position or under a public mandate, when the declared performances correspond to the requirements for such use in that Member State. Det betyder bl.a. at myndigheder skal sikre, at anvendelsen af byggevarer med CE-mærkning ikke hindres af regler eller betingelser, når den deklarerede ydeevne svarer til kravene til en given anvendelse. Medlemsstaternes myndigheder har på den måde som opgave at håndhæve EU s regler om byggevarernes frie adgang til markedet. Overordnet set virker byggevaremarkedet, set fra sælgersiden, på den måde, at kun mærkning efter CEreglerne er tilladt med hensyn til de definerede væsentlige egenskaber. Producenter kan frit vælge de 1

2 egenskaber, der er grundlag for CE-mærkning af deres varer, og ikke alle relevante egenskaber behøver at være deklareret, for at man kan CE-mærke. Til gengæld står producenten inde for, at de deklarerede egenskaber findes i produktet, og de deklarerede egenskaber er gældende i hele EU. I AMP beskrives byggemarkedet set fra købersiden. Notatet skal ses som indledende overvejelser over købernes muligheder for at agere i byggevaremarkedet og sikre sig den ønskede standard og kvalitet. Det gælder bygherrer, projekterende arkitekter og ingeniører, entreprenører og håndværkere. Udgangspunktet er en konstatering af, at CE-mærket ikke i sig selv er en sikring af, at relevante tekniske egenskaber er til stede i byggevarerne, og at myndighederne ikke kan bidrage til at sikre, at sådanne egenskaber deklareres. I AMP beskrives på den baggrund nogle af de udfordringer, som købere i EU s indre byggevaremarked står overfor. På et overordnet niveau er det de nationale myndigheder, der fastsætter (minimums-)krav til standard og kvalitet for bygninger, hvilket kommer til udtryk i medlemsstaternes bygningsreglementer. Kravene her formuleres i højere og højere grad i generelle funktionsbaserede ydeevnekrav, som ikke uden videre kan omsættes til relevante krav for byggevarer, hvilket giver byggesektoren et øget ansvar for at sikre, at standard, kvalitet og holdbarhed bliver som ønsket af bygherren. Det, at krav til bygninger er et nationalt anliggende, betyder også, at en vare, som er CE- mærket for en specifik ydeevne i henhold til den givne egenskab, godt kan opfylde de nationale krav eksempelvis i Italien men måske ikke i Danmark (Hvis Danmark for den pågældende egenskab stiller højere krav til ydeevnen). Hertil kommer at en bygherre, for et konkret byggeri frit kan kræve højere ydeevner end de minimumskrav, der fremgår af Bygningsreglementet. Arbejdsgruppen har på den baggrund ønsket en uddybning af udfordringerne på byggevaremarkedet set fra købersiden, herunder en beskrivelse af råderum og virkemidler. Råderum Som det er fremgået ovenfor er råderummet for at forhindre byggevarer i at optræde på markedet meget lille og stort set begrænset til det, som de fælleseuropæiske regler tillader for så vidt angår produkter, som er omfattet af en harmoniseret standard, eller for hvilke, der er udstedt en ETA. Der er således ikke nogen national organisation, som kan kræve særlig mærkning ud fra selvformulerede krav. Man kan sige at sælgernes råderum for at præsentere varer på markedet er stort, og købernes råderum for at forhindre byggevarer i at blive præsenteret på markedet er lille. Byggevareforordningen forhindrer imidlertid ikke private organisationer at formulere og stille krav, så længe kravene ikke vedrører de væsentlige egenskaber, der er fastlagt for produkterne i harmoniserede standarder og og ETA er. Hertil kommer at innovative produkter eller anvendelser, pr. definition, normalt ikke er omfattet af standarderne, og der er ikke nødvendigvis udstedt en ETA. Derfor er de ikke nødvendigvis underlagt kravene om ydeevnedeklaration og CE mærkning i henhold til Byggevareforordningen. Når det gælder en konkret og specifik teknisk anvendelse, er købernes råderum, for at stille krav og for at forlange dokumentation for kravenes opfyldelse, til gengæld stort. Man kan sige, at det er op til køberne at 2

