Bilag analyse af EFFEktEr af konkurrence Om kommunal rengøring 2012

Transkript

1 Bilag analyse AF Effekter af KONKURRENCE om KOMMUNAL RENGØRING 2012

2 BILAGSRAPPORT TIL ANALYSE AF EFFEKTERNE AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL RENGØRING AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING BILAG 1 METODE S. 2 BILAG 2 CASEBESKRIVELSER S. 19 BILAG 3 FREMSKRIVNINGSFAKTORER S. 154

3 2 BILAG 1 METODE AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING 1. METODISK TILGANG Den overordnede metodiske tilgang til effektanalysen er et traditionelt før - og efter -studie. Situationen forud for konkurrencen sammenlignes med situationen efter konkurrencen. I den forbindelse vurderes det, om forskellene mellem før- og efter-situationen skyldes konkurrencen eller andre forhold. Effektanalysen er baseret på casestudier. Der er gennemført 11 casestudier om udbud af kommunale rengøringsopgaver (single service) og 3 casestudier om servicepartnerskaber. Derudover er der afdækket hollandske erfaringer med servicepartnerskaber gennem interview med ISS Facility Services A/S i Holland. Dette bilag giver en mere uddybende beskrivelse af den metodiske tilgang og redegør for, hvilke yderligere metodiske valg der er fortaget i løbet af processen. I det følgende findes beskrivelser om følgende punkter: 1. Operationalisering af effekt 2. Valg af kommuner og kontakt til kommuner 3. Valg af leverandører og kontakt til leverandører 4. Dataindsamling 5. Bearbejdning af data og rapportering 6. Analyse af markedet 7. Analyse af forklaringsfaktorer. 1.1 Operationalisering af effekt Typer af effekt Der skelnes i analysen mellem fire forskellige typer af effekter. Det er valgt at anlægge et bredt perspektiv på effekter, som både omfatter kvantitative og kvalitative effekter. Desuden skelnes mellem effekter, som er direkte og indirekte afledt af konkurrencen. Perspektivet på effekterne og de valgte indikatorer for hver effekt er illustreret i tabellen nedenfor 1. Tabel 1: Typer af effekter og valgte indikatorer Kvantitative Kvalitative Direkte afledte Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Ydelse Kvalitets- og serviceniveau Brugertilfredshed Indirekte afledte Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Udvikling og samarbejde Innovation Videnoverførsel Operationalisering 1 Perspektivet på effekter er det samme som anlagt i tidligere effektanalyser udarbejdet for Udbudsrådet, herunder "Effektanalyse af hjælpemiddelområdet" fra De formulerede effekter bygger videre på og supplerer de opstillede effektindikatorer, der er udviklet af AKF i Notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunens konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver, 2011.

4 3 Det fremgår, at der indgår fire typer af effekter og to indikatorer for hver effekt. I dette afsnit beskrives, hvorledes hver af de otte indikatorer er operationaliseret. De valgte effekter og indikatorer fremgår af tabellen nedenfor. I skemaets første søjle vises den effekt, som analyseres. I næste søjle vises de udvalgte indikatorer for hver effekt. I sidste sølje beskrives operationalisering af indikatorerne. Operationaliseringen udtrykker og tager højde for både en ideel situation, altså hvad der metodisk er ønskeligt, samt hvad der forventes som minimum at være realistisk. Derfor er der i nedenstående tabel både beskrevet udgangspunktet for operationaliseringen og et metodisk alternativ, som også vurderes at kunne fungere. Tabel 2: Analytisk tilgang Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter). Alternativ: Hvis der ikke foreligger fx et kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer iht. vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 9 2. Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Udbudsomkostninger omfatter også virksomhedsoverdragelsesomkostninger. Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning og opfølgning i forhold til leverandøren. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følgeomkostninger, etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Antal tilkomne og afgåede medarbejdere Normering, arbejdstempo og arbejdstider Lønvilkår og lønniveau Uddannelses- og kompetenceniveau Kontakt til nærmeste leder og feedback på arbejdsopgaverne Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejderrepræsentanter. I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejderforhold, bedes kommuner og leverandører om at beskrive generelle erfaringer med virksomhedsoverdragelse, fx fra tidligere konkurrence om rengøringsopgaverne. Dette giver naturligvis ikke case-relevant information, men anvendes perspektiverende på tværs af cases. Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til selve virksomhedsoverdragelsesprocessen og i forhold til ændringerne i medarbejderforholdene. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i medarbejdertilfredshedsundersøgelser, som er repræsentative for personalet, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejdertilfredshed, bedes kommuner og leverandører om at beskrive generelle erfaringer med virksomhedsoverdragelse, fx fra tidligere konkurrence om rengøringsopgaverne. Dette giver naturligvis ikke case-relevant information, men anvendes perspektiverende på tværs af cases. 2 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet:

5 4 Ydelse Udvikling og samarbejde Kvalitet og serviceniveau Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. Brugertilfredshed Innovation Vurdering af, om udbuddet har bidraget til forbedrede processer eller produkter i forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter 3 afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør. Videnoverførsel Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i de udbudte opgaver, herunder i kvaliteten og serviceniveauet i forhold til tidligere. Det kan fx være en sammenligning af den beskrevne opgave før og efter udbud. Ved systematiske ændringer er der foretaget en vurdering af den økonomiske værdi. Sammenligning af brugertilfredshed og sammenligning af antal klagesager før og efter udbud. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i brugertilfredshedsundersøgelser, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune og leverandør. Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder, afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør. Operationalisering af indikatorer er uddybet i endnu en tabel, som findes nedenfor. For hver indikator beskrives anvendte datakilder og de metodiske udfordringer, som var forventet forud for analysen, samt hvorledes udfordringerne løses. I praksis har der vist sig at være nogle metodiske udfordringer i de enkelte cases, som har krævet, at der blev foretaget yderligere metodiske valg. Det har fx været muligt at tilvejebringe oplysninger og dokumentation for en given effekt i nogle cases men ikke i andre cases. De konkrete valg i hver case skal naturligvis beskrives. Derfor er der inkluderet et oversigtsskema i hver casebeskrivelse, som redegør for de konkrete metodiske valg i den pågældende case. Det skal dog bemærkes, at det i stort set samtlige cases har vist sig svært at få vurderet og dokumenteret udviklingen i kvalitets- og serviceniveau. Dette skyldes, at mange af casene er helt eller delvist førstegangsudbud, hvor der ikke forud for udbud har været fastsat en standard for kvalitets- og serviceniveau. Af denne grund foreligger der ikke et entydigt billede af førsituationen på dette punkt. Kun få af de interviewede kommuner påpeger, at der er forskelle på det aftalte og det realiserede kvalitets- og serviceniveau. Det realiserede kvalitets- og serviceniveau er dokumenteret i månedlige kvalitetsrapporter, som dog ikke kun måler kvaliteten, men også i nogen grad brugernes tilfredshed. I og med at kommunerne ikke har kunnet dokumentere eller frembringe anden, præcis information om den økonomiske værdi heraf (pga. manglende viden om det præcise kvalitetsniveau forud for udbud), har vi i stedet bedt om en skønnet vurdering, dvs. hvilken relativ andel af det samlede udgiftsniveau der er tale om. I ingen cases har ændringerne givet anledning til en efterregning af de økonomiske effekter. Sidst skal bemærkes, at effektanalysen ikke har omfattet bilagskontrol af de oplysninger, som kommunerne har tilvejebragt om økonomiske effekter. Der er foretaget en række vurderinger af oplysningerne, når det ikke har været muligt at frembringe og dokumentere alle de ønskede oplysninger. De opstillede retningslinjer er blevet fulgt, og det er i alle tilfælde forsøgt at komme så langt til bunds i oplysningerne som muligt. Casebeskrivelserne inklusive beregninger er sendt til validering og er blevet godkendt af alle casekommunerne. 3 Innovation er således defineret mere som løbende udvikling af mindre omfang end radikale fornyelser.

6 5 Tabel 3: Effekter og indikatorer analytisk design Kategori Indikator Operationalisering Datakilde Udfordring/opmærksomhedspunkt Økonomi Bruttobesparelse Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter). Alternativ: Hvis der ikke foreligger kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer iht. vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 9 4. Kontrolbud 5 samt Udbudspris Kommunale regnskabstal for Direkte og Indirekte omkostninger Afskrivning og forrentning Der foreligger ikke nødvendigvis opgørelse af udgifter før udbuddet, herunder eget kontrolbud eller kontrolberegning. Når dette er tilfældet, kan kommunens budget for serviceopgaverne bruges som udgangspunkt for beregningerne. Budgetterne indeholder som udgangspunkt kun de direkte omkostninger forbundet med opgaveløsningen, fx omkostninger til løn, materialer og rekvisitter. Derfor skal der tages højde for indirekte omkostninger. Ingen kommuner har afholdt omkostninger til større investering, i fx maskinel, og derfor skal der ikke tages højde for afskrivning og forretning heraf. Til dette er der taget udgangspunkt i "Vejledning om omkostningskalkuler, kapitel 9" fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. I afsnit er de typiske omkostninger listet. Kommunerne er ikke forpligtet til at opgøre indirekte omkostninger, men det kan være, at de er opgjort for dette eller et andet serviceområde, og at kommunen derfor kan oplyse en fordelingsnøgle til indirekte omkostninger. Hvor dette ikke er tilfældet, er der indgået dialog med kommunen om størrelsen af de indirekte omkostninger. Rambøll har fastsat et konservativt estimat for indirekte omkostninger til 15 % af de direkte lønomkostninger. Dette er baseret på erfaringer med opgørelser af indirekte omkostningerne. Kommunerne er blevet forelagt dette og blevet bedt vurdere, hvorvidt de mener, at 15 % er et realistisk bud for deres kommune. Alle kommuner har accepteret estimatet. I en case, Aarhus Kommune, har kommunen selv anslået de indirekte omkostninger (13 %). Der korrigeres for ændringer i omfanget af opgaverne, således at hvis en kommune udbyder en opgave af en anden størrelse eller anden kvalitet end den, der førhen blev varetaget internt, bliver der taget højde herfor. Det kunne fx være ændringer i antallet af rengjorte kvadratmeter. 4 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, på Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside: 5 Der kan være tale om kontrolbud (= at kommunen selv byder på opgaven) eller kontrolberegning, som er en teknisk beregning af omkostninger på det givne udbudsgrundlag.

7 6 Da alle cases omhandler igangværende kontrakter, har mange kommuner påpeget, at omfanget af opgaven formentlig ændrer sig i løbet af kontraktperioden, da det sker, at en skole eller en institution lukkes eller åbnes. Dette er der ikke taget højde for i beregningerne, da det ikke vides med sikkerhed, om opgaven ændrer sig, og hvorledes den ændrer sig. Der er i alle beregninger korrigeret for inflation, således at alle tal omregnes til 2012-priser. Der er brugt forskellige prisindeks til at korrigere forskellige tal: Producentprisindeks for tjenester, specifikt for renhold, er brugt til at fremskrive udgifterne til rengøring. Lønindeks for den offentlige sektor er brugt til at fremskrive internt tidsforbrug i kommunerne. Lønindeks for den private sektor, specifikt for rådgivning, er brugt til at fremskrive udgifter til ekstern konsulent. Inflationsfaktorer findes i bilag 3. Endelig skal det bemærkes, at der har været nogle omkostninger, som kommunerne ikke har været i stand til at opgøre. Det har fx drejet sig om husleje til rengøringsdepoter og omkostninger til el, vand og varme forbrugt i forbindelse med rengøringen. Kommunerne afholder dog som udgangspunkt disse omkostninger i både før- og eftersituationen, og derfor er det vurderet, at det ikke er nødvendigt at opgøre omkostninger hertil. I de enkelte cases er der derimod gjort opmærksom på, hvorvidt det generelle omkostningsniveau på denne måde er undervurderet. Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Udbudsomkostninger omfatter også virksomhedsoverdragelsesomkostninger. Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning og opfølgning i forhold til leverandøren. Dokumentation for: Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Det er en udfordring, at kommunerne ikke altid opgør følgeomkostninger og udbudsomkostninger. Der bliver ikke som udgangspunkt foretaget tidsregistrering i forbindelse med udbud i alle kommunerne. Det har derfor i enkelte cases været nødvendigt at estimere disse. I alle casestudier er der efterspurgt dokumentation for såvel udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Når disse er opgjort, er de indgået i vurderingerne efter at have taget højde for indirekte omkostninger, jf. beskrivelsen om bruttobesparelsen.

8 7 Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følgeomkostninger, etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Interview med kommunal ledelse og samlet realitetstjek i forhold til generelle erfaringer på området Når omkostningerne ikke er opgjort, er der spurgt ind til det forbrugte antal timer i kommunen på forskellige niveauer af den kommunale organisation. Fx hvor lang tid brugte hver institutionsleder på udbuddet? Hvor lang tid brugte arbejdsgruppen? Hvem sad i arbejdsgruppen? Hvordan følges der op på kvaliteten efter udbud? I relation til tidsforbrug er kommunerne så vidt muligt blevet bedt om at udarbejde et skøn over tidsforbruget fordelt pr. medarbejderkategori (se nedenfor). Der er herefter taget afsæt i timesatser efter samme principper som i forbindelse med AMVAB-målinger (aktivitetsbaseret måling af virksomhedernes administrative byrder), hvor der ikke blot tages højde for medarbejdernes faktiske løn, herunder såvel lønmodtagers som arbejdsgivers andel af eventuelle bidrag til pensionsordninger, indtægter i form af A-skattepligtige personalegoder og indirekte omkostninger, men også for den præsterede arbejdstid. Med præsteret arbejdstid menes den tid, lønmodtageren rent faktisk har været på arbejde. Fraværstimer i forbindelse med sygdom, ferie eller andet er dermed trukket fra. Det er klart, at en sådan timesats er højere end den timesats, der opnås ved at dele en års- eller månedsløn med det normerede antal timer. Det er vurderingen, at der hermed etableres det mest anvendelige sammenligningsgrundlag i de cases, hvor der sammenlignes kommunal og privat drift før og efter udbud. Konkret er der taget afsæt i satserne for "Løn efter lønkomponenter, lønmodtagergruppe, tid, arbejdsfunktion, aflønningsform og sektor" for ledere indenfor: Servicefag (hovedaktiviteten) Omsorgsarbejde I en enkelt case (Haderslev) var det ikke muligt at foretage en vurdering af udbudsomkostningerne med denne tilgang. Derfor blev der udarbejdet et estimat for udbudsomkostninger på baggrund af de andre cases, hvor udbudsprocessen blev vurderet sammenlignelig med den beskrevet af Haderslev Kommune. Tallet blev godkendt af kommunen. Virksomhedsoverdragelsesomkostninger er medtaget som en udbudsomkostning i analysen. Disse omfatter kommunens omkostninger til medarbejderne i varslingsperioden. Flere af kommunerne har valgt at sikre medarbejdernes vilkår i hele kontraktperioden.

9 8 Virksomhedsoverdragelsesomkostninger kan opdeles i tre kategorier: Direkte omkostninger forbundet med overenskomstmæssige og normeringsmæssige forskelle mellem det offentlige og private Fratrædelsesomkostninger Afregning af feriepenge. Der er, i det omfang det er muligt, forsøgt at skelne mellem de tre typer af omkostninger, således at afregning af feriepenge kunne udgå fra nettobesparelsen. Det er vurderingen, at feriepengene skulle have været afholdt til medarbejderne, uanset om de var blevet virksomhedsoverdraget eller ej, og at de derfor ikke bør indgå som en omkostning specifikt i denne analyse. Organisation Medarbejderforhold Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Antal tilkomne og afgåede medarbejdere Normering, arbejdstempo og arbejdstider Lønvilkår og lønniveau Uddannelses- og kompetenceniveau Kontakt til nærmeste leder og feedback på arbejdsopgaverne Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. I cases hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejderforhold, bedes kommunen og leverandører om at beskrive generelle betragtninger om, hvordan virksom- Skriftlig dokumentation for disse forhold. Kvalitativ vurdering via interview med - ledelse i kommunen - ledelse hos leverandøren - medarbejdere 6 Der er forsøgt at få oplysninger og dokumentation for så mange af de nævnte medarbejderforhold som muligt. Situationen for medarbejderne forud for udbud er undersøgt gennem oplysninger fra og interviews med kommunerne. Situationen for medarbejderne efter udbud er undersøgt gennem oplysninger fra og interviews med leverandørerne. Interviews med medarbejderne har suppleret oplysningerne om både før- og eftersituationen. Det har ikke været muligt at gennemføre interviews med virksomhedsoverdragne medarbejdere i samtlige kommuner af flere årsager: Kun en medarbejder blev virksomhedsoverdraget eller er fortsat ved leverandøren, og derfor kan medarbejderens anonymitet i forhold til arbejdsgiveren ikke sikres Medarbejderne har ikke ønsket at medvirke i analysen Det har ikke været muligt at arrangere og gennemføre interviews med medarbejderne inden for analysens tidshorisont. I de pågældende cases bruges kommunernes og leverandørernes vurderinger af udviklingen. Det har generelt været svært at få tilvejebragt oplysninger om sygefravær, da dette ofte blev opgjort decentralt før udbuddet og ikke nødvendigvis er tilgængeligt for de interviewede i kommunerne. Dertil kommer, at leverandørernes oplysninger om sy- 6 Det vil være nødvendigt at koble medarbejdernes vurdering af medarbejderforhold sammen med medarbejdertilfredshed, se nedenfor.

10 9 hedsoverdragelse påvirker medarbejderforholdene. gefravær tit er opgjort for en større medarbejdergruppe og ikke kun de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Derfor har vurderingerne om ændringer i sygefravær i flere tilfælde måtte udgå af casene, og de øvrige indikatorer har ligget til grund for analysen. Flere af kommunerne har valgt at sikre nogle af medarbejdernes vilkår i hele kontraktperioden. Her er således færre eller ingen ændringer i medarbejderforhold i perioden. Der er taget højde for kommunens omkostninger (virksomhedsoverdragelsesomkostninger) hertil i beregningerne, jf. afsnittet om nettobesparelsen. Medarbejdertilfredshed Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til selve virksomhedsoverdragelsesprocessen og i forhold til ændringerne i medarbejderforholdene. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i medarbejdertilfredshedsundersøgelser, som er repræsentative for personalet, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. Kvalitativ vurdering gennem: - Fokusgruppeinterview med medarbejdere Dokumentation via: - Eksisterende trivselsundersøgelse Det kan ikke forventes, at trivselsundersøgelser gennemført af kommunen (før) og leverandøren (efter) er direkte sammenlignelige, da disse typisk udarbejdes for en større gruppe af medarbejdere end blot de virksomhedsoverdragne medarbejdere. Derfor er der gennemført fokusgruppeinterview eller telefoninterviews med et udsnit af medarbejderne. Der er spurgt ind til deres tilfredshed umiddelbart ved virksomhedsoverdragelse og efterfølgende tilfredshed. Der er også spurgt ind til årsager til ændringerne i tilfredshed, fx ændringer i medarbejderforhold. I flere cases er der mange medarbejdere, som har valgt at sige op eller er blevet afskediget. Dette betyder, at det kun er vurderingerne og perspektiverne fra de tilbageværende medarbejdere, som indgår i analysen. Derfor er der et perspektiv, som udgår i vurderingen af medarbejdertilfredsheden. I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejdertilfredshed, bedes kommunen og leverandører om at beskrive generelle betragtninger om, hvordan virksomhedsoverdragelse påvirker medarbejdertilfredshed. Medarbejdere, som er stoppet, kan forventes at have et andet syn på virksomhedsoverdragelsen end de medarbejdere, som har valgt at blive. Derfor kan der mangle et perspektiv i ændringerne i medarbejdertilfredsheden. Det er dog ikke vurderet muligt inden for analysens rammer at komme i kontakt med medarbejdere, som ikke længere er ved leverandøren. Der er i stedet blevet spurgt ind til medarbejdernes årsag til at stoppe ved leverandøren ved de tilbageværende medarbejdere.

11 10 Ydelse Kvalitet og serviceniveau Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i de udbudte opgaver, herunder i kvaliteten og serviceniveauet i forhold til tidligere. Det kan fx være en sammenligning af den beskrevne opgave før og efter udbud. Ved systematiske ændringer foretages en kvalificering af den økonomiske nettogevinst. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. Dokumentation via: - Kravspecifikation - Kontrakt - Samarbejdsaftale - Aktivitetsopgørelse - Ved genudbud: Udbudsmateriale fra første udbud Kvalitativ vurdering ved interview: - Leverandør - Kommunal ledelse Der var forventninger om, at eventuelle præciseringer af kvalitet og serviceniveau i forbindelse med udbuddet eller i kontraktperiode ville kunne afdækkes via sammenligning af udbudsmaterialet, kravspecifikation mv. med tidligere kvalitetsstandarder. Der er dog kun få kommuner, som har et centralt overblik over kvalitetsstandarden forud for udbud. De fleste leverandører udarbejder månedlige kvalitetsrapporter i samarbejde med kommunen. Der udarbejdes en karakter for hver enhed for såvel kvalitet som samarbejde. Kvalitetsparameteret bruges til at vurdere kvaliteten, og samarbejdsparameteret bruges til at vurdere brugertilfredsheden. Kommuner og leverandører har dog påpeget, at målinger på kvalitet og samarbejde er svære at skille entydigt ad. Dette ses konkret i målingerne, ved at der ofte er givet den samme karakter for kvalitet og samarbejde. Det er kun et mindre antal kommuner (et udsnit af dem med anden- eller flergangsudbud), som har kvalitetsrapporter fra førsituationen. I mange tilfælde er kommunens, leverandørens og eventuelt medarbejdernes vurdering af udviklingen heri den eneste indikator. Det har vist sig, at kommunerne og leverandørerne tit har en anderledes opfattelse af omfanget af kvalitetsmæssige ændringer, end medarbejderne har. Alle perspektiver er blevet beskrevet, og der er så vidt som muligt forsøgt at vurdere retningen af ændringen. Der er spurgt ind til ændringer i kvaliteten med henblik på at kunne foretage en kvantificering af kvalitetsniveau og beregne konsekvenserne på besparelserne. Kommunerne vurderer dog ikke, at der er væsentlige ændringer i kvaliteten, som kræver en kvantificering. Brugertilfredshed Sammenligning af brugertilfredshed og sammenligning af antal klagesager før og efter udbud. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i brugertilfredshedsundersøgelser, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews Kvalitativ vurdering gennem interview med: - Kommuner - Leverandører Det var forventet forud for analysen, at der kunne være kommuner, som ikke gennemfører brugerundersøgelser. Derfor blev det planlagt i givet fald at supplere med kvalitative data fra interview. I praksis har det vist sig, at der ikke i nogen af de besøgte kommuner har været gennemført systematiske brugerundersøgelser. De udarbejdede kvalitetsrapporter giver dog, jf. afsnittet om kvalitet og serviceniveau både en indikation for kvalitet og brugertilfredshed. Disse kan derfor bruges med nogen forsigtighed til at vurdere ud-

12 11 med kommune og leverandør. Dokumentation viklingen i brugertilfredsheden i cases, hvor kvalitetsrapporterne er udarbejdet i via: førsituationen. Derudover er vurderingen af denne effekt baseret på kvalitative vur- - Brugertilfreds- deringer. heds- undersøgelser Der kunne principielt have været gennemført brugerundersøgelser i de 13 cases. - Udvikling i Der er tale om både et økonomisk og et fagligt fravalg. antal klagesager. Både kommuner og leverandører har oplyst, at brugertilfredsheden ikke kun er relateret til ydelsen. Tilfredsheden vurderes i lige så høj grad at være relateret til: Hvorvidt brugerne er blevet involveret i fastsættelse af standarden og udbudsprocessen Hvorvidt brugerne mener, at standarden af ydelserne er ændret med udbud Hvorvidt brugerne mener, at leverandørerne leverer de aftalte ydelser Forholdet mellem brugerne og de virksomhedsoverdragede rengøringsassistenter. En brugerundersøgelse vil derfor risikere at måle noget andet end det ønskede. I stedet er kommunernes vurderinger indgået i analysen. Sidst er der redegjort for brugernes tilfredshed, som indikeret i kvalitetsmålinger, efter udbuddet, selvom denne ikke kan sammenlignes med førsituationen. Redegørelsen viser, om der er tilfredshed efter udbud. I en kommune med høj brugertilfredshed efter udbud kan der med nogen sandsynlighed udelukkes, at brugertilfredsheden er væsentligt forringet efter udbud. Udvikling Innovation Vurdering af, om udbuddet har bidraget Kvalitativ En sådan tilgang bygger i sagens natur på subjektive vurderinger, der kan være og sam- til forbedrede processer eller produkter i vurdering gennem vanskelige at efterprøve i praksis. Metodisk er der derfor lagt vægt på at sammen- arbejde forhold til bedre styring, effektive ar- interview med: holde kommunernes vurdering med leverandørernes udsagn. Som effekter vil der bejdsgange, hurtigere leverancer eller - Leverandør være tale om eksempler, og ikke en systematisk dokumentation af forskelle i opga- nye produkter 7, afdækkes kvalitativt - Kommunal veløsningen. gennem interview med kommune og le- ledelse verandør. Metodisk set vil sådanne forskelle desuden kunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor, jf. behovet for at forklare identificerede effekter, fx at ny teknologi påvirker de økonomiske vilkår. 7 Innovation er således defineret mere som løbende udvikling af mindre omfang end radikale fornyelser.

13 12 Viden- overførsel Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder, afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør. Kvalitativ vurdering gennem interview med: - Leverandør - Kommunal ledelse Som ovenfor under innovation det er muligt at indhente konkrete bud på, hvad der fremmer videndeling, men der er tale om aktørernes vurderinger. Denne vil tilsvarende kunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor, jf. behovet for at forklare identificerede effekter.

14 Datakilder til beregning af totalomkostninger Kommunernes tilgang til kalkulation af totalomkostninger varierer. Derfor er det nødvendigt at sikre, at der tages højde for alle typer af relevante omkostninger i beregningerne. Som en bruttoliste ligger følgende parametre til grund for beregningen af de totale omkostninger til rengøringsopgaverne Direkte omkostninger Løn Materialer Specielt anskaffet udstyr Befordring Tjenesteydelser Reparations- og vedligeholdelsesudgifter Husleje Forbrugsafgifter Forsikringer Uddannelsesomkostninger. 2. Indirekte omkostninger Andele af fællesomkostninger fra den centrale administration (løn og personale, bogholderi mv.) Andel af udgifter til centralt it Andel af udgifter til telefonomstilling Andel af udgifter til forsikringer Andel af udgifter til ledelse. 1.2 Valg af kommuner og kontakt til kommuner Rengøringsservice er en tjenesteydelse, som der ofte er skabt konkurrence om i kommunerne. Derfor var der fra starten en forventning om, at det ville være muligt at sikre deltagelse fra kommuner. Casene blev udvalgt med udgangspunkt i følgende karakteristika: Cases skal omhandle kommuner, som på nuværende tidspunkt har udbudt rengøringsopgaver Dvs. at casen ikke må være af væsentlig ældre karakter Dvs. at der skal have været afholdt udbud af rengøringsopgaver Cases skal omhandle såvel førstegangsudbud som anden- eller fler-gangsudbud Cases skal omhandle såvel udbud med aktivitetskrav som funktionskrav Cases skal have en vis geografisk spredning Cases skal have en vis volumen, forstået som den samlede kontraktsum over perioden Cases skal omfatte både større og mindre kommuner Cases skal repræsentere flere forskellige leverandører på markedet Cases skal omhandle forskellige udbudsformer. Det har været nødvendigt at kontakte et forholdsvist stort antal kommuner i løbet af rekrutteringsprocessen. Der blev sammensat en bruttoliste med 35 kommuner. Kontakten til kommunerne blev indledt telefonisk. Det var ikke muligt at træffe den relevante kontaktperson i alle kommuner. 8 Helt konkret har ikke alle direkte omkostninger vist sig relevante at måle. Omkostninger til befordring, tjenesteydelser, reparationsog vedligeholdelsesudgifter samt uddannelsesomkostninger forekommer ikke i casene. Omkostningerne til husleje, forbrugsafgifter og forsikringer for de enkelte enheder frafalder ikke kommunen ved udbuddet, og kommunerne har derudover ikke kunnet opgøre disse omkostninger. Disse er derfor heller ikke indregnet.

15 13 Stort set alle kommuner var som udgangspunkt interesserede i at deltage i effektanalysen. Alle interesserede kommuner fik tilsendt yderligere oplysninger om undersøgelsen i et følgebrev sammen med en liste over ønskede oplysninger til brug i analysen. Efterfølgende var der et relativt stort frafald i antallet af interesserede kommuner. Dette vurderes at være en kombination af: At kommunerne skal afsætte en del tid til at medvirke i analysen, hvilket ikke har været muligt for alle på nuværende tidspunkt, At tidshorisonten til analysen løber hovedsageligt i sommerferieperioden, og At perioden fra kontakt til deltagelse var kort. Trods udfordringer med at finde interesserede kommune til deltagelse blev der fundet i alt 10 kommuner til analysen, svarende til 11 cases. De følgende kommuner har medvirket i analysen: Aarhus Kommune (to udbud, 2009 og 2011, begge første udbud) Ballerup Kommune (2010, første udbud) 9 Billund Kommune (2012, første udbud) Egedal Kommune (2011, andet udbud i nye Egedal Kommune, udbudt første gang i nye Egedal Kommune i 2008) Frederikssund Kommune (2010, første udbud) Helsingør Kommune (2008, fjerde udbud, årstal for første udbud er ikke oplyst) Holstebro Kommune (2010, femte, sjette eller syvende udbud, udbudt første gang i 1990'erne) 10 Odense Kommune (2011, andet udbud, første udbud 2007) Struer Kommune (2011, første udbud) Varde Kommune (2010, første udbud i nye Varde Kommune) 11. Alle kriterier for udvælgelse er blevet helt eller delvist opfyldt med de valgte cases. Det har dog vist sig svært at opnå den ønskede geografiske spredning i casene. Det har fx ikke været muligt at finde en kommune i Nordjylland, som opfyldte kriteriet om udbud på nuværende tidspunkt samt havde tid til at medvirke. De øvrige regioner er repræsenteret blandt casestudierne. Det har ikke været muligt at finde kommuner, som udelukkende har anvendt funktionskrav i deres udbud af rengøringsopgaverne, men der er fundet eksempler med en kombination af aktivitets- og funktionskrav. Det er Rambølls vurdering, som bekræftes i dialog med markedet, at udbud alene med funktionskrav er meget sjældne. Casene om servicepartnerskaber skulle ønskeligt opfylde samme kriterier som cases om rengøring, med den tilføjelse at casene skal omfatte flere facilities managementopgaver, hvoraf én opgave er rengøring. På grund af det meget begrænsede antal faktiske cases på området har det ikke været muligt at opfylde kriterierne, til trods for at der er søgt efter egnede cases på flere forskellige måder og med forskellie indgangsvinkler: Søgning i databaser, herunder TED og udbudsportalen Søgning på kommuners hjemmesider Interview med de største leverandører på markedet Interview med rådgivere på markedet. Dertil kommer, at der blandt de relevante, udsøgte cases har været kommuner, som ikke havde tid til at deltage i analysen. I alle tilfælde har konklusionen været, at der foreløbigt er meget få tilfælde, hvor danske kommuner udbyder et antal facility management-opgaver i et servicepartnerskab. Det er derfor valgt at inddrage et eksempel fra en offentlig, statslig myndighed, Forsvarskommandoen, som har udbudt flere facility management-opgaver i et samlet udbud. 9 Området var udliciteret i år 2000, men kommunen valgte efterfølgende at hjemtage området. I 2010 blev området igen udbudt. 10 Kommunen har ikke kunne oplyse årstal for første udbud, eller hvor mange gange området har været udbudt før. Den interviewede vurderer, at området har været udbudt 4 til 6 gange før nuværende udbud. 11 Området var udbudt i gamle Varde Kommune før kommunesammenlægningen.

16 14 Ligeledes blev det besluttet at inddrage Haderslev Kommune, som har udbudt rengøringsopgaver og vinduespolering i et udbud. Der er indgået kontrakt på partnerskabslignende forhold og med særlig fokus på udvikling med ISS Facility Servicess A/S. Som et tredje eksempel er valgt at inddrage Langeland Kommune, hvor opførelsen og driften af Ørstedskolen er blevet udbudt. Der tale om et offentligt-privat partnerskab (OPP) indgået mellem Langeland Kommune og et konsortium af private virksomheder, hvor Dan-Ejendomme står for at varetage driften. Sidst er der set nærmere på udenlandske erfaringer. Holland bliver ofte betegnet som et land, som er meget langt fremme på området med offentligt-privat samarbejde. Kontakt til ISS Facility Servicess A/S i Holland har vist, at hollanske myndigheder, svarende til de danske kommuner, ikke skaber konkurrence om facility management-opgaver i servicepartnerskaber på nuværende tidspunkt. Derfor er der udarbejdet en mere perspektiverende case, som har fokus på generelle erfaringer samt markedets udvikling frem for at udarbejde et specifikt casestudie. Følgende casestudier om servicepartnerskaber indgår derfor i analysen: Forsvarskommandoen (2010, første udbud) Haderslev Kommune (2010, første udbud) Langeland Kommune (2008, første udbud) Hollandske erfaringer (beskrivelse af det hollandske marked til perspektivering). 1.3 Udvælgelse af leverandører til interview I flere af casene har kommunerne valgt flere leverandører til at udføre opgaverne. Antallet af leverandører i hver case har varieret fra én til seks. Det har derfor været nødvendigt at foretage valg om, hvilke leverandører der skulle indgå i analysen. I hver case er der foretaget en vurdering af forholdene, som hver leverandør har indgået kontrakt med kommunerne på. Såfremt en kommune har et stort antal leverandører på samme kontraktmæssige vilkår, er én til to leverandører udvalgt til analysen. Såfremt aftalerne er indgået på forskellige kontraktmæssige vilkår, er der udvalgt leverandører til analysen, som repræsenterer de forskellige kontraktmæssige vilkår. I tabellen nedenfor ses antallet af leverandører for hver kommune, udvalgte leverandører samt deltagende leverandører. Tabel 4: Leverandøroversigt Kommune Leverandører Udvalgt leverandører Deltagende leverandører Aarhus (2009) Clean Service ApS ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Elite Miljø A/S IDA Service A/S Intensiv Rengøring ApS ISS Facility Services A/S Alliance+ A/S Aarhus (2011) 12 Compass Group Compass Group - Ballerup Elite Miljø A/S Elite Miljø A/S Elite Miljø A/S Billund ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Egedal Rengoering.com Rengoering.com Rengoering.com Alliance+ A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Frederikssund ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Helsingør Forenede Service Forenede Service Forenede Service Holstebro Forenede Service Forenede Service Forenede Service 12 I Aarhus er der analyseret to forskellige udbud, et udbud fra 2009 og et udbud fra 2011.

17 15 Odense Forenede Service Forenede Service Forenede Service Bidstrup Jensen A/S (opkøbt af Alliance+ i 2012) Alliance+ A/S Bidstrup Jensen A/S (opkøbt af Alliance+ i 2012) Alliance+ A/S Struer Kongsvang Rengøring Kongsvang Rengøring Kongsvang Rengøring Varde Forenede Service Forenede Service Forenede Service Forsvarskommandoen Forenede Service Forenede Service Forenede Service Haderslev ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Langeland Dan-Ejendomme ISS Facility Services A/S Dan-Ejendomme ISS Facility Services A/S Dan-Ejendomme ISS Facility Services A/S Leverandørerne blev først kontaktet telefonisk på overordnet niveau. Efter godkendelse fra virksomhederne til at kontakte konkrete medarbejdere er dette blevet gjort per telefon. Alle kontaktede leverandører var interesserede i at medvirke i analysen. I nogle tilfælde kunne dette dog ikke lade sig gøre (Aarhus 2011, Egedal og Odense). Årsagen er, at det ikke har været muligt at arrangere interviews med leverandørerne inden for analysens tidshorisont. 1.4 Dataindsamling Dataindsamlingen er foregået som angivet i nedenstående tabel. Tabel 5: Dataindsamling og datakilder Informationsbehov Datakilde Kommunale oplysninger om udbud (udbudsmateriale, vurderingsnotat, kontrolberegninger osv.) Oplysningerne er indsamlet, så vidt muligt forud for interview og alternativt i forbindelse med interview. I nogle tilfælde er oplysninger ikke indsamlet, fx når der ikke har været et sammenligningsgrundlag (medarbejdertilfredshedsundersøgelser fra leverandører), eller når det er blevet vurderet for tidskrævende for kommunen at indhente oplysningerne. I disse tilfælde har kommunerne og leverandørerne oplyst de ønskede informationer mundtligt, hvorfor der ikke foreligger skriftlig dokumentation. Kommunale vurderinger Der er gennemført personlige interviews med en eller flere af følgende personer fra kommunerne: Den udbudsansvarlige i kommunen Den områdeansvarlige Controller på området. Antallet af interviews i hver kommune varierer fra ét til tre. I nogle kommuner er alle tre funktioner varetaget af én person. I andre kommuner varetages funktionerne af forskellige personer. Her har kommunerne oplyst, hvem der er mest relevant at snakke med i forbindelse med analysen. I det omfang det har været nødvendigt at interviewe flere personer, er dette blevet gjort. Ellers har interviewpersonen fremskaffet ekstra oplysninger fra de relevante personer. Leverandører Medarbejdere Der er gennemført interviews med seks forskellige leverandører, hvilke fremgår af Tabel 4. Interviewene er gennemført telefonisk eller personligt alt efter leverandørernes ønsker og muligheder. Der er gennemført interviews med medarbejdere i forbindelse med fire casestu-

18 16 dier. Ønskeligt skulle der være gennemført interviews med medarbejdere i forbindelse med ni casestudier. Dette var ikke muligt af følgende årsager: Kun én medarbejder er tilbage ved leverandøren, og derfor kan medarbejderens anonymitet ikke sikres (to casestudier). Medarbejderne ønskede ikke at deltage (ét casestudie) Det kunne ikke lade sig gøre at arrangere interviews med medarbejderne inden for tidsperioden (ét casestudie) Leverandøren kunne ikke nå at medvirke inden for tidsperioden, og derfor kunne interviews med medarbejdere heller ikke arrangeres (ét casestudie). Rådgivende virksomheder Der er gennemført personlige interviews med to af de største rådgivende virksomheder i branchen; Dansk Servicerådgivning A/S og Servicemægleren A/S. 1.5 Bearbejdning af data og rapportering Der er udarbejdet en analyse i forbindelse med samtlige cases. Analysen er baseret på de indsamlede data og interviews. Afrapportering er sket i en casebeskrivelse, som indeholder såvel en beskrivelse af før- og eftersituationen som en beskrivelse af kommunens udbudsproces. Casebeskrivelserne er efterfølgende godkendt hos de medvirkende kommuner og leverandører. Medvirkende medarbejdere er blevet orienteret om casebeskrivelse og har fået tilsendt en endelig version af casebeskrivelsen. Alle casebeskrivelser indgår i den samlede analyse, som er udarbejdet sideløbende med godkendelsen af casebeskrivelserne. Det var tiltænkt, at casene om servicepartnerskaber skulle indgå på perspektiverende vis i analysen og dermed kun i mindre grad i selve effektanalysen. Det er dog forsøgt at gøre casene om servicepartnerskaber så sammenlignelig som muligt med de øvrige cases. Det har vist sig, at datagrundlagene i casene om servicepartnerskaber generelt er mindre fyldestgørende end i de øvrige cases. Derfor er detaljeringsniveauet ikke særligt højt på mange indikatorer. Derfor indgår casene om servicepartnerskaber, som tiltænkt, kun som perspektiverende cases. Der er således udarbejdet en beskrivelse af forskellene mellem almindelige udbud af kommunale rengøringsopgaver og servicepartnerskaberne. 1.6 Analyse af markedet Markedet for facility management er ikke et veldefineret marked. De kommunale udgifter til rengøring eller facility management er heller ikke opgjort centralt. Derfor er analysen af markedet baseret på eksisterende opgørelser og studier, navnlig opgørelser af omsætning i rengøringsbranchen fra Danmarks Statistik og én rapport fra Center for Facilities Management: "Markedet for Facilities Management i Danmark" fra Analyse af forklaringsfaktorer Effektanalysen indeholder en analyse af forklaringsfaktorer for, at de identificerede effekter opstår. I denne forbindelse er der taget udgangspunkt i AKFs diskussion vedrørende virkningsmodellen for kommunal konkurrence om offentlige opgaver. Modellen kan sammenfattes i en bevidst forenklet årsagskæde, således at den kommunale beslutning om udbud fører til en aktivitet (udbudsprocessen mm.), som leder over i et resultat (opgaven løses af den vindende leverandør, evt. en privat), hvorefter der opstår nogle effekter i form af økonomi, kvalitet osv. Analytisk kan processen beskrives som illustreret i nedenstående figur 1.

19 17 Figur 1: Oversigt over relevante forklaringsfaktorer Trin 1 Først identificeres de ønskede effekter og de datakilder, der kan belyse, om effekterne er indfriet (dette spørgsmål er behandlet i det foregående afsnit). Trin 2 Dernæst identificeres (empirisk såvel som hypotesebaseret) de relevante indre og ydre faktorer, der har betydning for, om en effekt realiseres. Trin 3 I den samlede analyse analyseres på tværs af cases, hvordan effekterne kan kobles med de forskellige potentielle forklaringsfaktorer. Der er på forhånd identificeret mulige forklaringsfaktorer, som kan ses i tabel 6 nedenfor. Tabel 6: Oversigt over relevante forklaringsfaktorer Indre faktorer Ydre faktorer Procesforløbet Tilgang til kravspecifikationen, herunder brug af funktionskrav Opgavens kompleksitet Opgavens omfang Organisatorisk modenhed Effektivitetsniveau forud for udbud Klarhed i ydelsesbeskrivelser Ændring af national-politisk fastlagt serviceniveau eller anden lovgivningsmæssig ændring Markedssituationen Antal modtagne tilbud Geografisk placering set i forhold til markedet Leverandørens organisering Den private leverandørs konkrete tilgang, herunder kapacitetsudnyttelse, rationel drift, bedre indkøbspriser osv. Valg af udbudsform, herunder dialog 1.- eller 2.-gangsudbud Valg af samarbejdsmodel Ændringer i kontering Ændringer i udgiftspres pga. udvikling i målgruppen (demografi mm.) I praksis vil det næppe være muligt entydigt at henføre en given effekt eller en konkret andel heraf til én faktor. Ovenstående skal derfor mest af alt ses som to bruttolister. Men det vil være muligt at analysere tilstedeværelsen af konkrete forhold i de enkelte cases og at samle op på tværs af disse. Fx hvis der viser sig at være en systematisk forskel i økonomiske

20 18 effekter på tværs af kommuner i forhold til kravspecifikationsstrategien. Ambitionen er således case for case at analysere den kontekst og de variabler, der har betydning for effekten og den udbudte opgave. Figur 2: Tilgang til forklaring Konkurrence Effekter Kontekst variabler Mere specifikt vil dette foregå i følgende trin i forbindelse med evalueringen: 1. I forbindelse med interview vil kommunerne blive bedt om at beskrive og dokumentere effekterne, jf. beskrivelsen af i tilbuddet. 2. Efterfølgende vil der blive spurgt åbent til, hvad man vurderer som den eller de mest centrale forklaringsfaktorer. Disse et blevet noteret. Samlet set vil dette give mulighed for at vurdere mere præcist, hvad der har haft den største betydning i de to effektanalyser på tværs af cases.

21 19 BILAG 2 CASEBESKRIVELSER AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING 2. CASEBESKRIVELSER Der er lavet casestudier om effekterne af at skabe konkurrence om kommunale rengøringsservices i følgende 10 kommuner: Aarhus Kommune (2 cases) Ballerup Kommune Billund Kommune Egedal Kommune Frederikssund Kommune Helsingør Kommune Holstebro Kommune Odense Kommune Struer Kommune Varde Kommune Der er lavet casestudier om effekterne af at skabe konkurrence om kommunale facility management-opgaver i et servicepartnerskab. Der er lavet følgende fire casestudier: Forsvarskommandoens udbud af rengøring, kantinedrift og arealpleje Haderslev Kommunes udbud af rengøring inkl. vinduespolering med særlig fokus på samarbejde og udvikling Ørstedskolen (Langeland Kommunes OPP om opførslen og drift af Ørstedskolen) Hollandske erfaringer.

22 Case: Aarhus Kommune Indledning I Aarhus Kommune er der set på to udbud, og derfor vil der reelt være tale om to cases, idet hvert udbud har forskellige effekter. Det er præciseret under effekterne, hvilke udbud, som har medført hvilke effekter. Casene omhandler udbud af rengøringsservice på børn og ungeområdet i Aarhus Kommune. Rengøringsservicen er udbudt på nogle af områdets enheder i to omgange. Der er ikke tale om et førstegangsudbud og et andengangsudbud men i stedet et kombineret første- og andengangsudbud af enheder i 2009 samt et førstegangsudbud i Tilbage i efteråret 2006 blev det vedtaget som en del af budgetforliget, at Aarhus Kommune skulle udbyde rengøringen på en del af enhederne på børn og ungeområdet. Formålet med udbuddet var at afprøve, om en anden organisering kunne give samme rengøring til færre penge. Udbuddet omfattede rengøringen på daginstitutioner og klubber, som allerede havde ekstern rengøring, samt rengøringen på et mindre antal daginstitutioner, klubber og skoler med egen rengøringsassistent. Der blev kun medtaget hver fjerde skole for at afprøve forskellige former for organisering af skolerengøringen. Selv om en del dagtilbud havde ekstern rengøring før udbuddet, havde området ikke været udbudt samlet før. Hver enkelt enhed havde førhen besluttet, hvorledes rengøringen skulle varetages. Nogle enheder havde lavet aftaler med et rengøringsfirma, og andre havde ansat en rengøringsassistent. Sammenlagt blev rengøringen på 306 adresser udbudt i 138 delaftaler med start fra september Heraf havde 78 adresser intern rengøring og 227 adresser ekstern rengøring før udbud. Der viste sig at være en væsentlig besparelse, særligt på skolerne, og derfor besluttede Aarhus Kommune i 2010, at rengøringen på yderligere 40 skoleenheder samt 3 enheder, som havde fået opsagt deres rengøringskontrakt fra 2009-udbuddet, skulle udbydes i 43 delaftaler med start fra januar udbuddet blev direkte besluttet i et budgetforlig, mens der i 2009 var tale om, at der i budgetforliget blev besluttet en besparelse på rengøringen, som i udmøntningen blev aftalt til at omfatte forsøg med udbud. Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus forestod begge udbud med hjælp fra Dansk Servicerådgivning. Børn og Unge-forvaltningen havde i 2006 ikke erfaringer med udbud af tjenesteydelser, hvor der indgik virksomhedsoverdragelse. Siden har forvaltningen tillige fået erfaringer med at skabe konkurrence om den kommunale drift fra et udbud af serviceydelser til grønne områder. Denne opgave blev vundet af Aarhus Kommunes egen vej og park service Udbudsprocesserne Aarhus Kommunen forklarer, at der som sådan ikke var den store forskel på udbudsprocesserne i henholdsvis 2009 og 2011, herefter kaldt 2009-udbuddet og 2011-udbuddet. Begge gange blev der nedsat en arbejdsgruppe internt i Børn og Unge-forvaltningen, som varetog alt arbejdet i samarbejde med Dansk Servicerådgivning. Rengøringsstandarden er beskrevet ved brug af aktivitetskrav Allerede forud for 2009-udbuddet havde Aarhus Kommune en rengøringsstandard på børn og ungeområdet. Med henblik på at opnå økonomiske besparelser blev der lavet en revidering af standarden forud for første udbud. Aarhus Kommune valgte at sænke frekvensen af rengøring på skolekontorer og skoledepoter, men ellers blev det forhenværende kvalitetsniveau bibeholdt. Revideringen omfattede alle enheder, både dem med intern og dem med ekstern rengøring. Kommunens rengøringsstandard var beskrevet med programmeret rengøring 13 på dagtilbudsområdet, mens skolerengøringens funktionsbehov og behovsbeskrivelser blev omformuleret til pro- 13 Programmeret rengøring er et frekvensbaseret system, som med en programkode (fx 5.1.1) indikerer, hvor ofte og hvor grundig der skal gøres rent i et givet lokale. Programkoden i eksemplet viser, at der skal gøres rent i lokalet 5 gange om ugen, at der skal udføres grundig gulvrengøring 1 gang om ugen, og at der skal udføres grundig inventarrengøring 1 gang om ugen.

23 grammeret rengøring, hvilket også blev brugt i kravspecifikationen til udbuddene. Arbejdsgruppen overvejede en kombination af aktivitetskrav og funktionskrav. Arbejdsgruppen valgte overvejende at bruge aktivitetskrav, fordi de vurderede, at det er nemmere at specificere kravene til rengøringen med aktivitetskrav samt at kontrollere efterfølgende. Der blev også inddraget enkelte funktionskrav til resultatet, fx at lokaler skal fremstå synsmæssigt og hygiejnisk rene. Arbejdsgruppen har generelt erfaret gennem de to udbud, at de skal have meget fokus på den efterfølgende opfølgning på kvaliteten. Det er vigtigt, at kontrakten giver mulighed for, at ordregiver kan følge op og give sanktioner hvis nødvendigt. I samme forbindelse understreges, at det er rigtig vigtigt at få beskrevet opgaverne meget præcist, så der ikke kan være misforståelser om denne. Udbudsform: Begrænset udbud Aarhus Kommunes gennemførte prækvalifikation forud for begge udbud. I 2008 blev 10 virksomheder ud af 13 ansøgere prækvalificeret. Udbudsmaterialet blev sendt til tilbudsgiverne i slutningen af januar Der var fælles gennemgang af udbudsmaterialet for tilbudsgivere og obligatorisk besigtigelse af udvalgte enheder i februar Derefter stod det tilbudsgiverne frit for at besigtige de øvrige enheder fra slutningen af februar til midten af marts. Aarhus Kommune modtog konditionsmæssige tilbud fra alle 10 prækvalificerede virksomheder i april I 2011 blev fem virksomheder prækvalificeret ud af 12 ansøgere. Udbudsmaterialet blev sendt til virksomhederne i august Der var mulighed for at stille spørgsmål indtil midten af oktober 2011, og der var tilbudsfrist i slutningen af oktober. Ved begge udbud var enhederne opdelt i delaftaler, og leverandørerne kunne blive prækvalificeret til en eller flere delaftaler. Der var 138 delaftaler i 2009 og 43 delaftaler i Valg af leverandør: Pris og kvalitet Aarhus Kommune modtog i 2009 seks tilbud og i 2011 tre tilbud. Kommunen bedømte tilbuddene på pris og kvalitet. Kvalitet omfattede bl.a. beskrivelse af opstartsprocedure, beskrivelse af procedure ved fejl og mangler, sygdom og fravær samt brug af rengøringsmaskiner. Tilbuddene blev vurderet som mest fordelagtige i forhold til pris (60 %) og kvalitet (40 %). I 2009 vandt alle seks leverandører, der indgav tilbud, en eller flere af de i alt 138 delaftaler: ISS Facility Services A/S 100 delaftaler Intensiv Rengøring 24 delaftaler Clean Service ApS 8 delaftaler Alliance+ A/S 3 delaftaler Elite Miljø A/S 3 delaftaler IDA Service A/S 1 delaftale 2009-udbuddet har en kontraktperiode fra september 2009 til september Det er blevet besluttet at forlænge kontraktperioden med 1 år, hvilket kommunen havde option på. I 2011 vandt to leverandører de i alt 43 delaftaler: Compass Group 40 delaftaler Elite Miljø A/S 3 delaftaler 2011-udbuddet har kontraktperiode fra januar 2012 til september I 2010 blev IDA Service A/S en del af Compass Group. Flere af de valgte leverandører havde førhen gjort rent på nogle af enhederne. Kun samarbejdet med Alliance+ A/S i 2009-udbuddet var helt nyt. Der blev virksomhedsoverdraget medarbejdere fra enhederne til leverandørerne ved begge udbud. 21

24 Medarbejderne i Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune har erfaret, at udbudsprocesser er lange og ressourcekrævende. Det er derfor omkostningsfuldt at skifte leverandør midt i en kontraktperiode, hvis samarbejdet ikke fungerer, hvilket efter de interviewedes mening stiller ordregiver i en udsat position over for leverandører, der misligholder kontrakterne. Børn og Ungeforvaltningen i Aarhus Kommune har besluttet, at efterfølgende udbud skal ske på rammeaftale, hvor kommunen har mulighed for at opsige en leverandør, hvis denne ikke lever op til aftalen, og erstatte leverandøren med en ny leverandør uden at skulle gennemgå en udbudsproces på ny. Betalingsmodel Kommunen giver en fastpris per delaftale per år. Der er mulighed for at købe ekstra ydelser, fx persienne-rens eller anden ekstra rengøring. Det er op til den enkelte enhed, hvorvidt de vil tilkøbe ydelser, og det skal betales af eget budget. 22 Nedenfor ses en oversigt over betalingsmodellen for rengøring på børn og ungeområdet i Aarhus Kommune. Tabel 1: Betalingsmodel, børn og ungeområdet i Aarhus Kommune Opgave Daglig og periodisk rengøring Betalingsmekanisme Fast pris pr. år Tilkøb: Ekstra rengøring, persienne-rens mm. Fast pris pr. gang eller m 2. Nedenfor opsummeres casen på udvalgte parametre. Tabel 2: Opsamling, børn og ungeområdet i Aarhus Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Beskrivelse Omfatter rengøring Begrænset udbud Erfaring Et kombineret første- og andengangsudbud af enheder i 2009 samt et førstegangsudbud i 2011 Kravspecifikation Antal tilbud Aktivitetskrav (programmeret rengøring) 2009-udbuddet: 6 tilbud IKU (2011) 23, udbuddet: 3 tilbud Øvrige særlige forhold 2009-udbuddet: 33 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget udbuddet: 77 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget. Udbuddet omfatter kun udvalgte enheder på børn og ungeområdet i Aarhus Kommune Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Aarhus Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved to førstegangsudbud udbuddet omfattede både enheder med intern rengøring og enheder med ekstern rengøring. Enhederne med ekstern rengøring var dog ikke tidligere udbudt. Ved 2011-udbuddet havde alle enheder intern rengøring, undtagen de 3 skoler fra 2009 udbuddet, som også kom med i udbuddet, fordi deres kontrakt var blevet opsagt. Begge udbud analyseres som førstegangsudbud. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Aarhus Kommune og ISS Facility Services A/S (lokal ledelse). Compass Group ville gerne deltage i interview, men det kunne ikke praktisk lade sig gøre inden for analysens løbetid. Grundet virksomhedsoverdragelse blev det forsøgt at interviewe virksomhedsoverdragede medarbejdere. ISS Facility Services A/S har undersøgt muligheden for at gennemføre fokusgruppeinterviews med virksomhedsoverdragede medarbejdere, men det kunne heller ikke lade sig gøre.

25 23 Der er kun få virksomhedsoverdragede medarbejdere tilbage ved ISS, og det har ikke vist sig muligt at koordinere interviews i analysens løbetid. Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede for datagrundlaget i Aarhus Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Der udregnes en besparelse for hvert udbud. Bruttobesparelsen er beregnet ved sammenligning af Børn og Ungeforvaltningens budget til rengøring i hhv og 2011 med de årlige omkostninger i 2011 og forventninger hertil i Forventningerne til de årlige omkostninger for 2012 kan anvendes til sammenligning, fordi der er tale om en fast pris, som Aarhus Kommune betaler leverandørerne. Tilkøbsydelser står de enkelte enheder selv for. Der findes ikke en opgørelse eller et budget for disse. Kommunen vurderer, at der er tale om mindre udgifter. Eftersom omkostninger til tilkøb ikke er opgjort, indregnes de ikke, hvilket medfører en undervurdering af omkostningerne efter udbud samt en overvurdering af bruttobesparelsen. Kommunens budgetter omfatter lønomkostninger. Derfor tillægges omkostninger til materialer og forbrugsartikler (5 %) samt indirekte omkostninger (13 %). Estimatet for materialer og forbrugsartikler er baseret på tal fra de øvrige cases. Aarhus Kommunes kontrolbud i 2011 er blevet brugt til at estimere størrelsen af de indirekte omkostninger. Der korrigeres for pris- og løn-inflation, således at alle omkostninger er på 2012-niveau. Opgavens omfang har ikke ændret sig i overgangen fra kommunal varetagelse til privat leverandør, og derfor kontrolleres ikke herfor. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Der udregnes ligeledes en nettobesparelse for hvert udbud. Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse, internt tidsforbrug samt ekstern konsulent. Det interne tidsforbrug er vurderet af Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommunen, som selv har lavet en beregning over tidsforbruget i udbudsprocessen. Beregningen er kun for 2011-udbuddet. Kommunen vurderer, at udbudsomkostningerne var en del højere ved udbuddet i Derfor tillægges 25 % til udbudsomkostninger i 2011 for at opnå et mere realistisk estimat for udbudsomkostningerne i Omkostninger til virksomhedsoverdragelse blev kun afholdt af Aarhus Kommune ved første udbud. Ved 2011-udbuddet lå denne omkostning ved tilbudsgiveren. Følgeomkostninger omfatter kommunens omkostninger til kontraktadministration. Den ansvarlige for udbuddet har vurderet, at han bruger mellem 10 og 20 % af sin tid på administration af kontrakterne, men kan ikke give en mere konkret vurdering af tidsforbruget til hvert udbud. Derfor antages, at han i perioden efter første udbud til andet udbud brugte ca. 15 % af sin tid på kontraktadministration, og at han efter andet udbud bruger 20 % af sin tid på kontraktadministration. Differencen i tidsforbruget ligger til grund for beregningen af følgeomkostningerne ved 2012-udbuddet. Kommunen har tre interne rengøringskonsulenter, som administrerer kontrakterne, men som også har opgaver relateret til enheder uden ekstern leverandør. Det er vurderet, at rengøringskonsulenterne bruger samme mængde tid før og efter udbud på de udbudte enheder. Kommunen kan ikke vurdere, hvor stor en andel af deres tid der bruges på de udbudte enheder, og derfor indregnes omkostninger hertil ikke. Idet omkostningerne var de samme både før og efter udbud, påvirker dette ikke nettobesparelsen.

26 24 Ydelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før og efter udbuddene er afdækket gennem interviews med Aarhus Kommune og ISS Facility Services A/S. Der var også andre leverandører, som fik overvirksomhedsoverdraget medarbejdere i 2009, men eftersom ISS Facility Services A/S fik overdraget størstedelen af medarbejderne, vurderes deres udtalelser om medarbejderforhold at være repræsentative. Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Normering og arbejdstempo Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår Arbejdsforhold Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation, tryghed og stress mm. Det har ikke været muligt at arrangere interviews med medarbejdere fra ISS Facility Services A/S grundet ferie. Aarhus Kommune har lavet medarbejdertilfredsundersøgelser på enhederne, men disse dækker al personale og ikke kun rengøringspersonalet. Derfor vurderes disse ikke at kunne bruges som sammenligningsgrundlag med eventuelle opgørelser fra virksomhederne. Aarhus Kommune, leverandørerne og medarbejderne er blevet bedt om at vurdere tilfredsheden før og efter. Aarhus Kommune brugte programmeret rengøring før og efter udbud. I forbindelse med udbuddene valgte Aarhus Kommune at sænke hyppigheden af rengøringen i udvalgte lokaler, fx kontorer og depoter. Dermed blev der bevidst foretaget en sænkning af kvaliteten. Der er ikke lavet undersøgelser om brugertilfredsheden før udbud. ISS Facility Services A/S og Compass Group laver tilfredsmålinger på de enheder, som de foretager rengøring på. Derudover er kommunen og leverandørerne blevet bedt om at vurdere brugertilfredsheden før og efter udbuddene. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interviews med Aarhus Kommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interviews med Aarhus Kommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse Udbuddet i 2009 omfattede både enheder med intern og ekstern rengøring. Aarhus Kommunes Børn og Unge-forvaltning har oplyst, at den interne driftsomkostning, som er angivet i budgettet for 2009, er den mest retvisende kilde til beregningerne. Det interne driftsbudget er baseret på et givet rengøringsprogram budgettet afspejler den rengøringsstandard, som udbuddet er baseret på. Budgettet i 2009 er på ca. 29,1 mio. kr. Heri er inkluderet løn til rengøringspersonalet, men ikke materialer, midler og indirekte omkostninger. Derfor tillægges omkostninger til materialer og forbrugsartikler på 5 % af det interne budget samt indirekte omkostninger i 2009 på 13 % af det interne budget. Aarhus Kommunes Børn og Unge-forvaltning har ligeledes oplyst den eksterne driftsomkostning i budgettet i Omkostningerne i 2009 er på ca. 30,2 mio. kr. Her tillægges ikke indirekte omkostninger. Den samlede eksterne omkostning til rengøring i 2011 efter udbud beløb sig til ca. 48,4 mio. kr. I tabel 4 nedenfor beregnes bruttobesparelsen for udbuddet i 2009 i 2012 priser.

27 25 Tabel 4: Bruttobesparelse 2009 udbud Bruttoomkostningspost Omkostning Før situation (2009) Intern driftsomkostning budget 2009 Materialer og forbrugsartikler (5 %) Indirekte omkostninger (13 %) Ekstern driftsomkostning budget 2009 Driftsomkostninger i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr kr kr. Efter situation (2011) Driftsomkostning 2011 Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Difference Årlig Bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 29,3 % Bruttobesparelsen ved udbuddet i 2009 udgør ca. 20,3 mio. kr. per år. Det svarer til 29,3 %. Bruttobesparelsen i 2011-udbuddet er udregnet på samme vis som bruttobesparelsen i udbuddet. Børn og Unge-forvaltningen oplyser, at de interne omkostninger til rengøring udgjorde ca. 70,8 mio. kr. for de omfattede enheder i Ingen af de omfattede enheder havde ekstern rengøring forud for 2011-udbuddet. Hertil lægges omkostninger til materialer mv. (5 %) og indirekte omkostninger (13 %). Den årlige kontraktsum i 2011-udbuddet er aftalt til ca. 38,3 mio. kr. Bruttobesparelsen i 2012-priser opgøres i tabel 5 nedenfor. Tabel 5: Bruttobesparelse 2011 udbud Bruttoomkostningspost Omkostning Før situation (2011) Intern driftsomkostning budget 2011 Materialer og forbrugsartikler (5 %) Indirekte omkostninger (13 %) Driftsomkostninger i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr kr. Efter situation (2012) Driftsomkostning kr. Difference Årlig Bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 54,7 % Bruttobesparelsen ved 2011-udbuddet udgør ca. 46,3 mio. kr. per år. Det svarer til ca. 54,7 %. Der ses en væsentlig procentuel forskel på bruttobesparelserne i hvert udbud. Børn og Ungeforvaltningen i Aarhus Kommune har påpeget, at de økonomiske besparelser er langt større på de omfattede skoler end på de omfattede institutioner mv udbuddet omfattede både skoler

28 og institutioner, hvorimod 2011-udbuddet kun omfattede skoler. Dette kan være en del af forklaringen. De interviewede i Børn og Unge-forvaltningen peger på, at den større besparelse på skoleområdet kan hænge sammen med en effektivisering af både udførelse og budgetniveauet forud for udbud. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbuds- og følgeomkostninger. Ved udbuddet i 2009 blev der brugt tid internt i kommunen både i arbejdsgruppen og på enhederne. Børn og Unge-forvaltningen har ikke en opgørelse men vurderer, at opgørelsen fra det seneste udbud kan bruges, såfremt der tillægges 25 %. Det interne tidsforbrug i 2011 var ca. 650 timer. Børn og Unge-forvaltningen har afholdt omkostninger til ekstern konsulent, Dansk Servicerådgivning, på kr. i Sidst har Aarhus Kommune afholdt virksomhedsoverdragelsesomkostninger i første udbud. I perioden fra 2009 til 2012 beløber virksomhedsoverdragelsesomkostningerne sig til 2,27 mio. kr. Aarhus Kommune afholder virksomhedsoverdragelsesomkostninger i hele perioden indtil september Derfor tillægges 25 % til virksomhedsoverdragelsesomkostningerne for at tage højde for det sidste år. Udbudsomkostninger for 2009-udbuddet er opgjort i nedenstående tabel 6. Tabel 6: Udbudsomkostninger 2009 udbud 26 Udbudsomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2011 omk %) (2012 priser) Konsulent 2009 Konsulent (2012-priser) Virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2011 gns.) Virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser) I alt Per år i kontraktperioden (4 år) kr kr kr kr kr kr kr. Udbudsomkostninger i 2011 er ligeledes internt timeforbrug (ca. 650 timer) samt omkostninger til ekstern konsulent på kr. Ved dette udbud valgte arbejdsgruppen, at virksomhedsoverdragelsesomkostningerne skulle indgå i leverandørernes vederlag. Udbudsomkostninger for 2012-udbuddet er opgjort i nedenstående tabel 7. Tabel 7: Udbudsomkostninger 2011 udbud Udbudsomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) Konsulent 2011 Konsulent (2012-priser) I alt Per år i kontraktperioden (2 år, 9 måneder) kr kr kr kr kr.

29 Kommunens følgeomkostninger ved begge udbud består af intern administration af kontrakterne. Aarhus Kommune har rengøringskonsulenter til at følge op på kvaliteten af leverandørernes ydelser. Kommunen vurderer, at omkostningerne til rengøringskonsulenterne er uændret fra før til efter udbud. Disse medtages derfor ikke i beregningerne. Derudover bruger sektionslederen mellem 10 og 20 % af sin tid på administration af kontrakterne. Det vurderes, at der før udbud blev brugt mellem 5 og 10 % af tiden på rengøringsområdet. Grundet usikkerhed i estimatet af følgeomkostningerne, nedlægges nogle antagelser. Det antages, at sektionslederen i perioden efter første udbud til andet udbud brugte ca. 5 % ekstra af sin tid på kontraktadministration, og at han efter andet udbud bruger 10 % ekstra af sin tid på kontraktadministration. Derved bruger sektionslederen ca. 5 % af sin tid til kontraktadministration ved hver kontrakt. Kommunens følgeomkostninger vises i de to nedenstående tabeller. Tabel 8: Følgeomkostninger 2009 udbud 27 Årlige følgeomkostningsposter Omkostning Intern administration (2012-priser) 5 % = 96 timer kr. Tabel 9: Følgeomkostninger 2011 udbud Årlige følgeomkostningsposter Omkostning Intern administration (2012-priser) 5 % = 96 timer kr. Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 10. Tabel 10: Nettobesparelse 2009-udbud Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 29,3 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 28,1 % Nettobesparelsen ved første udbud i 2009 beløb sig til 19,5 mio. kr., hvilket er en besparelse på 28,1 %. Som det fremgår af nedenstående tabel 11 beløber nettobesparelsen ved udbuddet i 2012 sig til 46,0 mio., hvilket er en besparelse på 54,4 %. Tabel 11: Nettobesparelse 2011-udbud Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 54,7 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 54,4 %

30 28 Effekter på organisation I 2009 blev 33 medarbejdere overdraget fra kommunen til leverandører. ISS Facility Services A/S overtog 9 skoler og mellem 35 og 40 institutioner ved virksomhedsoverdragelse. På enhederne var der omkring 150 medarbejdere, som kunne blive virksomhedsoverdraget til ISS. Kun 23 af medarbejderne valgte at gå over til ISS. Aarhus Kommune valgte, at medarbejdernes løn- og ansættelsesforhold skulle forblive uændret i virksomhedsoverdragelsesperioden på trods af overgangen fra kommunal til privat overenskomst. ISS skønner, at en stor del af medarbejderne valgte ikke at blive overdraget, fordi Aarhus Kommune havde sikret alle jobgaranti. I medio 2012 er omtrent otte virksomhedsoverdragede medarbejdere fra Aarhus Kommune tilbage ved ISS Facility Services A/S. De fleste medarbejdere har arbejdet som bijob og arbejder kun få timer om ugen. I forbindelse med 2011-udbuddet blev der i 2012 overdraget 77 medarbejdere fra Aarhus Kommune til Compass Group. Da der ikke er gennemført interview med Compass Group, jf , vil der i det nedenstående udelukkende blive taget udgangspunkt i de organisatoriske effekter, som er vurderet af ISS Facility Services A/S og kommunen i forbindelse med 2009-udbuddet. Medarbejderforhold Medarbejdernes løn og ansættelsesvilkår i virksomhedsoverdragelsesperioden er de samme som før virksomhedsoverdragelse. Ændringer i medarbejderforhold består i henhold til Børn og Ungeforvaltningen i Aarhus Kommune i, at der er sket en omlægning af arbejdstiderne, en ændring i arbejdstakten, og at medarbejderne står over for en større risiko for at gå ned i antal arbejdstimer. Hvor rengøringen førhen hovedsageligt var synlig rengøring inden for enhedernes åbningstider, udføres rengøringen nu primært før åbning i tidsrummet fra kl. 5 til kl. 8 om morgen. ISS Facility Services A/S fremhæver som de væsentligste nye vilkår for medarbejderne følgende: Ny arbejdsgiver medarbejderne blev ISS'ere og skulle derfor bære ISS-uniform Højere arbejdstakt medarbejderne skulle arbejde efter arbejdstakt 130. Ændrede arbejdstider. Derudover kom alle medarbejdere på obligatorisk introduktionskursus, og flere af medarbejderne har efterfølgende deltaget i andre kurser, som ISS udbyder, herunder: Danskkurser Kurser i instruktionsteknik Kurser i maskiner og gulvmetoder. Børn og Unge-forvaltningen påpeger, at medarbejderne også havde mulighed for kurser før udbud. ISS Facility Services A/S fremhæver, at nye arbejdsmetoder og hurtigere arbejdstakt er med til at indhente de besparelser, som Aarhus Kommune og alle andre kunder, oplever ved udlicitering af rengøringsopgaverne. ISS Facility Service A/S har udarbejdet et koncept, "Cleaning Excellence", som er en standard, som beskriver, hvordan medarbejderne skal udføre arbejdet. Som en del af "Cleaning Excellence" udarbejder ISS såkaldte pictogrammer, som er en oversigt over arbejdsopgavernes rækkefølge, rengøringsmetode og rengøringsmidler. Dette medfører ændrede arbejdsgange for medarbejderne, men derigennem sikres effektive arbejdsmetoder og begrænsning af spildtid i arbejdet. Ved ISS Facility Services A/S har den interviewede afdelingschef forståelse for, at der er en skræk blandt medarbejderne for virksomhedsoverdragelse. Det er naturligvis ikke sjovt at skifte arbejdsgiver. Hun mener dog også, at der er muligheder for medarbejderne ved ISS, fx efteruddannelse og evt. som leder. Samtidigt påpeges, at ISS Facility Services A/S går meget op i, at der er et godt arbejdsmiljø for de ansatte, og at det er vigtigt for at lette en proces med virksomhedsoverdragelse, at ordregiverne har fokus på, at leverandørerne skal sikre medarbejderne et godt arbejdsmiljø. Medarbejdertilfredshed

31 Børn og Unge-forvaltningen har ikke gennemført medarbejdertilfredshedsundersøgelser, som giver udtryk for rengøringspersonalets tilfredshed. De interviewede i afdelingen kan ikke vurdere om tilfredsheden er ændret, men de ved, at der var en del frustrerede medarbejdere ved begge virksomhedsoverdragelser. Dette begrundes med, at arbejdsgruppen blev mødt med megen konfrontation fra medarbejderne. ISS Facility Services A/S udarbejder årlige medarbejdertilfredshedsundersøgelser. Medarbejderne i Aarhus har samlet en tilfredshed på 4,2 ud af 5 i både 2011 og Dette viser dog kun, at ISS-medarbejderne i Aarhus er overordnet tilfredse, og ikke om tilfredsheden har ændret sig blandt de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Der var allerede før første udbud en klar afgrænsning af rengøringsniveauet på børn og ungeområdet. Før første udbud valgte Aarhus Kommune at nedsætte frekvensen af rengøringen i udvalgte rum, såsom skolekontorer og skoledepoter. Ændringerne trådte i kraft sammen med udbuddet, men er gennemført på alle enheder og ikke kun udbudte enheder. Aarhus Kommune påpeger, at der var tale om mindre revideringer af rengøringsfrekvenserne, som ikke vurderes at have en indvirkning på kvaliteten. Der er rengøringskonsulenter ansat til at følge op på kvaliteten på såvel udliciterede som ikkeudliciterede enheder. Konsulenterne hjælper lederne på enhederne med at lave daglig og månedlig kontrol, giver sparring om ledelse af rengøringsassistenter eller samarbejde med rengøringsselskaber samt rådgiver om rengøringsstandarder og behovsrengøring. ISS Facility Services A/S udarbejder månedlige tilfredshedsmålinger blandt enhederne for at følge op på kvaliteten. Derudover gennemgås enhederne af Aarhus Kommunes rengøringskonsulenter. Børn og Unge-forvaltningen påpeger, at der har været flere tilfælde i begge udbud, hvor kvaliteten ikke lever op til det aftalte, hvilket, de mener, afspejler sig i brugernes tilfredshed. ISS Facility Services A/S mener, at det ville være en fordel at lave tilstandsrapporter forud for udbud for at kunne dokumentere udviklingen i kvaliteten af opgaverne. Det er med til at sikre, at ordregiver får, hvad denne vil have, eller at give det reelle billede af før og efter. Samtidig kan det sikre, at der ikke stilles uforholdsmæssige høje krav til rengøringen efter udbud eller omvendt. Brugertilfredshed Der er ikke lavet brugertilfredshedsundersøgelser før udbuddene. Der er altså ikke et sammenligningsgrundlag til de tilfredshedsmålinger, som udarbejdes af ISS Facility Services A/S. Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune fortæller, at der efter udbuddet i 2009 var mange utilfredse brugere mellem 10 og 15 % var utilfredse. Dette tal er faldet i løbet af kontraktperioden. Utilfredsheden er mere udbredt ved 2011-udbuddet, her er op mod 25 % af brugerne utilfredse. Brugerne er, i henhold til de interviewede, primært utilfredse med rengøringen og samarbejdet med det største rengøringsselskab. 13 af de 43 enheder i 2011-udbuddet er netop blevet opsagt af Compass Group. Børn og Unge-forvaltningen finder kritikken af rengøringsniveauet berettiget, hvilket bl.a. er kommet til udtryk i påtale af misligholdelse af kontrakterne på 10 skoler i ISS Facility Services A/S laver månedlige tilfredshedsmålinger på enhederne. Der gives karakter for kvalitet og for samarbejde på følgende skala: 1 Meget utilfreds 2 Utilfreds 3 Acceptabelt Opsigelsen af skolerne forventes at medføre ekstraomkostninger for Aarhus Kommune, f.eks. relateret til det interne tidsforbrug til at håndtere sagen samt til midlertidigt rengøringspersonale til enhederne. Omkostningerne burde indregnes som en følgeomkostning, men omkostningerne er ikke opgjort på tidspunktet for analysens udarbejdelse og kan derfor ikke medtages i beregningen. Dette bevirker, at nettobesparelsen for 2011 udbuddet er overvurderet.

32 30 4 Tilfreds 5 Meget tilfreds Karaktererne har ligget mellem 3,7 og 3,9 for kvalitet siden opstart. Der er dog sket en ændring i sammensætningen af afgivne karakterer. I 2010 blev der givet mange meget høje og meget lave karakterer, hvor der nu gives flere middelkarakterer og således både færre meget høje og meget lave karakterer. Karaktererne 1 og 2 giver anledning til ekstra skriftlig opfølgning. Der sker opfølgning i alle tilfælde, hvor der er noget, som ikke er tilfredsstillende. Afdelingschefen fra ISS Facility Services A/S mener, at karakteren 3 er uhensigtsmæssig. Hun ved ikke, om brugerne er tilfredse eller utilfredse, og derfor sker der ingen udvikling på baggrund af karakteren 3. Såfremt denne blev udtaget fra skalaen, ville det være klart, hvorvidt en enhed er tilfreds eller utilfreds, og om der skal skrides ind. Driftslederen fra ISS Facility Services A/S fortæller, at de både møder utilfredse og tilfredse brugere. Brugerne kan være utilfredse med rengøringen, med udbuddet og med beslutningen om udbuddet. Der er både utilfredshed blandt enheder, som før havde intern rengøring, og enheder, som før havde ekstern rengøring. En enhed var så utilfreds med ISS Facility Services A/S, at denne blev sagt op. Compass Group laver ligeledes månedlige tilfredshedsundersøgelser med følgende skala: Grøn meget tilfreds Blå tilfreds Gul utilfreds Rød meget utilfreds Målingerne fra januar til april 2012 viser, at størstedelen af enhederne er meget utilfredse eller utilfredse med rengøringskvaliteten. Der er også tilfredse og meget tilfredse enheder, men antallet er mindre end de utilfredse. Der er en positiv udvikling på nogle enheder, fx fra utilfreds til tilfreds, men det er endnu for tidligt at sige, om brugertilfredsheden generelt er på vej mod tilfreds. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune mener, at de gennem udbudsprocesserne er blevet klogere på både udbud og rengøring. Denne viden kan anvendes fremadrettet og kan derfor betegnes som en innovativ effekt. ISS Facility Services A/S fremhæver, at de igennem kontrakten med Aarhus Kommune er blevet klogere på egen organisation. Opgaven for Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune var en meget stor opgave for ISS Facility Services A/S ved opstarten, og ISS blev derfor klogere på, hvor vigtigt det er at have organisationen på plads fra kontraktstart. Derudover påpeger driftslederen fra ISS Facility Services A/S, at virksomheden konstant må udvikle sig selv, og de anvendte metoder for at kunne blive på markedet. Der bliver konstant arbejdet med udvikling, som letter arbejdsgangene, både for rengøringsassistenter og ledelsen. Det er vigtigt, at arbejdsgangene er optimale, så antallet af arbejdstimer kan sænkes, og medarbejderne skånes mest muligt. Samtidigt er det vigtigt at optimere ledelsens arbejdsgange, så der kan bruges tid på at vedligeholde kontakten til kunderne. Dette sker gennem udvikling af rengøringsmetoder, procedurer og den elektroniske udvikling, hvor der i højere grad anvendes smartphones, mails og tablets mm. Driftslederen fra ISS Facility Services A/S fortæller, at "Cleaning Excellence" er et eksempel på sådan en udvikling for medarbejderne, og at indførelse af smartphones er et eksempel på ledelsesniveau. Samarbejdet med leverandørerne betegnes i høj grad som et almindeligt kunde/leverandørforhold fra begge parter. I Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune mener

33 31 man, at samarbejdet kører fint, med undtagelse af når leverandørerne ikke leverer den aftalte ydelse, hvilket i høj grad belaster det aktuelle samarbejde med Compass Group. ISS Facility Services A/S fremhæver også samarbejdet som godt. Det er særligt positivt, at der altid er rum til at tale om tingene. Det gode samarbejde menes fortrinsvist at være et resultat af bl.a. gode kunderelationer. De gode kunderelationer kan desværre også være hæmmende for samarbejdet i den forstand, at begge parter mister en del af deres objektive synspunkt, når de kender hinanden godt. Det påpeger ISS Facility Services A/S som en meget væsentlig ting at holde fast i. Rollefordelingen skal være på plads og helt klar for at sikre objektivitet i vurderingen af kvaliteten Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune forklarer de økonomiske besparelser, som de har opnået med to faktorer: Enten er leverandørerne meget billigere, eller Fokus har mere været på, at der skulle være tale om attraktive job, hvor der også var plads til andre serviceydelser end rengøring. I forbindelse med første punkt nævner de interviewede i Børn og Unge-forvaltningen, at de oplever stor konkurrence på markedet, hvor leverandørerne gentagne gange underbyder hinanden. Dette skyldes til dels, at mange kommuner, inkl. Aarhus Kommune selv, opfatter udliciteringen af rengøring som en måde at spare penge på. Samtidigt må det, ifølge de interviewede, også til dels skyldes en tendens i branchen, for langt de fleste udbud af rengøringsopgaver vurderes som økonomisk mest fordelagtige og ikke som laveste pris. Leverandørerne konkurrerer fortsat i høj grad på prisen. Det andet punkt forklarer de interviewede med, at enhederne førhen var ansvarlige for at styre rengøringsforbruget, og at dette ikke blev gjort så stramt, som det gøres nu. Her peger de interviewede igen på flere årsager: Der har været respekt for jobbet (rengøringsassistenterne skulle kunne leve af det) Synlig rengøring har fungeret som et pædagogisk værktøj Den decentrale ledelse har ikke været rengøringsfaglig Den offentlige overenskomst er baseret på en lavere arbejdstakt ISS Facility Services A/S forklarer den store besparelse, som Aarhus Kommune har opnået, med egen evne til at tilrettelægge arbejdet, hvilket sparer mandetimer og i sidste ende penge for kommunen. Der peges også på stordriftsfordele for leverandøren. ISS Facility Services A/S planlægger arbejdet på en sådan måde, at der også er stordriftsfordele i indkøb af grej og midler. Dette er også med til at give besparelser. Sidst fremhæver ISS Facility Services A/S fokus på ledelse og organisering i egen virksomhed som vigtig. ISS Facility Services A/S forklarer primært det gode samarbejde med gode kunderelationer og uddannelse af både medarbejdere og ledere Sammenfatning på case Resultaterne af casen om Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune er sammenfattet i tabel 12 nedenfor.

34 32 Tabel 12: Sammenfatning, Aarhus Kommune (Børn og Unge Forvaltningen) og ISS Facility Service A/S samt Compass Group A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering 2009-udbud: Bruttobesparelse var på ca. 20,3 mio. kr., svarende til ca. 29,3 %. Nettobesparelsen var på ca. 19,5 mio. kr., svarende til ca. 28,1 % udbud: Bruttobesparelse var på ca. kr. 46,3 mio., svarende til ca. 54,7 %. Nettobesparelsen var på ca. kr. 46,0 mio., svarende til ca. 54,4 %. Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune har tilføjet, at besparelserne var størst ved udbud af rengøring på skoleenheder. Der var kun skoleenheder omfattet af 2011 udbuddet, mens der var både skoleenheder og institutioner omfattet af 2009 udbuddet. Effekter for organisation Potentielt kunne ca. 150 medarbejdere blive virksomhedsoverdraget til ISS Facility Services A/S i 2009-udbuddet. Kun 23 af medarbejderne valgte at gå over til ISS. I medio 2012 er der fortsat otte virksomhedsoverdragede medarbejdere fra Aarhus Kommune ved ISS Facility Services A/S. Medarbejderne havde jobgaranti ved Aarhus Kommune, og derfor vurderer ISS Facility Services A/S, at mange valgte ikke at blive virksomhedsoverdraget. For de virksomhedsoverdragede medarbejdere var der formelt kun få ændringer i ansættelsesforholdene, da Aarhus Kommune valgte, at ansættelsesforholdene skulle forblive uændret i virksomhedsoverdragelsesperioden i forhold til før. Ændringerne omfatter: Ny arbejdsgiver og ISS-uniform Højere arbejdstakt Ændrede arbejdstider Obligatorisk kompetenceudvikling Effekter for ydelsen Rengøringsfrekvensen er sænket ved 2009-udbuddet i udvalgte rum, fx skoledepoter og skolekontorer. Aarhus Kommune vurderer, at kvaliteten ikke er væsentligt ændret. Brugertilfredsheden er kun dokumenteret efter udbud, og der er således intet sammenligningsgrundlag til før udbuddet. Brugertilfredsheden har ligget mellem 3,7 og 3,9 på en skala fra 1 til 5 siden opstart ved 2009-udbuddet. Brugertilfredsheden ligger generelt lavt i de fire måneder, hvor denne er målt i 2011-udbuddet. Børn og Unge-forvaltningen påpeger, at der særligt i starten af begge kontraktperioder var høj utilfredshed på enhederne. ISS Facility Services A/S tilføjer, at der blev givet mange lave karakterer i starten af kontraktperioden, hvilket er en overensstemmelse med kommunens observationer. Utilfredsheden vurderes at være større ved udbuddet af Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune. Effekter for udvikling og samarbejde Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune har gennem udbuddet opnået viden, som blev anvendt i 2011-udbud, og som vil blive anvendt til efterfølgende udbudsprocesser. ISS Facility Services A/S er blevet klogere på egen organisation gennem 2009-udbuddet.

35 33 Derudover er der ingen innovative effekter af udbuddet. ISS Facility Services A/S påpeger, at innovation og udvikling sker løbende i ISS. Børn og Unge-forvaltningen og ISS Facility Services A/S betegner overordnet samarbejdet som godt. Det beskrives i høj grad som et traditionelt kunde/leverandørforhold. ISS Facility Services A/S mener, at det er vigtigt, at samarbejdet holdes objektivt, og at der er en klar rollefordeling. Forklaringsfaktorer Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune fremhæver to forklaringer på besparelserne: Enten er leverandørerne meget billigere, eller Fokus har mere været på, at der skulle være tale om attraktive job, hvor der også var plads til andre serviceydelser end rengøring. ISS Facility Services A/S forklarer besparelserne med ISS' tilrettelægning af arbejdet og stordriftsfordele. Det gode samarbejde forklares af ISS Facility Services A/S med gode kunderelationer og uddannelse af både medarbejdere og ledere.

36 Case: Ballerup Kommune Indledning I år 2000 valgte Ballerup Kommune at udbyde driften af rengøringsområdet til eksterne leverandører. Samarbejdet blev ikke en stor succes, idet Ballerup Kommune var utilfreds med leverandørernes ydelse og med deres personalepolitik. Herefter etablerede kommunen sin egen rengøringsenhed, KomRen, der indtil udgangen af 2010 har varetaget rengøringen på størstedelen af de kommunale enheder. De tidligere erfaringer med anvendelse af eksterne leverandører gav udfordringer med igen at få udbud på den politiske dagsorden i kommunen. Imidlertid havde andre kommuner opnået gode økonomiske effekter ved at udbyde rengøringsområdet, og kommunens nye medarbejdere havde ligeledes gode erfaringer med udbud fra andre kommuner. Derfor blev der igen skabt rum for en ny proces med udbud, som gik i gang i foråret Udbuddet fra 2010 omfatter rengøring og vinduespolering på alle kommunale lokaliteter undtagen plejecentre. Casen her omhandler udelukkende erfaringerne og effekterne af rengøringsdelen. Kontraktperioden løber fra den 1. januar 2011 til den 31. december 2013 med option på forlængelse 1 år. Hovedmålet med at udbyde ydelsen var omkostningsminimering, hvilket er blevet opfyldt Udbudsprocessen Udbudsform: Aktivitets- og funktionsbestemt, offentligt udbud på 4 delaftaler 15 Kommunen anvendte i udbudsprocessen en ekstern konsulent, ServiceConsult, der i samarbejde med kommunen foretog en individuel vurdering af, hvordan hver enkelt lokalitet skulle rengøres mest optimalt. Denne proces medvirkede til en synliggørelse af behov og kvalitet, som har understøttet forventningsafstemningen af brugernes oplevelse af rengøringen og leverandørernes rammer. Den kommunale rengøringsenhed udførte sit arbejde efter aktivitetsbestemt 16 rengøring. I udbuddet ønskede kommunen dog mulighed for, at der kunne vælges mellem både aktivitetsbestemt og funktionsbestemt rengøring. Den funktionsbestemte rengøring er fastlagt efter frekvensrengøringssystemet, mens den udfaldsbaserede rengøring bliver bedømt efter renhedsgradssystemet. Opgaverne blev i tilbudsmaterialet opdelt i 4 nogenlunde lige store geografiske områder. Der var således tale om 4 delaftaler på rengøringsområdet, hvor det var op til de potentielle tilbudsgivere, om de ville byde på et, flere eller alle disse områder. I udbudsmaterialet blev der således lagt op til, at små lokale såvel som store rengøringsvirksomheder kunne byde på opgaven. Kommunen modtog i alt 13 tilbud fra forskellige rengøringsfirmaer, men ingen af dem var fra mindre lokale leverandører. Kommunens egen rengøringsenhed, KomRen, udarbejdede et kontrolbud, men dette var ikke økonomisk fordelagtigt. Valg af leverandør Rengøringsdelen blev vundet af Elite Miljø A/S, idet kommunen vurderede, at firmaet havde afgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud i forhold til blandt andet et realistisk tidsforbrug. Kommunen pointerede således i tildelingskriteriet, at tidsforbruget havde afgørende indflydelse på den samlede vurdering. Derudover vurderede kommunen, at Elite Miljø A/S havde fokus på kvalitet i tilbudsmaterialet, samt at de havde den bedste miljøprofil. De anvendte delkriterier var vægtet som følger: Pris: 40 % Timeforbrug: 20 % Plan for opstartsprocedure: 10 % 15 Udbuddet blev udbudt i 4 geografiske områder på hhv. rengøring og vinduespolering, således at der i alt var tale om 8 delaftaler, der kunne bydes på. Da casen her udelukkende fokuserer på rengøring, ses der kun på de 4 delaftaler. 16 Det skal bemærkes. at Ballerup Kommune anvender definitionerne funktionsbaseret om aktivitetsbestemt rengøring og kvalitetsbaseret om funktionsbestemt rengøring, hvor der her i analysen anvendes de andre definitioner.

37 35 Drifts- og leveringssikkerhed: 10 % Personalepolitik: 5 % Kvalitet og service: 5 % Kompensation i forbindelse med mangler: 5 % Miljøforhold: 5 % Udbuddet omfattede i alt 181 lokaliteter, som indtil da var blevet rengjort af 155 kommunale medarbejdere. Medarbejderne blev virksomhedsoverdraget til Elite Miljø A/S ved kontraktens opstart. De faglige organisationer blev tidligt i overdragelsesprocessen inddraget, og dialogen med de faglige organisationer blev vægtet højt, særligt da der var stort politisk fokus på og interesse for udbud af området. I udbudsmaterialet lægger kommunen ligeledes særligt vægt på sociale klausuler, hvor leverandøren forpligtes til i videst muligt omfang at ansætte medarbejdere fra gruppen af personer ansat på særlige vilkår samt at stille praktikpladser til rådighed for kommunens jobcenter til eksempelvis arbejdsprøvning. I kommunalt regi er det sociale fokus centralt i personalepolitikken, og kommunen ønskede fortsat at fastholde muligheden for integrering af personer på særlige vilkår i forhold til ydelsen. Dermed har kommunen sikret, at leverandøren imødeser det sociale ansvar, der er væsentligt i den lokale politiske strategi. Vedligeholdelse af kontrakten Styringen af kvaliteten og dialogen mellem kommunen, Elite Miljø A/S og brugerne er fra starten blevet højt prioriteret, og kommunen ønskede at fastholde de gode erfaringer med den tætte kontakt til brugerne, der blev anvendt under udbudsprocessen. Til dette ønsker kommunen fastholdt ekstern controlling under hele kontraktperioden. Kommunen understreger vigtigheden af at modtage rådgivning fra en ekstern og uvildig part, som forstår at skabe en god dialog mellem alle parterne i forbindelse med de udfordringer og ændringsbehov, der altid opstår i forbindelse med en rengøringsydelse. Overordnet set har kommunen gode erfaringer med og effekter af udbudsprocessen på rengøringsområdet, og dette har styrket den kommunale vilje til at skabe konkurrence inden for opgaverne på andre området, såsom vej og park og plantevedligeholdelse. Derfor er det vigtigt for kommunen at fastholde og styrke de gode effekter ved udbud, da processen inden for et fagområde kan påvirke sandsynligheden for udbud på andre fagområder. Betalingsmodel Betalingsmodellen er en fast pris pr. lokalitet pr. år. Desuden har alle lokaliteterne mulighed for hoved-/ekstrarengøring. De enkelte lokaliteter vurderer selv behovet for hoved-/ekstrarengøring og ekstra opgaver. Tilkøbsydelserne skal godkendes af den eksterne controller, og omkostningerne skal holdes inden for det afsatte budget for hver enhed. Der er afsat en decentral pulje til alle lokaliteter og en central pulje til løsning af enkeltstående opgaver, hvor behovet opstår som følge af særlige omstændigheder. Nedenstående tabel viser en oversigt af betalingsmodellen for Ballerup Kommune. Tabel 1: Betalingsmodel, Ballerup Opgave Daglig rengøring Periodisk rengøring Betalingsmekanisme Fast pris pr. lokalitet pr. år Fast pris pr. lokalitet pr. år Tilkøbsydelser Hoved-/ekstrarengøring Ekstra opgaver Pris pr. time på forskellige tidspunkter Pris pr. opgave pr. stk., pr m 2 eller lignende Casen opsummeres i den nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre.

38 36 Tabel 2: Opsamling, Ballerup Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Beskrivelse Omfatter rengøring og vinduespolering men i analysen ses kun på rengøring Offentligt udbud 1. generationsudbud Funktions- og udfaldskrav 13 tilbud IKU (2011) 25 Øvrige særlige forhold 155 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Ballerup Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne som førstegangsudbud fra offentlig til privat varetagelse af opgaven. Der fokuseres på effekterne af udbuddet i 2011, og der inddrages ikke data fra udbuddet i 2000, idet der ikke foreligger nødvendige data for dette. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af Ballerup Kommune, samt interviews med kommunen og Elite Miljø A/S (lokal ledelse). Herudover er der foretaget et fokusgruppeinterview med fire udvalgte medarbejdere, der blev virksomhedsoverdraget pr. 1. januar Endelig har ServiceConsult gennemgået og kvalitetssikret analysen. Med afsæt i den i metodeafsnittet præsenterede analytiske tilgang, er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede for grundlaget i Ballerup Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Besparelsen er beregnet ved sammenligning af kommunens godkendte budget til den kommunale rengøringsenhed, KomRen, for 2011 og den oplyste fastpris kommunen har til Elite Miljø A/S i 2011 tillagt puljer til hoved-/ekstrarengøring og omkostningen til intern og ekstern controlling. I KomRens budget 2011 er der ikke taget højde for indirekte omkostninger, såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle, som kan anvendes til fordeling. Der er derfor anvendt en fordelingsnøgle på 15 %. Tallet er baseret på erfaringer fra andre eksempler på udbud, men er, jf. metodebilaget, en smule konservativt sat. Der tillægges kun indirekte omkostninger til den del af kommunens budgetterede omkostninger i 2011, som er interne. Ballerup Kommune har oplyst drifts-, udbuds- og følgeomkostninger, der samlet dækker over både rengøring og vinduespolering. Det vurderes, at rengøring står for 90 % af de samlede omkostninger, hvilket har været udgangspunktet for de følgende beregninger. Der er korrigeret for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger er i 2012-niveau. Opgavens omfang og indhold har ikke ændret sig i overgangen fra kommunal varetagelse til privat leverandør, og derfor er der ikke korrigeret herfor. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne omfatter primært omkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse, internt tidsforbrug samt ekstern konsulent. Det interne tidsforbrug er vurderet af Ballerup Kommune, mens det resterende er oplyst af kommune vha. adgang til internt regnskab. Følgeomkostninger omfatter opnormering i den centrale ejendomsadministration i kommunen samt ekstern controller til blandt andet kvalitetsopfølgning på enhederne. Omkostningerne er oplyst af Ballerup Kommune vha. internt regnskab.

39 37 Ydelse Der er ligeledes korrigeret for udgifter til vinduespolering, som ved bruttobesparelse. Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Endvidere er kommunen, Elite Miljø A/S og medarbejderne blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau. Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Udbuds- og følgeomkostningerne er tillagt overheadomkostninger, da Rambøll har fået indsigt i kommunens lønsumsomkostninger, hvor der ikke er tillagt huslejeomkostning og lign. for medarbejderne. Overhead er vurderet til at udgøre 15 % af lønsumsomkostningerne. Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Normering og arbejdstempo Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår Arbejdsforhold Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation, tryghed og stress. Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før udbuddet er afdækket gennem interview med Ballerup Kommune. Efter udbuddet er vilkårene afdækket gennem interview med Elite Miljø A/S. Der er ligeledes foretaget fokusgruppeinterview med udvalgte virksomhedsoverdragede medarbejdere, der kaster lys over medarbejdernes oplevelser af de ændrede forhold. Der foreligger ingen medarbejdertilfredshedsundersøgelse før udbuddet. Elite Miljø A/S udarbejder en årlig undersøgelse, som kun få af medarbejderne besvarede i 2011, og uden sammenligningsgrundlag kan den ikke anvendes. Medarbejdertilfredsheden før og efter er i stedet afdækket kvalitativt gennem fokusgruppeinterview med udvalgte virksomhedsoverdragede medarbejdere. Der foreligger en klar afgrænsning i kravspecifikationen i forhold til opgavens omfang og kvalitet i udbuddet. Der foreligger ingen klar afgrænsning fra før udbuddet, hvilket derfor er vurderet af kommunen gennem interviews. Der foreligger systematiske månedlige kvalitetsrapporter fra Elite Miljø A/S. Der er imidlertid ikke foretaget lignende målinger før udbuddet, hvorfor der ikke er et sammenligningsgrundlag. Elite Miljø A/S udarbejder månedlige kvalitetsrapporter, hvori brugertilfredsheden indgår som brugernes vurdering af samarbejdet, jf. ovenstående. Der foreligger ikke undersøgelser fra før udbuddet, og dermed eksisterer der ikke et udgangspunkt for sammenligning. Spørgsmålet er yderligere vurderet kvalitativt via interview med kommunen og leverandøren. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Ballerup Kommune samt med ledelsen i Elite Miljø A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Ballerup Kommune samt med ledelsen i Elite Miljø A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse Ballerup Kommune har oplyst, at det godkendte budget for kommunens rengøringsenhed, Kom- Ren, i 2011 var på i alt 44 mio. kr. Det er vurderet, at lønsumsomkostningerne udgør 27 mio. kr., og de øvrige driftsomkostninger, såsom materialer, leasing af maskiner og driftsomkostninger til biler, udgør 17 mio. kr. Dermed er før-situationen reelt det forventede forbrug for 2011 udarbejdet ud fra kendte omkostninger i Budgettet omfatter udgifter forbundet med Kom- Rens lønudgifter, materialer og ledelse. Omkostninger til indirekte omkostninger, såsom lønudbetaling og andel til udgifter til ledelse i ejendomsforvaltningen, er ikke medtaget i kommunens budget, hvorfor der tillægges indirekte omkostninger til synliggørelse af KomRens andel af de

40 38 kommunale fællesudgifter til lønsumsomkostningerne. På baggrund af erfaringer fastsættes de indirekte omkostninger til 15 % af lønsumsomkostningerne. Ballerup Kommune oplyser, at udgifterne til kontrakt med Elite Miljø A/S for 2011 andrager ca. 30,2 mio. kr. i 2012-priser. Hertil kommer puljen til hoved- og ekstrarengøring. Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før-situation (2011-budget for KomRen) Lønsumsomkostninger 2011 Indirekte omkostninger (15 %) Øvrige driftsomkostninger 2011 (materialer mv.) Driftsomkostninger i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr kr. Efter-situation (2011) Driftsomkostning 2011 (2012-priser) Pulje til hoved-/ og ekstrarengøring (2012-priser) Driftsomkostninger i alt (2012-priser) kr kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 31,9 % Det fremgår, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 15,5 mio. kr., svarende til en procentuel besparelse på ca. 31,9 %. Udover de faste driftsomkostninger til periodisk rengøring er der på baggrund af et selvstændigt EU-udbud ligeledes indgået aftale om varetagelse af måtteservice. Denne omkostning blev tidligere betalt af de enkelte lokaliteters driftsbudget, men er i forbindelse med udbuddet flyttet til betaling via den centrale ejendomsdrift. Den samlede omkostning til måtteservice er reduceret med ca. 25 %. Som nævnt ovenfor, har Ballerup Kommune oprettet en fast årlig pulje til hoved- /ekstrarengøring. De enkelte lokaliteter vurderer selv behovet for hoved-/ ekstrarengøring i samarbejde med leverandøren. De ekstra ydelser skal godkendes af den eksterne controller og være inden for budgettet for hver enhed. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbuds- og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger er opgjort i nedenstående tabel. Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Lønomkostninger til virksomhedsoverdragede medarbejdere inklusive fratrædelsesgodtgørelser (2012-priser) Internt lønsumsforbrug (2012-priser) Overheadomkostninger af internt lønsumsforbrug 15 % (2012-priser) Konsulent (2012-priser) Salg af KomRens biler I alt Per år i kontraktperioden (3 år) Omkostning kr kr kr kr kr kr kr.