3 stille de krav, som gør at uegnede produkter, som måtte findes på markedet, sorteres fra og ikke kommer til at indgå i løsningen. Det kræver i nogle tilfælde en seriøs indsats fra køberside, og virkemidler til støtte for den indsats er ikke udviklet på samme systematiske måde som reglerne for varernes frie bevægelighed på det indre marked. Købernes råderum for at stille krav i forbindelse med specifikke anvendelser, kan groft set beskrives på følgende måde: Projektmaterialet/ udbudsgrundlaget kan gøres meget specifikt med hensyn til materialevalg, krav til egenskaber og dokumentationsmetode. Begrænsningerne ligger i det væsentlige i at: Offentlige bygherrer må som hovedregel ikke stille krav om at varen skal komme fra en bestemt producent. Hvis ordregiveren dog undtagelsesvist ikke objektivt ser sig i stand til at beskrive kontraktens genstand på en måde, der er tilstrækkelig forståelig, kan ordregiven beskrive genstanden ved at henvise til et varemærke eller et patent. Dette forudsætter dog, at henvisningen til et sådant varemærke eller patent ledsages af ordene eller tilsvarende I den udstrækning, de foreligger, skal der henvises til Europæiske harmoniserede standarder og klassifikationer vedrørende metoder til at formulere krav og til at dokumentere opfyldelsen af krav For kendte løsninger, som med godt resultat har været anvendt i en årrække, vil man normalt ikke kræve nogen omfattende dokumentation. Dette kan måske være med til at sløve opmærksomhed, når nye løsninger tilbydes. Som nævnt ovenfor er krav om CE-mærkning og sælgerens anprisninger langt fra nogen sikkerhed for at en given byggevare vil fungere tilfredsstillende i en konkret anvendelse. Det interessante er derfor innovative løsninger, som løbende introduceres som led i den almindelige produktivitetsudvikling. Det kan dreje sig om nye konstruktionsformer, nye materialer eller materialer anvendt på en ny måde. Her må bedømmelsen af risikoen for svigt anses som en væsentlig opgave for den projekterende. Som baggrund for den vurdering må man bl.a. forvente følgende: Innovative løsninger er identificeret Alle relevante ydeevnekrav er fastlagt Ydeevnekrav for løsningen er, for de indgående byggevarer, omsat til produktegenskaber og krav til hvilke væsentlige egenskaber, der skal være deklareret, og på hvilket niveau, enten knyttet til CEmærkning, hvor dette er muligt, eller som krav med angivelse af dokumentationsmetode, hvis der ikke findes en harmoniseret standard (se - FAO No. 19)Der udøves en kritisk rolle som indkøber det er dokumentationen bag anprisningen, der tæller Byggeprocessen er indtænkt Sælgerne kan lette denne opgave for købere af innovative løsninger ved at CE mærke på baggrund af en ETA, hvilket er frivilligt for producenten. 3

4 Virkemidler Det er i hele byggesektorens interesse, at udførte byggerier lever op til bygherrernes og samfundets forventninger. De virkemidler, hver part kan benytte, afhænger i høj grad af den rolle og de økonomiske muligheder, de enkelte parter har. Myndighederne Myndighederne stiller overordnede krav til byggeriet gennem bygningsreglementet, og har gennem kommunernes sagsbehandling et vist tilsyn med overholdelse af bygningsreglementets krav. Herudover udøver myndighederne en markedskontrol for at sikre, at byggevarerne er korrekt mærkede og har den deklarerede ydeevne. Med hensyn til myndigheders rolle som støtte for købersiden, som den er beskrevet ovenfor, er der tegn på at den er svækket gennem de senere år. Bygningsreglementet bliver i højere grad formuleret i overordnede funktionsbaserede ydeevnekrav og bestræbelserne går på at undlade henvisning til eksemplariske løsninger, formentlig ud fra en betragtning om, at de kan være fordyrende. Ændringerne vedrørende den kommunale byggesagsbehandling betyder, at myndighederne ikke kontrollerer byggeprojekter i samme omfang som tidligere, og for mindre byggeriers vedkommende, arkiveres dokumentationen tilmed uåbnet. Markedskontrollens sikring af at byggevarer er CE-mærkede, er som nævnt ovenfor, ikke nogen sikring af, at materialerne er egnede til anvendelse i dansk byggeri. Disse ændringer