41 39 Udbudsomkostningerne i Ballerup Kommune består hovedsageligt af omkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse. Ballerup Kommune valgte at medarbejdernes ansættelsesforhold skulle forblive uændret, hvorfor kommunen har afholdt de direkte omkostninger forbundet med overenskomst- og normeringsmæssige forskelle mellem de offentlige og private overenskomster på området til udløb af overenskomstperioden. Kommunen afholdt ligeledes feriepengehensættelser til medarbejderne. Feriepengeforpligtelsen androg ca. 5,3 mio. kr. Denne omkostning er ikke medtaget i ovenstående beregning, da omkostningen ville have belastet kommunens økonomi, uagtet om ydelsen blev udliciteret eller ej. Ballerup Kommune oplyser, at udbudsomkostninger internt i lønsum hos den udbudsansvarlige og økonomiafdelingen i kommunen andrager ca kr. Kommunen oplyser, at det blev prioriteret at anvende et større antal interne timer til udbuddet for at sikre en optimal udbudsproces og fremadrettet styring. Kommunen har i udbudsprocessen anvendt en ekstern konsulent, ServiceConsult, der efterfølgende er anvendt som controller til den faste opfølgning. I forbindelsen med udbuddet har kommunen haft indtægter i forbindelse med salg af KomRens biler. Beløbet fremgår her under udbudsomkostningerne, idet det er en ekstra indtægt i forlængelse af udbuddet. Indtægten fra salget af bilerne er ekstraordinær i forbindelse med udbuddet, da denne kun udløses i relation til udbudsprocessen, idet det antages, at bilerne fortsat ville være en del af anlægsaktiverne i kommunen, indtil bilerne var fuldt afskrevet, hvis der ikke havde været udbud på området. De samlede udbudsomkostninger for rengøring er i alt ca. 13 mio. kr. Disse fordeles over de tre år, som kontraktperioden strækker sig over og udgør dermed ca. 4,3 mio. kr. per år. Hvis kontraktens option på forlængelse anvendes, vil udbudsomkostningerne udgøre ca. 3,24 mio. kr. pr. år. Kommunens følgeomkostninger vises i nedenstående tabel 6. Tabel 6: Følgeomkostninger Årlige følgeomkostningsposter Omkostning Intern administration (2012 priser) Kr Overheadomkostninger af intern administration (15 %) Kr Konsulent (2012 priser) Kr I alt per år Kr Kommunens årlige følgeomkostninger ved at udbyde området er fordelt mellem to centrale poster. Den første er en intern opnormering i administrationen til opfølgning på økonomien, dialog med den eksterne controller og opfølgning på månedsrapporter vedr. kvalitet og brugertilfredshed. Herudover omfatter følgeomkostningerne den eksterne controller, der har den daglige kontakt til brugerne og leverandøren. I Ballerup Kommune udgør følgeomkostningerne alt i alt ca kr. om året over den 3- årige kontraktperiode. Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 7.

42 40 Tabel 7: Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 31,9 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 22,9 % Fratrukket udbuds- og følgeomkostninger beløber nettobesparelsen sig til ca. 11,1 mio. kr. per år. Det giver en reduktion i forhold til bruttobesparelsen, således at nettobesparelsen andrager ca. 22,9 %. Reduktionen er særligt grundet høje udbudsomkostninger, primært omkostningerne i forbindelse med virksomhedsoverdragelse. Kommunen har som nævnt mulighed for at forlænge kontrakten med 1 år, hvormed anvendelse af denne mulighed vil mindske de gennemsnitlige udbudsomkostninger og dermed resultere i en højere relativ nettobesparelse. Effekter for organisation Medarbejderforhold I forbindelse med udbuddet var virksomhedsoverdragelse af kommunens rengøringsmedarbejdere en del af vilkårene, hvor 155 medarbejderne blev overdraget fra Ballerup Kommune til Elite Miljø A/S. Efter overdragelsen er kun få af rengøringsassistenterne fratrådt. Leverandøren oplyser, at enkelte selv har opsagt deres stilling i løbet af den periode, som kontrakten har løbet pt., men ikke flere end ved normal forventet afgang. Samtidigt er kun få blevet afskediget som led i effektiviseringen af området. Det reelle antal virksomhedsoverdragede medarbejdere, der stadig er ansat hos Elite Miljø, er ikke oplyst. De interviewede medarbejdere vurderer, at ca. 35 blev afskediget i starten af kontraktperioden, og at der var enkelte, der opsagde deres stilling pga. nedgang i arbejdstimer. Både kommunen og leverandøren fremhæver dialogen med de berørte medarbejdere og med de faglige organisationer i løbet af overdragelsesprocessen som en væsentlig faktor for en optimal virksomhedsoverdragelse, hvilket bakkes op af medarbejderne. Medarbejderne har oplevet det som et langt udbudsforløb med mange møder, men er i processen blevet godt informeret af særligt fagforeningen. Medarbejderne overgik til en privat overenskomst ved udløbet af deres hidtidige kommunale overenskomst, og Ballerup Kommune afholdt, som tidligere nævnt, den økonomiske merudgift, der var mellem den offentlige og private overenskomst indtil overenskomstperiodens udløb. Dette blev gjort for at give medarbejderne en glidende overgang til den nye arbejdsgiver, give leverandøren muligheden for gradvist at justere normeringerne og arbejde med medarbejdernes forventninger til de nye forhold, såsom anden løn og andet arbejdstempo. Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter udløb af deres overenskomst. Følgende punkter, der uddybes efterfølgende, fremhæves som væsentlige ændringer af enten kommunen, leverandøren eller medarbejderne: Normeringen er reduceret Arbejdstakten er steget fra takt 100 til takt 130 hos den private leverandør Lønforholdene og andre ansættelsesforhold er ændret Kompetenceniveauet vurderes øget af kommune og leverandør, dog ikke af medarbejderne. I dag er der et færre antal medarbejdere ansat til at varetage rengøringsopgaven på lokaliteterne, hvilket betyder, at det areal, der skal rengøres pr. time, er steget. Takten er steget fra takt 100 til takt 130, hvormed rengøringsassistenterne når et 30 % større areal i dag end under kommunal ansættelse.

43 41 De interviewede medarbejdere oplyser, at de har oplevet en væsentlig forringelse i løn- og andre overenskomstmæssige forhold, hvor overgangen fra fast månedsløn til timeløn fremhæves af medarbejderne som en særlig forringelse. Ligeledes fremhæves søn- og helligedagsbetaling og ferieforhold som mere administrativt tunge for medarbejderne i dag. I starten af kontraktperioden oplevede medarbejderne mange fejl i deres løn, men der er generelt blevet rettet op på disse. Ifølge Elite Miljø A/S er det generelle kompetenceniveau styrket blandt medarbejderne. De overtog medarbejdere, hvor ca. halvdelen havde gennemført kursus i rengøring via AMU. Herefter har der været fokus på opkvalificering af alle medarbejderne, også løbende, hvorfor der afholdes 8-10 AMU-grunduddannelseskurser om året for medarbejderne i Elite Miljø A/S, så alle modtager papir på deres kompetencer. Yderligere anvendes der i højere grad maskiner til arbejdet hos Elite Miljø A/S, end medarbejderne tidligere har været vant til, og til håndtering af maskinerne modtager medarbejderne ligeledes opkvalificeringskurser. Leverandøren fremhæver, at medarbejderne og deres kompetencer er afgørende for virksomhedens indtjening, og derfor er der også et stort fokus på uddannelse af medarbejderne og på optimering af arbejdsgange. Medarbejderne fremhæver, at de ikke har deltaget i kursusforløb, og at deres oplevelse er, at leverandøren har trukket mange af kursusforløbene tilbage, idet omkostninger hertil var for høje. Det skal pointeres, at de interviewede medarbejdere har mange års erfaring og selv ikke oplever et behov for et kompetenceløft. Kommunen og leverandøren pointerer, at de høje formelle krav har medvirket til en mere professionel hverdag for medarbejderne, hvor der er større fokus på deres faglighed. Ledelsesmæssigt er fagligheden også kernen i hverdagen, hvilket ikke altid var tilfældet under kommunal ansættelse. Dermed opstår der mere dialog om arbejdets udførelse og om medarbejdernes ressourcer. I den relation har de interviewede medarbejdere dog ikke oplevet nogen ændring. De fremhæver, at deres tidligere ledelse i KomRen ligeledes var fagligt stærk. Her sammenligner medarbejderne den nærmeste og øverste ledelse i Elite Miljø A/S med KomRen og ikke med lederne i de enkelte lokaliteter. Ligeledes pointerer medarbejderne, at deres nuværende ledelse er fagligt stærk, og både den nærmeste og øverste ledelse har et godt kendskab til medarbejderne, arbejdsmetoderne og er tilgængelige for medarbejderne. Ifølge Elite Miljø A/S er der meget stor opmærksomhed på arbejdsmiljø, og derfor tages der også fat tidligere, end kommunerne generelt gør, fx i forbindelse med forebyggende sygefraværssamtaler ved vedvarende kortvarigt sygefravær. Det har betydet, at virksomheden har kunnet halvere sygefraværet siden opstarten af kontraktperioden, hvor der bl.a. er afgivet advarsler, og virksomheden har været nødsaget til at afskedige et par medarbejdere. Overordnet vurderer Elite Miljø A/S, at det er en forbedring for arbejdsmiljøet og arbejdsforholdene, at der er en klar politik på området. Medarbejderne bekræfter, at sygefraværet er faldet. De oplever ikke, at det har medført, at kollegaer går syge på arbejde. Derimod påpeger de, at arbejdstakten medfører, at arbejdet ikke kan udføres, hvis man er lidt syg, og at det vil gå ud over teamet, hvis man ikke er frisk. Derfor er det i egen og teamets interesse at sygemelde sig ved sygdom. Medarbejderne udtaler samtidigt, at det er væsentligt lettere at få vikarer ind i dag i forhold til tidligere. Medarbejdertilfredshed Der er ikke udarbejdet medarbejdertilfredshedsmålinger i Ballerup Kommune forud for udbuddet. Elite Miljø A/S udarbejder årlige tilfredshedsundersøgelser blandt medarbejderne, men oplever dog, at kun en lille andel af medarbejderne besvarer undersøgelsen. Særligt medarbejdere med begrænsede danskkundskaber undlader ofte at besvare undersøgelsen. Da der ikke foreligger tidligere målinger, kan leverandørens ene måling ikke anvendes. Det følgende afsnit indeholder derfor de vurderinger af medarbejdertilfredshed, som de virksomhedsoverdragede medarbejdere har givet udtryk for gennem interviews, og det er dermed ikke fuldt repræsentativt for hele medarbejdergruppen.

44 De interviewede medarbejdere har forholdt sig til udviklingen i deres arbejdstilfredshed i dag i forhold til ansættelsen i kommunalt regi. Her pointerer 3 ud af de 4 interviewede, at de oplever en forringet tilfredshed, mens én synes, at den er lig med tidligere. Den forringede tilfredshed er begrundet med den højere arbejdstakt, som, medarbejderne føler, forringer deres hverdag og kvaliteten af deres arbejde. Yderligere fremhæver de, at arbejdstakten gør arbejdet mindre fleksibelt, hvilket medfører, at kun få uforudsete ændringer i hverdagen får den fastlagte arbejdsdag til at falde sammen og øge medarbejdernes risiko for stress. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Ballerup Kommune og Elite Miljø A/S vurderer begge, at udbuddet har resulteret i en standardisering af rengøringsniveauet. Enhederne i kommunen var tidligere vant til meget forskellige serviceniveauer, alt efter interne aftaler, der ikke var synliggjort. Nu er området velbeskrevet, og det er medvirkende til en afgørende forventningsafstemning med brugerne om ydelsen. Både kommunen og leverandører fremhæver, at det har forbedret kvaliteten af rengøringen. Som nævnt ovenfor, stiller de interviewede medarbejdere sig mere skeptiske over for udviklingen i kvaliteten, som de vurderer, er forringet pga. arbejdstakten. Elite Miljø A/S udarbejder hver måned kvalitetsrapporter for alle lokaliteter, hvilket giver en øget styring og standardisering af rengøringsniveauet. I kvalitetsrapporterne tilkendegiver lokaliteterne deres tilfredshed med kvaliteten og samarbejdet for en måned på en fire-trinsskala (0-3), hvor 0 er meget utilfreds, og 3 er meget tilfreds. Gennemsnittet for enhederne har ifølge kommunen efter overgangsperiode ligget på ca. 2,4 for samarbejdet og på 2,3 for kvaliteten. Brugertilfredshed Ballerup Kommune pointerer, at de aldrig har haft så stor tilfredshed blandt brugerne før. Der udarbejdes tilfredshedsskemaer i kommunen, hvor den samlede tilfredshed ligger på 2,35 ud af en mulig score på max. 3. Kommunen fremhæver dialogen gennem udbudsprocessen, hvor alle enhedernes rengøringsbehov og forventninger blev drøftet, som essentiel for tilfredsheden i dag. Kommunen havde en forventning om et stigende antal klager i forbindelse med leverandørskiftet, men det har der reelt ikke været tale om. Kommunen vurderer hertil, at brugerne oplever, at der er kommet struktur, synlighed og styring på området, hvilket har mindsket usikkerheden til kvaliteten og de krav, der kan stilles til ydelsen. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel Den vigtigste effekt for innovationen bliver af kommunen fremhævet som værende den standardisering, struktur og det overblik, som udbudsprocessen har givet kommunen. Det var altafgørende for kommunen, at rengøringen blev standardiseret, og at kommunens lokaliteter nu bliver rengjort efter den samme standard. Det gør samarbejdet og dialogen vedrørende kvalitet og styring væsentligt lettere. Ballerup Kommune mener ikke, at udbuddet har medført en direkte innovation af ydelsen, men fremhæver de løbende dialogmøder som værende afgørende for udviklingen, hvor særligt den administrative del af samarbejdet drøftes og forbedres. Kommunen oplyser, at de erfaringer, man har gjort sig ved denne udbudsproces, har medvirket til en større politisk vilje til at skabe yderligere konkurrence inden for kommunale opgaver. Elite Miljø A/S pointerer, at de løbende arbejder med innovation af arbejdsgangene, som dog kun kan gennemføres i et mindre omfang, da det skal holdes inden for udbuddets rammer. Ifølge Elite Miljø A/S er konkurrenceniveauet inden for branchen afgørende for et stærkt stigende fokus på optimering og innovation hos de private leverandører. Branchen er meget fokuseret på at udvikle en rengøringsstandard og opfølgning, som bruger, kunde, medarbejder og leverandør er trygge ved, og hvor der lægges mindre vægt på ressourceforbruget og mere vægt på resultatet. I øjeblikket er det en udfordring for innovationen, at kommunen indkøber ydelsen, alt efter hvilken indsats de skal præstere, hvorfor det er meget fastlåst, hvordan eksempelvis arbejdsgangene udvikles. Elite Miljø A/S ser fordele ved at arbejde mod anvendelse af funktionsudbud for dermed at kunne tilrettelægge indsatsen, selv inden for nogle faste rammer om resultater og kvalitet. 42

45 43 Medarbejderne foreslår, at man inddrager dem mere i udviklingen, da de med deres erfaring har en god indsigt i arbejdsgangene. De pointerer, at det vil være fordelagtigt for både leverandør og bruger, at medarbejderne får mere metodefrihed og tid til at udvikle rengøringen. Både Ballerup Kommune og Elite Miljø A/S fremfører, at trepartssamarbejdet har fungeret godt mellem controlleren, leverandøren og kommunen. Der bliver afholdt faste månedlige dialogmøder mellem alle tre parter, hvor der drøftes samarbejdsrelationer, både opfølgende og med et fremadrettet sigte Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt Ballerup Kommune fremhæver særligt den øgede styring og overblikket over rengøringsområdet i kommunen som værende afgørende for de økonomiske besparelser, der er centrale for udbuddet. Kommunen og Elite Miljø A/S vurderer begge, at de private leverandører har to særlige forhold, der resulterer i gunstige økonomiske forhold for kommunen: Forskel mellem kommunale og private forhold Øget faglighed. Ballerup Kommune fremhæver blandt andet, at der er forskel på den kommunale og den private overenskomst, samt at der er andre muligheder for at afskedige medarbejdere på det private marked. Ligeledes vurderer kommunen, at idet fagligheden er kernen i leverandørens ydelse og dialog med medarbejderne, er der også et andet fokus på optimering af arbejdsgangene. Elite Miljø A/S vurderer særligt fagligheden som årsagen til de identificerede effekter. Leverandører pointerer, at fokus på optimeringen af arbejdsgangene og opkvalificeringen af medarbejderne er medvirkende til et bedre flow og dermed besparelser. Det har resulteret i en anderledes hverdag for medarbejdere, da der er kommet højere formelle krav, men langt større gennemsigtighed for brugerne, kommunen og leverandøren Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Ballerup Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor. Tabel 8: Sammenfatning, Ballerup Kommune og Elite Miljø A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering Bruttobesparelse ved genudbuddet på ca. 15,5 mio. kr., svarende til ca. 31,9 %. Nettobesparelsen andrager ca. 11,1 mio. kr. pr. år, svarende til ca. 22,9 %. Effekter for organisation 155 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget til Elite Miljø A/S. En stor del er stadig ansat hos Elite Miljø A/S. Medarbejderne skal rengøre et ca. 30 % større areal pr. time i forhold til tidligere. Samtidigt er det oplevelsen, at lønnen er faldet, og de generelle medarbejdervilkår er forringet, da overenskomsten i det private er mindre attraktiv for medarbejderne. I forlængelse af virksomhedsoverdragelsen har leverandøren haft fokus på sygefraværet, som er halveret fra overtagelsen til i dag. Effekter for ydelsen Ydelsen er nu velbeskrevet, og der er en klarere forventningsafstemning mellem leverandør og bruger. Leverandøren og kommunen vurderer, at kvaliteten er steget. Der udarbejdes brugertilfredshedsundersøgelser, der viser et meget højt

46 44 tilfredshedsniveau. Der er en klar standardisering af rengøringsniveauet på tværs af enhederne, hvilket har givet et bedre overblik. Medarbejderne giver derimod udtryk for en kvalitetsforringelse i forlængelse af det stigende arbejdstempo. Effekter for udvikling og samarbejde Kommunen pointerer, at standardiseringen og overblikket over ydelsen, såsom kvaliteten, er den væsentligste effekt ved udbuddet. Leverandøren pointerer, at der løbende arbejdes med optimering af arbejdsgangene, og at der er en mulighed for yderligere optimering ved indgåelse af aftale på baggrund af funktionsudbud. Trepartssamarbejdet mellem Elite Miljø A/S, ServiceConsult og Ballerup Kommune fremhæves som værende konstruktivt og velfungerende. Forklaringsfaktorer De økonomiske effekter er særligt resultatet af den ændrede opgavestyring fra det offentlige til private arbejdsmarked. Den private leverandør med rengøring som kernekompetence har større indsigt i optimering af arbejdsgange og fokus på opkvalificering af medarbejderne, hvilket medfører effektivisering på området.

47 Case: Billund Kommune Indledning Denne case omhandler et førstegangsudbud af rengøringsservice i Billund Kommune. Billund Kommune består af tidligere Grindsted Kommune og Billund Kommune. Den nye sammenlagte Billund Kommune besluttede, at driften af rengøringsområdet skulle udbydes i På det tidspunkt var der allerede nogle enheder i gammel Billund Kommune, som havde ekstern rengøring, men i gammel Grinsted Kommune var der tradition for at varetage opgaven selv. Der har altid været frit valg om udbud på kommunens enheder, også i gammel Billund Kommune, hvilket betød, at rengøringsservicen kun blev udbudt på en del af kommunens enheder. 16 enheder ud af kommunens ca. 50 enheder ønskede at udbyde deres rengøringsservice. På 11 af de 16 enheder blev rengøringen på forhånd varetaget af forskellige private leverandører. De resterende ca. 34 enheder i kommunen varetager selv rengøringen med egen rengøringsassistent, men indkøb af rengøringsmidler og rekvisitter er dog blevet udbudt på enhederne med intern rengøring. Billund Kommune besluttede, at alle enheder, som valgte at skabe konkurrence om opgaverne, skulle udbydes i en samlet aftale frem for mindre delaftaler. Baggrunden herfor var, at kommunen ønskede at opnå skarpere priser samt en standardisering af rengøringsniveauet. For at opnå en tilfredsstillende rengøringsstandard på tværs af alle kommunale enheder, både enheder med intern og enheder med ekstern rengøring, fik Billund Kommune udarbejdet en rengøringsanalyse af Dansk Servicerådgivning. På baggrund af analysen tog byrådet i Billund Kommune en politisk beslutning om standardisering af rengøringen, som efterfølgende blev indført på alle enheder i kommunen. På enhederne med intern rengøringsservice blev budgetterne justeret i henhold til standarden. Kommunen valgte at standardisere rengøringsniveauet på frekvensniveau D, som i henhold til kommunen er den laveste fællesnævner i branchen. Det blev politisk besluttet, at niveauet var acceptabelt og tilstrækkeligt, og der var en forventning om, at kvaliteten ikke ville blive påvirket heraf. Kommunen ville undgå at betale for en standard, som ikke er nødvendig. Rengøringsstandarden blev beskrevet vha. programmeret rengøring, så man vidste præcist, hvor mange gange et rum af en bestemt art skulle gøres rent på flader, gulve mm. Man overvejede at udbyde med funktionskrav, men Billund Kommune manglede erfaring og kompetencer til at medtage funktionskrav i udbuddet. Problematikken for kommunen bestod særligt i, at man ikke vidste, hvordan man skulle måle og vurdere, hvorvidt leverandørerne levede op til funktionskravene. Kommunen formodede, at dette nok ikke ville være et problem, så længe der var et godt samarbejde med leverandøren, men at det ville blive problematisk i tilfælde af en konflikt. Billund Kommune gennemførte i stort set samme periode to andre udbud, udbud af måtteservice og vinduespolering. Der var overvejelser om at sammenkoble ydelserne med rengøringsopgaven, men kommunen vurderede på baggrund af markedets struktur, at det ikke var fordelagtigt. De vurderede, at der ikke findes virksomheder, som er gode til det hele. Virksomhederne har hver deres kernekompetencer, og kommunen vurderede, at de ville få de bedste tilbud ved at udbyde enkeltstående opgaver. Billund Kommune opfatter sig selv som en kommune, der skaber konkurrence om mange opgaver. Eksempelvis har man erfaring med udbud på vejområdet, genbrugshjælpemiddeldepoter, måtteservice, vinduespolering samt udbud af diverse indkøb. Store dele af kommunens udbudsforretning foregår i en samlet enhed i kommunen, men der findes også områder, som varetages i andre dele af kommunen, herunder vejområdet. Kommunen har således en del erfaring på området Udbudsprocessen

48 Til trods for et godt erfaringsgrundlag valgte Billund Kommune at bruge Dansk Servicerådgivning til processen med den begrundelse, at konsulenten allerede var meget inde i området efter at have udarbejdet rengøringsanalysen og undersøgt rengøringsniveauet på alle enheder. Ifølge kommunen forløb processen rigtig godt med Dansk Servicerådgivning. Der blev nedsat en styregruppe til at være involveret i udbudsprocessen. Styregruppen deltog i de indledende møder, men var som sådan ikke involveret i den efterfølgende proces. Dansk Servicerådgivning håndterede det meste af processen i samarbejde med en juridisk tovholder i kommunen. Udbudsform: Aktivitetsbaseret, begrænset udbud Kommunen og Dansk Servicerådgivning gennemførte prækvalifikation af virksomheder i foråret Der var 13 virksomheder, som gerne ville prækvalificeres, men kommunen valgte kun fire virksomheder på baggrund af virksomhedernes regnskab og referencer på lignende opgaver. Baggrunden for at gennemføre prækvalifikation af virksomheder var, at Billund Kommune ikke ønskede at modtage tilbud fra enhver virksomhed. Det skulle være virksomheder, som besidder den rette kapacitet og professionalisme. Ifølge kommunen var prækvalifikationen med til at begrænse udbudsomkostningerne, fordi der skulle gennemgås færre tilbud. I august 2011 udsendte man udbudsmaterialet. Materialet blev både offentliggjort i Dansk Servicerådgivnings udbudssystem og på kommunens hjemmeside. Desværre kom kommunens egen webmaster til at skrive en forkert tilbudsfrist på kommunens hjemmeside, og udbuddet måtte derfor trækkes kortvarigt tilbage. Det forsinkede dog ikke processen. Kommunen modtog tilbud i december 2011 fra tre af de prækvalificerede virksomheder. Den sidste virksomhed mødte ikke op til besigtigelse af enheder, hvilket var et minimumskrav for afgivelse af tilbud. Valg af leverandør Billund Kommune og Dansk Servicerådgivning vurderede tilbuddene på baggrund af følgende kriterier: Vederlag: 60 % Kvalitet: 40 %, herunder Leverandørens plan for opstart Leverandørens plan for instruktion og uddannelse af rengøringspersonale Leverandørens plan for fastholdelse af rengøringspersonale Leverandørens beredskab og håndtering af planlagt og ikke-planlagt fravær Leverandørens procedurer for afhjælpning af fejl og mangler i ydelsen Det summerede antal timer til rengøringsservice og serviceopgaver pr. år. Der blev truffet valg om leverandør i starten af januar ISS Facility Services A/S blev valgt som leverandør i kontraktperioden fra den 1. marts 2012 til og med den 29. februar Kommunen har option på et års forlængelse. Kommunen har understreget vigtigheden af at bruge et godt udbudssystem, altså et softwareprogram, til udbuddet. Det brugte Dansk Servicerådgivning, og kommunens erfaring er, at sådan et system fanger mange af de småfejl, som næsten er uundgåelige i løbet af en udbudsproces. I forlængelse heraf gives eksemplet med den forkerte tilbudsfrist på kommunens hjemmeside, som gjorde, at kommunen måtte trække udbuddet tilbage. Sådanne fejl kan ifølge kommunen helt undgås ved at bruge et godt system til udbud. Kommunen har dog en politik om offentliggørelse på egen hjemmeside, som bevirkede, at kommunen ikke kunne følge sit eget råd. Betalingsmodel Betalingsmodellen er en fast pris per år. Billund Kommune forventer, at der kommer udgifter til tilkøbsydelser ud over den faste pris. Kontrakten omfatter nemlig ikke rengøringen i bestemte højder, og dermed skal der tilkøbes rengøring på enkelte enheder, som har meget højt til loftet, fx sportshaller. Kommunen kender ikke betalingsmodellen herfor endnu. Derudover har enhederne ikke mulighed for at tilkøbe ydelser. I tabel 1 nedenfor ses en oversigt over betalingsmodellen for Billund Kommune. 46

49 47 Tabel 1: Betalingsmodel, Billund Kommune Opgave Daglig og periodisk rengøring Betalingsmekanisme Fast pris pr. år Tilkøbsydelser Rengøring over 3 m 50 cm Pris pr. m 2 Casen opsummeres i nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre. Tabel 2: Opsamling, Billund Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Beskrivelse Omfatter daglig og periodisk rengøring Begrænset udbud 1. generationsudbud Aktivitetskrav 3 tilbud IKU (2011) 25,8 Øvrige særlige forhold Virksomhedsoverdragelse af én medarbejder. 11 ud af 16 enheder havde ekstern rengøring forud for udbud, men kontrakterne var ikke indgået som følge af konkurrence Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Billund Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et førstegangsudbud. Nogle enheder havde ekstern rengøring for udbud, men opgaverne var ikke udbudt på enhederne førhen. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Billund Kommune samt ISS Facility Service A/S (lokal ledelse). Der er ikke gennemført interview med virksomhedsoverdragede medarbejdere, da der kun er én medarbejder, som blev virksomhedsoverdraget fra kommunen til ISS Facility Service A/S. Dermed kan medarbejderens anonymitet ikke bevares. Dertil kommer, at virksomhedsoverdragelse udgør en meget lille del af casen, og det vurderes derfor, at aspektet kan afdækkes på tilfredsstillende vis gennem interview med kommunen og ISS Facility Service A/S. Der skete virksomhedsoverdragelse fra leverandør til leverandør, hvilket ikke indgår nærmere i analysen, da man i dette tilfælde ville sammenligne vilkår mellem private leverandører. Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede for analysegrundlaget i Billund Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Bruttobesparelsen beregnes ved sammenligning af kommunens årlige udgifter i 2010, som dels er interne og dels eksterne, samt udgifterne til den eksterne leverandør i Kommunens interne budgetter medtager kun løn. Der er ikke indregnet omkostninger til materialer, anskaffelser, husleje (rengøringsdepoter) samt drifts- og forbrugsomkostninger (vaskemaskiner, el, varme og vand). Kun omkostningerne til husleje, driftsomkostninger og forbrugsartikler som håndsæbe og papir afholdes fortsat af kommunen. Der tages højde for omkostningerne til materialer ved at tillægge 5 % af lønsummen til det interne budget. Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger, såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle, som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %.

50 Tallet er baseret på erfaringer, men er en smule konservativt sat. Der tillægges kun indirekte omkostninger til den del af kommunens omkostninger i 2010, som er interne. 48 Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger er 2012-niveau. Opgavens opfang har ikke ændret sig væsentligt fra 2010 til , og derfor kontrolleres ikke herfor. Kommunen forventer at tilkøbe rengøring i lokaler med over 3 m 50 cm til loftet, men kan ikke angive, hvor meget dette vil beløbe sig til, eller hvor mange enheder eller m 2 der er tale om. Disse medtages ikke i beregningen, men der gøres opmærksom på, at bruttobesparelsen vil være en smule overvurderet. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Følgeomkostningerne omfatter timeforbrug til kontraktadministration. Der findes en rengøringsansvarlig for hver enhed i kommunen. Nogle er ansvarlige for flere enheder. Tidsforbruget til kvartårlige møder per enhed er vurderet af kommunen. Organisation Ydelse Udvikling og samarbejde Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Videnoverførsel Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger til internt tidsforbrug samt konsulentbistand. Heri indregnes omkostninger til rengøringsanalysen i Billund Kommune har givet et skøn over timeforbruget i kommunen og på institutionerne. Omkostninger er opgjort for udbuddet af rengøringsservice og et sideløbende udbud om rengøringsmidler. Kommune har ikke en særskilt opgørelse over omkostninger til hvert udbud, men vurderer, at der er brugt lige meget tid til hvert udbud. Derfor deles udbudsomkostningerne med to. Til udbudsomkostningerne kommer omkostninger til virksomhedsoverdragelse. Udviklingen i medarbejderforhold er vurderet af kommunen og ISS Facility Services A/S (lokal ledelse). Der er ikke foretaget interviews med den virksomhedsoverdragede medarbejder af hensyn til anonymitet. Udviklingen i medarbejdertilfredshed er vurderet af kommunen og ISS Facility Services A/S (lokal ledelse). Der er ikke foretaget interview med den virksomhedsoverdragede medarbejder af hensyn til anonymitet. Udviklingen i kvaliteten og serviceniveauet er vurderet af Billund Kommune på baggrund af rengøringsanalysen fra Dansk Servicerådgivning og kommunens politiske beslutning om rengøringsstandarden. Der udarbejdes en månedlig servicerapport af ISS Facility Services A/S, som viser brugernes vurdering af kvalitet og samarbejde. Kvalitetsvurderingen medtages her som indikation for kvalitetsniveauet i dag. Der foreligger ikke systematiske undersøgelser, hverken før eller efter udbuddet. Udviklingen i tilfredsheden er vurderet af kommunen. Der udarbejdes en månedlig servicerapport af ISS Facility Services A/S, som viser brugernes vurdering af kvalitet og samarbejde. Samarbejdsvurderingen medtages her som indikation for brugertilfredsheden. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Billund Kommune samt med lokal ledelse i ISS Facility Services A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Billund Kommune samt med lokal ledelse i ISS Facility Services A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse Billund Kommune oplyser, at udgifterne til intern rengøring i 2010 udgjorde ca. 0,9 mio. kr., og at dette beløb kun dækker lønomkostningerne. Udgifterne til ekstern rengøring udgjorde ca. 3,3 mio. kr. i Dette beløb omfatter alle udgifter forbundet med rengøring. Den eneste udgift, der stadig påhviler kommune, er til forbrugsartikler. Kommunen kan ikke oplyse størrelsen af udgiften, men vurderer, at den er uændret i forhold til forhenværende udbud. Udgiften i 2012 til ISS Facility Services A/S udgør ca. 3,0 mio. kr. 17 Kommunen skønner, at der grundet mindre udvidelse og sammenlægninger af enheder kunne være 30 til 40 m 2 mere at gøre rent i 2012 i forhold til 2010, hvilket udgør under 1 % af det samlede rengøringsareal før udbud.

51 I beregningen af bruttobesparelsen tillægges overhead for kommunens direkte omkostninger til materialer, anskaffelser mv. samt kommunens indirekte omkostninger, fx andelen af fællesudgifterne i kommunen. Kommunen har ikke en fordelingsnøgle til fællesudgifter. Derfor antages konservativt på baggrund af erfaring, at disse udgør 15 %. Overheaden tillægges kun den del af kommunens udgifter, som var til intern rengøring i Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før-situation (2010) Driftsomkostning (Intern) Materialer (5 %) Indirekte omkostninger (15 %) Driftsomkostning (ekstern) Driftsomkostning i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr kr kr. Efter-situation (2012) Driftsomkostning kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 32,4 % Det fremgår, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 1,44 mio. kr., svarende til en procentuel besparelse på 32,4 %. Forbrugsartikler er ikke inkluderet i hverken før- eller efter-situationen, og derfor vil den procentuelle besparelse være den samme, mens det generelle omkostningsniveau vil være en smule højere. Tilkøbsydelser (dvs. rengøring over 3,5 meter.) var tidligere omfattet af opgaven, men ikke efter, og derfor er bruttobesparelsen en smule overvurderet. Nettobesparelse Fra bruttobesparelsen trækkes den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger opgøres som i nedenstående tabel 5. Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Omkostning Tidsforbrug og udgifter til konsulent, rengøringsanalysen (2010) Tidsforbrug og udgifter til konsulent, rengøringsanalysen (2012- priser) Tidsforbrug og udgifter til konsulent, udbud (2011) Tidsforbrug og udgifter til konsulent, udbud (2012-priser) Kompensation til medarbejder (2012-priser) Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostning 2012 I alt Pr. år (5 år) kr kr kr kr kr kr kr kr.

52 Udbudsomkostningerne består af udgifter til eget timeforbrug og konsulentbistand, først til gennemførelse af rengøringsanalysen i 2010 og derefter til prækvalifikationen og udbudsprocessen i Billund Kommune har oplyst, at der samlet set blev brugt kr. til rengøringsanalysen samt kr. i forbindelse med udbuddet af rengøringsservice og udbuddet af rengøringsmidler. Halvdelen af omkostningerne indregnes som udbudsomkostninger til udbuddet af rengøringsservice i henhold til kommunens vurdering. Beløbene indeholder både interne omkostninger og omkostninger til ekstern konsulent. Sidst er der omkostningerne til virksomhedsoverdragelse af en enkelt medarbejder. Kommunen overholdte ved en fejl ikke kravene til medarbejderens varslingsperiode. Det blev derfor aftalt med medarbejderen og fagforeningen, at medarbejderen skulle kompenseres økonomisk, da der reelt var tale om kontraktbrud. Kompensationen beløb sig til ca kr. Derudover var der også omkostninger forbundet med virksomhedsoverdragelsen, da kommunen indvilligede i at dække omkostninger som følge af overenskomstmæssige forskelle mellem det kommunale og det private indtil næste overenskomstforhandling den 31. marts Omkostningerne er aftalt med ISS til ,09 kr. De samlede udbudsomkostninger andrager i alt kr., hvilket er kr. fordelt over kontraktperioden på fem år. Nedenfor opgøres Billund Kommunes følgeomkostninger i tabel 6. Tabel 6: Følgeomkostninger 50 Følgeomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) per år kr. Billund Kommune har ansat rengøringsansvarlige for hver enhed, som mødes med leverandøren fire gange om året. Opgaven varetages fx af pedeller på institutionerne. Nogle enheder har den samme rengøringsansvarlige. Kommunen vurderer, at der anvendes ca. en halv time hvert kvartal til møder per enhed, hvilket ikke blev brugt førhen. Nettobesparelsen opgøres nedenfor i tabel 7. Tabel 7: Nettobesparelse Årlig Bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 32,4 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 30,5 % Efter hensyntagen til udbuds- og følgeomkostninger har Billund Kommune opnået en nettobesparelse på 1,35 mio. kr. pr. år, svarende til 30,5 %. 18 I ovenstående er ikke taget hensyn til køb af de tillægsydelser, som, kommunen ved, vil blive tilkøbt, dog uden at kende størrelsesordenen af beløbet. Som følge af denne udladelse kan forventes, at den procentuelle besparelse er en anelse overvurderet, og at det generelle omkostningsniveau er undervurderet. Dertil kommer kommunens udgifter til forbrugsartikler til institutionerne, som heller ikke kunne medtages i beregningen. Medtagelse af disse udgifter i beregningen vil ikke reducere den procentuelle besparelse, da de vurderes at være de samme før og efter udbud, 18 Samlet set er der således tale om en brutto- og nettobesparelse på henholdsvis 32,4 % og 30,5 %. Som det fremgår af afsnittet om kvalitet nedenfor, er en del af forklaringen på besparelsen ifølge Billund Kommune relateret til, at kommunen i forbindelse med fastlæggelse af ny rengøringsstandard foretager en standardisering på et lavere frekvensniveau, som, man dog fortsat vurderer, resulterer i det samme kvalitetsniveau.

53 men de er med til at undervurdere det overordnede omkostningsniveau forbundet med rengøring i kommunen. Effekter på organisation Medarbejderforhold og medarbejdertilfredshed Udbuddet omfattede virksomhedsoverdragelse af én medarbejder. For at bevare medarbejderens anonymitet er der ikke lavet interview med denne, men i stedet er kommunen og leverandøren blevet bedt om at vurdere ændringerne for medarbejderen. 19 Som beskrevet ovenfor fik Billund Kommune ikke varslet medarbejderen om virksomhedsoverdragelsen i god nok tid, hvilket medførte, at kommunen kompenserede medarbejderen økonomisk efter aftale med fagforeningen. Kommunen og leverandøren opfatter, at denne handling blev anset som meget positiv af medarbejderen og ud over alle forventninger. Medarbejderen anså det generelt ikke som problematisk at blive virksomhedsoverdraget. På denne baggrund vurderer Billund Kommune, at medarbejderen var glad for overdragelsen. Medarbejderen er en ung mand, som gerne ville have flere ugentlige arbejdstimer, men dette kunne Billund Kommune ikke tilbyde ham. I ISS Facility Services A/S fik medarbejderen flere ugentlige arbejdstimer samt en højere timeløn, fordi han er en dygtig medarbejder. Kommunen er bekendt med forskellene mellem arbejdstakt mellem det offentlige og private, som bevirker, at der skal arbejdes hurtigere i det private. Billund Kommune mener dog, at dette ikke gør en forskel for den konkrete medarbejder. Med de begrundelser vurderer både Billund Kommune og ISS Facility Services A/S, at medarbejderen er blevet mere tilfreds med og glad for sit arbejde efter virksomhedsoverdragelsen. ISS Facility Services A/S tilføjer, at virksomhedsoverdragede medarbejdere som regel er tilfredse med arbejdet efter en tilvænningsperiode, grundet de muligheder ISS Facility Services A/S kan tilbyde, såsom andre arbejdsopgaver og efteruddannelse, fordi de er en stor virksomhed. Medarbejderen fra Billund Kommune har også modtaget efteruddannelse og har dermed opnået et højere kompetenceniveau. ISS Facility Services A/S fortæller mere generelt om virksomhedsoverdragelse, at det er en stor omvæltning for mange medarbejdere. Af den grund bruger ISS Facility Services A/S meget tid på at informere medarbejderne forud for virksomhedsoverdragelse. Kommunikation anses som et vigtigt element i processen. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Billund Kommune valgte at standardisere rengøringsniveauet på frekvensniveau D. Kommunen fortæller, at dette er det laveste niveau inden for branchen, men at det samtidigt er det niveau, man synes er rimeligt i kommunen. Der er således blevet taget en politisk beslutning om, at rengøringsstandarden på alle enheder skal være på dette niveau. Ifølge Billund Kommune blev rengøringsniveauet standardiseret på et generelt lavere frekvensniveau end førhen. Det er dog meget forskelligt fra enhed til enhed. Nogle steder var der tale om en reducering af frekvensen, og andre steder var der tale om en forøgelse. Generelt vurderer Billund Kommune, at der er en lavere frekvens efter standardiseringen. Kommunen er dog også af den opfattelse, at der førhen flere steder var en højere frekvens, end der reelt var behov for, samt at dette ikke medførte en højere kvalitet. Derfor vurderes kvaliteten ikke at være faldet med standardiseringen, da frekvensen ikke er identisk med kvaliteten. Dette har kommunen også erfaret på andre områder. Ved udbuddet af vinduespolering fastsatte Billund Kommune også en ny standard, hvorigennem kommunen opdagede, at en enhed havde indkøbt vinduespolering på alle årets hverdage i de sidste mange år. Dette blev anset som et væsentligt overforbrug, men enheden vurderede det alligevel som en reducering af kvaliteten, at kommunen fastsatte, at der fremadrettet skal poleres vinduer to gange årligt Metodisk har dette den svaghed, at der i de øvrige cases ofte har været det mønster, at kommune og leverandør generelt er mere positive over for udviklingen i medarbejderforhold og kvalitet end de interviewede medarbejdere.

54 52 ISS Facility Services A/S kan ikke umiddelbart vurdere, om rengøringsniveauet er ændret med udbuddet, men ISS Facility Services A/S kan konstatere, at brugerne generelt er tilfredse med rengøringen, og at det er opfattelsen, at de også var tilfredse førhen. Mere om dette nedenfor. Medarbejderne i ISS Facility Services A/S udfører løbende egenkontrol, og en gang om måneden laves en servicerapport for hver enhed. Denne udarbejdes af den tilsynsførende sammen med hver enhed. Der gives karakterer fra 1 til 5, hvor 1 er meget utilfreds og 5 er meget tilfreds. Den ansvarlige kundechef i ISS Facility Services A/S har oplyst, at karaktererne har ligget stabilt omkring 4 (tilfreds) siden opstarten af kontrakten på rengøring, hvilket indikerer, at brugerne i hvert fald er tilfredse med kvaliteten. Det er de rengøringsansvarlige i kommunen, som tjekker, at ISS Facility Services A/S lever op til rengøringsstandarden. Den overordnede ansvarlige har endnu ikke hørt om problemer på dette område, som kan tilskrives andet end opstartsvanskeligheder. Brugertilfredshed Der laves ikke brugertilfredshedsmålinger i Billund Kommune, hverken før eller efter udbuddet. Brugerne henvender sig til kommunen, hvis de mener, der er brug for det, og den ansvarlige i kommunen er ikke blevet kontaktet, siden kontrakten trådte i kraft i marts Derfor vurderer kommunen, at brugernes tilfredshed med rengøringen ikke er væsentligt ændret. ISS Facility Services A/S udarbejder som tidligere nævnt en månedlig servicerapport for såvel rengøringen som samarbejdet, som nævnt ovenfor. Den ansvarlige kundechef i ISS Facility Services A/S har oplyst, at karaktererne har ligget stabilt omkring 4 (tilfreds) siden opstarten af kontrakten på såvel rengøring og samarbejde. ISS vurderer, at et tæt samarbejde og løbende kontakt med brugerne, samt at ISS laver en handlingsplan for forbedring, når der gives karakteren 3 eller under, er medvirkende til en høj brugertilfredshed. Derudover peges der på, at Billund Kommune og ISS har en fælles forståelse af kvalitetsniveauet, og dermed opstår der ikke utilfredshed pga. uenigheder herom. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel Billund Kommuner fremhæver, at de har fået overblik over rengøringen samt et overblik over kommunens bygninger fra rengøringsanalysen, som kan anvendes andre steder i den kommunale organisation. Eksempelvis kan tegningerne af enheder, som er brugt til at lave rengøringsprogrammer, også bruges i andre sammenhænge, fx når kommunen skal opdatere brandplaner mv. Her kan viden altså anvendes på andre områder. Billund Kommune overvejer at samle alle facility management-services i én kommunal enhed. I forbindelse med det arbejde vil hele rengøringsanalysen også kunne bruges. Samtidigt mener Billund Kommune, at der er opnået en effektivisering med en tilhørende besparelse, fordi den private leverandør er professionel og forstår at optimere arbejdsgangene. Denne udtalelse understøttes af interview med ISS Facility Services A/S, som fortæller, at ISS kort før kontraktstart udviklede "Cleaning Excellence"-konceptet, som med nye arbejdsgange er med til at minimere tidsforbruget til rengøringen. Derudover tilrettelægger ISS arbejdsopgaverne anderledes, hvilket kan kaldes for en effektvisering. Denne udvikling er dog ikke sket som følge af kontrakten med Billund. ISS Facility Services A/S tilføjer, at man ikke har oplevet, at effektivisering hos ISS sker direkte som følge af et kommunalt udbud. Det er derimod noget, der sker løbende i organisationen og implementeres i forbindelse med opgaveløsning og fremtidig tilbudsafgivelse. Samarbejdet med ISS Facility Services A/S beskrives som meget positivt fra kommunens side. ISS Facility Services A/S er et professionelt firma, og samtidigt har kommunen en opfattelse af, at der er medmenneskelig forståelse i samarbejdet. ISS Facility Services A/S giver ifølge kommunen gode og rettidige tilbagemeldinger og er lydhøre for kommunens input.

55 Sidst beskriver Billund Kommune det som positivt, at der fra begges side gives plads til, at der kan ske fejl. Man skeler ikke til kontrakten med det samme, men arbejder for at opnå en fælles forståelse. 53 ISS Facility Services A/S opfatter også samarbejdet med Billund Kommune som godt. Det påpeges, at kommunen er involveret i samarbejdet og er meget indstillet på, at samarbejdet skal fungere godt. På den måde bliver ISS nærmere en samarbejdspartner end en leverandør for kommunen. Den tætte dialog med Billund Kommune påpeges af ISS som helt central i denne sammenhæng Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekter Billund Kommune nævner flere forklaringsfaktorer til den økonomiske besparelse, som må siges at være den primære effekt af udbuddet i kommunen. Billund Kommune tror, at det betyder rigtig meget, at der blev indført en ensartet standard på alle enheder, og at standarden generelt er lavere end før. Den årlige omkostning havde været større, hvis der var valgt et højere rengøringsniveau end D. Billund Kommune vurderer konkret, at halvdelen af den opnåede besparelse kan relateres til reduktion i frekvensen (og dermed principielt kunne være opnået via en intern standardisering og reduktion), mens den anden halvdel kan relateres til konkurrencen. Kommunen mener også, at ISS Facility Services A/S med deres professionalisme er en stor del af forklaringen på den opnåede besparelse. Her påpeger ISS Facility Services A/S selv deres rengøringskoncept "Cleaning Excellence" som en måde, hvorpå arbejdsgangene er blevet effektiviseret. Der peges også på, at kommunens organisering af udbudsforretningen, som primært håndteres i én afdeling i kommunen, er medvirkende til effekten. Virksomhedsoverdragelse vurderes i denne case at have medført øget tilfredshed hos den overdragede medarbejder. Billund Kommune mener, at dette primært skyldes medarbejderens udgangspunkt. ISS Facility Services A/S tilføjer, at medarbejderen hos ISS fik mulighed for at gå op i antallet af ugentlige arbejdstimer, og at medarbejderen derfor var glad for virksomhedsoverdragelsen. ISS kunne tilbyde flere timer, fordi det er en større organisation med flere opgaver og flere muligheder Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Billund Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor. Tabel 8: Sammenfatning, Billund Kommune og ISS Facility Service A/S Effekt Vurdering Økonomiske effekter Bruttobesparelsen er på ca. 1,44 mio. kr. pr. år, svarende til 32,4 %. Nettobesparelsen er på ca. 1,35 mio. kr. pr. år. Dette er en besparelse på 30,5 %. Effekter for organisation Effekter for ydelsen Der er blevet virksomhedsoverdraget en enkelt medarbejder. Kommunen vurderer, at medarbejderen er mere tilfreds i jobbet hos ISS Facility Services A/S, fordi han både får mere i timeløn og mulighed for at arbejde flere ugentlige timer. Dette understøttes af interview med ISS Facility Services A/S. Kommunen vurderer, at rengøringsfrekvensen generelt er standardiseret på et lavere niveau, men at udgangspunkterne også var meget forskellige. Man har opnået en standardisering af ydelsen på området på et for kommunen tilfredsstillende niveau, hvor kvaliteten svarer til tidligere.