kan ses som et ønske om et øget fokus på at sikre et frit marked og en højere grad af frigørelse for ansvaret for at sikre byggeriets standard og kvalitet, som så i højere grad overlades til sektoren. Det er vigtigt, at fejlagtige anprisninger af byggevarer bringes til myndighedernes kendskab, således at markedsovervågningen kan udfylde sin funktion med sikring af et sundt byggevaremarked i Danmark og gribe ind f.eks. over for refleksiv isolering, der gennem en årrække har været anprist til konkrete anvendelser med henvisning til egenskaber, som ikke er dokumenteret efter de gældende regler. For mange har det været frustrerende at konstatere, at det har fundet sted i årevis uden at være bragt til ophør. Bygherrer For bygherrerne er situationen den, at markedet for byggevarer er voksende, og at der lovligt markedsføres en række byggevarer, som ikke nødvendigvis er egnet til den konkrete anvendelse, med risiko for at bygherren får et byggeri, hvis standard og kvalitet ikke lever op til forventningerne. Omvendt er det også bygherren, som først og fremmest har en økonomisk gevinst ud af at anvende en løsning, hvor forholdet mellem standard/kvalitet og pris er bedre. Ved innovative løsninger, hvor kendskabet til kvaliteten (herunder holdbarhed) beror på en vurdering snarere end på erfaringer, er det i sidste ende bygherren, som må vurdere (og bære) risikoen for at løsningen ikke lever op til forventningerne. I lyset af de ændringer, der er beskrevet ovenfor, ser det ud som om der er behov for at bygherrerne opruster mht. at skaffe sig et bedre beslutningsgrundlag i rollen som købere af byggevarer. Det betyder, at bygherrerne ved udformning af aftaler med rådgivere, må sikre sig at de bliver gjort opmærksom på 4

5 innovative løsninger, og modtager en dokumentation, som er et fornuftigt grundlag for vurdering af risiko og gevinst. Rådgivere (Arkitekter og Ingeniører) Rådgiverne må opfattes som den professionelle indkøber, som er i stand til på bygherrens vegne at formulere de specifikke krav, der skal stilles de byggevarer, der indgår i byggeriet. Det er som nævnt ovenfor ikke tilstrækkeligt at forskrive CE-mærkede produkter, og de generelle krav i bygningsreglementet er ikke så detaljerede, at de alene kan benyttes. Generelt gælder det, at det forudsætter en solid faglig indsigt, at foreskrive en innovativ løsning og sikre at den er dokumenteret i et omfang, som belyser risikoen for at standard og kvalitet lever op til forventningerne. Den beskrevne dokumentationsbyrde kan være så stor, når det gælder innovative løsninger, at det ikke vil være økonomisk gennemførligt for et enkelt byggeri. For rådgiverne er der behov for at udvikle eller støtte udviklingen af generelle værktøjer (vejledninger, godkendelser (bedømmelser) eller ordninger), som kan lette dokumentationsbyrden for egnethed til et specifikt formål. De udførende (entreprenører og håndværkere) I den udstrækning de udførende har taget ansvaret for projekteringen, er situationen den samme som beskrevet for rådgiverne. For de udførende gælder endvidere, at der ved innovative løsninger specielt er behov for at sikre sig, at krav til udførelsen er så præcist beskrevne, at de kan danne grundlag for en kalkulation af omkostningerne ved en korrekt udførelse. Byggevareleverandører Der er eksemler på, at leverandører af byggevarer har haft en interesse i at konkurrere på et veldokumenteret grundlag. Det førte til oprettelsen af en række frivillige kontrolordninger, hvoraf nogle er erstattet af europæiske certificeringsordninger. De tekniske bestemmelser for disse ordninger fungerer som dokumentation for standard og kvalitet af disse varer. Rammerne for sådanne ordninger er med Byggevareforordningen blevet meget snævre; især ordninger med offentlig eller halvoffentlig deltagelse. I stedet for en brancheordning kan en enkelt producent, se en interesse i at fremlægge uafhængig dokumentation for egnethed af et produkt markedsført til en bestemt anvendelse. En sådan bedømmelse varetages af ETA-Danmark. Såvel træbranchen som tagpapbranchen og en række virksomheder udgiver anvisninger, som støtter korrekt brug af deres produkter. Forsikringsselskaber Forsikringsselskaberne har naturligvis et særligt fokus på risikoen for fejl og mangler. Historisk set har innovative løsninger spillet en stor rolle, og nogle forsikringsselskaber dækker ikke risikoen i forbindelse med nye løsninger, medens andre kræver at risikobehæftede forhold er kortlagt. 5