56 54 Kommunen har ingen dokumentation for brugertilfredsheden, men vurderer, at tilfredsheden ikke er væsentligt ændret, da der ikke er modtaget klager fra brugerne, siden kontrakten trådte i kraft i marts ISS Facility Services A/S kan med deres månedlige servicerapporter dokumentere en høj brugertilfredshed, men dette kan dog ikke bruges til at vurdere udviklingen i brugertilfredsheden. Effekter for udvikling og samarbejde Billund Kommune har opnået en viden om området, som kan anvendes i andre sammenhænge, både overordnet og helt konkret; fx kan tegninger over bygningerne anvendes på andre områder. Desuden mener kommunen, at arbejdsgangene er effektiviseret. ISS Facility Services A/S mener også, at arbejdsgangene er blevet effektiviseret. ISS har dog ikke effektiviseret arbejdsgangene som følge af kontrakten med Billund Kommune. Sådanne tiltag sker løbende i organisationen. Forklaringsfaktorer De væsentligste forklaringsfaktorer til den økonomiske besparelse er reduktion af rengøringsfrekvensen og ensartning af kvalitetsniveauet på et niveau svarende til tidligere. Derudover fremhæves den private leverandørs effektivitet og den kommunale organisering af udbudsforretningen. I forbindelse med virksomhedsoverdragelse fremhæves medarbejderens personale udgangspunkt som den primære årsag til, at medarbejderen ikke blev utilfreds, men faktisk vurderes at være mere tilfreds hos ISS Facility Services A/S. ISS Facility Services A/S påpeger, at ISS har mulighed for at tilbyde medarbejdere mere arbejde, og at dette er medvirkende til tilfredsheden.

57 Case: Egedal Kommune Indledning Denne case-beskrivelse præsenterer, hvordan Egedal Kommune har arbejdet med udbud på rengøringsområdet, og hvordan kommunen har oplevet forbedringer på både kvalitet, miljø og pris. Egedal Kommune består af tidligere Ledøje-Smørum, Stenløse og Ølstykke kommuner. Stenløse og Ølstykke kommuner udbød i fællesskab rengøring af kommunernes lokationer første gang i I forbindelse med kommunesammenlægningen i 2007 valgte Egedal Kommune at udbyde rengøring for hele kommunen. Udbuddet i 2008 var medvirkende til en standardisering af rengøringsniveauerne i de tre tidligere kommuner, således at ensartede lokationer havde det samme rengøringsniveau. Udbuddet i Egedal Kommune i 2011 byggede videre på de resultater, der var opnået i forbindelse med udbuddet i Kommunen havde oplevet utilfredshed med kontraktstyringen og med kvaliteten af rengøring hos den foregående leverandør, hvorfor kommunen ønskede at inddrage flere kriterier udover rengøringsniveauer og pris i det nye udbud. Da kommunen valgte at genudbyde rengøring i februar 2011, var det derfor særligt for at højne kvaliteten og gøre rengøring mere miljøvenlig. Herudover ønskede man også at skabe større synlighed og respekt på rengøring af kommunens lokationer, hvilket konkret blev gjort ved at gør aften- og natrengøring til dagrengøring. Denne omstrukturering skulle foretages for at forbedre medarbejdernes arbejdsforhold. Det viste sig, at dette ønske medførte en kommunal besparelse på området, idet leverandørernes tilbud dermed kunne sættes lavere, end hvis der skulle indregnes aften-/nattillæg i deres tilbud. I kraft af at kommunen havde lagt vægt på højere kvalitet og miljøvenlig rengøring, forventede kommunen ikke at opleve økonomiske besparelser, og kommunen vedlagde deres årlige udgifter til rengøring i udbudsmaterialet, således at tilbudsgiverne kunne se disse. Egedal Kommune blev derfor overrasket, da det viste sig, at de nye tilbud kunne spare kommunen for 8,8 mio. kr. brutto om året samtidig med at opfylde de ønskede tildelingskriterier Udbudsprocessen Udbudsform: Aktivitetsbaseret, offentligt udbud på 8 delområder Rengøring af Egedal Kommunes lokationer blev udbudt som offentligt udbud, fordelt på 8 delaftaler. Fordelen ved denne udbudsform er, at mindre leverandører får mulighed for at byde. Kommunen oplever, at dét, at flere firmaer leverer rengøring i kommunen, gør, at der opstår en grad af konkurrence mellem leverandørerne om at levere det bedste produkt. Rengøringslederen i kommunen, der bl.a. står for den daglige opfølgning, sørger for at videnoverføre mellem leverandørerne, og tilstedeværelsen af flere leverandører gør, at der er større chance for, at der udvikles innovative løsninger. Udbuddet har været aktivitetsbaseret (programmeret rengøring). Programmeret rengøring er baseret på et system af specifikke rengøringsfrekvenser pr. rum samt en rengøringsinstruks for de forskellige typer af rum. Valget af programmeret rengøring skyldes ifølge rengøringslederen og den udbudsansvarlige i kommunen, at programmeret rengøring gør det nemmest for brugerne at kontrollere, at de får, hvad de betaler for. Rengøringsinstrukserne er detaljerede og udarbejdet af rengøringslederen som del af udbudsmaterialet. Ved det forrige udbud havde enkelte lokaliteter afgivet kontrolbud og vundet opgaven, men lokaliteterne valgte ikke at afgive kontrolbud ved udbuddet i 2011, hvormed disse lokaliteter blev omfattet af virksomhedsoverdragelse i forbindelse med 2011-udbuddet. Betalingsmodel Betalingsmodellen for udbuddet er en fast pris, anført i kontrakterne mellem kommunen og leverandørerne. Det vil sige, at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstraudgifter, idet leverandørerne er ansvarlige for at gøre rent på lokationer i henhold til de i kontrakten angivne timer og rengøringsinstrukser.

58 56 Der er i kontrakten fastlagt et fast antal timer pr. enhed, der skal anvendes til hovedrengøring. Yderligere er der mulighed for at købe ekstra ydelser afregnet efter en fast timepris. Tabel 1: Betalingsmodel, Egedal Kommune Opgave Periodisk rengøring Hovedrengøring Tilkøbsydelser Ekstra rengøring Betalingsmekanisme Fast pris pr. lokalitet pr. år Fast pris pr. lokalitet pr. år Timepris Egedal Kommune har stor erfaring med udbud, hvilket betød, at kommunen selv varetog alle aktiviteter forbundet med udbuddet. Den udbudsansvarlige i Egedal Kommune har anslået, at kommunen i alt brugte ca kr. i lønkroner i forbindelse med udarbejdelsen af udbuddet og indgåelsen af kontrakter. Valg af leverandører: Pris og kvalitet De 8 delområder i udbuddet blev fordelt mellem 3 leverandører: ISS, Rengeoering.com og Alliance+ A/S med henholdsvis 5, 2 og 1 område. Tildelingskriteriet var det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og valget af leverandører var baseret på følgende vægtede og prioriterede delkriterier: 1. Pris: 55 % Herunder: a. Samlet pris for rengøring (vægtet med 90 %) b. Timepris for ekstra rengøring (vægtet med 10 %) 2. Kvalitet: 45 % Herunder: a. Den anførte kvadratmeterydelse (vægtet med 60 %) b. Det anførte metodevalg (vægtet med 30 %) c. Det tilbudte kvalitetssikringssystem (vægtet med 10 %) Vedligeholdelse af kontrakterne Kontrakterne blev indgået for en periode på 4 år. Siden indgåelsen er nogle af kontrakterne med leverandørerne blevet udvidet kvadratmetermæssigt, fordi nye lokationer er kommet til. Tilsvarende er enkelte lokationer udgået. I tilfældene med til- og fragang af lokationer har kommunen ikke lavet nye udbud, da der er taget hånd om dette forhold i udbudsmaterialet. I stedet er til- og fragangen blevet håndteret inden for de eksisterende kontrakter på de 8 delområder, hvilket i praksis betyder, at nye lokationer kommer ind under leverandørens kontrakt i det pågældende geografiske område. Tabel 2: Opsamling, Egedal Kommune Emne/spørgsmål Beskrivelse Den udbudte opgave Udbudsform Omfatter rengøring Offentligt udbud Kontraktperiode med option på 1 år til 2015 Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Stor generel erfaring med udbud samt stærkt branchekendskab. 3. generationsudbud på rengøringsområdet. Aktivitetskrav (programmeret rengøring) 11 tilbud, hvoraf 8 var konditionsmæssige og 3 ikke konditionsmæssige IKU (2011) 20 24,5 Særlige forhold Virksomhedsoverdragelse af medarbejdere ved 2 af 8 delområder (14 medarbejdere 21 i alt) 20 Bemærk, at IKU er opgjort efter 2012-definitionen. 21 Heraf blev 8 medarbejdere virksomhedsoverdraget til Rengoering.com, og 6 medarbejdere virksomhedsoverdraget til Alliance+.

59 Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Egedal Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse i forhold til situationen før og efter seneste udbud. I den følgende analyse fokuseres der derfor på effekterne af genudbuddet. Egedal Kommune vurderer, at udbuddet har medvirket til at højne kvaliteten af rengøring i kommunen, samtidig med at udbuddet har sparet kommunen for udgifter til rengøring. Analyserne er baseret på datamateriale stillet til rådighed af Egedal Kommune samt på interviews foretaget med kommunens udbudsansvarlige og rengøringsansvarlige. Herudover er det også foretaget interview med den ene af leverandørerne, Rengoering.com og en af de virksomhedsoverdragede medarbejdere hos Rengoering.com. Det har ikke været muligt at få flere medarbejdere til at deltage i interviews. Ligeledes er det ikke lykkedes at få gennemført interviews med ISS A/S og Alliance+ A/S, da leverandørerne inden for analysens tidsramme ikke havde mulighed for at deltage. Det skal bemærkes, at de tre leverandører har indgået kontrakt med Egedal Kommune på lige vilkår. Rengoering.com og Alliance+ A/S har herudover modtaget virksomhedsoverdragede medarbejdere. Med afsæt i den analytiske tilgang, der er præsenteret i rapportens metodeafsnit, er der i tabel 3 nedenfor gjort specifikt rede for datagrundlaget i Egedal Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold efter udbud er belyst gennem interview med Rengoering.com og interview med virksomhedsoverdraget medarbejder. Medarbejdertilfredshed Der tages udgangspunkt i Egedal Kommunes oplysninger til Udbudsportalen (juni 2012) og udbudsmaterialet, hvor kommunens rengøringsbudget er offentliggjort. Data er herefter desuden kvalitativt afdækket via interview med Egedal Kommune. Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger er 2012-niveau. Opgavens opfang har ikke ændret sig i væsentlig omfang fra 2010 til Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Data er herefter kvalitativt afdækket via interview med Egedal Kommune. Udbudsomkostningerne omfatter primært omkostninger til internt tidsforbrug. Følgeomkostninger er internt timeforbrug vedrørende opfølgning på rengøringsindsatsen. Egedal Kommune vurderer, at der anvendes det samme antal timer til opfølgning i kommunen, som hvis der ikke havde været foretaget et udbud. Derfor antages nettoudgiften (differencen) til følgeomkostninger fra år 2010 til 2011 at være nul. Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for overheadomkostninger, såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle, som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %. Der tillægges kun overheadomkostninger til den del af kommunens udbuds- og følgeomkostninger, som er interne. Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Normering og arbejdstempo Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår Arbejdsforhold Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation, tryghed og stress. Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før udbud er belyst gennem interview med Egedal Kommune og interview med virksomhedsoverdraget medarbejder. Der foreligger ikke medarbejdertilfredshedsmålinger før og efter udbuddet. Der er gennemført et interview med en virksomhedsoverdraget medarbejder, hvor tilfredsheden er kvalitativt vurderet. Yderligere er medarbejdertilfredsheden vurderet af Egedal Kommune og lokal ledelse i Rengoering.com via interviews.

60 58 Ydelse Udvikling og samarbejde Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Videnoverførsel Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang og kvalitet hhv. før og efter genudbud i kravspecifikationen. Kommunen er blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau, herunder i forhold til opgavens omfang. Der udarbejdes månedlige kvalitetsrapporter, hvor brugerne vurderer rengøringskvaliteten på en skala fra 0-4. Brugerne er med til at indberette de månedlige kvalitetsrapporter, hvor der sættes fokus på både kvalitet og samarbejde, hvor samarbejdet er en indikator for den nuværende brugertilfredshed. Dog foreligger der ikke undersøgelser fra før udbuddet, og dermed eksisterer der ikke et udgangspunkt for sammenligningen. Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om at foretage en vurdering af brugertilfredsheden. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Egedal Kommune samt med ledelse i Rengoering.com. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Egedal Kommune samt med ledelse i Rengoering.com Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse Egedal Kommune oplevede en økonomisk besparelse i forbindelse med det seneste udbud af rengøring af kommunale bygninger. Den tidligere kontrakt på området androg 31,4 mio. kr. om året, hvor de nye kontrakter samlet andrager 22,7 mio. kr. om året. Kommunen oplyser således, at den brutto sparer 8,8 mio. kr. pr. år, svarende til en besparelse på 27,7 % med de nye kontrakter i forhold til tidligere. Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før situation (2010) Driftsomkostning Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Efter situation (2011) Driftsomkostning i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 27,7 % Det skal bemærkes, at der i før-situationen reelt set er højere omkostninger end beskrevet i tabellen. Det skal ses i sammenhæng med, at to lokationer i før-situationen havde vundet med deres kontrolbud og dermed havde 14 medarbejdere kommunalt ansat. Derfor er der indirekte omkostninger forbundet med de 14 kommunalt ansatte rengøringsassistenter. Kommunen vurderer, at disse omkostninger i et vist omfang er medtaget i driftsomkostningerne i før-situationen. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbuds- og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne i kommunen beløber sig til kr., der omfatter internt timeforbrug hos den udbudsansvarlige, den rengøringsansvarlige og en overordnet leder. Der er i kommunens interne lønsumsomkostninger ikke taget højde for overheadomkostninger, hvorfor der er tillagt 15 %, der skal afspejle kommunens faste omkostninger for den enkelte

61 medarbejder, såsom andele af husleje og fællesudgifter. Der tillægges kun overheadomkostninger til den del af kommunens udbudsomkostninger, der er interne. Kommunen vurderer, at man ikke har følgeomkostninger som et resultat af udbuddet. Kommunens opfølgning hos bruger og med leverandørerne foretages af rengøringslederen. Rengøringslederens arbejdstid i forhold til opfølgningen vurderes ikke at være ændret i forhold til den arbejdstid, der skulle have været anvendt ved kommunal rengøring. Dermed har udbuddet ikke medført øgede opfølgningsomkostninger for kommunen, og følgeomkostningerne fastsættes derfor til at være 0 kr. 59 Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostninger Omkostning Udbudsomkostninger i alt Overheadomkostning af internt lønsumsforbrug (15 %) Udbudsomkostninger i alt Korrektion for inflation (2012-priser) Pr. år i kontraktperioden (4 år) kr kr kr kr kr. Trækkes udbudsomkostningerne fra bruttobesparelserne, fås en årlig nettobesparelse på ca. 8,7 mio. kr., svarende til 27,4 %. Tabel 6: Nettobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 27,7 % Årlige udbudsomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr. Nettobesparelse i % 27,4 % Udover de ovenstående økonomiske effekter pointerer kommunen, at udbuddet har medvirket til, at lokationerne er blevet opmærksomme på, hvad der indgår i leverandørernes kontrakter. Leverandørerne leverer bl.a. rengøringsmidler og plastikposer til skraldespandene, og lokationerne har således sparet udgifter til disse poster. Dermed vil den reelle besparelse være marginalt større end ovenstående angiver, men da der ikke foreligger præcise data for tidligere udgifter til rengøringsmidler og plastikposer, medtages besparelsen ikke. Effekter for organisationen Medarbejderforhold og medarbejdertilfredshed For to af delområderne under udbuddet er der blevet overdraget personale, som tidligere var kommunalt ansat. I alt er 14 medarbejdere blevet virksomhedsoverdraget, hvoraf 8 stadig er ansat, jf. kommunens oplysninger. Egedal Kommune har specificeret, at samtlige medarbejdere er omfattet af overenskomst mellem FOA og KL om løn- og ansættelsesvilkår for ikke-faglærte lønarbejdere, der er beskæftiget ved rengørings- og køkkenarbejde el. lign. I udbudsprocessen lagde Egedal Kommune vægt på, at de virksomhedsoverdragede medarbejdere fastholder deres hidtidige ansættelsesforhold under hele kontraktperioden på trods af overgangen til privat overenskomst. I udbudsprocessen lagde Egedal Kommune vægt på at informere medarbejderne løbende om det kommende udbud samt udsende information, da udbuddet var gennemført, ligesom man inviterede til informationsmøder. Den interviewede virksomhedsoverdragne medarbejder følte imidlertid, at medarbejderne var overladt til sig selv i forbindelse med udbudsprocessen. Særligt var der

62 en skuffelse over, at de enkelte lokationer ikke ønskede at afgive kontrolbud, ligesom det var tilfældet ved den forrige udbudsproces. Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede forhold for virksomhedsoverdragede medarbejdere. Følgende punkter er fremhævet af enten kommune, leverandør eller medarbejder, som værende væsentligt ændret. Punkterne uddybes efterfølgende: Normeringen er faldet Arbejdstakten er steget Leders evne til at lytte til medarbejdere og påskønne gode præstationer er forbedret Selvstændighed og indflydelse på arbejdet er forbedret. Den interviewede medarbejder oplevede, at overdragelsesperioden var frustrerende for de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Medarbejderne blev tilbudt 21 timer om ugen, og dermed ventede de på, at nogle af kollegaerne skulle stoppe for dermed at kunne komme op i tid, fortæller medarbejderen. I dag betyder det, at det er muligt for medarbejderne at få flere timer, såfremt de ønsker dette, hvilket vurderes positivt af den interviewede medarbejder. Både Egedal Kommune, Rengoering.com og den interviewede virksomhedsoverdragede medarbejder angiver, at udbuddet har betydet, at kravet til rengøringspersonalets arbejdstempo er steget, og at arbejdsforholdene for de virksomhedsoverdragede medarbejdere opleves derfor som forringet. Leverandøren fortæller, at udbuddene presser selskaberne og gør, at priserne på rengøring falder, så medarbejderne må løbe hurtigere. Leverandøren fortæller også, at udbuddene og markedskonkurrencen generelt giver udfordringer i forhold til at leve op til kvalitetskrav og egen personalepolitik, og at en af risiciene ved den tiltagende konkurrence er, at medarbejderne nedslides hurtigere. Den interviewede medarbejder fremhæver enkelte positive ændringer i medarbejderforholdene ved overdragelsen. Det opleves, at nærmeste og øverste ledelse er mere tilgængelig, og at disse har en åben kommunikation. Derudover oplever medarbejderen, at ledelsen i højere grad påskønner de gode præstationer end tidligere ledelse. Det begrundes særligt med, at ledelsen i dag er fagligt uddannet inden for rengøring, hvorimod tidligere nærmeste ledelse var skoleledere, som ikke har rengøring som kernefagområde. Det opleves af den interviewede medarbejder, at Rengoering.com giver mulighed for selvstændighed og indflydelse på eget arbejde inden for de rammer, der er. Medarbejderen pointerer, at det godt kan mærkes, at Rengoering.com tænker på pengepungen, hvorfor arbejdet skal udføres hurtigere end altid muligt, men oplever samtidigt ledelsen som menneskelige. Kommunen oplever, at de virksomhedsoverdragede medarbejdere har haft lidt vanskeligt ved at forholde sig til en ny ledelse og tit har henvendt sig til rengøringslederen eller pedellen på deres lokation og forventet, at de har kunnet hjælpe dem. Rengøringslederen har lyttet og vejledt dem, men har også måttet henvise dem til deres nye arbejdsgivere, leverandørerne. Kommunen fortæller, at personalet tit bliver en del af de lokationer, som de arbejder på, uanset om de er virksomhedsoverdragede eller ej. Dette betyder, at lokationerne ofte er utilfredse, når rengøringskontrakten skal i udbud igen, fordi de er tilfredse med det rengøringspersonale, som arbejder på deres lokation. Leverandørerne har den modsatte oplevelse og fortæller, at nogle virksomhedsoverdragede medarbejdere ikke i lige så høj grad som tidligere føler sig som en del af den lokation, som de gør rent på. Generelt vurderer den interviewede medarbejder, at det i udbudsprocessen er vigtigt at have fokus på medarbejdervilkårene, da medarbejderne hurtigt kan føle sig overladt til en usikker arbejdssituation, der kan være svær at tackle. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Egedal Kommune vurderer, at kvaliteten af rengøring er steget efter det seneste udbud. Kommunen lægger vægt på, at udbuddet har medvirket til, at brugernes og leverandørernes forventninger til rengøring er blevet afstemt. Den vigtigste årsag til den højnede kvalitet er, at der er skabt 60

63 en større, gensidig respekt mellem rengøringspersonale og brugere, i kraft af at rengøring er blevet mere synlig. Kvaliteten af rengøring sikres ved, at leverandørerne hver måned laver kvalitetssikringer via en kvalitetsrapport hos kunderne. Her vurderes kvalitet på en skala fra 0-4, hvor 0 er meget utilfreds og 4 er meget tilfreds. Den generelle vurdering fra brugerne ligger over 3 for kvalitet. Den interviewede medarbejder vurderer, at kvaliteten er faldet på de enheder, som før havde intern rengøring. Årsagen er den højere arbejdstakt, der gør, at kvaliteten må sænkes for at kunne nå arbejdet på den reducerede tid. Brugertilfredshed Egedal Kommune har ikke lavet nogen formel undersøgelse af brugernes tilfredshed med rengøringen. Kommunen fortæller, at antallet af klager over rengøring er blevet reduceret, efter de nye kontrakter er blevet indgået. Desuden oplever kommunen, at eventuelle klager i højere grad håndteres personligt mellem brugerne og rengøringspersonalet, hvorved de sjældnere bliver så alvorlige eller formelle. Generelt er Egedal Kommune meget godt tilfreds med, hvordan rengøringen kører i kraft af det seneste udbud, og de er klar til det næste udbud, når de nuværende kontrakter udløber. Brugertilfredsheden afspejles i den månedlige kvalitetsrapport, som er nævnt ovenfor, hvor samarbejdet mellem bruger og leverandør vurderes af brugeren. Samarbejdet vurderes efter samme skala fra 0-4 som ved kvalitet. Her ligger den generelle vurdering fra brugerne over 3 for samarbejde. Disse vurderinger stemmer overens med kommunens opfattelse af brugertilfredsheden. Effekter for udvikling og samarbejde Leverandør og Egedal Kommune mener ikke, at udbudsprocessen har medført direkte innovation og videnoverførsel. Kommunen vurderer imidlertid, at der er nogle centrale effekter ved at skabe konkurrence om opgaverne, i kraft af at det er en professionel leverandør, der varetager rengøring som sin kerneydelse. Egedal Kommune oplever, at udbuddet har medført et bedre samarbejde med leverandørerne, og at Egedal Kommune har bedre styring med rengøringen og medarbejdernes forhold. Kommunen fremhæver også, at medarbejdernes metoder og materiel er blevet opdateret, uden at det har været en merudgift for kommunen. Som forklarende faktorer fremhæver kommunen kravspecifikationerne i udbuddet, både til metoderne og materiellet. Desuden pointerer kommunen, at udbuddet har introduceret leverandører med en anden indgangsvinkel, ballast og større faglighed, som dermed har kunnet levere rengøring af en højere kvalitet. Egedal Kommune fremhæver også to andre forhold af betydning for deres oplevelser forbundet med udbuddet på rengøringsområdet. Det første er, at rengøringslederen med sin store faglige erfaring har været en vigtig ressource. Hun har været utrolig vigtig i udarbejdelsen af kravspecifikationerne i udbudsmaterialet, og derudover har hun haft nemmere ved at kommunikere med leverandørerne, og det har derfor været muligt at etablere et meget tæt samarbejde. Endelig har rengøringslederen været opmærksom på målrettet og kontinuerligt at optimere rengøringen. Det andet, men relaterede forhold, drejer sig om, at Egedal Kommune ikke har haft en ekstern konsulent eller controller til at lave udbuddet og indgå kontrakterne. I stedet har den udbudsansvarlige og rengøringslederen taget sig af dette i fællesskab, og de har således kunnet trække på deres lokale kendskab og rengøringslederens faglige og branchemæssige viden. Sammen med de øvrige beskrevne forhold har disse to forhold været afgørende for Egedal Kommunes positive erfaringer med udbud og samarbejde med leverandørerne. Også fra leverandørernes side fortælles det, at det er en central styrke i samarbejdet med kommunen, at kommunen selv direkte står for kontakten med leverandørerne og ikke anvender en ekstern konsulent eller controller Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt Den økonomiske effekt for Egedal Kommune er ifølge Rengoering.com særligt fremkommet på grund af de skærpede konkurrenceforhold på rengøringsområdet. Derudover har kommunen også

64 oplevet besparelse ved omlægning af rengøring fra aften- og natrengøring til dagrengøring. Dermed spares aften-/og nattillæg. 62 Omlægningen af rengøringen har også medvirket til den højnede kvalitet, som kommunen fremhæver. Det har skabt større synlighed og respekt for rengøringspersonalet ude hos de enkelte lokaliteter, hvilket også har styrket dialogen mellem bruger og rengøringspersonale, idet de tidligere ikke mødte hinanden. Den øgede synlighed og det meget velbeskrevne udbudsmateriale har medvirket til en bedre forventningsafstemning mellem lokationerne og leverandørerne, hvilket ligeledes har medvirket til forbedret kvalitet. Både leverandør og kommune fremhæver organiseringen af samarbejdet og det faktum, at der ikke er en ekstern konsulent inde hos kommunen som fremmende for samarbejdet. Generelt vurderer kommunen udbudsprocessen som central for at opnå de ønskede effekter, herunder højnet kvalitet, miljøforbedringer og økonomiske besparelser. Klare kravspecifikationer medvirker til øget kvalitetssikring. Det giver et godt udgangspunkt for samarbejdet og er et grundlag for forventningsafstemning mellem udbyder og leverandør. Det er vigtigt at have gennemarbejdet materialet, hvilket også sikrer kommunen i tilfælde af stridigheder Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Egedal Kommune er sammenfattet i tabellen nedenfor. Tabel 7: Sammenfatning, Egedal Kommune, Rengoering.com, Alliance+ A/S og ISS A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering Bruttobesparelse ved genudbuddet på ca. 8,8 mio. kr. årligt, svarende til 27,7 %. Nettobesparelsen andrager ca. 8,7 mio. kr. årligt, svarende til ca. 27,4 %. Effekter for organisation 14 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget til to leverandører. Ca. 57 % af disse medarbejdere er fortsat ansat hos leverandørerne og udgør en stabil arbejdskraft. Den interviewede medarbejder oplevede, at overdragelsesperioden var frustrerende for de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Både kommune, leverandør og medarbejderen angiver, at udbuddet har betydet, at medarbejdernes arbejdstempo er hævet. Dette opleves som en forringelse af medarbejderen. Virksomhedsoverdraget medarbejder oplever, at andre forhold, såsom ledelsens faglige fokus og indflydelse på eget arbejdet, er forbedret. Samlet vurderes medarbejdertilfredsheden at være faldet. Effekter for ydelsen Egedal Kommune vurderer, at kvaliteten af rengøring er hævet efter udbuddet, og antallet af klager fra brugerne er faldet. Rengøring følger nu detaljerede kravspecifikationer. Desuden har udbuddet medvirket til, at brugernes og leverandørernes forventninger til rengøring er blevet afstemt. Rengøring er nu morgenrengøring og mere synlig, og der er skabt større gensidig respekt rengøringspersonale og brugere imellem, hvilket ifølge rengøringslederen har medvirket til at højne kvaliteten. Effekter for udvikling og samarbejde Fagligt professionelle leverandører, som har opdateret arbejdsgange og materiel. Kommunen vurderer, at udbuddet har resulteret i et tættere og bedre samarbejde med leverandørerne, hvor eventuelle problemer løses løbende i samarbejde mellem brugerne, kommunen og leverandørerne. Både kommune og leverandør vurderer, at det har en vigtig og positiv

65 63 betydning for samarbejdet, at Egedal Kommune selv varetager kontakten med leverandørerne. Øvrige effekter Forklaringsfaktorer Rengørings øgede synlighed fremhæves som en central effekt af udbuddet. Synligheden har bl.a. været med til at give et større tilhørsforhold blandt rengøringsassistenterne til lokationer samt en øget gensidig respekt mellem kommunens og leverandørernes medarbejdere. Den væsentligste forklaringsfaktor bag den økonomiske besparelse på rengøringsområdet vurderes at være markedssituationen mellem leverandørerne på området. Den højnede kvalitet vurderes at være et resultat af klare kravspecifikationer i udbudsmaterialet.

66 Case: Frederikssund Kommune Indledning I denne case beskrives Frederikssund Kommunes udbud af rengøringsservice. Udbuddet omfattede samtlige enheder i kommunen. Det var kommunens første udbud af rengøringsservice, men reelt blev en del af enhedernes rengøring varetaget af eksterne leverandører forud for udbuddet. Der var ingen central organisation til at varetage rengøringen ved kommunesammenlægningen i Det var således op til den enkelte kommunale enhed at vælge, hvorledes opgaven skulle løses. Frederikssund Kommune anslår, at godt 60 % af enhederne varetog rengøringen internt, og godt 40 % havde aftaler med forskellige rengøringsvirksomheder. Der blev taget en beslutning i kommunen om at undersøge mulighederne for at skabe konkurrence om opgaverne i august Det var en politisk beslutning, og politikerne var generelt meget involveret i hele forløbet. Dette skyldes ifølge den interviewede i Frederikssund Kommune, at det var første udbud på området og desuden det første udbud af driftsopgaver i Frederikssund Kommune. Derfor var det vigtigt for Kommunen, at politikerne var meget involveret i processen, så man på den måde ville være forberedt til eventuelt at udbyde andre områder af den kommunale drift. Forud for udbudsprocessen fik Frederikssund Kommune udarbejdet en analyse af området af et eksternt konsulentfirma. Firmaet havde tidligere lavet en gennemgang af det tidligere Frederikssund Kommunes bygninger. Den pågældende analyse blev udvidet til at omfatte alle bygninger i den nye kommune. Grundet den decentrale organisering af området havde kommunen ikke på daværende tidspunkt et overblik over området og omkostningerne forbundet med opgaveløsningen, hvilket var baggrunden for at udarbejde analysen. Analysen gav kommunen det ønskede overblik, og kommunen påpeger det som væsentligt for en god udbudsproces at have udført et grundigt forarbejde, så der er kendskab til området. Det var vurderingen, at der var store besparelser at hente, hvilket var en del af årsagen til, at Frederikssund Kommune besluttede at udbyde rengøringsopgaverne. Det havde også en betydning for kommunen, at rengøring er opgaver, hvor der ikke umiddelbart er borgerkontakt Udbudsprocessen Udbudsform: Funktionskrav og aktivitetskrav på fire delaftaler Alle kommunale enheder blev udbudt, herunder skoler, institutioner, svømmehal, hal, biblioteker, fællesområder på ældrecentre og rådhus. Der var 126 enheder, som var opdelt i fire delaftaler: 1. Frederikssund 53 enheder 2. Slangerup 23 enheder 3. Jægerspris 26 enheder 4. Skibby 24 enheder. ServiceConsult, som var konsulent på udbuddet, udarbejdede udbudsmaterialet og gennemførte processen. Der blev både udbudt rengøring og vinduespolering, men i casen ses udelukkende på rengøring. Udbuddet blev gennemført som et offentligt udbud. Udbudsmaterialet blev offentliggjort i januar virksomheder var interesserede i udbuddet og fik tilsendt materialet. Derefter blev der afholdt orienteringsmøde og bygningsgennemgang i marts virksomheder bød på opgaven, enten rengøring, vinduespolering eller begge dele. Fem af tilbuddene var ikke konditionsmæssige. Syv af de ni konditionsmæssige tilbud var på rengøringsopgaverne. Frederikssund Kommune havde i udbudsmaterialet fastlagt, at leverandørerne skulle afgive tilbud efter både et frekvensrengøringssystem, som også kaldes aktivitetskrav, og et renhedsgradssy-

67 stem, som også kaldes funktionskrav (kaldet kvalitetskrav i kommunen), inklusive enkelte fastlagte minimumsfrekvenser. Kontrakten bygger på rengøring efter renlighedsgradssystemet. Det er Frederikssund Kommunes opfattelse, at der ud fra kravspecifikationerne og en af ServiceConsult udarbejdet ServiceManual anvendes en en god kombination af funktionskrav og aktivitetskrav, hvorfor samme kravspecifikation vil danne grundlag for næste udbud. Valg af leverandør Tilbuddene blev vurderet af ServiceConsult på baggrund af det økonomisk mest fordelagtige tilbud og ud fra følgende underkriterier og vægtning: De tilbudte priser (40 %) Det til opgaven kalkulerede timeforbrug (25 %) Drifts- og leveringssikkerhed (15 %) Kvalitet og service (10 %) Tilbudsgivers specifikke miljøforhold (5 %) Tilbudsgivers specifikke personalepolitik (5 %). ISS Facility Services A/S blev valgt som leverandør på rengøringsaftalerne, idet virksomheden samlet set scorede højest på ovenstående underkriterier og dermed afgav det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Kontrakten trådte i kraft d. 1. august 2010 og løber til 31. juli august Frederikssund Kommune har option på et års forlængelse, hvilket kommunen har valgt ikke at gøre brug af. Den nye udbudsproces igangsættes derfor snart i gang. Betalingsmodel Kommunen betaler en fast pris per år for den daglige rengøring. Derudover har Frederikssund Kommune indregnet en række ekstraydelser, som leverandørerne også har budt ind på med en fast pris. Nedenfor ses en oversigt over betalingsmodellen for rengøring i Frederikssund Kommune. Tabel 1: Betalingsmodel, Frederikssund Kommune 65 Opgave Daglig og periodisk rengøring Dokumentation af tid Ekstra rengøring, SFO-toiletter Betalingsmekanisme Fast pris pr. år Fast pris pr. år Fast pris pr. år Tilkøb: Hoved-/ekstrarengøring Fast pris pr. år I tabel 2 nedenfor opsummeres casen på udvalgte parametre.

68 66 Tabel 2: Opsamling, Frederikssund Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Kontraktperiode Erfaring Kravspecifikation Beskrivelse Rengøring og vinduespolering Offentligt udbud 3 år Førstegangsudbud Aktivitets- og funktionskrav Antal tilbud 14 tilbud på rengøring og vinduespolering. Ni tilbud var konditionsmæssige. Heraf var syv tilbud på rengøringsopgaverne. IKU (2011) 22 25,1 Særlige forhold Virksomhedsoverdragelse af 133 medarbejdere, heraf var 110 kommunale medarbejdere Analysetilgang og datagrundlag Casen om udbuddet i Frederikssund Kommune analyseres som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved førstegangsudbud. Udbuddet omfattede enheder med såvel intern rengøring som med ekstern rengøring, men det er første gang, at opgaverne er udbudt. Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede for datagrundlaget i Frederikssund Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Analysen baseres på datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Frederikssund Kommune, ISS Facility Services A/S (lokal ledelse) og et udsnit af virksomhedsoverdragede medarbejdere. Bruttobesparelse Nettobesparelse Bruttobesparelsen er beregnet ved sammenligning af kommunens budget til rengøring i 2010 med de årlige omkostninger til ISS Facility Service A/S, som er angivet i 2011 priser. Tilkøbsydelserne er indregnet i det årlige vederlag. Kommunens budgetter omfatter lønomkostninger på enheder med intern rengøring og vederlag på enheder med ekstern rengøring. Derfor skal tillægges: Omkostninger til materialer Omkostninger til forbrugsartikler Indirekte omkostninger Der tages højde for omkostninger til materialer ved at tillægge 5 % til det interne rengøringsbudget. Der tages højde for omkostninger til forbrugsartikler ved at tillægge de nuværende omkostninger. Sidst tages der højde for indirekte omkostninger til administration ved at tillægge 15 % til det interne rengøringsbudget. Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger er i 2012 niveau. Opgavens arealmæssige omfang har ikke ændret sig i overgangen fra kommunal varetagelse til privat leverandør, hvorfor der ikke er behov for at korrigere herfor. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Der udregnes ligeledes en nettobesparelse for hvert udbud. Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse, internt tidsforbrug samt ekstern konsulent. 22 Bemærk, at IKU er opgjort efter 2012 definitionen.

69 67 Ydelse Udvikling og samarbejde Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Videnoverførsel Samarbejde Omkostninger til virksomhedsoverdragelse er de faktuelle omkostninger, som Frederikssund Kommune har afregnet til ISS Facility Services A/S, efter medarbejdernes varslingsperiode ophørte efter et halvt år. Det interne tidsforbrug er vurderet af Frederikssund Kommune. Følgeomkostninger omfatter kommunens omkostninger til kontraktadministration og til den interne controllerfunktion. Beløbet er vurderet af kommunen. Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Normering og arbejdstempo Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår Arbejdsforhold Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation, tryghed og stress mm. Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før og efter udbuddet er afdækket gennem interviews med Frederikssund Kommune og ISS Facility Services A/S samt interviews med et udsnit af de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Der blev ikke lavet medarbejdertilfredshedsundersøgelser forud for udbud. Dermed findes ikke et sammenligningsgrundlag for ISS Facility Services A/S' årlige medarbejdertilfredshedsundersøgelser, som udarbejdes på såvel overordnet niveau som for Frederikssund Kommune. Frederikssund Kommune, leverandøren og medarbejderne er blevet bedt om at vurdere tilfredsheden før og efter. Frederikssund Kommune kan ikke dokumentere, hvorvidt der er sket ændringer i kvalitets- og serviceniveauet ved udbuddet, fordi niveauet ikke var dokumenteret forud for udbud. Frederikssund Kommune, leverandøren og medarbejderne er blevet bedt om at vurdere kvalitets- og serviceniveau før og efter udbud. Der udarbejdes månedlige statusrapporter, hvor kvalitet og samarbejde vurderes af alle de omhandlede lokaliteter. Rapporten er med til at understøtte viden om kvaliteten efter udbud. Der er ikke lavet undersøgelser om brugertilfredsheden før udbud. ISS Facility Services A/S laver tilfredsmålinger på de enheder, som de foretager rengøring på. Derudover er kommunen og leverandørerne blevet bedt om at vurdere brugertilfredsheden før og efter udbuddene. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Frederikssund Kommune, samt med ledelsen i ISS Facility Services A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Frederikssund Kommune samt med ledelsen i ISS Facility Services A/S. Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med Frederikssund Kommune samt med ledelsen i ISS Facility Services A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse Frederikssund Kommunes budget til rengøring forud for udbud var 50 mio. kr. per år. Dette omfatter rengøring på både enheder med intern og ekstern rengøring. Frederikssund Kommune oplyser, at 60 % af de 50 mio. kr. var interne lønomkostninger. Hertil lægges et estimat på årlige udgifter til materialer og forbrugsartikler på 5 %. Dette er et estimat baseret på opdelingen mellem lønomkostninger og materialeomkostninger i andre casekommuner. Til beløbet lægges desuden indirekte omkostninger på 15 % af lønomkostningen. De indirekte omkostninger dækker administrative omkostninger og andele af fællesomkostninger. Estimatet er Rambølls erfaringstal. Estimatet er godkendt af Frederikssund Kommune. Det årlige vederlag til ISS Facility Services A/S udgør ca. 31 mio. kr. Dette inkluderer alle udgifter forbundet med rengøring, fx direkte og indirekte lønninger, forsikringer, arbejdstøj, rengøringsmidler, materialer, lift, forbrugsartikler, redskaber, arbejdsledelse og inspektion. Herudover er der inkluderet en central oprettet pulje til hovedrengøring og ekstra rengøring.

70 68 I tabel 4 nedenfor beregnes bruttobesparelsen. Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før-situation (2009) Intern driftsomkostning budget 2009 Materialer (5 %) Indirekte omkostninger (15 %) Forbrugsartikler Ekstern driftsomkostning budget 2009 Driftsomkostninger i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr kr kr kr. Efter-situation (2010) Driftsomkostning 2010 Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 47,0 % Bruttobesparelsen i Frederikssund Kommune udgør ca. 27,9 mio. kr. per år. Det svarer til en årlig bruttobesparelse på 47,0 %. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbuds- og følgeomkostninger. I Frederikssund Kommune beløber det interne tidsforbrug til udbudsprocessen sig til ca. 500 timer. Derudover afholdte Frederikssund Kommune udgifter til to eksterne konsulenter. En konsulent foretog en registrering af bygningerne forud for beslutning om udbud, og en anden konsulent udarbejdede analysen og gennemførte udbudsprocessen. Bygningsgennemgangen blev lavet i 2008 til en samlet pris af ca kr. Udgifterne til analyse og udbudskonsulent blev afholdt i Det beløb sig til ca kr. Endvidere afholdte Frederikssund Kommune virksomhedsoverdragelsesomkostninger til medarbejderne i op til et halvt år efter overdragelsen. Disse omfatter både afregning af forskelle i ansættelsesforholdene som følge af forskellige overenskomster, feriepenge og fratrædelsesomkostninger. De samlede omkostninger hertil beløb sig til ca. 11 mio. kr. Feriepenge indregnes ikke i nettobesparelsen, da det er omkostninger, som Frederikssund Kommune ville have afholdt uanset udbuddet.

71 69 Udbudsomkostninger er opgjort i nedenstående tabel 5. Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) Konsulent til bygningsregistrering 2008 Konsulent til bygningsregistrering (2012-priser) Udbudskonsulent 2010 Udbudskonsulent (2012-priser) Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger 2011 Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser) Afregning af fratrædelse 2011 Afregning af fratrædelse (2012-priser) I alt Pr. år i kontraktperioden (3 år) kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr. Kommunens følgeomkostninger består af intern administration af kontrakterne samt rådgivning fra ekstern konsulent. Frederikssund Kommune har oprettet en central funktion til opfølgning af kontrakten. Der bruges kr. om året i denne funktion, hvilket primært er interne lønomkostninger. Derfor tillægges overheadomkostninger på 15 %. Kommunens følgeomkostninger vises nedenfor i tabel 6. Tabel 6: Følgeomkostninger Årlige følgeomkostningsposter Omkostning Kontraktopfølgning mm Overheadomkostninger 15 % Kontraktopfølgning mm. (2012-priser) kr kr kr. Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 7. Tabel 7: Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 47,0 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 41,2 % Nettobesparelsen i Frederikssund Kommune er opgjort til ca. 24,5 mio. kr. per år, hvilket er en besparelse på 41,2 %. Effekter på organisation En stor del af enhederne, som blev udbudt i Frederikssund Kommune, havde eget rengøringspersonale forud for udbuddet. Der blev virksomhedsoverdraget 133 medarbejdere, hvoraf nogle var fra Frederikssund Kommune, og andre var fra eksterne leverandører. Konkret var 110 medarbej-

72 70 dere fra Frederikssund Kommune. ISS Facility Services A/S fortæller, at 37 af de tidligere kommunale medarbejdere fortsat er ansat. Frederikssund Kommune orienterede medarbejderne om gennemførelsen af udbuddet næsten et år forud for kontraktstart i december Efter udbuddet blev der holdt informationsmøder i både juni og august Mødet i august blev afholdt af ISS Facility Services A/S. ISS Facility Services A/S påpeger, at processen omkring virksomhedsoverdragelse er vigtig, og at ISS Facility Services A/S generelt og også Frederikssund Kommune afsatte mange ressourcer til information til medarbejderne. Der blev fx gennemført individuelle samtaler med medarbejderne, brugt tid på at instruere medarbejderne i nye metoder og brugt ekstra tid på ledelse af de nye medarbejdere foruden tidsforbruget til de lovpligtige 5-møder. Frederikssund Kommune betegner det som positivt, at leverandøren afsatte den fornødne kapacitet til at håndtere virksomhedsoverdragelsesprocessen på en god måde. Dette stemmer overens med udtalelser fra ISS Facility Services A/S om, at der fokuseres meget på processen omkring virksomhedsoverdragelse. ISS Facility Services A/S fortæller, at der til trods for fokus på processen var flere medarbejdere, der var frustrerede i forbindelse med overtagelse. Medarbejderne giver udtryk for utilfredshed med overdragelsesprocessen, hvor de følte, at de fik begrænset information. Herunder fremhæves det, at medarbejderne læste i avisen om deres kommende arbejdsgiverskift i stedet for at have modtaget orientering fra den kommunale ledelse. Der gives ligeledes udtryk for utilfredshed med informationsmøderne. Her var det medarbejdernes oplevelse, at de ikke blev værdsat for at være den værdifulde arbejdskraft, de reelt udgør. Dermed er det medarbejdernes oplevelse, at overdragelsesprocessen kunne være gennemført med mere fokus på medarbejdernes funktioner og vilkår. Imidlertid fremfører medarbejderne også, at der i dag er flere positive effekter ved udbuddet. Medarbejderforhold Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter varslingsperiodens udløb. Varslingsperioden var individuel for den enkelte medarbejder afhængig af dennes anciennitet. Følgende punkter fremhæves som væsentligt ændrede af enten kommunen, ISS Facility Services A/S (lokalt ledelsesniveau) eller medarbejderne. Punkterne uddybes efterfølgende: Arbejdstakten er steget; fra takt 100 ved kommunal opgaveløsning til takt 130 hos den private leverandør 23 Normeringen er faldet tilsvarende; der er færre timer afsat til rengøring end før 24 Timelønnen er ændret, hvor særligt medarbejder på funktionærlignende vilkår oplever en forringelse Der er mere kontakt til nærmeste leder Motivationen og tilfredsheden med arbejdet er generelt forbedret Ledelsens evne til at lytte til medarbejderne og påskønne gode resultater er forbedret. Frederikssund Kommune fremhæver forskellen i arbejdstakt mellem kommunal og privat rengøring, som den væsentligste ændring i medarbejderforholdene. De interviewede medarbejdere oplyser, at der anvendes færre timer til rengøringen end tidligere. De pointerer imidlertid, at der i dag anvendes andre arbejdsgange og rengøringsmetoder, som muliggør dette. ISS Facility Services A/S fortæller, at medarbejderne havde forskellige ansættelsesvilkår forud for udbud. Dette er naturligvis, fordi der blev overdraget medarbejdere fra både kommunalt og privat regi. Med udgangspunkt i medarbejdere, som førhen var ansat under den kommunale overenskomst, vurderer ISS Facility Services A/S, at der er en del forskelle i ansættelsesforholdene fra udbud til efter udbud. 23 For de ca. 60 % af lokaliteterne hvor det tidligere var kommunalt ansatte medarbejdere der varetog rengøringsopgaven 24 Forøgelsen af arbejdstakten og reduktion af normeringen forventes af respondenterne at være sammenhængende, men da der ikke er en "1 til 1"-effekt, altså at normeringen falder med 30 %, når arbejdstakten stiger med 30 %, fremhæves effekterne separat.

73 ISS Facility Services A/S peger på, at de kommunale medarbejdere var fastlønnede hos kommunen, og at de er timelønnet hos ISS. Hertil kommer, at flere medarbejdere gik ned i tid. Dermed er der ændringer i medarbejdernes samlede løn. Medarbejdere, der tidligere har været ansat under funktionærlignende vilkår i kommunen, oplever særligt forringelser i løn og arbejdsvilkår. En af de interviewede medarbejdere fremhæver bl.a. ændringerne i forbindelse med barsel, hvor den arbejdsgiverbetalte periode er kortere på den private overenskomst end på den kommunale ditto. Til gengæld fremhæver de interviewede medarbejdere, at det nu er muligt at få flere arbejdstimer, hvis dette ønskes, hvilket oftest ikke var muligt under den kommunale ansættelse. Medarbejderne oplever, at der er mere kontakt til den nærmeste leder. I den forbindelse oplever medarbejderne, at den nærmeste leders evne til at give konstruktiv feedback er væsentligt bedre. Medarbejderne fremhæver, at lederne fra ISS Facility Service A/S er mere fagligt funderede og har en interesse i arbejdsgange og arbejdsmetoder, som de kommunale ledere ikke besad. Her var det ofte institutionsledere eller tekniske serviceledere, som var den nærmeste leder, og der var ikke den samme interesse hos dem for det arbejde, rengøringsassistenterne udførte. Medarbejdertilfredshed Frederikssund Kommune fortæller, at der var mange utilfredse medarbejdere i starten af kontraktperioden. Dette begrundes med, at medarbejderne ikke vidste, hvad de gik ind til. ISS Facility Services A/S fortæller også, at de mødte en del frustrerede medarbejdere i starten af kontraktperioden, men at dette er bedre nu. Generelt viser ISS Facility Service A/S' medarbejdertilfredshedsundersøgelser stor tilfredshed. Dette gælder også for medarbejderne i Frederikssund Kommune. De interviewede medarbejdere bekræfter, at der i starten var mange utilfredse og frustrerede medarbejdere, men begrunder det mere med manglende information og manglende styring på processen fra kommunen og ISS Facility Service A/S' side. Medarbejderne peger på, at uvisheden og den manglende styring fik en større andel til at opsige deres stilling som rengøringsassistent. Medarbejderne vurderer, at ca. 40 % enten sagde op eller blev opsagt inden for varslingsperioden. I dag oplever de interviewede medarbejdere, at der er kommet styr på organisationen, og de oplever generelt en øget arbejdsmotivation og øget tilfredshed med arbejdet, som bl.a. begrundes med tættere kontakt til nærmeste leder, jf. ovenstående. En af de interviewede oplevede hos kommunen mange lederskift, hvilket var utilfredsstillende. Medarbejderne udtaler, at der i overgangsperioden ligeledes var mange lederskift hos ISS Facility Service A/S, men at man i dag har en stabil ledergruppe, som der udtrykkes tillid til. ISS Facility Service A/S bekræfter, at der var mange lederskift i forbindelse med kontrakten for Frederikssund Kommune, og at det er en ting, som ISS Facility Service A/S gerne vil gøre anderledes en anden gang for at forbedre processen. En anden af de interviewede medarbejdere fremhæver, at tilfredsheden med arbejdet hænger sammen med en synlighed i arbejdet. Dermed oplever man som medarbejder større tilfredshed, når man arbejder i dagstimerne, hvor kontakten til brugerne foregår, mens aften- og natterengøring ikke på samme måde giver tilfredshed. I dagtimerne er der mere dialog med brugerne, og denne relation synes at være styrkende for medarbejdertilfredsheden. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Rengøringen blev varetaget forskelligt på de kommunale enheder før udbud. Udbuddet har medført en standardisering af kvalitetsniveauet. Generelt mener Frederikssund Kommune, at der er sket en forbedring af kvaliteten og at kvaliteten er mere stabil. Frederikssund Kommunes controller-funktion får månedlige statusrapporter fra ISS Facility Services A/S og udfører selv uanmeldte kontrolbesøg. 71

74 Medarbejderne fra ISS Facility Service A/S udfører løbende egenkontrol, og servicelederen på enhederne følger op på medarbejdernes egenkontrol og udfører også selv kontrol. Dette rapporteres til Frederikssund Kommune i de månedlige statusrapporter. Der udarbejdes månedlige statusrapporter, hvor der måles på kvalitet og samarbejde på hver enhed i forhold til følgende skala: 72 1 Meget utilfreds 2 Utilfreds 3 Tilfreds 4 Meget tilfreds Karaktererne ligger generelt højt på målingerne på de fleste enheder. Der har siden aftalestart været givet flest 3 tallere, som indikerer, at enheden er tilfreds. Karaktererne viser en gennemsnitlig positiv udvikling fra 2010 til 2012 fra ca. 2,6 til 3,1. Frederikssund Kommune er af den opfattelse, at der generelt leveres den i forhold til kontrakten forventede kvalitet. Hvis der er klager eller på anden måde utilfredshed med ydelserne, bruger ISS Facility Services A/S ekstra ressourcer på at følge op på ydelserne. Brugertilfredshed Der er ikke lavet brugertilfredshedsundersøgelser før udbuddet. Der er altså ikke et sammenligningsgrundlag til de månedlige statusrapporter, som udarbejdes af ISS Facility Services A/S. Frederikssund Kommune har fremsendt de månedlige statusrapporter nævnt i ovenstående, hvor der udover kvaliteten også bliver bedømt på samarbejdet. Vurderingen af samarbejdet afspejler til en vis grad brugertilfredsheden, idet brugerne her ofte vurderer samarbejdet og kvaliteten i henhold til den generelle tilfredshed, som brugerne oplever af den leverede ydelse fra ISS Facility Services A/S. Generelt er der i hele perioden givet karakterer over 3, hvilket indikerer, at enhederne er tilfredse med samarbejdet. Både Frederikssund Kommune og ISS Facility Services A/S oplyser, at der er mere end 90 %, der er tilfredse. ISS Facility Services A/S påpeger, at organiseringen af tilsynsopgaven ved Frederikssund Kommune med en fast controller er medvirkende til, at eventuelle utilfredsheder afklares hurtigt og godt, og dermed er controller-funktionen medvirkende til at opnå en høj brugertilfredshed. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel I interview med Frederikssund Kommune fremhæves det, at de har fået overblik over området, hvilket de ikke havde før. Desuden vurderer kommunen, at der bliver gjort bedre og mere effektivt rent nu end før. ISS Facility Services A/S har formået at effektivisere inden for kontraktens rammer. I starten blev der brugt væsentligt mere tid på at ramme det rette kvalitetsniveau. Nu håndteres alle ændringer indenfor de i aftalen fastsatte rammer, hvilket er en klar forbedring i forhold til tidligere. Kommunens controller-funktion og den eksterne konsulent mødes med ISS Facility Services A/S en gang om måneden til et statusmøde. Forud for kontraktopstart mødtes Frederikssund Kommune, den eksterne konsulent og ISS Facility Services A/S ved flere lejligheder. På møderne blev det aftalt, hvad målet for kommunen var. Frederikssund Kommunes mål blev sat til at minimum 90 % af alle enheder hver måned skulle være tilfredse med både samarbejdet og kvaliteten, og at der ikke må være en enhed, der er utilfreds i to på hinanden følgende måneder. Dette mål er - med undtagelse af gentagelser af utilfredsheden over flere måneder på ganske få lokaliteter - nået, hvilket dokumenteres via kvalitetssikringssystemet, hvor der hver måned laves en rapport med vurderinger fra enhederne,

75 controlleren og ISS Facility Service A/S. Derfor betegnes samarbejdet som konstruktivt og godt af Frederikssund Kommune. 73 ISS Facility Services A/S påpeger, at samarbejdet med controlleren fungerer godt. Dels er det en vigtig funktion, som controlleren udfylder, og dels håndterer controlleren opgaven på en god måde. Der er fokus på at løse problemerne, hvilket påpeges som væsentligt Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt Frederikssund Kommune fremhæver det som væsentligt, at der er en intern organisation, som kan følge op på kontrakten. I samme forbindelse påpeges det, at det kræver mange ressourcer at følge ordentligt op på alle forhold særligt i starten af en kontraktperiode. Derfor er det vigtigt med en grundigt tilrettelagt opstartsproces. Det er også vigtigt, at enhederne bliver orienteret om og involveret i processen, så brugerne ved, hvad der venter, efter kontrakten træder i kraft. Samtidigt mener Frederikssund Kommune, at det er vigtigt at indlede samarbejdet med leverandøren med hyppige møder og afklaring omkring organiseringen af arbejdet, i dette tilfælde at kontakten til kommunen sker gennem en controller, således at eventuelle opstartsproblemer og udfordringer bliver håndteret hurtigt, når de opstår. Grundigt arbejde med at følge op på kontrakten menes at være årsagen til den høje brugertilfredshed, som man har oplevet i Frederikssund Kommune. Frederikssund Kommune har opnået en stor økonomisk besparelse ved udbud. Dette forklares særligt med udgangspunktet i, at 60 % af udgifterne til rengøring lå i eget regi, og de 40 %, som var eksterne, var fordelt på mange små kontrakter. Der var således et stort potentiale for at opnå besparelser i Frederikssund Kommune gennem blandt andet de stordriftsmæssige muligheder. ISS Facility Services A/S påpeger, at ISS Facility Services A/S har megen fokus på arbejdsmetoder, gode arbejdsgange og kompetenceudvikling blandt medarbejderne, og at dette er med til at effektivisere rengøringen i kommunen og give økonomiske besparelser Sammenfatning på case Resultaterne af casen er sammenfattet i tabel 8 nedenfor. Tabel 8: Sammenfatning, Frederikssund Kommune ISS Facility Services A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering Bruttobesparelse ved førstegangsudbud på ca. kr. 27,9 mio. svarende til ca. 47,0 %. Nettobesparelsen er på ca. 24,5 mio. Kr. pr. år, svarende til ca. 41,2 %. Effekter for organisation 133 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget til ISS Facility Services A/S fra såvel kommune som eksterne leverandører. 37 af de virksomhedsoverdragede kommunale medarbejdere er fortsat ansat ved ISS Facility Service A/S. Effekterne for medarbejderne er primært højere arbejdstakt, overgangen fra fastløn til timeløn samt ændring i antal ugentlige arbejdstimer. Derudover påpeger både Frederikssund Kommune og ISS Facility Services A/S (både ledelse og medarbejdere), at der var en del utilfredse medarbejdere i starten af kontraktperioden. Medarbejderne har efter en indkørselsperiode oplevet en øget arbejdsmotivation bl.a. på grund af øget opmærksomhed fra nærmeste ledelse, der har en faglighed bag sig på rengøringsområdet. Effekter for ydelsen Udbuddet har medført en standardisering af rengøringen i Frederiks-

76 74 sund Kommune. Frederikssund Kommune mener, at standarden generelt er højere end før udbud. Brugerne er generelt tilfredse med rengøringen og samarbejdet med leverandøren. Der ses en positiv udvikling over kontraktperioden, men der er intet sammenligningsgrundlag til før udbuddet. Effekter for udvikling og samarbejde Frederikssund Kommune har fået overblik over området samt bedre, mere effektiv rengøring. Samarbejdet vurderes at fungere godt. Controller-funktionen påpeges som god for samarbejdet af ISS Facility Services A/S. Forklaringsfaktorer Frederikssund Kommune fremhæver, at en grundig opstartsproces og grundig opfølgning gennem en controller-funktion er medvirkende til høj brugertilfredshed. Utilfredsheden i starten af kontraktperioden blandt medarbejderne skyldes, ifølge Frederikssund Kommune, at medarbejderne ikke var godt nok forberedt på ændringerne i forhold til bl.a. arbejdstakt. Den økonomiske besparelse forklares primært med, at effektiviseringspotentialet var stort forud for udbuddet i Frederikssund Kommune. ISS Facility Services A/S påpeger eget fokus på arbejdsmetoder og arbejdsgange samt kompetenceudvikling af medarbejdere.

77 Case: Helsingør Kommune Indledning Helsingør Kommune har udbudt en del af deres rengøringsservice fem gange. Denne casebeskrivelse omhandler effekter og erfaringer fra det fjerde udbud med en kontraktperiode fra Helsingør Kommune havde mulighed for et års forlængelse af kontrakten, hvilket Helsingør Kommune har anvendt. Dermed er kontrakten fra det fjerde udbud stadig gældende. Med forestående kontraktudløb er området igen blevet udbudt. Det nye udbud er vundet af to leverandører. Casen omhandler i mindre grad det nye udbud Udbudsprocessen Et centralt ønske bag udbuddet var at skabe økonomiske besparelser på rengøringsområdet. Det er ikke alle enheder i Helsingør Kommune, som er udbudt. Udbuddet omfattede 10 administrationsbygninger, 24 skoler, en vuggestue, 18 børnehaver, 25 integrerede institutioner, 31 klubber og SFO'er, 12 biblioteker og kulturhuse, 15 tekniske anlæg og fire øvrige bygninger. Plejehjem, sportshaller og svømmehaller er ikke en del af udbuddet. Begrænset udbud Udbuddet blev gennemført med prækvalifikation, hvilket kommunen har været godt tilfreds med, idet prækvalifikationsprocessen giver kommunen mulighed for at fokusere på de mest velegnede leverandører fra et tidligt tidspunkt i udbudsprocessen. Derfor er der også gennemført prækvalificering af virksomheder i forbindelse med det femte udbud, som gennemføres i øjeblikket. Der er ikke blevet lavet kontrolbud i forbindelse med udbuddet. Kommunen har udarbejdet udbudsmaterialet og gennemført udbuddet i samarbejde med en ekstern konsulent. I arbejdet er der desuden blevet trukket på kommunens interne juridiske konsulent for at sikre, dels at kommunen agerer korrekt i forhold til lovgivning om udbud mm., og dels at kommunen får de ydelser og den samarbejdsform, som de ønsker og betaler for. Kommunen beskriver i den sammenhæng, at de har udarbejdet et grundigt udbudsmateriale, som bl.a. beskriver de forskellige arbejdsgange i detaljer. Kommunen har i høj grad kunnet anvende materiale fra tidligere udbud. En kombination af frekvensbestemte aktiviteter og funktionskrav Kravspecifikationen er baseret på en kombination af frekvensbestemte aktiviteter og funktionskrav (kaldet udfaldskrav i kommunens udbudsmateriale). Kommunen fortæller, at hvis leverandøren kan opnå kvaliteten, som er beskrevet i funktionskravene, med en anden metode end den opgivne, skal leverandøren bruge den mest hensigtsmæssige metode. I femte udbud, som kommer til at træde i kraft i 2013, har Helsingør Kommune også anvendt en kombination af frekvensbestemte aktiviteter og funktionskrav, og der er lagt vægt på at udarbejde et endnu mere detaljeret udbudsmateriale. Den ansvarlige regionsdirektør fra kommunens leverandør, Forenede Service A/S, påpeger, at kombinationen af frekvensbaserede aktiviteter og funktionskrav i Helsingør Kommune har fungeret godt, idet frekvensbestemmelser sætter rammen for rengøringen, mens funktionskravene sikrer, at rengøringen udføres i forhold til den valgte kvalitet. Han bemærker dog, at funktionskrav giver større ledelsesmæssige udfordringer end frekvenskrav i forhold til at styre og dokumentere rengøringen, både for leverandøren og for ordregiver. Desuden kræver kontrakter, som er baseret helt eller delvist på funktionskrav, et tæt samarbejde mellem leverandør og ordregiver, fordi der med funktionskrav ofte er tale om subjektive vurderinger, som skal afstemmes. Regionsdirektøren påpeger, at funktionskravene derfor også ofte bliver et dialogredskab mellem leverandør og kunde til at afstemme forventninger til rengøringen og drøfte nye frekvenser og løsninger samt til at komme i dialog med brugerne. Endelig påpeger regionsdirektøren, at funktionskrav kan være med til at give medarbejderne større ansvar i deres arbejde.

78 Funktionskravene har ikke været baseret på standarder, som fx INSTA800. Regionsdirektøren fra Forenede Service A/S mener, at INSTA800 stiller store krav til dokumentation og uddannelse af medarbejdere hos både leverandøren og kunden, hvilket anses som en ulempe ved at anvende standarden. Valg af leverandører Udbuddet blev vundet af to leverandører, Forenede Service A/S og Skandinavisk Rengøringsselskab (SRS). I løbet af de første måneder købte Forenede Service A/S dog SRS, sådan at Forenede Service A/S herefter stod for hele aftalen med kommunen. Helsingør Kommune baserede i høj grad deres valg af leverandører på det billigste tilbud. Kommunen bemærker, at de i det følgende og femte udbud har reduceret betydningen af prisen i vurderingen af tilbuddene og i stedet har lagt større vægt på leverandørernes reaktionstid og leveringssikkerhed. Kommunen er dermed overgået fra at vælge den billigste leverandør til den økonomisk mest fordelagtige i nuværende udbud. I tabellen nedenfor opsummeres casen om Helsingør Kommunes udbud fra Tabel 1: Opsamling, Helsingør Kommune Emne/spørgsmål Beskrivelse Den udbudte opgave Udbudsform Omfatter rengøring Begrænset udbud Kontraktperiode med option på 1 år til 2012 Erfaring Kravspecifikation 4. generationsudbud Aktivitets- og funktionskrav Antal tilbud 5 IKU (2011) 24,1 Øvrige særlige forhold Virksomhedsoverdragelse af 12 medarbejdere fra tidligere, eksterne leverandører til vindende leverandører Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Helsingør Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor 2007 repræsenterer situationen før udbud, og 2008 repræsenterer situationen efter udbud. Der fokuseres ikke på det nye udbud, fordi kontraktperioden endnu ikke er startet. Der fokuseres heller ikke på tidligere udbud, fordi der ikke eksisterer et tilstrækkeligt datagrundlag. Analyserne er baseret på datamateriale, som er stillet til rådighed af Helsingør Kommune samt på interviews, der er foretaget med henholdsvis den rengøringsansvarlige og den udbudsansvarlige i Helsingør Kommune samt regionsdirektøren i Forenede Service A/S. Med afsæt i den analytiske tilgang er der i tabel 2 nedenfor gjort specifikt rede for datagrundlaget for casen om Helsingør Kommune.

79 77 Tabel 2: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Ydelse Bruttobesparelse Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Til beregning af den økonomiske besparelse tages der udgangspunkt i Helsingør Kommunes oplysninger til Udbudsportal (april 2009) om bruttobesparelsen fra udbuddet i Data er kvalificeret via interview med Helsingør Kommune. Helsingør Kommunes omkostninger før udbud er opgivet i 2008-priser. Omkostningerne før udbud var eksterne, og derfor skal der ikke tages højde for indirekte omkostninger i beregningen af bruttobesparelsen. Der korrigeres for pris- og løninflation, således at alle omkostninger er i priser. Omfanget af opgaven har ikke ændret sig, og derfor skal der ikke kontrolleres herfor. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger, som Helsingør Kommune har oplyst til Udbudsportalen. Data er kvalificeret via interview med Helsingør Kommune. Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger til internt tidsforbrug samt omkostninger til en konsulent. Følgeomkostninger er internt timeforbrug til opnormering vedrørende opfølgning af rengøringsindsatsen. Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger, såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle, som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %. Tallet er baseret på erfaringer, men er en smule konservativt sat. Der tillægges kun indirekte omkostninger til den del af kommunens omkostninger, som er interne. Der har været virksomhedsoverdragelse i forbindelse med udbuddet fra en leverandør til en anden. Virksomhedsoverdragelsen i denne case kan derfor ikke anvendes til at belyse forskelle i medarbejderforhold mellem kommunalt og privat regi. Helsingør Kommune og Forenede Service A/S har udtalt sig om generelle betragtninger i forhold til virksomhedsoverdragelse. 25 Medarbejdertilfredsheden er ikke afdækket i denne case, eftersom sammenligning før og efter udbud vil afspejle forskelle mellem forskellige private leverandører. Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang og kvalitet hhv. før og efter genudbud i kravspecifikationen. Endvidere er kommunen blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau, herunder i forhold til opgavens omfang. Helsingør Kommune har fremsendt månedlige kvalitetsoversigter, som til dels afspejler brugernes tilfredshed med kvaliteten. Der er dog intet sammenligningsgrundlag fra før udbuddet, og målingerne bruges derfor til at vurdere brugernes tilfredshed med ydelsen og ikke udviklingen heri. Spørgsmålet om ændringerne i brugertilfredshed er afdækket kvalitativt via interview med Helsingør Kommune samt ledelsen i Forenede Service A/S. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Helsingør Kommune samt med ledelsen i Forenede Service A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Helsingør Kommune samt med ledelsen i Forenede Service A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse En vigtig effekt af udbuddet af rengøring af kommunale bygninger i Helsingør Kommune har været en økonomisk besparelse for kommunen. Kommunen oplyser, at den årlige kontraktværdi rundt regnet er 35 mio. kr. Helsingør Kommune har udregnet den årlige bruttogevinst til at være 25 Der er således tale om vurderinger, som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case. Vurderingerne er dog medtaget, da de kan have en mere historisk og generel interesse, da der er tale om en kontekst, hvor udbud har været anvendt kontinuert over en årrække.

80 rundt regnet 5 mio. kr. Dermed var driftsomkostningen før udbuddet rundt regnet 40 mio. kr. Det antages, at alle oplyste tal er 2008-priser, og derfor korrigeres for inflation i tabellen nedenfor. Tabel 3: Bruttobesparelse 78 Bruttoomkostningspost Omkostning Før-situation (2007) Driftsomkostning i alt (2008-priser) Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Efter-situation (2008) Driftsomkostning i alt (2008-priser) Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse (2012-priser) kr. Bruttobesparelse i % 12,5 % Den årlige bruttobesparelse i Helsingør Kommune er ca. 5,6 mio. kr., hvilket svarer til en procentuel besparelse på 12,5 %. Nettobesparelse For at udregne Helsingør Kommunes nettobesparelse fratrækkes den årlige værdi af udbudsomkostningerne samt årlige følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne i kommunen beløber sig til kr. Heraf udgør kr. konsulentbistand, mens kr. omfatter internt timeforbrug. Til det interne timeforbrug tillægges indirekte omkostninger med en fordelingsnøgle på 15 %. Indirekte omkostninger er fx andel af fællesomkostninger til den centrale administration og andel af udgifter til ledelse. Kommunen forlængede kontrakten med et år, hvorfor udbudsomkostningerne fordeles over 5 år fra 2008 til og med Tabel 4: Udbudsomkostninger Udbudsomkostninger Omkostning Konsulentbistand til udbud (2007-priser) Internt timeforbrug til udbud (2007-priser) Indirekte omkostninger (15 %) (2007-priser) Udbudsomkostninger i alt (2007-priser) Korrektion for inflation (2012-priser) Pr. år i kontraktperioden (5 år) (2012-priser) kr kr kr kr kr kr. Kommunens følgeomkostninger er faldet fra sidste til dette udbud. Før dette udbud havde Helsingør Kommune ansat tre koordinatorer på fuldtid. Det er i indeværende udbud reduceret til 1,5 fuldtidsansatte koordinatorer Der regnes med timer i en fuldtidsstilling

81 79 Tabel 5: Følgeomkostninger Følgeomkostninger Internt timeforbrug før udbud (2012-priser) Internt timeforbrug efter udbud (2012-priser) Reduktion i timeforbrug Indirekte omkostninger (15 %) Reduktion i årlige følgeomkostninger Omkostning ,32 kr ,66 kr ,66 kr ,70 kr ,36 kr. Nedenfor opgøres nettobesparelsen som bruttobesparelsen fratrukket de årlige udbudsomkostninger og tillagt reduktionen i de årlige følgeomkostninger. Tabel 6: Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning 2012-priser kr. Bruttobesparelse i % 12,5 % Årlige udbudsomkostninger Reduktion i årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr ,36 kr ,19 kr. Nettobesparelse i % 14,8 % Den årlige nettobesparelse er på ca. 6,7 mio. kr., svarende til 14,8 %. Effekter på organisationen Medarbejderforhold og medarbejdertilfredshed I forbindelse med udbuddet er der sket virksomhedsoverdragelser af 12 medarbejdere fra den tidligere leverandør til Forenede Service A/S, og ikke fra kommunen til Forenede Service A/S. Kommunen og leverandørerne har derfor givet generelle vurderinger om virksomhedsoverdragelse, som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case, men i stedet giver en perspektivering af ændringerne for medarbejderne. De generelle erfaringer er gengivet i nedenstående boks. Regionsdirektøren fra Forenede Service A/S påpeger, at det tit kan være en fordel for både kunde og leverandør, at de eksisterende medarbejdere virksomhedsoverdrages, fordi medarbejderne kender lokaliteterne. Helsingør Kommunen bemærker, at der nu bruges færre timer på rengøring, og at Forenede Service A/S har sørget for, at medarbejderne har nyt og godt maskinel til rådighed. Samtidigt er medarbejderne kommet på efteruddannelse, hvilket kan være en årsag til, at der kan skæres ned på timerne. Forenede Service A/S understøtter, at der bruges flere maskiner i forhold til før, hvilket ifølge dem selv har været med til at effektivisere rengøringen og skåne medarbejderne mod fysisk belastende opgaver. Da virksomhedsoverdragelsen er sket fra en privat leverandør og ikke fra kommunen, falder virksomhedsoverdragelsen dog uden for fokusset af denne analyse, og der gås ikke mere i dybden hermed. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Der er forskellige opfattelser af, hvordan udbuddet har påvirket kvaliteten af rengøringen i kommunen. Helsingør Kommune oplever, at der på nogle enheder er blevet renere, bl.a. fordi kommunen stiller større krav til rengøringen. På Udbudsportalen har kommunen angivet, at udbuddet

82 har mindsket kommunens udgifter til rengøring, og at den lavere pris har betydet, at "der er sat færre timer af til rengøringen, hvilket i nogle tilfælde gik udover kvaliteten". 27 Kommunen bemærker dog, at dette kun var tilfældet begyndelsen af kontraktperioden. Forenede Service A/S oplever, at udbuddet har været med til at højne kvaliteten af rengøringen i kraft af det konstruktive samarbejde mellem Helsingør Kommune og Forenede Service A/S og udviklingen af nye løsninger. Dette er beskrevet yderligere under afsnittet "Effekter for udvikling og samarbejde". Helsingør Kommune har servicekoordinatorer ansat til at følge op på kvaliteten af ydelsen, og Forenede Service A/S udarbejder månedlige servicerapporter sammen med brugerne på enhederne, typisk lederen. Servicekoordinatorerne efterser enheder, når der kommer klager, hvilket der kommer ca. 2 af om ugen. Servicekoordinatorerne reagerer desuden, hvis karakteren i den månedlige servicerapport kommer under 4 ud af 5. 4 betegnes som tilfreds. Kommunen har ikke nogen oversigt over udviklingen i det ugentlige antal af klager, men vurderer, at antallet af klager er væsentligt reduceret i forhold til tidligere. Brugertilfredshed Til denne analyse har kun informationer om brugertilfredsheden efter udbud været tilgængelige. Der laves månedlige kvalitetsrapporter af Forenede Service A/S, som udover at måle kvaliteten også måler brugernes tilfredshed med samarbejdet med leverandøren. Helsingør Kommune har stillet kvalitetsrapporterne til rådighed. I januar til maj 2012 har tilfredsheden gennemsnitligt ligget på ca. 4 ud af 5 på enhederne. Langt de fleste enheder har en tilfredshed på 4 eller 5. Dermed ser der ud til at være god tilfredshed med rengøringen i Helsingør Kommune. Der er dog intet sammenligningsgrundlag fra før udbud. Det kan dog nævnes, at der er stort fokus på brugernes tilfredshed med rengøringen i Helsingør Kommune. Forenede Service A/S' kvalitetsstyringssystem, som de månedlige servicerapporter er baseret på, er ISO 9001-certificeret. Den månedlige rapport er med at sætte fokus på, at rengøringen medfører en kvalitet, som brugerne er tilfredse med. Systemet giver kommunen mulighed for at kontrollere, om de får den service, som de har betalt for, mens det giver leverandøren mulighed for at følge op og sætte ind på bestemte områder, hvis der skulle være behov for det. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videndeling Helsingør Kommune og Forenede Service A/S oplever, at de har et godt, tæt og konstruktivt samarbejde, og Forenede Service A/S bemærker, at samarbejdet har været med til at udvikle innovative løsninger og højne kvaliteten i rengøringen. De innovative løsninger har fx bestået i at lægge måtter nye steder og ændre i metoderne til rengøring af gulve andre steder. Kommunen har også indført sko-frie områder i visse institutioner, hvilket har reduceret behovet for rengøring i områderne betydeligt. Forenede Service A/S mener, at den aktive dialog mellem kommune og leverandør har været med til at initiere og udvikle disse ideer Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt Af analysen fremgår det, at Helsingør Kommune har opnået en årlig bruttobesparelse på ca. 5,6 mio. kr., svarende til 12,5 %, gennem fortsat at skabe konkurrence om rengøringen af kommunens institutioner. Helsingør Kommune peger på leverandørens stordriftsfordele, nye gulvrengøringsmetoder og øget brug af maskiner som en væsentlig forklaring på besparelserne. I forhold til den store økonomiske besparelse, som Helsingør Kommune opnåede med genudbuddet, bemærker Forenede Service A/S, at de ofte oplever, at de største besparelser ved udbud sker ved det første udbud, mens genudbud er med til at innovere ydelsen og fx tilpasse frekvenserne i rengøringen. 27

83 Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Helsingør Kommune er sammenfattet i tabel 7 nedenfor. Tabel 7: Sammenfatning, Helsingør Kommune og Forenede Service A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering Bruttobesparelse ved genudbuddet på ca. 5,6 mio. kr. årligt. Nettobesparelsen andrager ca. 6,7 mio. kr. årligt, svarende til ca. 14,8 %. Kommunens nettobesparelse er større end bruttobesparelsen, fordi kommunen har nedbragt følgeomkostningerne. Effekter for organisation 12 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget fra en leverandør til en anden. Der gås ikke i dybden med effekterne for organisationen, da det er at sammenligne leverandører, hvilket ikke er formålet med analysen. Den nye leverandøren har introduceret flere maskiner, end den tidligere leverandør brugte. Effekter for ydelsen Områdelederen for rengøringen i Helsingør Kommune vurderer, at de lavere omkostninger i begyndelsen er gået ud over kvaliteten, dog er kvaliteten gennem kontraktperioden blevet højnet vha. nye gulvrengøringsmetoder og øget brug af gulvvaskemaskiner, således at kvaliteten i dag lever op til de i kontrakten fastsatte krav. Det pointeres, at der er et højt niveau af forventninger til rengøringskvaliteten, som leverandøren generelt lever op til. Forenede Service A/S vurderer, at kvaliteten af rengøringen er højnet gennem udviklingen af innovative løsninger i samarbejdet mellem dem selv og kommunen. Effekter for udvikling og samarbejde Kommunen og leverandøren fremhæver, at det er et samarbejde med gensidig fleksibilitet og krav til hinanden. Forbedret arbejdsgange og nye rengøringsmetoder er blevet introduceret. Forklaringsfaktorer De væsentligste forklaringsfaktorer bag den økonomiske besparelse på rengøringsområdet anses for at være stordriftsfordele, andre arbejdsmetoder og brug af flere maskiner til rengøringen.

84 Case: Holstebro Kommune Indledning Holstebro Kommune valgte at udbyde driften på rengøringsområdet allerede i Al kommunal rengøring er udliciteret på såvel institutioner, skoler, fritidscentre, biblioteker, administrationsbygninger og sundhedsklinikker. Området har været udbudt 6 gange af fire-årige perioder, hvoraf det senest blev udbudt i efteråret 2010 med en kontrakt gældende fra august 2011 og fire år frem. Før rengøringsområdet blev udbudt, havde hver enkelt enhed i Holstebro Kommune selv ansvaret for rengøringen. En typisk model var, at enheden havde tilknyttet en eller flere medarbejdere, der stod for rengøring og andre praktiske gøremål i enheden. De øvrige gøremål kunne variere meget efter typen af enhederne, fx stod nogle medarbejdere også for at lave kaffe eller modtage børn, som kom tidligt i institution. Rengøringsmedarbejderen var typisk kun tilknyttet en enkelt enhed. En anden model var, at personalet i samarbejde stod for rengøring. Modellerne gav ikke noget entydigt billede af, hvad de reelle omkostninger til rengøring var, idet disse kunne være skjult i andre arbejdsopgaver og personaleudgifter. Kommunens hovedmål med udbuddet var omkostningsminimering og sikring af ensartet kvalitet af rengøringen på tværs af enhederne. Ligeledes ville man gerne have overblik over omkostningerne til området. Holstebro Kommune havde ikke mulighed for at tilvejebringe kravspecifikationen tilbage fra førstegangsudbuddet i Ifølge Holstebro Kommune er der løbende blevet medtaget og udgået enheder fra kravspecifikationen, som disse er åbnet eller lukket i årenes løb. Kravspecifikationen har dog ikke ændret sig væsentligt mellem det nuværende udbud og det forhenværende. Holstebro Kommune har således relativt stor erfaring med udbud på rengøringsområdet, og man skaber også konkurrence om andre tjenesteydelser i kommunen. Det omfatter blandt andet snerydning, vedligeholdelse af veje mm. Disse områder administreres af Teknik og Miljø i kommunen. Kommunen har arbejde med udbud og kontraktadministration af øvrige områder, såsom rengøring og drift af hjælpemiddeldepot centralt i indkøbsafdelingen i kommunen, hvilket giver kommunen et godt overblik over de udbudte opgaver og samler ekspertisen et sted Udbudsprocessen Udbudsform: Aktivitetsbaseret, offentligt udbud på 4 delområder Forud for kontraktudløb den 31. juli 2011 påbegyndte Holstebro Kommune forberedelserne til at genudbyde opgaven. Forberedelserne med at gennemgå udbudsmateriale og kravspecifikation startede i efteråret I slutningen af december 2010 blev udbudsannoncen sendt af sted. I løbet af foråret blev der afholdt informationsmøde, besigtigelse og tilbudsgivere fik mulighed for at stille spørgsmål. Afleveringsfristen var primo marts Kommunens relativt høje erfaringsniveau bevirkede, at det primært var egne medarbejdere, som udarbejdede udbudsmaterialet. Der blev anvendt et eksternt advokatfirma til at sikre, at alle juridiske aspekter og formaliteter var overholdt i udbudsmaterialet og kontrakten. Der blev truffet valg om leverandør i samme uge som afleveringsfristen, og kontrakten trådte i kraft den 1. august Der var således afsat en tidsperiode på fem måneder efter valg af leverandør til kontrakten trådte i kraft. Udbuddet var opdelt i følgende fire delaftaler: Delaftale 1 vedrører Holstebro Centralt Delaftale 2 vedrører Holstebro Vestlig del, Ulfborg og Vemb Delaftale 3 vedrører Holstebro Østlig del og Vinderup Delaftale 4 vedrører hele Lemvig Kommune.

85 83 Der ses i det følgende kun på delaftalerne 1 til 3 for Holstebro Kommune 28. I disse tre delaftaler er der 102 enheder. Valg af leverandør: Pris, kvalitet og miljø Kommunen opdelte området i mindre delaftaler for at gøre det muligt for mindre aktører at byde på udbuddet. Kommunen modtog tilbud fra syv rengøringsfirmaer på alle tre delaftaler. Forenede Service A/S blev tildelt opgaverne på baggrund af nedenstående tildelingskriterier. Pris: 55 % Kvalitet: 40 %, herunder - Timer i alt: 25 % - Egenkontrolprocedure: 10 % - Opstartsplan: 5 % Miljø: 5 % Forenede Service A/S scorede højt på alle parametre. Pris og timer i alt blev vurderet højt både absolut og relativt set. Vurderingen af "opstartsplan" var absolut set lavere, men relativt set, i forhold til de øvrige tilbudsgivere, scorede Forenede Service A/S også højt på denne parameter. Holstebro Kommune fremhæver som særligt fordelagtigt ved Forenede Service A/S' tilbud, at virksomheden har et elektronisk styringssystem, hvor de ansatte tjekker ind og ud i forhold til, hvornår de påbegynder og afslutter rengøring. Forenede Service A/S kan dermed kontrollere, hvor meget tid deres medarbejdere bruger på rengøring. Dette var en del af årsagen til den høje vurdering på egenkontrolproceduren. Forende Service A/S deler relevante oplysninger med kommunen, således at kommunen kan se, at de får de aftalte timer. Vedligeholdelse af kontrakten I modsætning til det nuværende udbud med en fast fireårig kontraktperiode løb de tidligere udbud over en kontraktperiode på to år med option på to års forlængelse, som altid blev benyttet. Kommunen anser en fireårig kontraktperiode som rimelig, idet leverandørerne har store pengebindinger i en kontrakt af denne størrelse og dermed også en øget risiko. Ved at lave en længere kontraktperiode og dermed mindske risikoen for leverandøren øges sandsynligheden, ifølge kommunen, for en lavere pris på det samlede udbud. Kontrakten er uopsigelig for Forenede Service A/S' side i kontraktperioden, men kan af kommunen opsiges med seks måneders skriftlig varsel til udløb ved udgangen af en måned. Betalingsmodel Betalingsmodellen for ovenstående udbud er en fast pris. Det vil sige, at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstra regninger, idet Forenede Service A/S står for at gøre rent ude i enhederne i henhold til de i kontrakten angivne timer og den af kommunen valgte rengøringsinstruks. Det står enhederne frit for, om de vil betale for ekstra rengøringsydelser, fx hovedrengøring, yderligere gulvrengøring eller vinduespolering. Såfremt enhederne ønsker dette, skal det finansieres af den enkelte enheds eget budget. I nedenstående tabel 1 ses en oversigt over betalingsmodellen for Holstebro Kommune. 28 Der er ikke talt med Lemvig Kommune om deres andel af udbuddet. I henhold til den udbudsansvarlige i Holstebro Kommune har det ikke øget udbudsomkostningerne i Holstebro Kommune at udbyde sammen med Lemvig Kommune.

86 84 Tabel 1: Betalingsmodel, Holstebro Opgave Periodisk rengøring Daglig rengøring Stationær arbejdsledelse Tilkøbsydelser Hovedrengøring Polish-behandling Vinduespolering udvendig Vinduespolering indvendig Polering, internt glas Polering, ovenlys Toiletter (udover sædvanlig rengøring, fx efter et arrangement) Grundig gulvrengøring (udover sædvanlig rengøring, fx efter et arrangement) Øvrige lokaler (udover sædvanlig rengøring, fx efter et arrangement) Betalingsmekanisme Fast pris pr. år Fast pris pr. år Fast pris per institution Fast pris per institution Fast pris per institution Fast pris per institution Fast pris per institution Fast pris per institution Pris per m 2. Pris per m 2. Pris per m 2. Casen opsummeres i den nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre. Tabel 2: Opsamling, Holstebro Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Beskrivelse Omfatter rengøring med mulighed for tilkøbsydelser Offentligt udbud generationsudbud Aktivitetskrav 7 tilbud IKU (2011) 28,8 Øvrige særlige forhold Virksomhedsoverdragelse af medarbejdere ved førstegangsudbuddet i starten af 1990'erne Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Holstebro Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved forsat at skabe konkurrence om opgaverne. Dette vil fx give et perspektiv på, hvorvidt der selv efter en længere periode med flere på hinanden følgende udbud kan skabes besparelser, samt potentielt belyse betydningen af erfarne ordregivere på et givent område. At der fokuseres på effekterne af genudbuddet, skyldes en række forhold. Første udbud tilbage i 1991 medførte en række ændringer i kvaliteten i opgaveløsningen. Kvaliteten vurderes som faldende fra før udbud til første udbud, men da der forud for udbuddet ikke forelå beskrivelser af kvalitetsstandarderne, er der ikke dokumentation for disse ændringer. Der foreligger ligeledes ikke opgørelser over udgiftsniveauet i kommunen før udbud. Det er således ikke muligt på det foreliggende datagrundlag at foretage en nærmere analyse af de økonomiske konsekvenser af første udbud. Kommunen har dog oplyst, at besparelsen på daværende tidspunkt blev opgjort til ca. 28 % og beløbet blev budgetreguleret. Tilsvarende er det vurderingen, at en analyse af et næsten 20 år gammelt udbud næppe har den store relevans, set i forhold til de muligheder, som udbud kan indebære fra danske kommuner i I den følgende analyse fokuseres derfor på effekterne af genudbuddet, som både er mest aktuelt og bedst dokumenteret. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Holstebro Kommune samt Forenede Service A/S (lokal ledelse). Der er ikke gennemført interviews med medarbejdere, da virksomhedsoverdragelsen i den konkrete case ligger så langt tid tilbage, at dette ikke vurderes at have en betydning for den nuværende situation.

87 Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede for analysegrundlaget i Holstebro Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering 85 Økonomi Ydelse Bruttobesparelse Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Kvalitet og serviceniveau Medarbejdertilfredshed Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Der fokuseres på bruttobesparelsen fra foregående til nuværende udbud. Besparelsen er beregnet ved sammenligning af kommunens årlige udgifter. Konkret sammenlignes udgifterne i året 2010 med udgiftsbudgettet for 2012, da overgangen til Forenede Service A/S skete i august Udgiftsbudgettet, som er i 2011-priser, forventes at stemme overens med det de faktiske udgifter, fordi der er tale om en fast pris for ydelsen. Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation) fra 2010 til Eftersom opgaven ikke ændres fra sidste udbud til nuværende udbud, er der ikke behov for at korrigere for udvikling i opgavens omfang. Der er mulighed for at tilkøbe ydelser for hver enkelt enhed. Holstebro Kommune kunne ikke oplyse, hvorvidt enhederne har benyttet optionerne, hverken i denne eller i foregående kontraktperiode. De samlede udgifter til rengøringen kan således være større end angivet. Kommunen vurderer, at der er tale om mindre udgifter, samt at forbrugsmønstre i indeværende kontrakt i givet fald vil svare til den foregående kontraktperiode. Derfor antages netto-differencen til tilkøb fra år 2010 til 2012 at være nul. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne omfatter primært omkostninger til internt tidsforbrug samt advokatbistand. Disse omkostninger er vurderet af Holstebro Kommune. Der er konkret udarbejdet skøn over timeforbruget. Følgeomkostningerne omfatter kontraktadministration, herunder møder med Forenede Service A/S. Der afholdes løbende møder, men kommunen kan ikke vurdere, hvor meget tid der bruges til møder og opfølgning. Kommunen forventer, at udgifterne hertil er ensartet fra foregående til nuværende udbud. Derfor antages nettoudgiften til følgeomkostninger fra år 2010 til 2012 at være nul. Der ses i den konkrete case ikke på udviklingen i medarbejderforhold, da der ikke har været virksomhedsoverdragelse i forbindelse med nuværende udbud. Dermed har eventuelle udviklinger i medarbejderforhold ingen relation til konkurrencen. Som et supplement er der gennem interview indhentet Holstebro Kommunes og Forenede Service A/S' vurdering af ændringerne i medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold i udgangspunktet, dvs. ved første udbud. Vurderingerne er kvalitative 29. Der ses i den konkrete case ikke på udviklingen i medarbejdertilfredshed, da der ikke er sket virksomhedsoverdragelse i forbindelse med nuværende udbud. Dermed har eventuelle udviklinger i medarbejdertilfredsheden ingen relation til konkurrencen. Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang og kvalitet hhv. før og efter genudbud i kravspecifikationen. Der er dog ingen dokumentation fra før første udbud til dette udbud. Derfor er kommunen blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau. Der foreligger ikke systematiske undersøgelser. Kommunen får henvendelser fra institutionerne, når rengøringen ikke er tilfredsstillende. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Holstebro Kommune samt med ledelse i Forenede Service A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Holstebro Kommune samt med ledelse i Forenede Service A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse 29 Der er således tale om vurderinger, som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case. Vurderingerne er dog medtaget, da de kan have en mere historisk og generel interesse, idet der er tale om en kontekst, hvor udbud har været anvendt kontinuerligt over en årrække.

88 Holstebro Kommune oplyser, at udgifterne i 2010 udgjorde ca. 30,4 mio. kr. Dette beløb omfatter alle udgifter forbundet med Forenede Service A/S' ydelser vedrørende ledelsestilsyn og personaleadministration, til rådighedsstillelse af vikarer ved sygdom og fravær, egenkontrol og rapportering, deltagelse i aftalte evalueringsmøder mellem institutioner og kommunen, alle relevante forsikringer, alle direkte og indirekte lønomkostninger til personalet, rengøringsmidler, maskiner og redskaber samt plastposer til affaldsspande af enhver art. Udgifterne inkluderer dermed alle udgifter vedrørende rengøring. Holstebro Kommune oplyser endvidere, at udgifterne til den nye kontrakt med Forenede Service A/S for 2012 andrager ca. 26,8 mio. kr. Det er således Forenede Service A/S, der er leverandør både før og efter udbuddet. 86 Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før situation (2010) Driftsomkostning 2010 Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Efter situation (2011) Driftsomkostning 2011 Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 13,8 % Det fremgår, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 4,3 mio. kr., når der korrigeres for inflation, svarende til en procentuel besparelse på 13,8 %. Heri er ikke inkluderet tilkøb af ydelser og køb af papir. Beløbet er ikke inkluderet i hverken før- eller efter-situationen, og derfor vil den procentuelle besparelse være den samme, men det generelle omkostningsniveau må antages at være en smule højere. Nettobesparelse Fra bruttobesparelsen trækkes den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger opgøres, som det fremgår af nedenstående tabel 5. Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) Advokatbistand 2010 Advokatbistand (2012-priser) I alt Pr. år (4 år) kr kr kr kr kr. Holstebro Kommune oplyser, at udbudsomkostningerne består af udgifter til eget timeforbrug og advokatbistand. Man vurderer timeforbruget i forbindelse med genudbuddet til ikke at overstige 150 timer på ledelsesniveau samt en time pr. enhed til at gennemgå kravspecifikationen for enheden 30. Advokatbistanden beløb sig til ca kr. i De samlede udbudsomkostninger andrager i alt kr., hvilket er kr., fordelt over den fire-årige kontraktperiode enheder

89 Kommunens følgeomkostninger ved at administrere kontrakten mv. kan ikke vurderes af kommunen, udover at følgeomkostningerne ikke har ændret sig væsentligt fra den tidligere udbudsperiode. En af de vigtigste årsager til dette er, at Forenede Service A/S fortsætter med at være leverandør. Ligesom ved tilkøbsydelserne påvirkes den procentuelle besparelse ikke af, at følgeomkostningerne ikke medregnes, men det generelle omkostningsniveau er en smule undervurderet. Nettobesparelsen opgøres nedenfor i tabel Tabel 6: Nettobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 13,8 % Årlige udbudsomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr. Nettobesparelse i % 13,6 % Der er en meget lille reduktion i nettobesparelsen i forhold til bruttobesparelsen, således at nettobesparelsen andrager kr. pr. år, svarende til ca. 13,6 %. Usikkerheden omkring ovenstående estimat består i manglen på opgørelsen af tillægsydelser og følgeomkostningerne. Procentuelt er besparelsen den samme, da følgeomkostningerne og udgifter til tillægsydelser ikke antages at have ændret sig siden forrige udbud. Dog må der forventes at være et højere udgiftsniveau generelt i kommunen, hvilket skal medtages i fortolkningen af tallene, så de samlede udgifter ikke underestimeres. Endelig skal det bemærkes, at kommunen har foretaget en vurdering af besparelserne ved at udbyde rengøringsydelsen tilbage i 1991på mellem 28 %.

90 Effekter for organisation Medarbejderforhold og medarbejdertilfredshed Der er ikke sket virksomhedsoverdragelse fra kommune til leverandør i forbindelse med det analyserede udbud. Kommunen og leverandørerne har derfor givet generelle vurderinger om virksomhedsoverdragelse, som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case, men i stedet giver en perspektivering af ændringerne. De generelle erfaringer er gengivet i nedenstående boks. 88 I forbindelse med første udbud var virksomhedsoverdragelse en del af kontrakten, og medarbejderne blev ikke taget tilbage i den kommunale organisation efter kontraktperiodens afslutning. Der er således ikke sket virksomhedsoverdragelse af rengøringsmedarbejdere i Holstebro Kommune siden 1991, og eventuelle ændringer i medarbejdernes forhold og tilfredshed har derfor ikke en relation til udbuddet i 2011, og disse undersøges derfor ikke nærmere. Kommunen har i stedet foretaget en generel vurdering af effekter på medarbejderforhold i forbindelse med virksomhedsoverdragelse. Kommunen formoder, at virksomhedsoverdragelse medfører væsentlige ændringer for medarbejderne, særligt i forhold til de overordnedes organisering af opgaven og i forhold til arbejdstempo. I forhold til førstenævnte påpeger kommunen, at medarbejdere ofte vil overgå fra at gøre rent på en enkelt enhed til at gøre rent på flere enheder. I forhold til sidstnævnte påpeger kommunen, at de kommunale og private overenskomstforhold er anderledes i forhold til fx arbejdstakt. Medarbejderne forventes, at skulle arbejde hurtigere under en privat leverandør. Forenede Service A/S har også foretaget en generel vurdering af effekter på medarbejderforhold ved virksomhedsoverdragelse. I forbindelse med virksomhedsoverdragelse opstår en del uro blandt medarbejderne, hvilket kan skabe konflikter mellem medarbejderne og den nye arbejdsgiver. Som følge heraf siger mange medarbejdere op ved virksomhedsoverdragelse. Forenede Service A/S vurderer, at rundt regnet 50 % af medarbejderne typisk vælger at sige op. Forenede Service A/S har både erfaringer med udbud, hvor procentdelen var lavere og højere. Efter virksomhedsoverdragelsen er foretaget, og der er kommet ro i dagligdagen, er det Forenede Service A/S' opfattelse, at de tilbageværende medarbejdere bliver glade for deres nye job. Fx har Forenede Service A/S stadig den dag i dag nogle af de medarbejdere, som blev virksomhedsoverdraget fra Holstebro Kommune i Forenede Service A/S vurderer, at det primært er processen, der skaber uro og ikke de ændrede vilkår, såsom krav om højere arbejdstempo. Ifølge Forenede Service A/S kan en given kommune i samarbejde med den valgte leverandør og fagforeningerne gøre meget for, at processen med virksomhedsoverdragelse forløber så optimalt som muligt. Det påpeges, at det er vigtigt at holde medarbejderne godt informeret om ændringerne, fx gennem et fællesmøde med medarbejderne, hvor leverandøren og fagforeningen er til stede. Ifølge Forenede Service A/S er denne fremgangsmåde klart at foretrække, og det er vigtigt for medarbejderne, at en given kommune gør op med den berøringsangst, som karakteriserer området. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Holstebro Kommune vurderer, at udbuddet har haft en række effekter for kvalitet og serviceniveau. Som nævnt indledningsvis, er der sket en ændring af serviceniveauet ved første udbud, mens serviceniveauet ved det udbud, som er genstand for analysen, er stort set uændret. Ved førstegangsudbuddet er der sket en præcisering af ydelsen; konkret er der udarbejdet rengøringsinstrukser, som giver en mere ensartet rengøringskvalitet for alle enheder. Samtidigt konstaterer kommunen, at der ikke er tvivl om, at kvaliteten ved det første udbud faldt, sammenholdt med før-situationen.