6 Byggeskadefondene har gennem tiden bearbejdet og formidlet erfaringer om fejl og mangler i byggeriet, ligesom de var initiativtagere i forbindelse med oprettelse af DUKO, som blev oprettet med baggrund i dårlige erfaringer med en række undertagsprodukter. Byggeskadefonden ser et generelt behov for virkemidler til at forebygge anvendelse i klimaskærmen af produkter/materialer, som ikke kan modstå de fugtpåvirkninger, som de udsættes for i en normal brugstid på omkring 40 år. Det er den slags skader byggeskadefondene og de private byggeskadeforsikringsselskaber har flest udgifter til. En mulighed kunne være at hjælpe købersiden med vejledninger eller paradigmer om, hvordan man formulerer væsentlige tekniske ydeevnekrav. Sådanne formuleringer kunne fx indbygges i udbudsprojektet for et konkret byggeri, hvor man i byggeriets klimaskærm påtænker at anvende produkter/materialer, som der ikke er langvarige erfaringer med i det danske klima. Øvrige forsikringsselskaber har lagt mindre vægt på erfaringsformidling. Vidensinstitutioner, SBi m.fl. Vidensinstitutioner arbejder med formulering af krav til byggetekniske løsninger og angiver eksempler på egnede løsninger, for hvilke erfaringerne har været gode. SBi s anvisning om alternativ isolering er endvidere et eksempel på bedømmelse af en række isoleringsløsninger. Generelt kan det siges om vidensinstitutionerne, at deres indsats i dag beror på ekstern finansiering, og at deres indsats derfor i vid udstrækning vil være en reaktion på behov formuleret af branchen. Økonomi Som nævnt ovenfor er der en række virkemidler, der kan tages i anvendelse, for at øge gennemsigtigheden på byggevaremarkedet og dermed måske undgå, at byggevarer anvendes i løsninger, som ikke fungerer som forventet. Der er endvidere næppe grund til at tvivle på at alle parter ønsker at undgå de konflikter og det tab af troværdighed, der er resultat af skuffede forventninger. Problemet ligger i at iværksætte tiltag med en omkostningsramme, som står mål med gevinsterne, og i at få fordelt omkostningerne. Det rejser i sig selv problemet med at identificere hvem, der skal iværksætte sådanne tiltag. Her er der mange muligheder: Skarpere formulerede krav fra købersiden (primært bygherrer og rådgivere) kan fremme ønsker hos leverandørerne om at få et CE-mærke baseret på flere relevante ydeevnedeklarationer, og måske til at få en bedømmelse fra ETA-Danmark, som baggrund for markedsføringen Hvis bygherren skærper kravene til dokumentation fra rådgiverne, kunne det i første omgang føre til krav om større honorar, men på sigt kunne det føre til at rådgiverne udarbejder eller efterspørger vejledninger, som reducerer indsatsen Frivillige ordninger kan inden for de rammer, der er givet af Byggevareforordningen, iværksættes af såvel køber- som sælgerside, afhængigt af hvem der ser et problem og finansieres enten af leverandørsiden eller af købersiden. Anvisninger kan finansieres af brancher og virksomheder, og, afhængigt af behov for troværdighed, blive bredt accepteret. Alternativt kan vidensinstitutioner med støtte fra branchen søge midler til udarbejdelse af ønskede anvisninger. 6

7 En kreds af brugere kan foranstalte en sammenlignende test af en gruppe byggevarer, hvis ydeevne, de finder dårligt belyst. Endelig foreslår Anders Elbek en åben internetportal, hvor alle interesserede kan levere forslag til konstruktionseksempler med kravspecifikationer baseret på harmoniserede specifikationer og uden produktnavne. Udfordringen vil udover det IT-tekniske bestå i kvalitetssikring af indholdet. Der vil også være behov for finasiering i start fasen. På længere sigt bør det kunne hvile i sig selv. 7