91 Ved efterfølgende udbud vurderer Holstebro Kommune, at der kun er sket mindre ændringer i opgavens omfang, og at der slet ikke er sket ændringer fra sidste kontraktperiode til den nuværende, dvs. ved det seneste udbud, da samme kravspecifikationen og rengøringsinstrukser er blevet anvendt ved begge udbud. Dette understøttes af interview med leverandøren, som tilføjer, at antallet af rengøringstimer er uændret fra sidste til nuværende udbud. Sidst fortæller leverandøren, at der ikke er sket en udvikling i de månedlige servicerapporter før og efter udbud. Brugertilfredshed Kommunen vurderer, at brugertilfredsheden faldt markant ved førstegangsudbuddet. Enhederne var vant til at have deres egen rengøringsassistent, og der var mulighed for udførsel af ad hocopgaver samt opgaver, der ikke var rengøringsrelateret. Denne fleksibilitet forsvandt sammen med udbuddet af rengøringsområdet, og dette resulterede i, at brugertilfredsheden ude på enhederne faldt. Derudover blev der brudt personlige relationer, hvilket også skabte en utilfredshed. Holstebro Kommune fremhæver, at udbud og heraf følgende udlicitering kan være en følelsesbetonet proces. Ovenstående udvikling i brugertilfredsheden er ikke dokumenteret i brugertilfredshedsundersøgelser, men er i stedet kommunens vurdering af ændringerne. Kommunen vurderer, at faldet i tilfredsheden dels skyldes utilfredshed med processen og udbuddet generelt, og dels utilfredshed med det nye rengøringsniveau. Udviklingen i brugertilfredsheden i forbindelse med det seneste udbud er dokumenteret i de månedlige servicerapporter fra Forenede Service A/S. Brugertilfredsheden ikke er væsentligt ændret fra sidste til nuværende udbud, og tilfredsheden ligger desuden på et acceptabelt niveau. Udviklingen understøttes af udtalelser fra Holstebro Kommune, som vurderer, at tilfredsheden grundlæggende er i orden. Dette begrundes bl.a. med udgangspunkt i udviklingen af antal årlige klager fra institutionerne, som har været stabil henover den seneste årrække. Der findes ikke en kvantitativ opgørelse over antallet af klager, hvorfor der er tale om et kvalificeret skøn fra Holstebro Kommune. Holstebro Kommune er tilfreds med rengøringsniveauet, men erkender, at de jævnligt får henvendelser fra enheder, som ser rengøringskvaliteten som utilfredsstillende. Kommunen har mulighed for at sende egenkontrol til enhederne for at vurdere, om rengøringen lever op til kravspecifikationen. Det er kommunens opfattelse, at rengøringen typisk lever op til kravene, men at det er forskellige opfattelser af renhed, der ofte fremprovokerer problemstillingen. Det understøttes af Forenede Service A/S' månedlige undersøgelser, som viser, at kvaliteten af ydelsen er som aftalt. Samtidigt kan Forenede Service A/S gennem brug af deres tidsregistreringssystem, Pancomp, holde styr på antallet af rengøringstimer og dokumentere antallet over for Holstebro Kommune. Forenede Service A/S fortæller, at der fra tid til anden opstår en utilfredshed på enhederne. Der tages hånd om denne i en kommunal arbejdsgruppe (Ajax-gruppen). Gruppen diskuterer sammen med Forenede Service A/S, hvorledes utilfredsheden kan ændres til tilfredshed blandt brugerne. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel Efter Holstebro Kommunes vurdering har udbuddet ikke medført øget innovation i løsningen af opgaven. Man fremhæver, at private leverandører har stordriftsfordele i forhold til rengøringsdriften, hvilket anses for en nødvendighed, når leverandøren skal varetage kommunens rengøring. Stordriftsfordelene vil også kunne betyde mere effektivitet i form af maskiner og andre hjælpemidler til at optimere rengøringstempoet. Kommunen oplever at have et rigtig godt overblik over området rent økonomisk i forhold til før det første udbud. Desuden fremhæves det som positivt, at kommunen har et ensartet rengøringsniveau. Udtalelserne fra Holstebro Kommune understøttes af interview med Forenede Service A/S, som heller ikke mener, at udbuddet har medført innovation. 89

92 Forenede Service A/S påpeger i stedet den løbende udvikling på området, som hverken betegnes som store eller radikale, men i stedet som løbende effektiviseringer og optimeringer for at leverandører som Forenede Service A/S selv kan blive ved med at tilbyde service til en for kommunerne fordelagtig pris. I samme forbindelse nævner Forenede Service A/S, at det er nødvendigt at udvikle og effektivisere, fordi markedet for rengøringsservice i øjeblikket er presset og meget konkurrencepræget. 90 Kommunen har en positiv opfattelse af samarbejdet med Forenede Service A/S. Det er et åbent samarbejde, som bygger mere på gensidig tillid end på formelle rammer, hvilket kommunen udtrykker som positivt. Der arbejdes ikke med at udvikle samarbejdet yderligere. De samme aspekter påpeges af Forenede Service A/S. Samarbejdet opfattes som godt, særligt at der er en god kontakt mellem kommunen og Forenede Service A/S på flere forskellige niveauer, fx med Ajax-gruppen og med enhederne Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekter Den primære effekt i Holstebro Kommune af at udbyde rengøringsservicen er reducerede omkostninger. Det er lykkedes for kommunen at opnå gentagne besparelser. Ved første udbud skyldtes det i nogen grad en sænkning og ensartning af kvalitetsniveau på enhederne. At kommunen har formået at opnå efterfølgende besparelser tilskrives, at private leverandører har en mere forretningsmæssig tilgang til opgaven. Der er fokus på at optimere arbejdsgangene og endvidere mulighed for at tænke i stordrift ved betjening af flere enheder samtidigt. Fortsat konkurrence om opgaverne er på denne måde en forudsætning for, at man løbende kan få glæde af de effektiviseringsgevinster, som opstår på markedet. Samtidigt er det en stor fordel, at opgaveløsningen er klart defineret i kravspecifikationen. I kommunalt regi var der ikke samme klarhed omkring opgaven. En entydig kravspecifikation, et enkelt udbudsmateriale og en fast prisbetalingsmodel er desuden med til at sikre, at udgifter ikke bliver højere end forventet. Dette overblik og denne sikkerhed for udgiftsniveauet havde man ikke før udbud. Samtidigt mener kommunen, at rengøring er en enkelt tjenesteydelse, som egner sig godt til en høj grad af specifikation. Sidst mener kommunen også, at det er en fordel at have den kommunale udbudsforretning placeret centralt i kommunen frem for på tværs af forvaltninger. Forenede Service A/S fremhæver særligt de markedsmæssige forhold som en forklaring på gentagne besparelser. Leverandørerne er nødsaget til at sænke priserne for at beholde markedsandele. Samtidigt fremhæver Forenede Service A/S, at de private virksomheder har mere fokus på at planlægge arbejdsgangene optimalt Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Holstebro Kommune er sammenfattet i tabel 7 nedenfor. Tabel 7: Sammenfatning, Holstebro Kommune og Forenede Service A/S Effekt Vurdering Økonomiske effekter Bruttobesparelsen er på ca. kr. 4,33 mio. per år svarende til 13,8 %. Nettobesparelsen er på ca. kr. 4,29 mio. per år svarende til 13,6 %. Effekter for organisation Der er ikke sket virksomhedsoverdragelse af medarbejdere, og derfor ses der ikke på effekter for organisationen ved dette udbud. Der vurderes generelt, at medarbejdere som virksomhedsoverdrages er underlagt andre arbejdsforhold, hvilket kan opleves både positivt og negativt af medarbejderne.

93 91 Effekter for ydelsen Effekter for udvikling og samarbejde Der vurderes ikke at have været væsentlige ændringer i brugertilfredsheden ved det analyserede udbud. Dette understøttes af servicerapporterne lavet af Forenede Service A/S samt udviklingen i klager, som er angivet som stabil af kommunen. Kommunen vurderer ikke, at der er fremkommet innovative effekter siden kommunen i første udbud fik et større overblik over området. Generelt vurderes samarbejdet at være positivt og baseret på gensidig tillid. Der arbejdes ikke med udvikling af ydelsen eller samarbejdet. Forklaringsfaktorer De væsentligste forklaringsfaktorer til den økonomiske besparelse er klarhed og gennemsigtighed i udbudsmaterialet, kommunens organisering af udbudsforretningen samt fastprismodellen ind i forhold til at holde udgiften fast og faldende. Forenede Service A/S påpeger deres organisering af arbejdet som en forklaringsfaktor samt markedssituationen på området i øjeblikket, som er meget konkurrencepræget.

94 Case: Odense Kommune Indledning I Odense Kommune har rengøringsservicen været i udbud to gange ved den nuværende udbudskonsulent. Før første udbud havde hver enkelt enhed selv taget beslutning om, hvorvidt man ønskede intern eller ekstern rengøring. Det var primært enheder på børneområdet, der havde indgået egne aftaler med eksterne leverandører forud for første udbud. Det seneste udbud blev gennemført i 2011 og det forrige udbud blev gennemført i Begge udbud omfattede institutioner, enkelte skoler og administrationsbygninger, hvor størstedelen allerede var udliciteret. I Odense Kommune er der yderligere en interessant case, da man i løbet af det analyserede udbuds kontraktperiode har opbygget en kommunal enhed til at varetage rengøring på alle enheder, som ikke er udbudt. Der er således en del af rengøringsservicen, som ikke er udbudt i Odense Kommune. På de enheder, som ikke er udbudt, havde man indtil for nyligt forskellige udgangspunkter for rengøringsservicen. På nogle enheder havde man ansat en rengøringsassistent, og på andre enheder havde man købt den kommunale rengøringsenhed ind til tage sig af serviceydelsen. Der er sket en del ændringer i det seneste stykke tid i Odense Kommune på rengøringsområdet. Al rengøring, som ikke er udliciteret, blev samlet i en ny Teknisk Service (TS)-enhed i Odense Kommune per 1. juni Enheden tager sig af rengøring samt anden indvendig og udvendig drift og vedligeholdelse, såsom kantinedrift og grønne områder. Vinduespolering er ikke inkluderet, da dette er udbudt i kommunen i EU-udbud med miniudbud og mulighed for E-auktion. Før den nye TS-enhed blev oprettet, var der ansat 144 medarbejdere i den kommunale rengøringsenhed. I den nye TS-enhed er der ca. 500 medarbejdere, som varetager rengøring, fordi man har inddraget alle rengøringsassistenter, som før var ansat på de enkelte enheder. Derudover er der i TS-enheden medarbejdere, som varetager de andre ydelser, som er beskrevet ovenfor. Samtidigt er TS-enheden blevet budgetansvarlig, så man gennemgår i øjeblikket alle enheders budgetter for at udlede budgettet til rengøringsservicen, vedligeholdelse osv. Chefen for rengøringsfunktionen påpeger, at det er en meget omfattende opgave, man står overfor, men det er nødvendigt for at opnå en ensartet standard på området, hvilket er et af målene med TS-enheden. Samtidigt er der i TS-enheden fokus på at videndele og udnytte hinandens kompetencer på tværs af faggrupper, hvorfor enheden er konstrueret på tværs af områder i kommunen. Sidst er det et mål i rengøringsfunktionen, at der skal tages højde for medarbejdernes forskellige udgangspunkter og ønsker, fx vil man forsøge at få et større puslespil omkring medarbejdernes ønskede timeantal og arbejdsopgaver til at gå op. Chefen for rengøringsfunktionen mener, at man igennem samarbejde og god dialog med medarbejderne opnår en bedre service i sidste ende. Med det som udgangspunkt anses samarbejdet med medarbejderne som en af rengøringsfunktionens vigtigste opgaver Udbudsprocessen Det nuværende udbud af rengøring i Odense Kommune, som blev gennemført i 2011, havde også fokus på standardisering. I den forrige kontraktperiode, som løb fra 2007 til 2011, var rengøringsstandarden meget forskellig på de enkelte institutioner. Konkret blev det første udbud gennemført således, at man indgik rammeaftaler med seks virksomheder, og efterfølgende stod hver enkelt enhed for at gennemføre et miniudbud i forhold til deres individuelle krav til rengøringen. I løbet af 2009 begyndte man at diskutere strategiske indkøb og udbud på rengøringsområdet i kommunen. Man ønskede at opnå en generel standard for rengøringen, herunder standardiserede arbejdsgange og standardiseret anvendelse af midler på alle kommunens enheder. I kommunen udarbejdede man en business case, som kortlagde rengøringsområdet og arbejdsgangene på alle enheder. Business casen viste, at der var meget store forskelle på rengøringen på tværs af enheder, hvilket bl.a. kom til udtryk i lønkroner per m 2, som varierede mellem 79 kr. og knap 300 kr. per m 2 for ensartede lokaler og belastning. Dermed kunne kommunen se, at der både var basis for at udarbejde en standard og derigennem effektivisere og opnå en besparelse.

95 I Odense Kommune har man en høj grad af decentral styring, og dermed er det op til den enkelte enhed, om man vil udbyde rengøringsservicen udbuddet omfattede flere af enhederne med ekstern rengøring end 2007-udbuddet. Aktivitets- og funktionsbaseret, offentligt udbud på 2 delaftaler I det følgende er der fokus på det seneste udbud fra 2011, hvor man ensrettede standarden på enhederne og udbød opgaven efter samme rengøringsinstruks. Kravspecifikationen indeholdt både aktivitetskrav (kaldt frekvensbestemte aktiviteter i kommunens udbudsmateriale) og funktionskrav (kaldt udfaldskrav i kommunens udbudsmateriale) i modsætning til udbuddet i 2007, som kun indeholdt aktivitetskrav. Man valgte at lave udbuddet med både aktivitetskrav og funktionskrav, fordi man i den forrige kontraktperiode oplevede, at der ikke blev rent nok ude på enhederne. I forrige udbud havde man specificeret krav til antal rengøringstimer, men man fik ikke den rengøringsstandard, man ønskede på de timer. Ved at inkludere funktionskrav mener kommunen, at man får en ekstra dimension, hvorpå man kan følge op på kvaliteten af ydelsen. Der kan være gjort rent nok så mange gange, men hvis der ikke er rent i henhold til funktionskravene, skal der gøres rent endnu en gang. Samtidigt har kommunen ret til, at rengøringsaktiviteterne, som beskrevet i kravspecifikationen, udføres, uanset tilstanden i et lokale. Kommunen valgte at kombinere aktivitetskrav og funktionskrav, fordi man mente, at det ville kræve væsentlig mere opfølgning udelukkende at have funktionskrav. Kommunen mener, at såfremt leverandørerne forstår funktionskravene rigtigt, er der også muligheder for dem i forhold til at effektivisere og opnå besparelser. Eftersom rengøringstimer ikke er en del af aktivitetskravene, har leverandørerne mulighed for at optimere arbejdsgangene, så længe de lever op til frekvens- og funktionskrav. Det, formoder kommunen, er motiverende for leverandørerne. Det omtalte udbud blev gennemført som et offentligt udbud med to delaftaler: Delaftale 1: Daglig rengøring på op til 140 institutioner, opdelt i ni geografiske distrikter. Tilbudsgiver havde mulighed for at byde på ét, flere eller alle ni distrikter. Delaftale 2: Daglig rengøring med virksomhedsoverdragelse på én skole, Der var således en enkelt skole i udbuddet, som i udgangspunktet havde intern rengøring. Der var ansat tre medarbejdere på enheden, men to af disse valgte at sige op, fordi de ikke ønskede at arbejde under ændrede forhold. Valg af leverandør: Økonomi, kvalitet, service og miljø Udbuddet blev offentliggjort i april Der blev afholdt spørgemøde i Odense Kommune i starten af maj 2011, og tilbudsfristen var i slutningen af maj Kommunen afgav ikke kontrolbud. Odense Kommune modtog 12 tilbud. De tre leverandører med de økonomisk mest fordelagtige bud for hele distriktet blev tildelt rammekontrakt på delaftale 1, og de fem leverandører med de økonomisk mest fordelagtige bud for delaftale 2 blev tildelt rammekontrakt på baggrund af nedenstående tildelingskriterier. Økonomi: %, herunder: - Pris 70 % - Timepris for ekstra rengøring/ hovedrengøring: 20 % - Ekstra ydelser: 10 % Kvalitet: %, herunder - Drifts og leveringssikkerhed: 30 % - Kvalitetssikring, kvalitetskontrollen og organisering: 50 % - Personaleuddannelse: 10 % - Rengøringsmetoder: 10 % Service: %, herunder Fleksibilitet/omstillingsparathed, synlig rengøring, ændringer af brugen af lokaler: 90 % Afklaringspladser: 10 % Miljøegenskaber: 5 10 % 93

96 På delaftale 1 blev opgaverne i distriktet efterfølgende fordelt per enhed til den leverandør af de tre med rammekontrakt, som havde tilbudt den laveste pris for enheden. På delaftale 2 blev leverandøren med det økonomisk mest fordelagtige bud af de fem tildelt kontrakten. Der kunne altså være op til otte forskellige leverandører på rammeaftaler i Odense Kommune, og op til fire af disse kunne tildeles opgaver. I realiteten kom kun seks leverandører på rammeaftale, fordi nogle af de samme firmaer er på rammeaftale på både delaftale 1 og 2. Tre leverandører er blevet tildelt opgaver i kommunen. Disse er Forenede Service A/S, Bidstrup Jensen A/S og Alliance+ A/S. Bidstrup Jensen A/S blev opkøbt af Alliance+ A/S i 2012, og derfor er der på nuværende tidspunkt to leverandører af rengøring i Odense Kommune. Rammeaftalerne løber fra den 1. august 2011 til den 1. august 2014, med option på forlængelse af kontrakten fra udbyders side i 3 x 12 måneder. Betalingsmodellen for ovenstående udbud er en fast pris pr. enhed pr. år. Det vil sige, at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstra regninger, idet leverandører gør rent efter både aktivitets- og funktionskrav. I nedenstående tabel 1 ses en oversigt over betalingsmodellen for Odense Kommune. 94 Tabel 1: Betalingsmodel, Odense Kommune Opgave Daglig og periodisk rengøring Tilkøbsydelser Diverse tilkøbsydelser, såsom soignering af toiletter, tæpperens mm. Betalingsmekanisme Fast pris pr. år Fast pris pr. enhed Casen opsummeres i nedenstående tabel i forhold til udvalgte parametre. Tabel 2: Opsamling, Odense Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Beskrivelse Omfatter daglig og periodisk rengøring med mulighed for tilkøbsydelser Offentligt udbud med rammeaftaler Minimum 2. generationsudbud Aktivitetskrav og funktionskrav 12 tilbud IKU (2011) 23,9 Øvrige særlige forhold Udbuddet omfatter 135 institutioner, fem skoler og 1 behandlingscenter, hvor Odense Kommune har ca. 650 enheder. Virksomhedsoverdragelse af medarbejdere på én enhed (delaftale 2) Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Odense Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved forsat udbud. I Odense Kommune valgte man efter at have haft området udliciteret flere gange at standardisere området for at opnå endnu større besparelser samt et ensartet serviceniveau. I analysen fokuseres der på udbuddet i 2011, hvor der foreligger fyldestgørende datamateriale. Der ses fortrinsvis på delaftale 1 i analysen, som omfatter 140 ud af de 141 udbudte enheder. Årsagen er, at kommunen ikke har haft mulighed for at tilvejebringe oplysninger om rengøringsbudgettet før udbud på delaftale 2, hvor kommunen førhen havde intern rengøring. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Odense Kommune samt Forenede Service A/S (lokal ledelse). Alliance+ ville gerne deltage i et interview om casen, men det var ikke praktisk muligt at få planlagt interviewet inden for analysens

97 tidsperspektiv. Der er ikke gennemført interviews med virksomhedsoverdragede medarbejdere, da der kun er én medarbejder, som fortsat arbejder hos leverandøren. Det vil derfor ikke være muligt at bevare medarbejderens anonymitet. Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabel 3 nedenfor gjort specifikt rede for analysegrundlaget i Odense Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering 95 Økonomi Ydelse Bruttobesparelse Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Der udregnes en bruttobesparelse for delaftale 1, hvor Odense Kommunes omkostninger til rengøring på enhederne i 2010 sammenlignes med den nye pris givet af leverandørerne i 2011, som er en fast pris per år. Delaftale 2 udelades af beregningen, fordi der mangler tilstrækkelig dokumentation herfor. Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation) fra 2010 til Der er ikke sket ændringer i omfanget af opgaven, som skal kontrolleres for. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne omfatter kommunens timeforbrug til udarbejdelse af business casen, udarbejdelse af rengøringsinstrukser og til selve udbudsprocessen. Kommunen har givet et skøn over timeforbruget. Tidsforbruget for institutionerne til udbudsprocessen kan kommunen ikke vurdere. Sidst har kommunen afholdt virksomhedsoverdragelsesomkostninger til én medarbejder på enheden med intern rengøring, som var omfattet af delaftale 2. Eftersom enheden med intern rengøring forud for udbuddet ikke er med i beregningen, medtages omkostningerne til virksomhedsoverdragelse ikke. Følgeomkostningerne omfatter kommunens timeforbrug på kontraktadministration, herunder møder med leverandørerne. Kommunen har givet et skøn over timeforbruget. Dertil kommer omkostninger til ekstern kontrol. Ændringen i medarbejderforhold er en forholdsvis lille del af casen, da der kun blev virksomhedsoverdraget tre medarbejdere fra én af de 142 udbudte enheder, hvoraf kun én medarbejder fortsat arbejder ved den ene af de private leverandører. Det er således ikke repræsentativt at se på udviklingen i medarbejderomsætning og sygefravær. Udviklingen i medarbejderens forhold er søgt afdækket gennem interview med kommunen og leverandøren, som overtog medarbejderen. Der ses i den konkrete case kun på udviklingen i medarbejdertilfredshed, i det omfang kommunen og leverandøren bidrager med udtalelser herom. Udbuddet har medført en ensartning af rengøringsstandarden, som er dokumenteret i efter-situationen, men ikke i udgangspunktet. Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om deres vurdering af ændringerne i kvalitet og serviceniveau. Der foreligger ikke systematiske undersøgelser af brugertilfredsheden, hverken før eller efter udbud. Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om deres vurdering af eventuelle ændringer i brugertilfredsheden. Forenede Service A/S var leverandør på nogle af Odense Kommunes enheder før 2011-udbuddet og er derfor blevet bedt om at vurdere udviklingen i brugertilfredsheden. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Odense Kommune samt med ledelse i Forenede Service A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Odense Kommune samt med ledelse i Forenede Service A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse Odense Kommune oplyser, at udgifterne i 2010 udgjorde ca. 20,2 mio. kr. Dette beløb omfatter alle udgifter forbundet med rengøringen på de udbudte enheder, som på forhånd var udliciteret. Inkluderet i beløbet er Odense Kommunes estimat på tilkøbte ekstraydelser.

98 Den samlede pris for det nye udbud er 15,8 mio. kr. i 2011-priser, hvilket også indeholder alle omkostninger forbundet med rengøring, inkl. rengøringsmidler og udstyr. Bruttobesparelsen opgøres nedenfor i tabel 4. Eftersom besparelsen er oplyst, er det driftsomkostningen i 2010-priser, der udregnes og korrigeres for inflation, for at finde besparelsen i 2012-priser. 96 Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før situation (2010) Driftsomkostning 2010 Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Efter situation (2011) Driftsomkostning 2011 Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 23,7 % Det fremgår, at der er tale om en årlig bruttobesparelse på ca. 4,9 mio. kr., når der korrigeres for inflation, svarende til en procentuel besparelse på 23,7 %. Nettobesparelse Fra bruttobesparelsen trækkes den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger fra. Udbudsomkostninger opgøres i nedenstående tabel 5. Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) Ekstern konsulent (2012-priser) Ekstern konsulent (2012-priser) I alt Pr. år (3 år) kr kr kr kr kr. Odense Kommune håndterede hele processen selv. Man vurderer, at der er blevet brugt ca. 600 timer internt i kommunen, primært af udbudskonsulenten og controlleren, til at arbejde med business case og lave rengøringsstandard og udbudsmateriale. Før udbuddet gik i gang fik Odense Kommune fortaget en opmåling af alle enheder af en ekstern konsulent. Omkostningerne hertil beløb sig til kr. Opmålinger er efterfølgende lagt ind i et it-system, så Odense Kommune kan bruge opmålingerne fremadrettet og fx selv opdatere tegninger og opmålinger, når der kommer ændringer til. De samlede udbudsomkostninger beløber sig til kr. i 2012-priser, hvilket er kr., fordelt over kontraktens tre år. I tabel 6 nedenfor opgøres kommunens årlige følgeomkostninger. Tabel 6: Følgeomkostninger Følgeomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012 priser) kr

99 Kommunens følgeomkostninger er ligeledes internt timeforbrug. Udbudskonsulenten har i 2011 registret 64 timer til kontraktadministration. Det antages, at 64 timer er repræsentativt for de fem måneder, som kontrakten løb over i Dette svarer til et årligt timeforbrug på kontraktadministration på 154 timer. Kommunen har mulighed for at købe ekstern kvalitetskontrol, hvilket man har benyttet sig af flere gange, siden kontrakten startede. Kommunen kan ikke fremadrettet vurdere, hvor ofte man vil have behov for ekstern kvalitetskontrol. Odense Kommune oplyser dog, at omkostningerne til ekstern kontrol siden kontraktstart er blevet mere end dækket af bodsbetalinger fra virksomhederne. Derfor medtages omkostningerne hertil ikke i beregningen. De samlede følgeomkostninger for Odense Kommune udgør dermed kr. per år. Nettobesparelsen opgøres nedenfor i tabel Tabel 7: Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 23,7 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 22,6 % Nettobesparelsen i Odense Kommune beløber sig til ca. 4,7 mio. kr. per år. Den procentuelle besparelse er 22,6 %. Beregningen er foretaget for delopgave 1, da der, jf. tabel 3, ikke foreligger tilstrækkeligt datagrundlag til at inkludere delopgave 2 i beregningen. Effekter for organisation Medarbejderforhold og medarbejdertilfredshed Eftersom rengøringsservicen hovedsageligt overgik fra ekstern til ekstern leverandør ved Odense Kommunes udbud af rengøringsservice, er der meget få effekter på den kommunale organisation. Virksomhedsoverdragelse fra intern til ekstern fandt sted på én af de udbudte enheder. Der arbejdede tre medarbejdere på enheden, som blev virksomhedsoverdraget, men to af medarbejderne sagde op i forbindelse med overdragelsen. Den ene af disse fandt et rengøringsjob andet steds i Odense Kommune. Dermed er der kun en enkelt medarbejder, som førhen arbejdede for Odense Kommune, som blev virksomhedsoverdraget ved udbuddet. Medarbejderen blev overdraget til Bidstrup Jensen A/S, som efterfølgende er blevet opkøbt af Alliance+ A/S. I Odense Kommune har man en formodning om, at de to medarbejdere sagde op, fordi de ikke ønskede at arbejde under ændrede vilkår og den private overenskomst. Forskellen i arbejdstakt mellem det private og det offentlige fremhæves af kommunen som den eneste væsentlige forskel. Rengøringspersonalet arbejdede tidligere efter arbejdstakt 100, men arbejder under den private overenskomst efter arbejdstakt 130. Dermed skal medarbejdere efter den private overenskomst gøre et område, som er 30 % større, rent på samme tid. Odense Kommune mener dog også, at der er nogle kommunale medarbejdere, som gerne vil arbejde i det private. Her fremhæves, at rengøringspersonalet ikke er kernemedarbejdere i det kommunale, hvilket de er i et privat rengøringsfirma. I Odense Kommunes nye TS-enhed bliver rengøringsmedarbejderne til kernemedarbejdere på samme måde, som de er i et privat rengøringsfirma.

100 Kommunen tilføjer, at hvorvidt en given medarbejder er tilfreds med virksomhedsoverdragelse, i høj grad vil afhænge af den pågældende person. Kommunen formoder, at de to medarbejdere, som sagde op, ikke hører under den kategori af rengøringspersonale, som gerne vil arbejde i det private, men det gør den tredje medarbejder måske. Der blev heller ikke virksomhedsoverdraget medarbejdere fra leverandør til leverandør i Odense Kommune. Den lokale ledelse fra Forenede Service A/S mener, at det ville være fordelagtigt for både den afgående leverandør og den nye leverandør, at medarbejderne blev virksomhedsoverdraget fra den afgående leverandør til den nye leverandør. Man begrunder dette med, at rengøring i en kommune er en meget omfattende opgave. Gennem virksomhedsoverdragelse lettes opgaven for både den private leverandør, som overtager opgaven, for den private leverandør, som afgår fra opgaven, og for medarbejderne, som hidtil har gjort rent. Den overtagende leverandør har derfor, ifølge Forenede Service A/S, nemmere ved at overtage opgaven, fordi personalet overdrages, og man dermed ikke skal rekruttere nyt personale. Den aftagende leverandør slipper for problematikker med at overflytte medarbejderne til nye steder eller opsige disse. Sidst formoder leverandøren, at medarbejderne slipper for den utryghed, der er ved kontraktskift. Medarbejderne vil på denne måde ikke opleve, at jobbet er i fare grundet forhold, de ikke selv er herrer over. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau I 2011 indførte man en fælles standard på alle sammenlignelige enheder i kommunen. Det var derfor også en del af 2011-udbuddet, at den nye rengøringsinstruktion skulle være med som kravspecifikation. Den nye rengøringsstandard blev udarbejdet på baggrund af markedsanbefalinger. For eksempel indførte Odense Kommune, at hårde gulve skulle rengøres med mikrofiberteknologi. Der er en række fordele ved denne teknologi, fx at snavs opsamles mere effektivt. Behovet for almindelig gulvvask ville på den måde blive reduceret, uden at kvaliteten af rengøringen mindskedes. Formålet med at ændre rengøringsstandarden samt kravene til måden, hvorpå denne udføres, var generelt at hæve standarden og undgå spredning af sygdomme, særligt på børneinstitutionerne. Brugerne på institutionerne havde svært ved at vende sig til de ændrede arbejdsgange og den nye rengøringsmetode. Brugerne på institutionen fik den opfattelse, at der blev gjort mindre rent, fordi almindelig gulvvask til dels blev erstattet med rengøring med fiberklud og moppe. Derfor valgte Odense Kommune at ændre standarden og indføre gamle metoder med hyppigere gulvvask kort tid efter udbuddet. Kvaliteten er den samme, fordi der stadig bruges fiberklud og moppe, men antallet af gulvvaske per uge er steget, hvilket har medført øgede omkostninger til rengøringen for kommunen. 31 Udbuddet har altså medført ændringer i kvaliteten og serviceniveauet. Det er dog svært entydigt at afgøre, om kvaliteten overordnet er faldet eller steget. Det skyldes de meget forskellige udgangspunkter i kommunen, hvor rengøringen blev varetaget meget forskelligt på de enkelte enheder. Den lokale ledelse i Forenede Service A/S mener ikke, at kvaliteten i rengøringen er faldet. Dette begrundes med, at Forenede Service gjorde rent på nogle af de udbudte enheder før 2011-udbuddet, og man derfor kender den standard, der plejede at være på de pågældende enheder. Generelt nævner Forenede Service A/S, at der kun er mindre ændringer i rengøringsinstruktionen fra før til nu, men at dette nærmere har fået bugt med et overforbrug af rengøringsydelser end medført reduceret kvalitet. Kommunen er overordnet af den opfattelse, at kvalitet handler mere om den enkelte rengøringsassistent, end hvorvidt rengøringen håndteres internt i kommunen eller eksternt ved en privat leverandør. En del af formålet med udbuddet var standardisering af rengøringsniveuaet. Kommunen nævner nogle tilfælde, hvor niveauet faldt, og hvordan de har måttet kæmpe lidt med leverandøren for at opnå det aftalte niveau. Man formoder i kommunen, at dette hænger sammen med kombinatio Der er taget højde herfor i beregningen af brutto- og nettobesparelsen.

101 nen af aktivitetskrav og funktionskrav. I starten af kontraktperioden var der usikkerhed hos leverandørerne pga. kombinationen af aktivitetskrav og funktionskrav. Brugertilfredshed Kommunen har ikke målt brugertilfredshed, hverken før eller efter udbuddet, men har indsat som et minimumskrav til alle leverandører, at de skal måle brugertilfredsheden løbende i kontraktperioden. På de enheder, hvor Forenede Service A/S gør rent, laves der en månedlig servicerapport, hvor brugerne indberetter deres tilfredshed. I henhold til Forenede Service A/S er tilfredsheden svingende. Nogle er tilfredse, og andre er bestemt ikke tilfredse. Ifølge Forenede Service A/S kan dette både være med rengøringen såvel som med den valgte rengøringsstandard. Forenede Service A/S ser således på det, at den kommunale kontrakt tvinger enhederne ind i et samarbejde med en virksomhed, og at enhederne ikke nødvendigvis føler noget ejerskab til samarbejdet. Derfor mener Forenede Service A/S, at det er rigtig vigtigt at inddrage enhederne i udbudsprocessen. Forenede Service A/S understreger dog, at man har været god til at inddrage brugerne i Odense Kommune, men at utilfredshed nok aldrig helt kan undgås. Effekter for udvikling og samarbejde Odense Kommune påpeger, at opmålinger af enhederne, som er blevet lagt ind i et system i kommunen, kan bruges til efterfølgende udbud og muligvis andre formål. Derudover mener Odense Kommune, at de med den nye rengøringsstandard og indførsel af nye metoder til rengøringen har opnået innovation i metoderne. Odense Kommune har en god opfattelse af samarbejdet med leverandørerne. Den udbudsansvarlige har både faste, årlige møder og løbende møder med begge leverandører, men meget af samarbejdet foregår på de enkelte enheder. For at styrke samarbejdet har kommunen lavet et oplæg om kontrakthåndtering, som er blevet præsenteret for alle de udbudte enheder. Forenede Service A/S har en meget positiv opfattelse af samarbejdet, både med den udbudsansvarlige og med enhederne. Enhederne har taget godt imod Forende Service A/S, og der forekommer et godt samarbejde, selv når der opstår uenigheder. Forenede Service A/S er dog også af den opfattelse, at samarbejde med kommunerne generelt, og ikke kun med Odense Kommune, har udviklet sig i retning af det meget kontraktuelle. Kommunerne er hurtige til at falde tilbage på kontrakten, hvilket ikke giver de store muligheder for udvikling. Forenede Service A/S vurderer, at man hverken udvikler eller effektiviserer samarbejdet på nuværende tidspunkt. Forenede Service A/S er af den opfattelse, at dette typisk kommer med tiden Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekter Odense Kommune fremhæver de økonomiske besparelser som den primære effekt af udbuddet sammen med standardiseringen af rengøringsniveauet. I kommunen mener man, at disse to er tæt forbundet. Standardiseringen og udarbejdelsen af meget klare og entydige kravspecifikationer er med til at sikre en økonomisk besparelse. Samtidigt har det forholdsvis store antal udbudte enheder og interessen fra leverandørerne om at byde på tilbuddet været stor, hvilket også bidrager til en stor økonomisk effekt. Kommunen mener, at kombinationen af aktivitetskrav og funktionskrav er meget centralt for at opnå den ønskede standard. Det kræver dog også, at der er en, der er kvalificeret til at følge op på standarden, og det mener man ikke, at man selv er i kommunen. Derfor er inddragelse af en kvalificeret kontrollør også med til at sikre standarden. Funktionskravene alene er ikke nok. Forenede Service A/S mener, at de private leverandørers organisering og tilrettelæggelse af opgaven er meget central, for at kommunen opnår en effekt. Særligt en effektiv ledelse hos leverandørerne fremhæves som vigtig.

102 Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Odense Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor. Tabel 8: Sammenfatning, Odense Kommune og Forenede Service A/S Effekt Vurdering Økonomiske effekter Bruttobesparelsen er på ca. 4,9 mio. kr. per år, svarende til 23,7 %. Nettobesparelsen er på ca. 4,7 mio. kr. per år, svarende til 22,6 %. Effekter for organisation Der er relativt få effekter på organisationen pga. et begrænset antal virksomhedsoverdragede medarbejdere. To af de tre virksomhedsoverdragede medarbejdere sagde op i forbindelse med overdragelsen. Kommunen formoder, at dette skyldes den højere arbejdstakt i det private, og at medarbejderne, som sagde op, ikke ønsker at arbejde under de anderledes vilkår. Effekter for ydelsen Man har standardiseret rengøringsniveauet i kommunen i forbindelse med udbuddet, hvilket har medført anderledes kvalitet og serviceniveau, alt afhængigt af enhedernes udgangspunkt. Hvorvidt der er tale om en generel forbedring eller forringelse er ikke entydigt. Der er ikke opgørelser over brugertilfredsheden før udbuddet. Man formoder, at nogle enheder er utilfredse, men hvorvidt dette er med rengøringen eller med udbuddet, eller om det er en kombination, kan ikke afgøres. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation i udbudsforretningen og i arbejdsmetoderne til rengøring fremhæves af Odense Kommune. Samarbejdet vurderes at fungere godt både af Odense Kommune og leverandøren. Der har været nogle implementeringsvanskeligheder, men intet udover hvad der normalvis kan forventes. Forklaringsfaktorer Kommunen tilskriver den ensartede standard stor forklaringskraft i forhold til den økonomiske besparelse. Kombinationen af aktivitetskrav og funktionskrav og kontrol heraf vurderes at have betydning for, at man opnår standarden i henhold til kravspecifikationen. Leverandørerne peger på egne forhold og den måde, man i det private organiserer arbejdsgangene på, som en forklaringsfaktor i forhold til kommunens opnåede besparelser.

103 Case: Struer Kommune Indledning I Struer Kommune besluttede man at udbyde rengøringsservicen for første gang i efteråret Økonomiafdelingen i Struer Kommune udarbejdede en analyse for hele teknisk service-området, hvori der udover rengøring også indgår pedelopgaver. Analysen blev udarbejdet på ca. tre måneder af en medarbejder fra økonomiafdelingen. På baggrund af analysen besluttede man sig i kommunen for, at der skulle udarbejdes en mere dybdegående foranalyse af rengøringsområdet. Opgaven kom i udbud og blev vundet af Servicemægleren A/S. Servicemægleren A/S udarbejdede en detaljeret analyse af rengøringsområdet i Struer. Analysen omfattede såvel rengøringsydelsen som servicelederopgaven (pedelservice), men i denne case fokuseres udelukkende på rengøringsdelen. Servicemægleren A/S sammenlignede den daværende organiseringen af rengøringsområdet i kommunen med to scenarier: 1) oprettelse af en kommunal rengøringsenhed, og 2) udlicitering. I udgangspunktet var alle rengøringsassistenter ansat ude på de enkelte enheder. I scenarie 1 ville rengøringen fortsat være kommunal men samlet i én enhed. I scenarie 2 ville rengøringen blive udbudt og derefter udliciteret til en ekstern leverandør og det nuværende rengøringspersonale virksomhedsoverdraget. På baggrund af analysen, som blev præsenteret for byrådet ultimo 2010, blev det besluttet, at rengøringsområdet skulle udbydes. Formålet med at skabe konkurrence om opgaverne var at opnå de økonomiske besparelser, som Servicemægleren A/S havde kortlagt i deres analyse. Ligeledes ville man gerne standardisere rengøringsydelsen på enhederne. I Struer Kommune havde man på forhånd erfaring med udbud på andre områder, fx servicering af elevatorer og ventilation, buskørsel og sygekørsel. Udbuddene i kommunen er forankret i de pågældende afdelinger, som varetager området, og er således spredt over kommunen. I den pågældende afdeling, som var ansvarlig for indeværende udbud, havde man tidligere erfaring med udlicitering af buskørsel i kommunen Udbudsprocesserne Udbudsform: Aktivitetsbestemt, begrænset udbud Kommunen gennemførte udbudsprocessen i samarbejde med Servicemægleren A/S. Det blev besluttet, at området skulle udbydes gennem et EU-udbud. Der blev lavet en personalehøring på enhederne og nedsat en arbejdsgruppe, som også involverede repræsentanter fra enhederne, primært til kvalitetssikring. De 37 enhederne, som skulle udbydes, blev gennemgået, og der blev udarbejdet en aktivitetsbestemt beskrivelse af rengøringen i hvert rum. Enhederne var såvel skoler, SFO'er og institutioner som administrationsbygninger, bibliotek og politistation. Opgaven blev opdelt i tre delaftaler. Den udbudte opgave omfattede daglig rengøring samt periodisk rengøring, herunder en månedlig hovedrengøring. Kommunen valgte at lave en aktivitetsbestemt rengøringsbeskrivelse for at opnå en kontrol med renheden. Man ville være sikker på, at man fik det, man betalte for, og samtidigt kunne måle, hvorvidt man havde fået det. Kommunen overvejede ikke en anden kravspecifikation eller sammenkobling af ydelser, men vil ikke afvise, at der kan udvides med flere ydelser ved samme leverandør senere. Forud for tilbudsafgivelse gennemførtes prækvalifikation af fem virksomheder. Kommunen valgte at prækvalificere virksomheder, fordi man hellere ville modtage fem seriøse tilbud frem for en mængde tilbud fra virksomheder, som ikke ville have kapacitet til at udføre opgaven. Efterfølgende har kommunen erfaret, at prækvalifikation af 4 til 6 virksomheder ville have været mere optimalt, da man i sådan et tilfælde ikke er forpligtet til at vælge fem, men kun skal vælge fire eller kan vælge helt op til seks virksomheder. Valg af leverandør: udfordringer og to udbud Fire af de fem prækvalificerede virksomheder afgav tilbud på opgaven. Kommunen afgav desuden deres eget kontrolbud. Det mest økonomisk fordelagtige tilbud, under hensyntagen til følgende kriterier, blev valgt:

104 102 Pris: 52 %, herunder: - Samlet årligt vederlag - Optionspriser Kvalitet: 48 %, herunder: - Timer - Metodebeskrivelse - Periodisk/ Dørmærkater Aftalen trådte i kraft den 1. september 2011 med den valgte leverandør. Som en del af kontrakten var indskrevet en 3-måneders prøveperiode, hvori begge parter kunne opsige kontrakten med én dags varsel. Den sidste dag inden prøveperiodens udløb opsagde leverandøren kontrakten med kommunen, og kommunen fik tilbageført de virksomhedsoverdragede medarbejdere, som ikke havde sagt op i prøveperioden, og stod for ansvaret for rengøringen på samtlige 37 enheder dagen efter. Prækvalifikation og udbud gennemførtes endnu en gang. Der blev udarbejdet et nyt udbudsmateriale til offentliggørelse i februar 2012 og med frist for aflevering af tilbud ultimo marts Udbudsmaterialet blev kun ændret på enkelte områder. Prøveperioden blev udtaget for leverandørens vedkommende, således at leverandøren ikke havde mulighed for at opsige aftalen efter indgåelse, og desuden valgte kommunen, at omkostningerne til virksomhedsoverdragelse af medarbejdere skulle afholdes af kommunen i stedet for leverandøren. Kommunen valgte at afholde omkostninger til virksomhedsoverdragelse selv, fordi man havde en formodning om, at det ville få flere tilbudsgivere til. Kommunen vurderer, at det har virket som ønsket, da man modtog væsentligt flere anmodninger om prækvalifikation i anden omgang. I kommunen formoder man, at virksomhederne hellere vil være med under disse præmisser, da det er meget svært at vide på forhånd, hvad omkostningerne til virksomhedsoverdragelse vil beløbe sig til. Det afhænger af, hvorvidt medarbejderne fortsætter efter overdragelse, samt hvor lange varslingsperioderne er. Endelig vurderer kommunen, at de afgivne tilbud i anden omgang var mere præcise og skarpe, fordi leverandørerne nu kun skulle tage højde for deres kernekompetence og ikke skulle forsøge at gætte, hvad omkostningerne til virksomhedsoverdragelse ville beløbe sig til. I anden omgang vandt Kongsvang udbuddet. Kontrakten trådte i kraft den 1. juni 2012 og ophører den 31. maj I kontrakten er inkluderet option for forlængelse af kontrakten på uændrede vilkår i 2 x 1 år. Kontrakten blev tildelt Kongsvang på baggrund af et højt antal timer i forhold til prisen. Som et led i kontrakten blev de medarbejdere, som var tilbage fra første udbudsrunde, virksomhedsoverdraget til Kongsvang. Der var tale om ca. 40 medarbejdere. Betalingsmodel Betalingsmodellen for udbuddet er en fast pris givet af Kongsvang. Man valgte i kommunen at skære alle tillægsydelser fra, således at udbuddet kun omfattede daglig rengøring og periodisk hovedrengøring. Det vil sige, at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstra regninger, idet Kongsvang står for at gøre rent ude i institutionerne i overensstemmelse med kravene i kravspecifikationen.

105 103 Tabel 1: Betalingsmodel, Struer Kommune Opgave Daglig og periodisk rengøring Betalingsmekanisme Fast pris pr. år Optioner: Ekstra rengøring Udvidelse / reduktion af m2 Polish-behandling Tæpperens Antistatbehandling Oliering af trægulve Ovnrengøring Særlig rengøring på biblioteker Vaske af klude, viskestykker mm. Rengøring af ekstra lokaler Pris pr. time Pris pr. dag Pris pr. m 2 Pris pr. m 2 Pris pr. m 2 Pris pr. m 2 Pris pr. gang Pris pr. hylde/bogkrybbe Pris pr. enhed Pris pr. gang pr. lokation Casen opsummeres i den nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre. Tabel 2: Opsamling, Struer Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Beskrivelse Omfatter daglig og periodisk rengøring samt stationær arbejdsledelse EU-udbud med prækvalifikation 1. generationsudbud Aktivitetskrav (programmeret rengøring) 1. udbudsrunde: 4 tilbud fra prækvalificerede virksomheder 2. udbudsrunde: 5 tilbud fra prækvalificerede virksomheder IKU (2011) 23,2 Øvrige særlige forhold Udbudsprocessen blev gennemført to gange, fordi den vindende leverandør i første udbudsrunde opsagde kontrakten i prøveperioden. Der var virksomhedsoverdragelse af medarbejdere i begge udbudsrunder. I anden runde blev der overdraget færre medarbejdere, fordi nogle havde sagt op i første runde Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Struer Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et førstegangsudbud. Der medregnes omkostninger fra den første udbudsrunde, da disse omkostninger reelt har været forbundet med udbuddet. Der skelnes mellem omkostningerne forbundet med 1. og 2. udbudsrunde. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Struer Kommune samt Kongsvang. Det er med hjælp fra Kongsvang forsøgt at samle et udsnit af medarbejdere til fokusgruppeinterview, men det har ikke været muligt. Den analytiske tilgang til casen opsummeres i tabel 3 nedenfor.

106 104 Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Ydelse Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Der er ikke udarbejdet brugertilfredshedsundersøgelser, hverken før eller efter udbuddet. Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Der fokuseres på bruttobesparelsen fra 2010, før området blev udbudt, til 2012, hvor området var udbudt til Kongsvang. Besparelsen er beregnet ved sammenligning af kommunens udgifter i 2010 samt udgifterne til den eksterne leverandør, som budgetteret med per år i kontraktperioden. Budgettet anvendes, fordi der endnu ikke er gået et år i kontraktperioden. Da der er tale om en fast pris, er der en høj grad af budgetsikkerhed og dermed sikkerhed for beregningen. Kommunens interne budgetter medtager udgifter til løn og materialer. Der er ikke taget højde for øvrige andre udgifter, såsom husleje (rengøringsdepoter) samt drifts- og forbrugsomkostninger (vaskemaskiner, el, varme og vand). Omkostningerne til husleje og driftsomkostninger indgår dog stadig i kommunens samlede udgifter. Da kommunen ikke kunne angive omkostningerne forbundet hermed, og da omkostningerne forventes at være ensartet i 2010 og 2012, ses der i beregningen bort fra disse udgifter. Kommunen har ikke foretaget større anskaffelser, som skal indgå i beregninger. Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger, såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle, som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %. Tallet er baseret på erfaringer, men er en smule konservativt sat. Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger er på 2012-niveau. Opgavens opfang har ikke ændret sig fra 2010 til 2012, og derfor kontrolleres ikke herfor. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne omfatter udgifter til ekstern konsulent samt kommunens tidsforbrug til udbud af konsulentopgaven og foranalysen, prækvalifikation og udbud af rengøringsservice. Disse omkostninger er vurderet af Struer Kommune. Dertil kommer omkostninger til virksomhedsoverdragelse. I denne case indgår mange af udbudsomkostninger to gange til hhv. første og anden udbudsrunde. Alle udbudsomkostninger medtages. Der ses bort fra kommunens udgifter til indhentning af vikarer til rengøring i perioden fra første leverandør opsagde kontrakten, til næste leverandør overtog opgaven, men der indregnes de ekstra omkostninger, som kommunen måtte afholde til administration og styring af området i overgangsperioden. Følgeomkostninger er kommunens interne timeforbrug på kontrolarbejde og enhedernes timeforbrug på kvalitetsopfølgning. Dertil kommer udgifter til en ekstern konsulent til at foretage kvalitetsopfølgninger på enhederne. Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før udbud er belyst gennem interview med Struer Kommune. Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold efter udbud er belyst gennem interview med Kongsvang (ledelsen). Der foreligger ikke medarbejdertilfredshedsmålinger før udbuddet. Kongsvang er blevet bedt om at vurdere tilfredsheden blandt de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang efter udbud i kravspecifikationen, men ikke før udbud. Kommunen har vurderet, at omfanget ikke er ændret med udbuddet. Servicemægleren foretog en vurdering af kvaliteten på enhederne før udbuddet, men der er på nuværende tidspunkt endnu ikke lavet første opfølgning, som kan bruges til sammenligning. Derfor er kommunen og leverandøren blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau. Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om at foretage en vurdering af brugertilfredsheden. Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med Struer Kommune samt med ledelse i Kongsvang. Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med Struer Kommune samt med ledelse i Kongsvang.

107 Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse I Struer Kommune var udgifterne til rengøring i 2010 ca. 18,5 mio. kr., hvilket inkluderede omkostninger til løn og varekøb. Beløbet omfatter ikke driftsomkostninger, såsom el, vand og varme, husleje for rengøringsrum eller andel af fællesudgifterne i kommunen. Struer Kommune oplyser endvidere, at udgifterne til den nye kontrakt med Kongsvang per år andrager ca. 9,6 mio. kr. Dertil kommer et budget til ekstra udgifter, fx polish-behandling af gulve, linnedvask og rengøring efter specielle arrangementer, på 0,5 mio. kr. Kommunen afholder fortsat driftsomkostninger, såsom el, vand og varme samt huslejen for rengøringsrum. Kommunen kunne ikke tilvejebringe en oversigt over driftsomkostningerne og huslejen, da disse er skjult i de øvrige drifts- og huslejeomkostninger for kommunen. Det forudsættes, at disse forbliver på samme niveau før og efter udbuddet, dvs. nettoeffekten er nul. I beregningen af bruttobesparelsen tages højde for indirekte omkostninger i kommunen før udbuddet. Disse dækker andelen af fællesudgifterne i kommunen, fx andel af udgifter til lønudbetaling. Kommunen har ikke en fordelingsnøgle til fællesudgifter. Derfor antages det konservativt, på baggrund af erfaring, at disse udgør 15 %. Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før-situation (2010) Driftsomkostning (intern) Indirekte omkostninger (15 %) Driftsomkostning i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr. Efter-situation (2012) Driftsomkostning (ekstern) Ekstra udgifter til polish-behandling, linnedvask og specielle arrangementer Driftsomkostning i alt (2012-priser) kr kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 41,2 % Det fremgår af tabellen ovenfor, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 7,1 mio. kr., når der korrigeres for inflation, svarende til en procentuel besparelse på ca. 41,2 %. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbuds- og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne ses i nedenstående tabel 5 for både første og anden udbudsrunde.

108 106 Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Omkostning Første udbudsrunde Internt timeforbrug (2012-priser) Foranalyse 2010 Foranalyse (2012-priser) Konsulent bistand 2011 Konsulent bistand (2012-priser) Virksomhedsoverdragelsesomkostninger 2011 Virksomhedsoverdragelsesomkostning (2012-priser) kr kr kr kr kr kr kr. Ekstra timeforbrug på administration i perioden fra den 1. december 2011 til den 1. juni kr. Udbudsomkostninger i alt Per år (3 år) kr kr. Anden udbudsrunde Internt timeforbrug (2012-priser) Konsulentbistand (2012-priser) Virksomhedsoverdragelsesomkostning (2012-priser) Udbudsomkostninger i alt Pr. år (3 år) kr kr kr kr kr. I første udbudsrunde var der i Struer Kommune omkostninger til eget timeforbrug internt i kommunen og ude på enhederne. Det vurderes, at det interne timeforbrug i forbindelse med udbuddet har været ca. 200 timer i arbejdsgruppen samt 10 timer per enhed. Der blev lavet en foranalyse på rengøringsområdet af Servicemægleren A/S, som beløb sig til kr. i 2010, og derudover har kommunen haft ekstern konsulentbistand fra Servicemægleren A/S til prækvalifikation og udbud, hvilket beløb sig til kr. i Kommunen har også haft omkostninger til virksomhedsoverdragelse, herunder til: Økonomisk difference i varslingsperioden mellem offentlig og privat overenskomst Fratrædelsesomkostninger 32. De samlede virksomhedsoverdragelsesomkostninger beløb sig til ca kr. i Sidst indregnes det ekstra timeforbrug, som kommunen havde i perioden fra den 1. december 2011, da den oprindelige leverandør fratrådte kontrakten, til den 1. juni 2012, hvor Kongsvang overtog opgaven. Det ekstra timeforbrug er til en økonomiassistent på halv tid, som stod for at hyre og administrere de nødvendige vikarer, da 20 af de 60 virksomhedsoverdragede medarbejdere havde sagt op i løbet af prøveperioden. Kommunen havde også andre omkostninger, fx til opfølgning i prøveperioden og til vikarer i perioden fra den 1. december 2011 til den 1. juni 2012, men disse er ikke medregnet i udbudsomkostningerne. Førstnævnte omkostninger til opfølgning vurderes at være på størrelse med følgeomkostningerne, som kommunen alligevel ville afholde, og sidstnævnte omkostninger til vikarer udgør rengøringsudgifterne i perioden, om end de er lidt større til vikarer, end de ellers ville have været. Sammenlagt beløb udbudsomkostninger i første runde samt ekstra omkostninger i overgangsperioden sig til ca. 1,3 mio. kr. Fordelt på tre år er dette knap kr. 32 Der er en usikkerhedsgrad i forbindelse med, om der i beløbet er indeholdt feriepengegodtgørelsen til medarbejderne, da det ikke er afdækket, hvorvidt disse omkostninger er medtaget i de to udbudsprocesser.

109 Struer Kommune havde også omkostninger forbundet med anden udbudsrunde. Disse var dog ikke så store som første udbudsrunde, da man i stort omfang kunne genbruge udbudsmaterialet. I anden udbudsrunde var der omkostninger til eget timeforbrug i kommunen, omkostninger til konsulent og virksomhedsoverdragelsesomkostninger. Sammenlagt beløb udbudsomkostninger i anden runde sig til ca kr., hvilket svarer til ca kr. hver år i løbet af den treårige kontrakt. Struer Kommunes følgeomkostninger vises i nedenstående tabel Tabel 6: Følgeomkostninger Følgeomkostningspost (årlige) 33 Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) Konsulent bistand 2012 I alt per år kr kr kr. Kommunens følgeomkostninger består af internt timeforbrug, som er afholdt af den udbudsansvarlige, samt konsulentbistand til kvalitetskontrol på enhederne. Kommunen angiver, at den udbudsansvarliges timeforbrug udgør mellem 25 og 50 % af hans tid på et år. I ovenstående beregning er det antaget, at 37,5 % af hans tid bruges til kontraktadministration. Udgifterne til kvalitetskontrol, foretaget af Servicemægleren A/S, udgør kr. om året. Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 7. Tabel 7: Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 41,2 % Årlige udbudsomkostninger runde 1 Årlige udbudsomkostninger runde 2 Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr kr. Nettobesparelse i % 34,5 % Fratrukket udbuds- og følgeomkostninger beløber nettobesparelsen sig til ca. 5,9 mio. kr. per år. Nettobesparelsen reduceres dermed til 34,5 %. Effekter på organisation Medarbejderforhold Der blev virksomhedsoverdraget 60 medarbejdere fra kommunen til den private leverandør i Kommunen afholdt i den forbindelse informationsmøder med samtlige medarbejdere. Da leverandøren fratrådte kontrakten, blev medarbejderne overført til kommunen igen. På dette tidspunkt havde 20 medarbejdere opsagt deres job. Struer Kommune sendte et brev ud til medarbejderne med tilbud om midlertidig ansættelse. De tilbageværende 40 medarbejdere arbejdede i deres gamle job med gamle arbejdsvilkår, indtil den nye kontrakt med Kongsvang blev indgået den 1. juni 2012, hvor de igen blev virksomhedsoverdraget til den private leverandør. Ved den nye overdragelse blev der også afholdt informationsmøder med medarbejderne. Efter godt to måneder arbejder fortsat ca. 10 virksomhedsoverdragede medarbejdere fra Struer Kommune hos Kongsvang. 33 Følgeomkostningerne er opgivet per år og er derfor ikke fordelt over kontraktperioden.

110 108 I henhold til Kongsvang kan antallet af virksomhedsoverdragede medarbejdere, som vælger at opsige deres job, variere en del fra kontrakt til kontrakt. Det er dog ikke unormalt, at op til 75 % vælger at sige op, hvilket har været tilfældet i dette udbud. Kongsvang påpeger også, at der kan være forskellige forhold, som bevirker, at flere eller færre virksomhedsoverdragede medarbejdere vælger at sige op. Det kommer meget an på den enkelte medarbejder, om denne ønsker at arbejde i en privat virksomhed eller ved det offentlige, for der er forskel på ansættelsesvilkårene. Ligeledes kommer det an på, om der er andet arbejde at finde for medarbejderne. Kongsvang nævner, at man har kunnet konstatere geografiske forskelle og vurderer, at det kan have noget at gøre med tilgængeligheden af andet arbejde. Kommunen fandt processen med virksomhedsoverdragelse svær. Kongsvang påpeger, at virksomhedsoverdragelse altid er en svær øvelse, og at det er vigtigt at samarbejde med fagforeningen og informere medarbejdere grundigt om overdragelsesprocessen. Det vurderer Kongsvang, at Struer Kommune har gjort. Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter varslingsperiodens udløb. Følgende punkter fremhæves som væsentligt ændrede af enten kommunen eller Kongsvang. Punkterne uddybes efterfølgende: Arbejdstakten er steget; fra takt 100 til takt 130 Arbejdstiderne er ændret Nye muligheder, fx o Nye arbejdsopgaver o Indflydelse på tilrettelæggelse af eget arbejde o Mulighed for forbedring af kompetenceniveauet Niveauet af styring af arbejdsgangene og kontrol med arbejdet er steget. Både Struer Kommune og Kongsvang påpeger, at arbejdstakten er ændret. Hos kommunen var der arbejdstakt 100, mens der i privat regi er arbejdstakt 130. Det betyder, at medarbejderne skal gøre et 30 % større areal end i det offentlige rent på samme tid i det private. Struer Kommune tilføjer, at arbejdstakten ikke var 100 for alle medarbejdere førhen, og at det nok er de medarbejdere, som har været væsentligt under niveau i arbejdstakt, som har valgt at sige op i processen. Begge parter mener, at dette er en af de væsentligste ændringer for medarbejderne. Kongsvang påpeger, at ændrede arbejdstider også opleves som en meget væsentlig ændring af medarbejderne, måske endda mere væsentlig end ændringen i arbejdstakten. Førhen arbejdede medarbejderne måske fra kl. 9 til kl. 15, hvilket er normale arbejdstider. Nu arbejder medarbejderne måske før kl. 9 og efter kl. 15, dels fordi man på denne måde kan optimere arbejdsgangene, og dels fordi mange enheder har haft et ønske om, at der gøres rent på mindre travle tidspunkter. Ifølge Kongsvang opleves dette som betydelige ændringer for medarbejderne. Kongsvang vurderer, at det kan være svært at have en fuldtidsarbejdsuge, i hvert fald hvis arbejdstiderne skal være normale, forstået som fra kl. 8 til kl. 16. Da ikke alle medarbejdere kan klare sig med et deltidsjob eller ikke har mulighed for at forene familielivet med meget tidlige eller sene arbejdstider, kan denne ændring alene betyde, at en medarbejder siger op. Medarbejderne har fået andre muligheder i Kongsvang. Fx har de fået mulighed for at blive forflyttet til andre enheder, hvor der laves andre former for rengøring, og nogle medarbejdere uddannes i arbejdsledelse. Derudover nævner Kongsvang, at man formentligt lytter til medarbejderne på en anden måde i det private end i det offentlige. I det private er medarbejderen en kernemedarbejder, og man har en opfattelse af, at det er hos medarbejderne, at de gode idéer til innovation og udvikling opstår. Medarbejderne får på den måde også indflydelse på, hvordan deres eget arbejde skal udføres. Hvis de har en god idé til arbejdets udførelse, lytter man til idéen i ledelsen. Sidst nævner Kongsvang, at medarbejderne har mulighed for at forbedre deres kompetenceniveau gennem kurser vedrørende brug af redskaber og midler samt læsning af arbejdsplaner. Generelt mener både kommunen og Kongsvang, at der er en højere grad af styring med arbejdet efter udbud. Dertil kommer, at arbejdet og kvaliteten nu kontrolleres løbende. Det vides ikke,

111 hvorledes medarbejderne opfatter denne ændring, men Kongsvang vurderer, at alle medarbejdere gerne vil lægges mærke til i deres arbejde, og at styringen af arbejdet har medført netop dette. Man vurderer dog også, at der kan være nogle medarbejdere, som ikke bryder sig om den løbende kontrol, og at det nok er de medarbejdere, som har opsagt deres job. Det har ikke været muligt at vurdere både medarbejderomsætning og sygefravær, da der ikke foreligger tal, som kan sammenlignes fra før til efter udbuddet. Medarbejdertilfredshed Der er ikke lavet medarbejdertilfredshedsundersøgelser i kommunen før udbud. Kommunen vurderer dog, at medarbejdertilfredsheden er faldet blandt de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Kommunen forestiller sig særligt, at det er de ældre eller mere udsatte medarbejdere, der er blevet utilfredse. Man har i kommunen en formodning om, at man så igennem fingre med medarbejdere, som arbejdede væsentligt langsommere end påkrævet, fx kunne en medarbejder godt arbejde helt nede på arbejdstakt 70 førhen. Hos den private leverandør forestiller Struer Kommune sig, at der ikke ses gennem fingre med dette, og at de medarbejdere, som reelt skulle sætte arbejdstempoet op fra takt 70 til 130, har valgt at sige op. Kommunen tror dog også, at en del af medarbejderne er godt tilfredse i deres nye job. 109 Dette understøttes af interview med Kongsvang, som mener, at medarbejderne, som er blevet i firmaet efter virksomhedsoverdragelse, på nuværende tidspunkt er tilfredse med deres job. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Kommunen vurderer, at kvaliteten af rengøringen ikke har ændret sig væsentligt siden udbuddet. Man arbejder på en lidt anderledes måde nu, fx gøres der løbende mindre grundigt rent og til gengæld er der månedlig hovedrengøring. Servicemægleren A/S vurderede kvaliteten før udbud og skal løbende lave kvalitetskontrol på enhederne, men første måling er endnu ikke gennemført, og dermed er der intet sammenligningsgrundlag. På baggrund af besigtigelser af kommunale ejendomme forud for kontraktperioden mener Kongsvang ikke, at kvaliteten er væsentligt ændret. Det påpeges dog, at der altid vil være ændringer alt efter niveauet førhen på de enkelte enheder. Nogle enheder havde måske en rigtig god rengøringsassistent, som udførte sit arbejde ud over forventningerne. Den øgede grad af styring med arbejdet hos Kongsvang medfører, at man hverken leverer en service under eller over det aftalte niveau. Brugertilfredshed Struer Kommune har ikke tidligere målt brugernes tilfredshed med rengøringen og kan ikke på nuværende tidspunkt vurdere udviklingen i antallet af klager. Kongsvang udtaler, at man ikke har bemærket stor utilfredshed blandt brugerne. Medarbejderne på de forskellige enheder vil jo gerne fokusere på deres kerneopgaver, fx børnepasning på daginstitutionerne, og dette er der øget mulighed for at gøre, eftersom de ikke længere skal lede rengøringspersonalet. Kongsvang tilføjer, at der kan være personlige relationer til rengøringsassistenten på en enhed, som spiller ind og bevirker, at brugerne er utilfredse med ændringerne. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel Struer Kommune fremhæver, at der er sket en standardisering af rengøringsniveauet i kommunen. Desuden mener man, at det er positivt, at medarbejderne på enhederne og særligt institutionerne kan fokusere på deres fagområde frem for rengøringen. Derudover er der ikke forekommet særlige innovative effekter. Kommunen mener, at dialogen med Kongsvang er positiv og konstruktiv. Man mener, at der er plads til at tale om tingene. Der arbejdes ikke endnu med udvikling af samarbejdet, men kommunen vil ikke afvise, at der kunne komme mere fokus på samarbejdet i fremtiden, når alle forhold er afstemt i forhold til rengøringsopgaven.

112 110 Dette understøttes af interview med Kongsvang, som også påpeger et godt samarbejde. Kongsvang nævner ligeledes, at man ikke arbejder med at udvikle hverken samarbejde eller ydelse. Samarbejdet karakteriseres som et almindeligt kunde-leverandørforhold. Kongsvang tilføjer mere generelt, at denne samarbejdsform er meget normal med deres kommunale og offentlige kunder. Der er få tilfælde, særligt i kontrakter, hvor man har sammenkoblet ydelser, og hvor Kongsvang fx er underleverandør på rengøringsydelsen, hvor udvikling af samarbejdet og ydelsen er en del af kontrakten. Det er dog ikke særligt tit, at denne form for kontrakter ses hos kommunerne. Kongsvang mener, at der er potentiale for denne form for samarbejde med kommunerne, og at begge parter ville kunne få noget ud af sådan et samarbejde. Som en barriere herfor påpeger Kongsvang det fokus, der er på antal leverede arbejdstimer i tildeling af kontrakter, hvilket medfører en meget lille grad af fleksibilitet for leverandøren i planlægningen af samarbejdet. Såfremt kommunerne ville være villige til at acceptere et antal timer per år, så leverandøren selv kunne flytte rundt på timerne og tilrettelægge arbejdsgangene, ville man kunne opnå en bedre kvalitet Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt De primære effekter, som er identificeret i casen, er økonomiske besparelser for kommunen samt en række ændringer for medarbejdere. Ifølge kommunen er den første forklaring på effekterne styring og kontrol af området. Man har en formodning om, at der var et overforbrug af rengøring på enhederne, hvor der skulle være rent for enhver pris. Eftersom enhederne selv ansatte rengøringspersonale og satte kravene for rengøring, kunne dette ikke kontrolleres af kommunen. Kommunen tillægger også forklaringskraft til udbudsprocessen, hvor man inddragede en ekstern konsulent til at sætte rengøringsstandarden på et fornuftigt niveau. Derudover mener Struer Kommune, at en del af forklaringen findes i, at de private virksomheder er mere professionelle og derfor mere effektive. Der nævnes også forskellen i den kommunale og private rengøringstakt (100 i forhold til 130). Kongsvang tilføjer som en væsentlig årsag til, at de private leverandører kan opnå besparelser for kommunerne, at rengøringen er leverandørens kernekompetence. Fokus på arbejdsopgaver og styring af arbejdsgangene er grunden til, at man kan være mere effektiv Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Struer Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.

113 111 Tabel 8: Sammenfatning, Struer Kommune og Kongsvang Effekt Økonomiske effekter Vurdering Bruttobesparelse ved førstegangsudbud på ca. 7,1 mio. kr., svarende til ca. 41,2 %. Nettobesparelsen er på ca. 5,9 mio. kr. pr. år, svarende til ca. 34,5 %. Effekter for organisation Der er sket virksomhedsoverdragelse af 60 medarbejdere i første udbudsrunde, hvorefter 40 medarbejder blev tilbageført til kommunen. I anden udbudsrunde blev de 40 medarbejdere virksomhedsoverdraget til Kongsvang. 10 er stadig ansat. Medarbejderne skal generelt gøre et 30 % større areal rent og oplever ændrede arbejdstider, hvilket i henhold til både kommune og leverandør er medvirkende til frafaldet blandt medarbejderne. Der fremhæves, at medarbejderne har fået nye muligheder hos Kongsvang, fx mulighed for at prøve kræfter med nye arbejdsopgaver, øge eget kompetenceniveau samt spille ind i forhold til tilrettelæggelsen af eget arbejde. Der er kommet fokus på både medarbejdere og arbejdsopgaver i en anden grad, end der var i Struer Kommune. Effekter for ydelsen Effekter for udvikling og samarbejde Forklaringsfaktorer Struer Kommune har fået en mere klar beskrivelse af den udbudte opgave, og der er fundet en rengøringsstandard på tværs af enheder, som, kommunen mener, medfører samme kvalitet. Kongsvang mener heller ikke, at kvaliteten er væsentligt ændret. Kommunen og leverandøren mener, at der er et godt samarbejde. Der arbejdes ikke som sådan med udvikling af ydelsen eller samarbejdet. Forklaringsfaktorer omfatter forøget styring og opnået kontrol med rengøringsområdet. Kommunen mener, at de private leverandører er mere professionelle og derfor er i stand til at effektivisere arbejdsgangene. Kongsvang peger på, at håndteringen af opgaven, herunder øget styring og kontrol, medfører besparelser for kommunen.

114 Case: Varde Kommune Indledning Det nuværende udbud af rengøringsservice i Varde Kommune er et kombineret førstegangsudbud og flergangsudbud. Gammel Varde Kommune valgte at udlicitere driften af rengøringsområdet i Området var udbudt to gange i gammel Varde Kommune begge gange i fire år. Efter kommunesammenlægningen besluttede man sig for at udbyde området samlet for hele kommunen. Dette blev besluttet politisk, da erfaringerne fra de tidligere udbud i gammel Varde Kommune viste, at der var væsentlige økonomiske besparelser at hente. Beslutningen om, at området skulle udbydes samlet for Varde Kommune blev taget i oktober Udgangspunktet var således blandet i Varde Kommune. Rengøringen blev allerede varetaget i privat regi på ca. 40 enheder i kommunen (herunder administrationscentre, børnehaver, skoler, plejehjem m.fl.), hvorimod rengøringen blev varetaget internt på de øvrige enheder. Udgangspunktet var forskelligt på tværs af enheder med intern rengøring. Nogle steder havde man ansat en rengøringsdame, andre steder blev opgaverne varetaget af en pedel eller andet personale, som også stod for andre opgaver på enheden. Kommunens hovedmål med udbuddet var omkostningsminimering. Der var en helt klar politisk opfattelse af, at omkostninger til rengøring kunne reduceres, da det havde været tilfældet i gammel Varde Kommune. Desuden forventede man som følge af udbuddet mere gennemsigtighed for omkostningsniveauet på rengøringsområdet. I kommunen havde man erfaring med at skabe konkurrence om opgaverne på andre områder, fx hjælpemiddelområdet, kontorartikler, bilpark, materiel til Materielgården mv. Desuden overvejes udbud af andre områder, fx kantinedrift. Indeværende udbud var det første udbud for den udbudsansvarlige for rengøringsudbuddet i kommunen, men et tæt samarbejde med indkøbschefen medbragte en del erfaring til processen Udbudsprocessen Udbudsform: Aktivitetsbaseret, begrænset udbud på 6 delområder Kommunen ønskede at bruge en ekstern konsulent til udbuddet og udbød derfor denne opgave forud for den egentlige udbudsproces om rengøringsservice. Servicemægleren A/S vandt udbuddet og indgik samarbejde med Varde Kommune fra maj Selve udbudsprocessen forløb fra den 1. juni 2009 til den 1. januar Kommunen og Servicemægleren A/S foretog i samarbejde en individuel vurdering af, hvorvidt hver enkelt enhed i kommunen skulle omfattes af udbuddet. Det blev besluttet, at 120 ud af kommunens ca. 170 enheder skulle omfattes af udbuddet. Dette inkluderede de 40 enheder, hvor rengøringsservicen allerede var udbudt, samt yderligere 80 enheder. Godt 50 enheder indgik ikke i udbuddet grundet følgende årsager: Rengøringen blev brugt som et pædagogisk værktøj på enhederne Enhederne havde ikke et rengøringsbudget, da opgaven blev varetaget af personale, som alligevel ikke kunne fjernes (fx en nattevagt) Rengøringen håndteredes af medarbejdere i kombinationsstillinger, og fjernelse af opgaven ville ødelægge stillingen, hvilket der ikke var ønske om at gøre. Enhederne i Varde Kommune fik mulighed for at afgive et kontrolbud, såfremt enheden ønskede at beholde opgaven. 21 af enhederne med intern rengøring gav kontrolbud, svarende til ca. en sjettedel af enhederne. De pågældende enheder blev udbudt i en delaftale for sig, således at enhedernes kontrolbud kunne sammenlignes med de private leverandørers tilbud. Ingen af enhederne vandt udbuddet, og derfor blev rengøringsservicen på alle 120 enheder udliciteret. Der blev gennemført prækvalifikation af fem virksomheder, som efterfølgende gav tilbud på opgaven. Man valgte at prækvalificere virksomheder, fordi man i kommunen anser tilbudsprocessen for meget omkostningsfuld for virksomhederne, og derfor ville man kun pålægge virksomheder, som havde en reel chance for at vinde udbuddet, denne byrde.

115 Udbuddet omfatter seks delaftaler om rengøring og seks delaftaler om vinduespolering. I det følgende ses kun på rengøringsaftalerne. Kommunen valgte at udbyde i delaftaler for at give mindre lokale virksomheder mulighed for at gå sammen og byde på opgaven i konsortium. Da ingen af de mindre virksomheder gik sammen for at byde, blev kun større virksomheder prækvalificeret. Valg af leverandør: Pris og kvalitet Kommunen modtog tilbud fra alle fem prækvalificerede rengøringsfirmaer på alle seks delaftaler. Kommunen og Servicemægleren A/S vurderede tilbuddene i forhold til følgende kriterier: Pris: 60 % Kvalitet: 40 %, herunder: - Timer: 80 % - Organisation: 20 % Forenede Service A/S blev tildelt alle seks delopgaver på baggrund af pris og deres organisering. Kontrakten med Forenede Service A/S løber over en treårig periode fra den 1. januar 2010 til den 31. december Kommunen havde en smule erfaring med leverandøren forud for kontrakten, da Forenede Service A/S stod for rengøringen på enkelte enheder i gammel Varde Kommune. Som et led i kontrakten blev 83 medarbejdere virksomhedsoverdraget. Betalingsmodellen for udbuddet er en fast pris givet af Forenede Service A/S. Kommunen valgte at skære alle tillægsydelser fra, således at udbuddet kun omfatter periodisk rengøring. Det vil sige, at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstra regninger, idet Forenede Service A/S står for at gøre rent i overensstemmelse med kravspecifikationen. Tabel 1: Betalingsmodel, Varde 113 Opgave Betalingsmekanisme Periodisk rengøring Fast pris pr. år Varde Kommune har i forbindelse med gennemgangen af udbudsprocessen påpeget, at perioden fra juni 2009 til januar 2010 vurderes som for kort. Kommunen planlægger derfor at afsætte mere tid til selve udbudsprocessen til næste udbud. Casen opsummeres i nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre. Tabel 2: Opsamling, Varde Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Beskrivelse Omfatter rengøring og vinduespolering men i analysen ses kun på rengøring Begrænset udbud med prækvalifikation 3. generationsudbud for 40 enheder 1. generationsudbud for 80 enheder Aktivitetskrav (programmeret rengøring) 5 tilbud fra prækvalificerede virksomheder IKU (2011) 23,9 Øvrige særlige forhold Virksomhedsoverdragelse af medarbejdere på 80 enheder, svarende til 83 medarbejdere Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Varde Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et førstegangsudbud. For en tredjedel af enhederne er der ikke tale om førstegangsudbud, men derimod tredjegangsudbud. Rengøringen på ca. 40 enheder i gamle Varde Kommune har forud for dette udbud været i udbud to gange. Rengøringen blev varetaget af én leverandør, og kontrakten blev administreret centralt i gamle Varde Kommune. Derudover er der enkelte enheder i de fire øvrige kommuner, som blev slået sammen til Varde Kommune ved kommunesammenlægningen, hvor rengøringen var lagt ud i privat drift. Kontrakterne blev administreret decentralt.

116 Casen analyseres alligevel som et førstegangsudbud, fordi alt materiale, herunder udbudsmateriale, kravspecifikationer mm., er udarbejdet samlet fra bunden for alle enheder, hvorfor udbudsomkostningerne forventes at være mere på niveau med omkostninger ved førstegangsudbud end tredjegangsudbud. Selvom rengøringen allerede var standardiseret i høj grad i gamle Varde Kommune før udbud, har udbuddet medført en standardisering af niveauet på tværs af alle enheder i Varde Kommune, som denne ser ud nu. Sidst skal tilføjes, at materialerne fra de tidligere udbud ikke er tilgængelige, og at de tidligere implicerede medarbejdere ikke længere er ansat ved kommunen, hvilket er med til at afgøre, at udbuddet analyseres som et førstegangsudbud. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Varde Kommune samt Forenede Service A/S (lokal ledelse samt et udsnit af virksomhedsoverdragede medarbejdere). De virksomhedsoverdragede medarbejdere har bidraget med deres vurderinger af både fordele og ulemper ved udbudsprocessen og ved at skifte arbejdsgiver. Den analytiske tilgang til casen opsummeres i tabel 3 nedenfor. Tabel 3: Datagrundlag 114 Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Der fokuseres på bruttobesparelsen fra 2009, hvor området delvist var udbudt, til 2010, hvor området var udbudt. Besparelsen er beregnet ved sammenligning af kommunens årlige udgifter i 2009, som er delvist interne og delvist eksterne, samt udgifterne til den eksterne leverandør i Kommunens interne budgetter medtager udgifter til løn, materialer og øvrige anskaffelser. Der er ikke taget højde for andre udgifter, såsom husleje (rengøringsdepoter) samt drifts- og forbrugsomkostninger (vaskemaskiner, el, varme og vand). Omkostningerne til husleje og driftsomkostninger indgår dog stadig i kommunens samlede udgifter. Da kommunen ikke kunne angive omkostningerne forbundet hermed, og da omkostningerne forventes at være ensartet i 2009 og 2010, ses der i beregningen bort fra disse udgifter. Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger, såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle, som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %. Tallet er baseret på erfaringer, men det er en smule konservativt sat. Der tillægges kun indirekte omkostninger til den del af kommunens omkostninger i 2009, som er interne. Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger er på 2012-niveau. Opgavens opfang har ikke ændret sig fra 2009 til 2010, og derfor kontrolleres ikke for ændringer i omfang. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne omfatter udgifter til ekstern konsulent samt kommunens tidsforbrug til udbud af konsulentopgaven, prækvalifikation og udbud af rengøringsservice. Disse omkostninger er vurderet af Varde Kommune. Der er konkret udarbejdet skøn over timeforbruget. Dertil kommer omkostninger til virksomhedsoverdragelse. Følgeomkostninger er kommunens interne timeforbrug på kontrolarbejde og enhedernes timeforbrug på kvalitetsopfølgning. Dertil kommer udgifter til en ekstern konsulent til at foretage kvalitetsopfølgninger på enhederne. Udbuds- og følgeomkostninger er for både rengøringskontrakten og vinduespoleringskontrakten. Da der kun ses på rengøringskontrakten, skal udbuds- og følgeomkostninger for vinduespolering fratrækkes. I henhold til kommunen medførte udbud af vinduespolering kun begrænsede ekstraomkostninger, herunder udarbejdelse af udbudsmateriale, gennemlæsning af tilbud og tildeling af leverandører. Der blev ikke foretaget besigtigelse eller udarbejdet rengøringsprogram for vinduespolering. Ligeledes er der enkelte følgeomkostninger, såsom vedligeholdelse af kontrakten. Der fratrækkes 10 % af såvel udbuds- som følgeomkostninger for at tage højde for vinduespoleringens andel heri.

117 115 Organisation Medarbejderforhold Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Normering og arbejdstempo Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår Arbejdsforhold Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation, tryghed og stress. Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før udbud er belyst i materiale fra kommunen samt gennem interview med Varde Kommune. Varde Kommune har ligeledes oplyst sygefravær for grupper af medarbejdere, som typisk stod for rengøring i kommunen. Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold efter udbud er belyst gennem interview med Forenede Service A/S og et udsnit af de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Forenede Service A/S opgør sygefravær på regionsniveau, men dette vurderes ikke at være sammenligneligt med tal for sygefravær for grupper af medarbejdere i Varde Kommune. Øvrige vilkår er belyst kvalitativt gennem interviews med et udsnit af de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Ydelse Udvikling og samarbejde Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Videnoverførsel Varde Kommune har lavet målinger vedrørende trivsel, stress, motivation mv. i forbindelse med APV, men disse er lavet decentralt, og Varde Kommune er ikke blevet bedt om at indsamle data fra de mange enheder. Forenede Service A/S har for nyligt udarbejdet en medarbejderundersøgelse i den pågældende region, men denne vurderes ikke at kunne anvendes, da den dækker mange andre medarbejdere. Medarbejdertilfredshed før og efter udbuddet er sammenlignet gennem medarbejdernes udtalelser. Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang efter udbud i kravspecifikationen, men ikke før udbud. Kommunen har vurderet, at omfanget ikke er ændret med udbuddet. Der foreligger systematiske månedlige kvalitetsundersøgelser fra 2010 og 2011, som er foretaget af Servicemægleren, men disse kan ikke anvendes uden et sammenligningsgrundlag. Derfor er kommunen, leverandørerne og medarbejderne blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau. Brugerne er med til at indberette de månedlige kvalitetsundersøgelser, jf. ovenfor. Dog foreligger der ikke undersøgelser fra før udbuddet, og dermed eksisterer ikke et udgangspunkt for sammenligningen. Derfor er kommunen, leverandørerne og medarbejderne blevet bedt om at foretage en vurdering af brugertilfredsheden. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Varde Kommune samt med ledelse i Forenede Service A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Varde Kommune samt med ledelse i Forenede Service A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse I Varde Kommune var udgifterne til rengøring i 2010 opdelt på intern og ekstern rengøring. I henhold til udleveret materiale udgjorde de interne omkostninger til løn og varekøb ca. 14,5 mio. kr. i Udgifterne til ekstern leverandør, som gjorde rent på et udsnit af enheder, udgjorde ca. 10,1 mio. kr. i Dette beløb omfatter løn, materialer og øvrige anskaffelser på de 80 enheder med intern rengøring samt betalingen for tjenesteydelsen på de 40 enheder med ekstern rengøring. Beløbet omfatter ikke driftsomkostninger, såsom el, vand og varme, husleje for rengøringsrum eller andel af fællesudgifterne i kommunen. Varde Kommune oplyser endvidere, at udgifterne til den nye kontrakt med Forenede Service A/S for 2010 andrager ca. 18,5 mio. kr. Dertil kommer et budget til varekøb, som kommunen afholder på 1 mio. kr. per år. Desuden er der årlige tilkøb af behandling af gulve og måtter. Beløbet

118 varierer, kr. i 2010 og 2011 samt kr. i Kommunen afholder fortsat driftsomkostninger, såsom el, vand og varme samt huslejen for rengøringsrum. Kommunen kan ikke tilvejebringe en oversigt over driftsomkostningerne og huslejen, da disse er en integreret del af de øvrige drifts- og huslejeomkostninger for kommunen. Det forudsættes, at disse forbliver på samme niveau før og efter udbuddet, dvs. nettoeffekten er nul. I beregningen af bruttobesparelsen tages højde for indirekte omkostninger i kommunen før udbuddet. Disse dækker andelen af fællesudgifterne i kommunen, fx andel af udgifter til lønudbetaling. Kommunen har ikke en fordelingsnøgle til fællesudgifter. Derfor antages det konservativt, på baggrund af erfaring, at disse udgør 15 %. 116 Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før-situation (2009) Driftsomkostning (Intern) Indirekte omkostninger (15 %) Driftsomkostning (ekstern) Driftsomkostning i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr kr. Efter-situation (2010) Driftsomkostning Budget til varekøb Puljemidler (gulv og måtter) 34 Driftsomkostning i alt Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr kr kr kr. Difference Årlig bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 27,5 % Det fremgår af tabel 4 ovenfor, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 7,9 mio. kr., når der korrigeres for inflation, svarende til en procentuel bruttobesparelse på ca. 27,5 %. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbuds- og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne ses i nedenstående tabel Der er afsat hh. kr i 2010 og 2011 samt i Disse er sammenlagt og fordelt over den treårlige periode.

119 117 Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) Konsulentbistand 2010 Konsulentbistand (2012-priser) Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger 2010 Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser) Afregning, fratrædelsesgodtgørelser 2010 Afregning, fratrædelsesgodtgørelser (2012-priser) I alt I alt, fratrukket 10 % Pr. år (3 år) kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr. Varde Kommune oplyser, at udbudsomkostninger ved det seneste udbud består af udgifter til eget timeforbrug internt i kommunen og ude på institutionerne. Det vurderes, at det interne timeforbrug i forbindelse med udbuddet har været ca timer, hvoraf de timer er brugt af den udbudsansvarlige og de resterende 100 timer af indkøbschefen. Derudover vurderes det, at hver enkelt enhed i gennemsnit har brugt 10 timer. Varde Kommune har haft ekstern konsulentbistand fra Servicemægleren A/S, både i forbindelse med prækvalifikation og udbud. Omkostninger hertil var kr., hvilket korrigeres til 2012-priser. Kommunen valgte selv at afholde omkostninger til virksomhedsoverdragelse. Disse kan inddeles i tre overordnede kategorier: Direkte omkostninger forbundet med overenskomstmæssige og normeringsmæssige forskelle mellem den offentlige og den private overenskomst Fratrædelsesomkostninger Afregning af feriepenge. Den første post (direkte omkostninger) opstår, fordi Varde Kommune har valgt, at alle medarbejdere har en varslingsperiode, når de overgår fra kommunen til den private leverandør. I denne periode er ansættelsesvilkårene de samme, som de var i kommunalt regi, for medarbejderne. Kommunen afholder omkostningerne, svarende til forskellen mellem omkostningerne under kommunale vilkår og private vilkår. Heri indgår fx forskel i normering. Hvor de fleste medarbejdere førhen var ansat til 37 timer per uge, overgår mange til færre timer per uge ved den private leverandør. Kommunen betaler forskellen i lønnen som følge heraf i varslingsperioden. Varslingsperioden er forskellig for medarbejderne efter anciennitet og varierer i Varde Kommune fra to til seks måneder. Fratrædelsesomkostninger er omkostninger forbundet med de medarbejdere, som siger op i varslingsperioden. Kommunen afholder omkostningerne forbundet hermed, fx løn i opsigelsesperioden og eventuel overenskomstmæssig fratrædelsesgodtgørelse, såfremt medarbejderne har optjent dette (typisk svarende til tre måneders løn). Sidste post er feriepenge til virksomhedsoverdragede medarbejdere. I beregningen ovenfor er post 1 og 2 medtaget. Post 3 medtages ikke, fordi disse omkostninger ville være blevet afholdt over året uanset udbuddet. Modsat anses omkostninger beskrevet i post 1 og 2 at være opstået pga. udbuddet. Post 3 er dog relevant at nævne, fordi det er en omkostning, som i stedet for at blive afholdt løbende, afholdes i løbet af en meget kort periode, og derfor er det på kort sigt en belastning for den kommunale likviditet. I Varde Kommune beløb afregning af feriepenge sig til 1,5 mio. kr. i De samlede udbudsomkostninger, fratrukket 10 % for udbuddet af vinduespolering, andrager således i alt ca. 4,6 mio. kr. Disse fordeles over tre år og udgør dermed ca. 1,5 mio. kr. per år.

120 118 Kommunens følgeomkostninger vises i nedenstående tabel. Tabel 6: Følgeomkostninger Følgeomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug (2012-priser) Konsulentbistand 2010 Konsulentbistand (2012-priser) I alt per år I alt pr. år, fratrukket 10 % kr kr kr kr kr. Kommunens følgeomkostninger består af internt timeforbrug, afholdt af den udbudsansvarlige og af enhederne, samt konsulentbistand til opfølgning på enhederne. Kommunen angiver, at den udbudsansvarliges timeforbrug udgør ca. 10 % af hans tid på et år. Det anslås, at enhederne anvender en time per enhed om måneden til det eksterne tilsyn, som foretages af Forenede Service A/S. Dette kommer ifølge den interviewede udover tidsforbruget før udbud. De samlede følgeomkostninger, fratrukket 10 % for udbuddet af vinduespolering, andrager ca kr. om året. Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel. Tabel 7: Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 27,5 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 20,1 % Fratrukket udbuds- og følgeomkostninger beløber nettobesparelsen sig til ca. 5,8 mio. kr. per år. Nettobesparelsen udgør dermed 20,1 %. Effekter for organisation Medarbejderforhold I forbindelse med udbuddet blev der virksomhedsoverdraget 83 medarbejdere fra Varde Kommune til Forenede Service A/S. Langt de fleste medarbejdere var rengøringsassistenter, men der var også enkelte pædagogmedhjælpere iblandt. Man har efterfølgende oplevet, at et meget stort antal medarbejdere har sagt op. Forenede Service A/S har fortalt, at der medio 2012 er 10 til 15 medarbejdere tilbage ud af de oprindelige 83 virksomhedsoverdragede medarbejdere. Mellem 20 og 30 medarbejdere sagde op i løbet af deres varslingsperiode, dvs. fra den 1. januar 2010 til den 1. juli Fra medio 2010 til ultimo 2011 har yderligere 40 til 50 af de pågældende medarbejdere forladt Forenede Service A/S. Dette er ifølge Forenede Service A/S et meget stort frafald, som ikke er typisk for virksomhedsoverdragelse. Der forsøges i det følgende at redegøre for det store frafald, men da det kun har været muligt at interviewe medarbejdere, som fortsat er ansat ved Forenede Service A/S, er det usikkert, hvorvidt den egentlige årsag til frafaldet bliver afdækket. Varde Kommune indkaldte medarbejderne, Forenede Service A/S og fagforeningerne til et fællesmøde om virksomhedsoverdragelsen og betydningen for medarbejderne i Både kommunen og Forenede Service A/S mente, at man gav medarbejderne den nødvendige information. Interviews med et udsnit af de virksomhedsoverdragede medarbejdere har dog vist, at i hvert fald nogle af medarbejderne gerne ville have haft mere information fra kommunens side i forbindelse med virksomhedsoverdragelsen.

121 119 Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter varslingsperiodens udløb. Følgende punkter fremhæves som væsentligt ændrede af enten kommunen, Forenede Service A/S (lokalt ledelsesniveau) eller medarbejderne. Punkterne uddybes efterfølgende: Normeringen af faldet; der er færre timer afsat til rengøring end før Arbejdstakten er steget; fra takt 100 til takt 130 i den private overenskomst Kompetenceniveauet er steget; fordi medarbejderne kommer på kursus Timelønnen ændres, men det er forskelligt fra medarbejder til medarbejder, om der er tale om en stigning eller et fald. Lønniveauet (pr. år) er generelt lavere Der er mindre kontakt til nærmeste leder Nogle medarbejdere oplever forbedret selvstændighed i arbejdet, mens andre opleverselvstændigheden som forringet Nogle medarbejdere oplever forbedret motivation til at arbejde, mens andre oplever motivationen som forringet Der opleves forøget stress af nogle medarbejdere. De interviewede medarbejdere vurderer, at der anvendes færre timer til rengøringen end tidligere. Samtidigt er arbejdstakten steget. Den kommunale arbejdstakt på området forud for udbuddet var 100, og den private er 130. Dette betyder, at medarbejderne skal gøre et område, der er 30 % større, rent på samme tid som før. Dette angives af medarbejderne som en af årsagerne til, at normeringen er faldet. Dette understøttes af interview med Forenede Service A/S' ledelse og Varde Kommune, hvor man i kommunen havde en formodning om, at dette ville være realiteten for de pågældende medarbejdere. Ifølge Forenede Service A/S er det generelle kompetenceniveau styrket blandt medarbejderne. Dette begrundes med, at alle medarbejdere, i hvert fald i den pågældende region, sendes på Ecolab-kurser, som omhandler Ecolabs rengøringsprodukter og deres anvendelse. Det er dog ikke alle de interviewede medarbejdere, som udtaler, at de er blevet tilbudt kurser. Medarbejderne, som nævner, at de har været på kurser, mener ikke, at det som sådan har styrket kompetenceniveauet, men blot at det har givet oplysninger om nye produkter. Timelønnen og det generelle lønniveau, forstået som den årlige løn, er i henhold til Forenede Service A/S faldet for nogle medarbejdere og steget for andre, afhængigt af udgangspunktet. De forskellige udgangspunkter understøttes af interviews med medarbejderne. En medarbejder nævner, at hun steg i timeløn, men at lønniveauet samlet set over et år er faldet. Dette skyldes, at hvor hun før fik en fast månedsløn, får hun nu timeløn, og i lukkeperioder er lønnen væsentligt minimeret. En anden medarbejder gik ned i løn pga. nedgang i timer. De andre interviewede medarbejdere har ikke udtalt sig om dette punkt. Forenede Service A/S vurderer, at den enkelte medarbejders adgang og kontakt til den nærmeste leder er formindsket. I Forenede Service A/S har man, udover regional ledelse, en række serviceledere (mellemledere), som har ansvaret for en række enheder, og som derfor kommer på enhederne løbende, men ikke er der hele tiden. Førhen gik rengøringspersonalet på enhederne sammen med deres nærmeste leder, fx en pedel eller institutionsleder, og kontakten anses derfor som formindsket. Der er dog forskellige meninger blandt medarbejderne om dette punkt. Nogle mener, at kontakten til nærmeste leder er forøget, andre mener den er uændret, og sidst mener nogle, at den er formindsket. Dette viser igen de meget forskellige udgangspunkter. Generelt beskriver medarbejderne dialogen med deres serviceleder som god, om ikke andet så efter en overgangs- eller indkøringsperiode. Medarbejderne er blevet bedt om at vurdere deres selvstændighed i arbejdet og indflydelse på eget arbejde, deres motivation til at arbejde og oplevelsen af stress i arbejdet. Stress forstås her som medarbejdernes oplevelse af, at der stilles krav til dem, som de har svært ved eller ikke kan leve op til. Her mener nogle, at man har opnået øget grad af selvstændighed i jobbet, hvor andre mener det modsatte. Ligeledes er der medarbejdere, som ikke oplever ændringer i motivation og stress, hvor andre oplever en formindsket og vedvarende lavere motivation til at arbejde samt føler sig stresset i jobbet.

122 Motivation og stress forbindes særligt med de ændrede rengøringskrav. De pågældende medarbejdere mener, at kravene til rengøringen er væsentligt forringet, og når de så prøver at leve op til gamle krav, som efter deres egen mening var gode, er der ikke nok tid til at nå det hele, hvilket stresser dem. Medarbejderne ved dog godt, at de ikke skal leve op til gamle krav men til de nye rengøringsinstrukser. Det har flere af medarbejderne dog haft svært ved at acceptere, da opfattelsen klart er, at rengøringen var bedre førhen. Ligeledes opleves de reducerede krav demotiverende, da medarbejderne ikke har lyst til at gå på kompromis med kvaliteten i ydelsen. Den øgede grad af tilsyn med arbejdet, særligt kvalitetsbedømmelserne fra Forenede Service A/S og Servicemægleren A/S, angives ligeledes som demotiverende. Her fortælles, at pedellen eller lederen førhen blot ville fortælle medarbejderen, hvis der var noget, som ikke levede op til forventningerne. Dette foretrak man frem for at få oplyst en karakter for sit arbejde. Derudover er medarbejderne blevet spurgt om deres vurdering af udviklingen på andre parametre. Medarbejderne mener dog ikke, at der er sket de store forskelle heri. Punkterne opsummeres i det følgende: Øvrige vilkår vedr. ferie, pauser, pension, barsel og arbejdstid (tidspunkt på dagen) Arbejdsforhold, fx adgangen til godt udstyr Tryghed i jobbet. Det har ikke været muligt at vurdere såvel medarbejderomsætning og sygefravær, da der ikke foreligger tal, som kan sammenlignes fra før til efter udbuddet. Leverandøren mener dog, at sygefraværet generelt er sænket, da der er en formodning om, at sygefraværet på rengøringsområdet godt kan være højt i kommunerne generelt, og der er et meget lavt sygefravær i Forenede Service A/S i den pågældende region som helhed. Medarbejdertilfredshed Der er ikke lavet medarbejdertilfredshedsmålinger i Varde Kommune forud for udbuddet. Hos Forenede Service A/S i den pågældende region er man for nyligt begyndt med at måle medarbejdertilfredsheden. Der er dog kun foretaget en måling på nuværende tidspunkt, og denne kan ikke anvendes uden et sammenligningsgrundlag. De følgende afsnit indeholder derfor de virksomhedsoverdragede medarbejderes vurdering af deres tilfredshed. 120 De interviewede medarbejdere angiver alle, at de efter en svær overgangsperiode igen er tilfredse med deres arbejde. For nogle har det dog krævet at se bort fra den oplevelse af reduceret kvalitet, som flere medarbejdere nævner. Her skal understreges, at der kun er gennemført interviews med medarbejdere, som er blevet ved Forenede Service A/S. Perspektiverne fra de godt 70 medarbejdere, som valgte at sige op i løbet af 2010 og 2011, er ikke repræsenteret. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Varde Kommune og Forenede Service A/S fremhæver begge den standardisering, der er sket af kvalitetsniveauet efter udbuddet. Grundet de forskellige udgangspunkter er det svært at vurdere de konkrete effekter, som udbuddet har haft for kvalitet og serviceniveau. Det er kommunens opfattelse, at der var større fleksibilitet førhen. I dag er opgaven meget konkret som følge af det aktivitetsbestemte udbud, hvor opgaven førhen var bestemt af medarbejderens eller enhedens egen opfattelse af rent og pænt. Forenede Service A/S vurderer på baggrund af besigtigelser af enhederne forud for udbuddet, at kvaliteten af rengøringen er steget. Samtlige interviewede medarbejdere oplever dog, at standarden er blevet forringet. Forenede Service A/S udarbejder månedlige kvalitetsbedømmelser og Servicemægleren A/S står også for løbende tilsyn på enhederne. Der bliver givet en karakter fra 1 til 6, hvor 6 er den bedste kvalitet. Karaktererne ligger generelt over middel. Servicemægleren A/S har i 2010 og 2011 givet karakteren 3 henholdsvis ca. 20 gange og ca. 15 gange. Antallet skal ses i forhold til de ca.

123 360 årlige kontrolbesøg foretaget af Servicemægleren A/S. Der er aldrig givet karakteren 2 eller 1 på et kontrolbesøg. I Varde Kommune udløser karakteren 3 en bod svarende til 15 % af månedsvederlaget for det rengøringsområde, hvor manglen er konstateret. Det generelle billede er det samme for karaktererne givet af Forenede Service A/S, om end der oftere forekommer karakteren 3. Dette viser, at rengøringen lever op til de specificerede krav, men viser ikke hvorledes udviklingen har været fra før til efter udbuddet. Sidst har kommunen den opfattelse, at enkelte enheder mener, at kvaliteten er dårligere efter udliciteringen, sammenlignet med før. Kommunen mener dog, at dette er et udtryk for emotionelle opfattelser frem for faktuelle. Det vurderes alt i alt fra kommunens side, at der bliver gjort ligeså godt rent i dag, sammenlignet med tidligere. Brugertilfredshed Varde Kommune gennemfører ikke egentlige brugertilfredshedsundersøgelser, og kvalitetsrapporterne fra Forenede Service A/S, som udarbejdes sammen med enhederne, viser ikke et entydigt billede af brugernes tilfredshed. Afsnittet baseres derfor på kommunens oplevelser med indberetninger fra enhederne. Kommunen modtager ca. en klage dagligt om rengøringen. Klagerne varierer fra stort til småt, og kommunen fremhæver bl.a., hvordan nogle enheder, selv efter 2,5 år, mener, at rengøringen ikke lever op til kravene i kontrakten. Det ved kommunen dog, at den gør pga. kvalitetsbedømmelserne, som løbende udarbejdes. Kommunen mener, at dette er udtryk for en mere generel utilfredshed på enhederne med, at rengøringskravene blev ændret. Dette understøttes af interview med Forenede Service A/S, som påpeger, at nogle klager fra enhederne bærer præg af, at de ikke kender eller vil acceptere de nuværende krav til rengøringen. Effekter for udvikling og samarbejde: Innovation Varde Kommune oplever, at udbuddet har givet dem et rigtig godt overblik over området, og der menes at være effektiviseringseffekter, som afspejles i de økonomiske besparelser. Derudover mener Varde Kommune ikke, at udbuddet har medført øget innovation i løsningen af opgaven. Forenede Service A/S mener, at der er forekommet effektiviseringseffekter i Varde Kommune, og at man har opnået bedre arbejdsgange, fordi rengøringen nu varetages som en kerneydelse. Forenede Service A/S understreger, at de som et professionelt rengøringsfirma har en anden tilgang til arbejdet samt bruger andre metoder og midler. Der planlægges under hensyntagen til stordriftsfordele, og lederne er uddannet til at lede inden for området og kan derfor styre arbejdsgangene bedre. Videnoverførsel Udbuddet har efter Varde Kommunes vurdering ikke medført videnoverførsel. Det nævnes, at den viden, man har opnået i udbudsprocessen, måske kan anvendes ved udbud på andre områder. Både kommunen og Forenede Service A/S mener, at samarbejdet fungerer godt. Man startede med at holde møder ca. hver anden måned, men med tiden forekommer møder ikke så hyppigt, fordi man vurderer, at der ikke er behov for det. Dette, mener man hos Forenede Service A/S, er en indikation på et godt samarbejde. Kommunen fremhæver, at processen omkring virksomhedsoverdragelse var svær, men det menes ikke, at et anderledes samarbejde eller en anden indsats fra Forenede Service A/S kunne have hjulpet. Kommunen mener dog, at Forenede Service A/S kunne være bedre til at være nærværende på de enkelte enheder. Enhederne oplever, at de ikke ved, hvem der er deres kontaktperson hos Forenede Service A/S, og derfor henvender de sig i stedet hos kommunen. Der arbejdes løbende med dette på statusmøderne. 121

124 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt De primære effekter, som er identificeret i casen, er økonomiske besparelser for kommunen samt en række ændringer for medarbejdere og brugere. Varde Kommune vurderer, at der er flere forklaringsfaktorer i forhold til den økonomiske besparelse. For det første mener kommunen, der er opnået en standardisering af kvalitetsniveauet, som giver overblik og mulighed for at effektivisere på anden vis, end hvis ydelsen var forskelligartet fra enhed til enhed. For det andet mener kommunen, at leverandøren er i stand til at klare opgaven billigere og bedre, fordi leverandøren er underlagt andre overenskomstmæssige vilkår, fx den øgede arbejdstakt. Kommunen har en opfattelse af, at vilkårene er mere barske for den private leverandør, hvilket sørger for, at leverandøren er på forkant, og derigennem fremmes de økonomiske effekter for kommunen. Man er dog også klar over, at det medfører ændrede og hovedsageligt forringede vilkår for medarbejderne. Forenede Service A/S mener, at deres organisering af opgaven, herunder tilrettelæggelse af arbejdsgange og ledelsesmæssige kompetencer, er med til at opnå en effektivisering på området, som udmunder i økonomiske besparelser for kommunen. Sidst mener både kommunen og leverandøren, at udbudsprocessen er helt central for at opnå økonomiske besparelser. En entydig kravspecifikation og valg af fast betalingsmodel er med til at sikre, at kommunen ved, hvad den får, og hvad den skal betale, samt at leverandøren ved præcist, hvad der skal udføres, og hvordan arbejdet skal tilrettelægges Sammenfatning på case Resultaterne af casen i Varde Kommune er sammenfattet i tabellen nedenfor. Tabel 8: Sammenfatning, Varde Kommune og Forenede Service A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering Bruttobesparelse ved førstegangsudbud på ca. 7,9 mio. kr., svarende til ca. 27,5 %. Nettobesparelsen andrager ca. 5,8 mio. kr. pr. år, svarende til ca. 20,1 %. Effekter for organisation Der er sket virksomhedsoverdragelse af 83 medarbejdere, hvoraf kun 10 til 15 stadig arbejder for Forenede Service A/S. Der er afsat mindre tid til opgaveløsningen i dag. Medarbejderne arbejder i arbejdstakt 130 frem for 100. Både kommune, leverandør og medarbejderne selv vurderer, at en række vilkår er blevet forringet for medarbejderne, herunder lønnen på årsbasis. På andre områder opleves der at være sket en forbedring, fx opleves medarbejdernes kompetenceniveau som forbedret. Nogle medarbejdere oplever, at deres motivation til at arbejde er faldet, og nogle oplever stress i deres arbejde. Medarbejderne er efter et stykke tid igen tilfredse med deres arbejde. Alle medarbejdere understreger, at processen med virksomhedsoverdragelse er hård, hvilket muligvis er årsagen til det store frafald i medarbejdere. Effekter for ydelsen Varde Kommune har fået en mere klar beskrivelse af den udbudte opgave, og det menes ikke fra kommunens side, at kvaliteten generelt er forringet. Det mener de adspurgte medarbejdere dog. På baggrund af vurderinger fra Servicemægleren A/S og Forenede Service A/S vurderes kvaliteten af rengøringen at leve op til de specificerede krav.

125 123 Effekter for udvikling og samarbejde Kommunen og leverandøren mener, at arbejdsgangene er blevet effektiviseret. Men der arbejdes ikke som sådan med udvikling af ydelsen. Samarbejdet vurderes som værende godt fra begge parter. Forklaringsfaktorer Forklaringsfaktorer omfatter ensartning af opgaven og effektiviseringen, som er opnået gennem udbud. Forenede Service A/S er underlagt andre vilkår og har kernekompetencerne til at tilrettelægge arbejdet på den rette måde, hvilket medfører effektivisering. Medarbejderne vurderer, at der er sket et fald i kvaliteten, som bidrager til de økonomiske effekter Medarbejdernes opfattelse af, at der er sket et fald i kvaliteten, stemmer ikke overens med kommunens og leverandørens vurderinger, og derfor er der ikke taget højde herfor i analysen.

126 Case: Forsvarskommandoen Indledning Denne casebeskrivelse handler om Forsvarskommandoens nyligt indgåede servicepartnerskab med Forenede Service A/S om dele af driften af Forsvarskommandoens etablissementer i Østdanmark. Driften omfatter rengøring, kantinedrift, simpelt bygningsvedligehold og arealpleje, herunder også mindre, afledte ydelser som vinduespolering, måtterens, linnedservice og lignende. Kun få danske kommuner har erfaringer med at indgå servicepartnerskaber med leverandører, og derfor er der kun meget lidt viden og inspiration at hente i kommunalt regi. Af denne årsag er denne casebeskrivelse udarbejdet, idet den viser et servicepartnerskab, der er indgået mellem en anden offentlig myndighed og en privat leverandør. Formålet med casebeskrivelsen er, at denne skal tjene som inspiration til landets kommuner for, hvordan disse kan arbejde med udbud af integrerede løsninger på facilities managementområdet, herunder at afdække, hvilke fordele der kan være ved at sammentænke opgaver. Beslutningen om at udbyde dele af etablissementsdriften indgik som en del af forsvarsforliget Udbuddet dækker over tre serviceaftaler: A) Rengøring og vinduespolering B) Kantinedrift C) Arealpleje og simpelt bygningsvedligehold (handyman-funktion). Aftalen omfatter over 150 etablissementer af varierende størrelse og karakter, hvor der på ca. 150 etablissementer udføres faste opgaver og på ca. 100 etablissementer udføres bestillingsopgaver under kontrakten Udbudsprocessen Erfaringerne med servicepartnerskabet er forholdsvis nye. Udbudsprocessen begyndte i 2010, og kontrakten med den valgte leverandør blev underskrevet den 13. januar Leverandøren påbegyndte enkelte rengøringsopgaver den 1. februar 2012, og alle øvrige opgaver blev påbegyndt den 1. april 2012, hvor også alle medarbejdere blev overdraget. Ca. 270 medarbejdere er i forbindelse med udbuddet blevet virksomhedsoverdraget fra Forsvarskommandoen til leverandøren, og desuden er 22 overdraget fra tidligere leverandører til Forenede Service A/S og HedeDanmark a/s, som forpligtende underleverandør. Leverandøren oplyser, at der i juli 2012 arbejder ca. 600 personer inkl. vikarer med den samlede opgaveløsning. Baggrund Baggrunden for udbuddet var ifølge Forsvarskommandoen, at der skulle findes nye løsninger til varetagelsen af driften af Forsvarskommandoens etablissementer, som var billigere og af samme kvalitet som de hidtidige. Forsvarskommandoen havde en forventning om, at der kunne indhentes besparelser ved at reducere Forsvarskommandoens egne udgifter til at administrere driften og kontrakterne med leverandørerne. Single services eller integreret løsning Forsvarskommandoen formodede, at de ville kunne spare udgifter til den interne administration ved at udbyde en integreret løsning frem for single services. Rationalet var, at der alt andet lige ville være færre snitflader at skulle håndtere med én leverandør frem for tre. I 2010, forud for udbuddet, forsøgte Forsvarskommandoen at finde ud af, om det ville være mest fordelagtigt at udbyde opgaverne hver for sig som single services eller som en integreret løsning (et servicepartnerskab). Det var ikke muligt, hverken for konsulenter eller leverandører på området, entydigt at fortælle, hvilken løsning der var mest fordelagtig. Leverandørerne favoriserede som udgangspunkt egne kerneydelser, således at leverandører, som kun leverer single services, foreslog dette, og leverandører, som har fokus på integrerede løsninger, primært foreslog dette. Derfor valgte Forsvarskommandoen at udbyde opgaverne både enkeltvis og som en integreret løsning. Det skulle besluttes i konkurrence, hvilken løsning der var bedst for Forsvarskommando-

127 125 en. Forenede Service A/S vandt udbuddet med et tilbud, som bygger på en integreret løsning med HedeDanmark a/s. Funktionskrav En stor del af Forsvarskommandoens hidtidige administrationsomkostninger er gået til instruktion og kontrol af eksterne leverandører, og et ønske bag udbuddet har derfor været at reducere udgifterne til den direkte kontrol (af den enkelte medarbejder og konkret opgaveløsning) og erstatte denne med fx stikprøvekontrol og kontrol af leverandørens egenkontrol. Desuden har det været ønsket at lade konkret instruktion af medarbejdere samt nedbrydning og operationalisering af opgaver, tilrettelæggelse af den enkeltes arbejdsdag og -rutiner samt optimering af samme være et anliggende for leverandøren. Disse ønsker har været medvirkende til, at udbuddet blev baseret på funktionskrav. Forsvarskommandoen forestiller sig, at de ved et udbud med aktivitets- og frekvenskrav skal bruge mange ressourcer på at kontrollere, at leverandøren efterlever alle de specificerede frekvenser, mens de ved funktionskrav skal bruge færre ressourcer på at kontrollere, at resultatet af opgaverne lever op til de specificerede standarder. Det vurderes som nemmere at vurdere, om et rum er rent og pænt, eller om græsset ser pænt ud, frem for om der er vasket gulv en gang om dagen. Det vurderes også som en enklere diskussion med en leverandør, om græsset er for langt, sammenlignet med en diskussion om, hvorvidt det er slået 6 eller 7 gange på en given måned. Sidstnævnte stiller store krav til udbyderens bevisbyrde. I denne forbindelse tilføjer Forsvarskommandoen dog også, at der er en risiko for, at det bliver sværere at følge op på leverandørernes ydelser, hvis ikke funktionskravene er meget klare. Det kan også være svært at måle leverandørens ydelser baseret på funktionskrav, og det kræver derfor, at der opstilles nogle gode og ofte alternative måleparametre, i hvert fald i forhold til aktivitetsbaserede udbud. Forsvarskommandoen anvender måleparameter (KPI'er), som vist i nedenstående tabel 1, til at følge op på leverandørens ydelser. Tabel 1: KPI'er Rengøring Kantinedrift Arealpleje Kundetilfredshed Brugertilfredshed Leverancefejl 36 Kundetilfredshed Brugertilfredshed Leverancefejl Tilslutningsgrad Hygiejne (smiley) Kundetilfredshed Leverancefejl En anden fordel ved at anvende funktionskrav er ifølge Forsvarskommandoen, at funktionskravene flytter konkurrencen mellem leverandørerne til at dreje sig om, hvem der kan løse opgaven på den mest effektive og smarte måde, frem for hvem der billigst kan løse opgaven inden for de givne aktivitets- og frekvenskrav. Derfor forventede Forsvarskommandoen, at funktionskravene ville tilskynde leverandørerne til at anvende eller udvikle deres egne innovative løsninger. Dette kan fx være at indkøbe nye maskiner eller omlægge arbejdsgange. Brug af standarder For at støtte anvendelsen af funktionskravene er udbuddet så vidt muligt baseret på standardkrav. Således er rengøringen under Serviceaftale A baseret på INSTA800-standarden. Forsvarskommandoen valgte INSTA800, fordi alle konsulenter og leverandører pegede herpå, og fordi standarden allerede var under implementering i forsvaret. For arealplejen under Serviceaftale C har Forsvarskommandoen udviklet deres eget katalog, som både indeholder vejledende instruktioner og kvalitetskrav. Kataloget bygger på gængse anbefalinger, som Forsvarskommandoen har brugt til at beskrive, hvordan eksempelvis en græsplæne, et krat eller en forhindringsbane skal se ud. Forsvarskommandoen har ikke kunnet finde nogen standarder på kantineområdet. I stedet er der udviklet en kostpolitik på baggrund af de 8 kostråd, Fødevarestyrelsens målsætninger for 36 En leverancefejl forstås som "leverandørens manglede efterlevelse af de aftalte serviceniveauer". En leverancefejl som er udbedret indenfor to timer anses dog ikke som en leverancefejl.

128 126 sund kantinedrift, anbefalinger for den danske institutionskost 2009 samt Forsvarsministeriets Miljøstrategi Udbudsprocessen Udbudsprocessen indeholdte prækvalifikation af leverandører. Forsvarskommandoen havde et ønske om at prækvalificere op til otte virksomheder per delaftale samt på den integrerede løsning. Forsvarskommandoen ønskede et stort antal prækvalificerede virksomheder, således at der var plads til, at nogle kunne falde fra undervejs enten trække sig inden tilbudsfristen eller aflevere ukonditionsmæssige tilbud. Der var frist for ansøgning i februar Forsvarskommandoen prækvalificerede følgende antal virksomheder: Serviceaftale A: 6 ansøgere Serviceaftale B: 7 ansøgere Serviceaftale C: 7 ansøgere Integreret løsning: 3 ansøgere Efter prækvalifikationen udsendte Forsvarskommandoen i april 2011 udbudsmaterialet til alle prækvalificerede. Dernæst afholdte Forsvarskommandoen besigtigelse på alle de omfattede etablissementer fra midten af maj til midten af juni Etablissementerne og bygningsmassen under Forsvarskommandoen er meget forskellige, og Forsvarskommandoen ønskede derfor at give leverandørerne mulighed for at besigtige samtlige etablissementer. Fra maj til juli var der spørgeperioder. Forsvarskommandoen afsatte god tid til spørgeperioden for at sikre, at leverandørerne havde rig mulighed for at afklare eventuelle tvivlspørgsmål, før de afgav tilbud. Ved tilbudsfristen i september 2011 havde Forsvarskommandoen modtaget fem tilbud på hver delaftale og fire tilbud på den integrerede løsning, inklusive deres eget kontrolbud. Enkelte prækvalificerede virksomheder havde således valgt af forskellige årsager at afstå fra at afgive tilbud. Forsvarskommandoen gennemgik tilbuddene og erfarede, at alle buddene var mangelfulde; dog havde alle tilbudsgivere overholdt de formelle krav. Forsvarskommandoen valgte derfor at aflyse udbuddet og overgå til udbud med forhandling. Alle tilbudsgivere fik tilsendt en liste over manglede oplysninger og fik på den måde mulighed for kun at tilvejebringe de oplysninger, som manglede. En leverandør indsendte ikke oplysningerne. To firmaer, hvoraf kun det ene havde afgivet et tilbud, klagede imidlertid over overgangen til udbud med forhandling. Klagen blev indleveret i slutningen af november 2011, efter at kravet om en maksimal behandlingstid af Klagenævnet for Udbud på 30 dage var udløbet. Klagen betød derfor, at hele udbudsprocessen trak ud. Dette var særligt problematisk, da Forsvarskommandoen allerede havde opsagt deres kontrakter med de tidligere leverandører og derfor i en periode ville komme til at stå uden en leverandør på bl.a. rengøringsområdet. Klagesagen bragte også stor usikkerhed for de 270 medarbejdere, som skulle virksomhedsoverdrages til den nye leverandør. Den 28. december 2011 afgjorde Klagenævnet, at den indgivne klage ikke havde opsættende virkning, og Forsvarskommandoen kunne derfor arbejde videre med udbuddet. Da Forsvarskommandoen planlagde udbudsprocessen, blev der taget højde for eventuelle forsinkelser, fx at en virksomhed ville indgive klage. Tiden, som var afsat til sådanne forsinkelser, var dog allerede brugt, da Forsvarskommandoen valgte at overgå til udbud med forhandling. Derfor blev udbudsprocessen forlænget pga. klagen. I starten af februar 2012 indgik Forsvarskommandoen forlig med de to firmaer, som havde indleveret klagen, hvorefter firmaerne trak klagen tilbage. Forsvarskommandoen oplyser, at forligsaftalen alene er "et udtryk for ønsket om at afværge en tids- og ressourcekrævende klagesagsbehandling"

129 Valg af leverandører: Økonomisk mest fordelagtigt Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S indgik kontrakt den 13. januar 2012 på baggrund af Forenede Service A/S' tilbud om integreret løsning af opgaverne. Problemerne med de opsagte leverandører blev løst ved, at Forenede Service A/S overtog rengøringen de steder, hvor der havde været eksterne leverandører, med en kortere opstartsperiode end planlagt, og desuden blev enkelte aftaler forlænget, hvor det var mest hensigtsmæssigt, og den enkelte leverandør ønskede dette. Valget af Forenede Service A/S som leverandør skyldtes, at firmaet havde afgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Forenede Service A/S havde både indleveret tilbud på serviceaftale A og B og på en integreret løsning af aftale A, B og C. Forsvarskommandoen fortæller, at de i valg af leverandør lagde vægt på leverandørens pris, kvalitet i opgaveløsningen og evne til at implementere den løsning, som de havde budt ind med. Forsvarskommandoen lagde her vægt på leverandørernes beskrivelser af, fx hvordan de ville sikre, at de kunne levere maden fra første dag, og hvilke møder mm. de ville holde med de medarbejdere, som skulle virksomhedsoverdrages. Forsvarskommandoen havde i udbudsmaterialet til rengøringsservice lavet en række cases, som tilbudsgiverne skulle forholde sig til og beskrive deres løsning af. På delen omkring kantinedriften blev tilbudsgiverne desuden bedt om at præsentere madplaner og levere en prøvesmagning af deres mad for et testpanel, sammensat af Forsvarskommandoen. I forhold til arealplejen lagde Forsvarskommandoen vægt på, at leverandørerne viste forståelse for arealernes anvendelse. Forsvarskommandoen gav de indkomne tilbud point efter et system og en række vurderingspunkter, som de havde vedtaget, inden de modtog tilbuddene, og som afspejlede de oplyste tildelingskriterier og underkriterier. For hvert enkelt kriterium angav Forsvarskommandoen overfor den enkelte leverandør, hvorfor de havde fået de pågældende point med henblik på at skabe gennemsigtighed i vurderingerne. Forsvarskommandoen udarbejdede vurderingspunkterne efter udsendelsen af udbudsmaterialet. Punkterne var således ikke med i udbudsmaterialet. Forsvarskommandoen vurderer, at dette var godt, idet leverandørerne muligvis ville have målrettet deres tilbud til netop disse punkter, hvorved det innovative potentiale i udbudsprocessen ville være blevet reduceret. Forsvarskommandoen fremhæver tildelingsprocessen som en lærerig proces. I enheden for udbud måtte de erkende, at de ikke nødvendigvis så det fulde potentiale i en løsning, før de læste løsningsbeskrivelsen. På baggrund af tildelingsprocessen er der således fremkommet inspiration til, hvilke parametre de ville tillægge værdi i den næste udbudsproces. 127

130 128 Tabel 2: Opsamling, Forsvarskommandoen Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Beskrivelse Omfatter rengøring, vinduespolering, kantinedrift, arealpleje og simpelt bygningsvedligehold Begrænset udbud og derefter udbud med forhandling Kontraktperiode med option på 2 år til 2019 Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Øvrige særlige forhold Det er første gang, at forsvarskommandoen udbyder dele af driften af Forsvarskommandoens etablissementer i et samlet udbud. Udbuddet blev tilrettelagt på baggrund af erfaringer fra med udbud af fem etablissementer og skal igen danne baggrund for udbuddets fase 2 i Vestdanmark Funktionskrav A: 5 tilbud B: 5 tilbud C: 5 tilbud Integreret løsning: 3 tilbud (alle + kontrolbud) Virksomhedsoverdragelse af 270 medarbejdere Analysetilgang og datagrundlag Da kontrakten først er trådt i kraft i foråret 2012, er det endnu ikke muligt at kvantificere og måle effekterne af udbuddet. Det er desuden svært for Forsvarskommandoen at forudsige forventningerne til særligt de økonomiske effekter. Dette skyldes, at den samlede kontraktsum er fastlagt uden en baseline, og at der er mange variable ydelser indeholdt i kontrakten. Denne casebeskrivelse er derfor, i modsætning til de øvrige cases, ikke baseret på en før-/efteranalyse. I stedet skal casen tjene som en form for perspektivering og give kommunerne inspiration til, hvordan de kan arbejde med funktionskrav og integrerede løsninger i udbud af opgaver på facilities management. I det følgende præsenteres Forsvarskommandoens og leverandørens overvejelser om og forventninger til effekterne af det netop gennemførte udbud. Informationerne er indhentet via interviews med henholdsvis en projektleder og kontorchefen for Strategisk Udbudssektion i Forsvarskommandoen og chefen for den nye Forsvarskommando-region i Forenede Service A/S. Der er ikke gennemført interviews med de virksomhedsoverdragede medarbejdere, fordi både kunde og leverandør har vurderet, at processen ikke opleves anderledes ved udbud af en integreret løsning i forhold til udbud af single services. Forsvarskommandoen påpeger dog, at det inden overdragelsen var af betydning for medarbejderne, at de fortsat skulle arbejde tæt sammen, og at der kunne være mulighed for at arbejde på tværs af de forskellige aftaler Forventede effekter Økonomiske effekter Forsvarskommandoen havde i 2009 direkte og indirekte driftsudgifter til de områder, som de tre delaftaler dækker, på ca. 309 mio. kr. Forsvarskommandoen gik ind til udbuddet med en ambition om at sænke udgifterne med 50 mio. kr. årligt, svarende til 16 %. Det er på nuværende tidspunkt for tidligt at evaluere, hvilke økonomiske besparelser udbuddet vil medføre for Forsvarskommandoen. Dette skyldes især, at der er stor fleksibilitet og mange variable i den indgåede aftale med Forenede Service A/S. Variablerne drejer sig bl.a. om, hvor meget snerydning, mødeforplejning eller mad i kantinerne der er behov for i løbet af kontraktperioden, og hvor mange tillægsydelser, som fx arrangementer i kantinerne, der tilkøbes. Derudover indeholder kontrakten mulighed for, at kaserner lukkes ned og udgår af aftalen, eller at nye kommer til, samt at serviceniveauer ændres og tilpasses behovet løbende. På trods af variablerne

131 129 kan Forsvarskommandoen oplyse, at alle bud inklusive kontrolbuddet indikerede besparelser i forhold til det tidligere udgiftsniveau på tocifrede millionbeløb. Det har været en omfattende udbudsproces, og Forsvarskommandoen har brugt mange timer samt en del konsulenttimer på udbuddet. Dette skyldes bl.a., at der er tale om et førstegangsudbud, og at Forsvarskommandoen brugte en del ressourcer på at afklare en lang række principielle spørgsmål og strategiske valg, herunder hvorvidt de skulle udbyde som single services eller integreret løsning. Eftersom valget faldt på begge dele, har dette også medført øgede udbudsomkostninger, fx har der været flere tilbud at gennemgå. Hvorvidt udbudsprocessen havde været mindre ressourcekrævende ved udbud af single services, er svært at vurdere. Forsvarskommandoen har opgjort udbudsomkostningerne til mellem 20 mio. kr. og 22 mio. kr. Beløbet dækker løn og ressourcetræk på hele Forsvarskommandoens organisation. Udover usikkerheden omkring de reelle udgifter til de tre serviceaftaler er der en vis usikkerhed om, hvilke udgifter Forsvarskommandoen selv vil have til at administrere den integrerede aftale. Forsvarskommandoen forventer at have store besparelser på administrationen af aftalen efter at være overgået fra single services til den integrerede løsning. I udbudsmaterialet har forsvarskommandoen således beskrevet, at de forventer en administrativ besparelse på 2,3 mio. kr. pr. år ved at have én leverandør til en integreret løsning i stedet for single service-leverandører til de tre serviceaftaler. For at korrigere for de ekstra administrationsomkostninger, som Forsvarskommandoen forventede at have ved brug af singleserviceløsninger frem for en integreret løsning, tillagde forsvarskommandoen 2,3 mio. kr. pr. år til singleservicetilbuddene fordelt mellem de tre serviceaftaler. Beløbet på de 2,3 mio. kr. er baseret på et skøn fra konsulentfirmaet Ernest & Young. Hos Forsvarskommandoen er der dog forventninger om større administrative besparelser. Som tidligere nævnt, er valget af leverandør baseret på pointgivning. Forsvarskommandoen fortæller, at der kun var en meget lille forskel i pointene mellem de integrerede tilbud og single service-tilbuddene. Med hensyn til pris viste single service-løsningerne inklusive den tillagte administrationsudgift på samlet set 2,3 mio. kr. pr. år at være en smule dyrere end de integrerede løsninger, og Forsvarskommandoen valgte som bekendt en integreret løsning. Der var større forskelle på tilbudsgivernes opfyldelse af kriterierne pris og implementering, dog uden at der er et entydigt billede af, om single service-buddene eller de integrerede bud var bedst. Forsvarskommandoen fortæller, at valget mellem at udbyde som single services og en integreret løsning, når prisforskellen mellem de to modeller er begrænset, også bør afhænge af en vurdering af, hvor kvalificeret organisationen er til at administrere leverandørerne. Ved single services kan organisationen få leverandører, der er specialister inden for hver deres område, men en sådan løsning stiller store udfordringer til en organisations administration af kontrakter og leverandører samt til organisationens evne til at optimere og effektivisere på tværs af ydelsesområderne. Effekter for organisation Formelle medarbejdervilkår I forbindelse med udbuddet er 270 medarbejdere blevet virksomhedsoverdraget fra Forsvarskommandoen til Forenede Service A/S. Både Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S fortæller, at virksomhedsoverdragelsen har været ressourcekrævende for dem, og Forsvarskommandoen kommenterer yderligere, at usikkerheden i forbindelse med virksomhedsoverdragelsen også har tæret på medarbejderne. Forsvarskommandoen forventer, at medarbejderne kan have haft et højere sygefravær pga. usikkerheden forbundet med udbuddet. De virksomhedsoverdragede medarbejderes overenskomster fra før udbud udløber i 2013, et år efter virksomhedsoverdragelsen. Indtil nu har de pågældende medarbejdere været ansat på mange forskellige vilkår, men fra 2013 vil de blive ansat på et meget mere begrænset antal forskellige overenskomster. Ifølge Forenede Service A/S indebærer dette ændrede vilkår for medarbejderne.

132 Hverken Forsvarskommandoen eller Forenede Service A/S kan udtale sig om, hvorvidt virksomhedsoverdragelsen medfører en forringelse eller en forbedring af medarbejdernes vilkår. Forenede Service A/S udtaler, at nogle medarbejdere vil gå lidt op i løn, mens andre vil gå lidt ned. Forsvarskommandoen vurderer, at medarbejderne ville have samme vilkår, uanset om udliciteringen var sket som single service eller som en integreret løsning. Der er altså ikke andre effekter for medarbejderne ved at udbyde som integreret løsning i et servicepartnerskab frem for som single services. Dog har den integrerede løsning givet medarbejderne mulighed for at skifte ansættelsessted fra én serviceaftale til en anden, selvom Forenede Service A/S fortæller, at dette kun er sket i meget få tilfælde. Til gengæld har nogle medarbejdere skiftet geografisk ansættelsessted. Forenede Service A/S fortæller også, at langt de fleste af de virksomhedsoverdragede medarbejdere har valgt at fortsætte hos dem. Praktiske arbejdsvilkår Forenede Service A/S fortæller, at en del af de virksomhedsoverdragede medarbejdere føler, at der nu er mere opsyn med, hvad de laver, og at de skal gøre tingene på en anderledes måde end tidligere. Fx har Forenede Service A/S i nogle tilfælde indført nye arbejdsmetoder og maskinel. Samtidig er medarbejderne blevet uddannet i arbejdsmetoderne, og derfor har Forenede Service A/S kunne tilpasse antallet af medarbejdere på de enkelte lokaliteter, til de nye forhold. Forenede Service A/S fortæller, at denne omstilling til nye arbejdsmetoder har medført nogle klager fra medarbejderne. Forenede Service A/S tilføjer, at en del af Forsvarskommandoens ønskede besparelser nødvendigvis må komme gennem effektiviseringer. Fx vil behovet for mange og lange pauser blive reduceret, når man er bedre uddannet og arbejder efter ergonomisk rigtige arbejdsmetoder. For at styrke medarbejdernes trivsel og professionelle udvikling afholder Forenede Service A/S MUS-samtaler og kvalifikationssamtaler med medarbejderne. Det er endnu for tidligt at sige, om virksomhedsoverdragelsen har påvirket medarbejdernes sygefravær, og der er endnu heller ikke lavet tilfredshedsundersøgelser blandt medarbejderne. Der er ingen forventninger om, at de ændringerne i de praktiske arbejdsvilkår er anderledes for virksomhedsoverdragede medarbejdere i integrerede udbud end i single service-udbud. Effekter for ydelsen Kvalitet Som tidligere nævnt, er kravene til kvaliteten af ydelserne specificeret i udbuddet i videst muligt omfang via funktionskrav, som fx på rengøringsområdet er baseret på INSTA800. Førhen blev der også gjort rent efter INSTA800, hvilket var fastsat i et internt rengøringsdirektiv. Tidligere blev mange af Forsvarskommandoens etablissementer dog drevet meget isoleret, og udbuddet har været med til at standardisere de serviceydelser, som Forsvarskommandoen modtager. For at sikre at Forsvarskommandoen får de ydelser, som de har betalt for, i den rigtige kvalitet, har Forsvarskommandoen uddannet et antal af sine ansatte til at kunne følge op på leverancerne og leverandørens egenkontrol. Forsvarskommandoen vil føre kvartalsvis kontrol med Forenede Service A/S, men vil også sende medarbejdere ud, hvis brugere henvender sig med en klage. Brugere Samlet set har det ikke været hensigten at ændre på de eksisterende serviceniveauer, men i og med at Forsvarskommandoen har valgt at standardisere på tværs af etablissementerne, og denne standardisering først rigtigt med overgang til ny leverandør er effektueret, har brugerne oplevet forbedringer visse steder, forringelser andre steder, og igen andre steder har der ikke været oplevet ændringer. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation Udbuddet søger på forskellige måder at fremme innovation og effektivisering. For det første er der i kontrakten indskrevet en årlig effektiviseringsbesparelse på 2 %. Dette er en effektiviseringsbesparelse, som leverandøren skal realisere ved at lave interne ændringer og effektivisere 130

133 131 arbejdsgangene. Forenede Service A/S forventer, at besparelserne især skal realiseres ved at fremme samarbejdet mellem medarbejdere under de forskellige serviceaftaler. For det andet indeholder kontrakten en optimeringsklausul. Denne betyder, at leverandøren skal komme med forslag til, hvordan Forsvarskommandoen kan optimere deres bygninger, arealer eller arbejdsgange. Forslagene kan fx være, at der installeres nye kaffemaskiner, som bruger mindre energi, eller at der lægges fliser langs husmurene, sådan at græsslåningen bliver nemmere og hurtigere. Forsvarskommandoen afholder investeringsomkostningerne. De besparelser, der opnås gennem tiltagene, deles mellem Forsvarskommandoen og leverandøren. Ifølge Forsvarskommandoen handler optimeringsklausulen om at gøre Forsvarskommandoens og leverandørens interesser i at reducere udgifter sammenfaldende. Forsvarskommandoen forventer, at klausulen vil fremme udviklingen af innovative løsninger. Et tredje element i udbuddet, som har til formål at promovere innovation, er, at leverandøren er forpligtet til at overlevere datamateriale om de gennemførte ydelser til Forsvarskommandoen. Dette kan fx være opgørelser over, hvor mange pærer der er blevet skiftet i en given periode. Forsvarskommandoen forventer at kunne bruge datamaterialet til at udbygge funktionskravene og kvalificere fremtidige udbud. Data vil blive brugt som en baseline for næste udbud med henblik på at sikre Forsvarskommandoen overblik. De innovative effekter er ikke som sådan knyttet til udbud af en integreret løsning. Samme krav kan medtages i et single service-udbud, men leverandøren vurderer, at en del af effektiviseringen kommer til at ske ved at sammentænke opgaveløsninger på tværs af opgavetyper. Forsvarskommandoen antager dog, at en leverandør har et større incitament til at foreslå forbedringer, der vedrører flere ydelsesområder, hvis han kan se frem til at få den fulde gavn af en given forbedring og ikke skal dele med en eller flere andre leverandører. I kontrakten mellem Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S er det specificeret, hvordan samarbejdet mellem de to parter organiseres. Øverst i samarbejdsorganisationen er en styregruppe med repræsentanter fra Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S. Under styregruppen ligger 'det taktiske niveau', og under det ligger 'det operationelle niveau'. Det operationelle niveau består af 9 LSE'er, Lokale StøtteElementer, som omfatter alle de berørte etablissementer. For hvert LSE er der udnævnt en facility manager, som sidder lokalt. Det er på det operationelle niveau, at det daglige samarbejde foregår. Hvis eventuelle problemer ikke kan løses på det operationelle niveau, tages de op på det næste niveau. Et centralt element i samarbejdsformen er således, at dialogen så vidt muligt tages lokalt. Forsvarskommandoen fortæller, at samarbejdet er konstruktivt med en vilje fra begge parter til at afklare eventuelle uoverensstemmelser i opløbet. Det følger af kontrakten, at perioden frem til den 1. juli skal anvendes til at afdække afvigelser fra det forventede, hvorfor det er Forsvarskommandoens forventning, at når afvigelser og identificerede uhensigtsmæssigheder samlet set er afdækket og drøftet mellem parterne, kan der indgås en aftale om håndteringen af udeståender, hvorefter alt kan koncentreres om driften. Forenede Service A/S oplever også, at de har et godt samarbejde med Forsvarskommandoen og roser Forsvarskommandoens arbejde med udbuddet og udbudsprocessen. Forenede Service A/S nævner, at Forsvarskommandoen bruger mange ressourcer på at gennemføre kontrol af leverandørens ydelser. Det tilføjes, at det ofte er kendetegnet ved førstegangsudbud, at ordregiver kan have svært ved at slippe kontrollen med opgaverne. Forenede Service A/S påpeger, at det er fremmende for samarbejdet, at ordregiver slipper en del af kontrollen. Det kan samtidigt forøge den økonomiske besparelse, da kontrollen er ressourcekrævende. Forsvarskommandoen vurderer, at der også ville have været et meget tæt samarbejde med leverandørerne til single service-ydelserne, såfremt disse havde vist sig mest fordelagtige. Det tilføjes dog, at samarbejdet forventes at forløbe nemmere, fordi der vil være mere kontakt med den ene leverandør, end hvis der havde været tre leverandører.

134 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt Når Forsvarskommandoen forklarer den økonomiske besparelse, som Forsvarskommandoen forventes at få i kraft af udbuddet, lægges der vægt på kontraktstyring og evnen til at kunne styre, hvad der bliver bestilt, betalt og leveret. Forsvarskommandoen har i udbuddet forsøgt at sikre en organisering, som gør, at de skal bruge færre ressourcer på at instruere og kontrollere, men samtidigt har mulighed for at styre hele tiden. Derudover fortæller Forsvarskommandoen, at de har ønsket at skabe besparelser uden at reducere kvaliteten ved at gøre serviceydelserne mere effektive, bl.a. ved at standardisere mere. Spørges Forenede Service A/S om deres forståelse af faktorerne bag besparelsen, lægger de vægt på, at de med deres kerneydelse inden for facilities management i højere grad end Forsvarskommandoen er i stand til at sammenligne effektiviteten og fremgangsmåderne på Forsvarskommandoens enkelte etablissementer med andre etablissementer. Derudover fremhæver Forenede Service A/S, at de ikke i samme grad som Forsvarskommandoen er bundet af lokale aftaler og kutymer, men i højere grad kan rykke rundt på opgaverne og regne med halve og kvarte mænd. Forenede Service A/S vurderer, at Forsvarskommandoens besparelse derfor overordnet set skyldes, at Forenede Service A/S udfører de pågældende opgaver anderledes og mere effektivt, end Forsvarskommandoen indtil nu har gjort Sammenfatning på case Tabel 3 nedenfor opsummerer hovedpointerne fra casebeskrivelsen. Tabel 3: Sammenfatning, Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering Det er endnu for tidligt at vurdere de økonomiske effekter af udbuddet, men Forsvarskommandoen forventer, de vil kunne spare 50 mio. kr. årligt, svarende til 16 % af deres tidligere direkte og indirekte driftsomkostninger, i kraft af lavere leverandøromkostninger og lavere udgifter til den interne administration. Der har været mange omkostninger forbundet med udbudsprocessen. Hvorvidt dette skyldes valg af den integrerede løsning, vides ikke, men det er ikke Forsvarskommandoens opfattelse, at det har været tilfældet. Forsvarskommandoen forventer, at omkostninger til kontraktadministration vil være højere end før, i hvert fald det første år. Til gengæld forventer Forsvarskommandoen, at omkostningerne til kontraktadministrationen vil falde efterfølgende. I forhold til et single service-udbud forventes der besparelser af administrative omkostninger. Dette skyldes først og fremmest, at Forsvarskommandoen kun skal administrere én aftale med én leverandør og dermed har færre snitflader at skulle tage hensyn til. Effekter for organisation 270 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget fra Forsvarskommandoen til Forenede Service A/S. Forenede Service A/S fortæller, at medarbejderne i nogle tilfælde føler, at der nu er mere kontrol med, hvad de laver, og at de skal gøre tingene hurtigere. Der vurderes ikke at være væsentlige forskelle i effekterne på organisationen i integreret udbud og single service-udbud. Det vurderes dog af Forsvarskommandoen, at det på grund af medarbejdernes hidtidige opgaver, der i vidt omfang gik på tværs af ydelsesområderne, er mere simpelt at virksomhedsoverdrage medarbejderne til én arbejdsgiver frem for tre eller flere.

135 133 Effekter for ydelsen Udbuddet har ifølge Forsvarskommandoen ikke haft til formål at ændre på kvaliteten af ydelserne, men ydelserne er efter udbuddet blevet standardiseret på tværs af etablissementerne. Der vurderes ikke at være væsentlige forskelle i effekterne for ydelsen i integreret udbud og single service-udbud. Effekter for udvikling og innovation Forsvarskommandoen forventer, at udbuddet vil være med til at fremme innovation i leveringen af ydelserne. Innovationen forventes at blive fremmet af konkurrencesituationen i kraft af udbuddet, af anvendelsen af funktionskrav samt af optimeringsklausulen og effektiviseringsbesparelsen, som er skrevet ind i kontrakten. Der forventes at komme flere innovative effekter af et integreret udbud, fordi leverandøren har mulighed for at effektivisere på tværs af ydelser og inddrage personale i flere opgaver. Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S oplever begge at have et godt og konstruktivt samarbejde. Forenede Service A/S oplever dog også, at Forsvarskommandoen har et stort behov for at kontrollere og styre Forenede Service A/S' arbejde. Antallet af snitflader mindskes, når der er færre leverandører, og derfor forventes samarbejdet at være nemmere ved en integreret løsning end ved single services. Forklaringsfaktorer Den forventede økonomiske besparelse for Forsvarskommandoen i kraft af udbuddet forklares med følgende faktorer: Udbuddet er medvirkende til at skabe innovation og derigennem effektiviseringer og besparelser En integreret løsning mindsker administrationsomkostningerne hos Forsvarskommandoen En integreret løsning mindsker leverandøromkostninger Funktionskrav mindsker administrationsomkostninger til kontrol og til løbende instruktion af leverandøren.

136 Case: Haderslev Kommune Indledning Denne case omhandler Haderslev Kommunes udbud af rengøringsservice med kontraktopstart i marts Casen perspektiveres som et servicepartnerskab. Der er ikke tale om et servicepartnerskab i den forstand, at Haderslev Kommune har udbudt flere facilities management-opgaver, men derimod i den forstand, at Haderslev Kommune har stor fokus på samarbejde, effektivisering og kvalitet. Haderslev Kommune formulerede i udbudsmaterialet, at kommunen ønsker en udvikling af samarbejdet samt et fokus på effektivisering og kvalitet over kontraktperioden. Haderslev Kommune ønskede, at der skulle ske en udvikling af samarbejdet over kontraktperioden. Udgangspunktet var forskelligt på enhederne i Haderslev Kommune forud for udbuddet. Om de tre sammenlagte kommuner er oplyst, at: I Vojens Kommune havde al rengøring været udbudt siden 1999 Haderslev Kommune havde ekstern rengøring af skoler og administrative bygninger Gram Kommune havde intern rengøring. Ved kommunesammenlægning besluttede Haderslev Kommune, at området skulle undersøges nærmere. I 2008 besluttede byrådet at igangsætte en foranalyse på rengøringsområdet for at belyse fordele og ulemper ved udbud af rengøring. Foranalysen blev udført af et eksternt konsulentfirma, som Haderslev Kommune af ressourcemæssige årsager valgte at tilknytte. Foranalysen anbefalede, at Haderslev Kommune skulle hjemtage opgaven. I den forbindelse lagde Hoved MED-udvalget 38 vægt på, at medarbejderne fik mulighed for at give eget bud. Haderslev Kommune valgte dog at udbyde rengøringsområdet af flere årsager. Der kan bl.a. nævnes regeringens beslutning, som stadfæstet i de daværende kommunale aftaler om, at PLI skulle op på 25 %. Mange af kommunens rengøringskontrakter udløb pr Desuden ønskede man en standardisering af rengøringsniveauet på tværs af de gamle kommuner, både generelt og pr. driftsområde. Sidst men ikke mindst er der pres på kommunens økonomi, hvorfor mulige rationaliseringsgevinster skulle indhentes Udbudsprocessen I forbindelse med udbuddet blev der nedsat to arbejdsgrupper, én til at udarbejde udbuddet og én til at udarbejde kontrolbud. Arbejdsgruppen til udbuddet bestod af medarbejdere fra kommunens interne servicefunktion og havde såvel tekniske kompetencer som erfaringer med udbud. En følgegruppe til arbejdsgruppen bestod af repræsentanter for forskelle serviceområder i kommunen samt en ekstern rådgiver. Arbejdsgruppen til kontrolbuddet bestod ligeledes af medarbejdere fra kommunens interne servicefunktion, herunder en økonomisk konsulent og en specialkonsulent. Derudover var kommunens serviceområder og rengøringspersonale repræsenteret. Sidst var der ekstern bistand, teknisk bistand og bistand fra de faglige organisationer. Begge arbejdsgrupper besad allerede en del erfaringer med udbud. En af interviewpersonerne i Haderslev Kommune fremhæver på baggrund af tidligere erfaringer, at det er utroligt vigtigt at have en uvildig part med i såvel udbudsproces som den efterfølgende kontraktadministration. Derudover blev det også anset som helt centralt at have en konstruktiv dialog internt i kommunen for at afstemme forventninger forud for udbud. Erfaringerne blev anvendt i udbudsprocessen i 2010, hvilket generelt bevirkede, at der blev gennemført en meget grundig udbudsproces. 38 Hoved MED er det udvalg i Haderslev Kommune (og andre kommuner), hvor både ledere og medarbejdere er repræsenteret, som arbejder for at sikre og udvikle kommunen som en god og attraktiv arbejdsplads.

137 Standardisering af rengøringen Der var som tidligere beskrevet meget forskellige udgangspunkter i Haderslev Kommune forud for udbud. Dette gjorde sig også gældende for rengøringskvaliteten. I forbindelse med forarbejdet forud for udbud udarbejdede Haderslev Kommune en fælles rengøringsstandard for kommunen baseret på programmeret rengøring. Alle enheder blev omfattet, også enheder som ikke blev udbudt. Det blev også undersøgt, om det var muligt at skære ned på nogle områder, fx rengøring på administrationens kontorer, for derigennem at opnå en besparelse. Her understreger kommunen, at det har været vigtigt at have en god dialog med brugerne for at afstemme forventningerne til den fælles rengøringsstandard. Standardiseringen af rengøringen blev nedfældet i en kravspecifikation. Kravene blev baseret på aktiviteter og antal rengøringstimer. I den forbindelse blev en anden ekstern konsulent, Dansk Servicerådgivning ApS, inddraget som en uvildig part til at vurdere og fastsætte rengøringsstandarden. Brugerne havde meget fokus på, at der skulle udbydes hovedrengøring, så enhederne periodisk kunne blive gjort grundigere rent. Dette blev til 4 årlige periodiske rengøringer i kontrakten. Offentligt udbud Udbuddet blev gennemført som et offentligt udbud, og der var i alt 8 leverandører, der afgav tilbud på opgaven. Desuden har en kommunal afdeling afgivet tilbud (kontrolbud). Udbuddet omfattede daglig og periodisk rengøring på en stor del af Haderslev Kommunes ejendomme. 85 enheder, herunder skoler, institutioner, administrationsbygninger og tandklinikker er omfattet. Pleje- og ældrecentre samt enkelte andre enheder er ikke inkluderet. For hver enhed er der foretaget en praktisk vurdering af, om enheden skulle være omfattet af udbuddet. Enhederne blev udbudt i syv delaftaler, baseret på en geografisk opdeling i distrikter. Bag dette valg var bl.a. en hensyntagen til mindre, lokale firmaer, der ligeledes skulle have mulighed for at byde. Valg af leverandør: Kvalitet, pris og miljø Haderslev Kommune valgte leverandør på baggrund af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Følgegruppen til arbejdsgruppen havde meget fokus på kvalitet, og kommunen ville generelt hellere have en løsning med kvalitet frem for en billig løsning. Derfor blev der i tildelingskriterierne lagt større vægt på kvalitet (50 %) og mindre vægt på prisen (40 %). Derudover blev der lagt vægt på miljø og arbejdsmiljø (10 %). ISS Facility Services A/S vandt alle syv delaftaler. De scorede højt på deres kvalitetsprogram og deres beskrivelse af opgaveløsningen. Kontraktperioden løber fra marts 2010 til marts 2013 med option på forlængelse i 2x1 år. Haderslev Kommune har allerede besluttet at forlænge kontraktperioden med begge år, dvs. kontrakten udløber til marts Haderslev Kommune har valgt at forlænge kontraktperioden, fordi kommunen har erfaret, at udbudsprocessen var meget omfattende og ressourcekrævende, og at der gik lidt tid, inden samarbejdet og udviklingen kom i gang. Ved at forlænge kontrakten og samarbejdet, som beskrives som godt og konstruktivt, er der større sandsynlighed for at udvikle og optimere, inden området igen skal udbydes. En tilbudsgiver klagede over kommunens valg af leverandør til Klagenævnet. Leverandøren fik ikke medhold i klagen, og Haderslev Kommunes udbudsproces blev ikke væsentligt påvirket. Betalingsmodel Haderslev Kommune betaler en fast årlig pris for såvel basisydelser inkl. vinduespolering, der er den daglige og periodiske rengøring, som for tilkøbsydelser og særydelser. 135

138 136 Tabel 1: Betalingsmodel, Haderslev Kommune Opgave Daglig og periodisk rengøring Tilkøbsydelser og særydelser (regulering af standard) Fast pris per år. Fast pris per år. Betalingsmekanisme I tabel 2 nedenfor opsummeres casen på udvalgte parametre. Tabel 2: Opsamling, Haderslev Kommune Emne/spørgsmål Den udbudte opgave Udbudsform Erfaring Kravspecifikation Antal tilbud Beskrivelse Daglig og periodisk rengøring Offentligt udbud Førstegangsudbud i Haderslev Kommune, men med erfaringer fra de gamle kommuner Aktivitetskrav 8+1 (kontrolbud) IKU (2011) 22,7 Øvrige særlige forhold Særlig fokus på samarbejdet og udvikling i kontraktperioden Analysetilgang og datagrundlag De konkrete omstændigheder i Haderslev Kommune har givet anledning til at analysere casen som en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et flergangsudbud. Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale, som er stillet til rådighed af og interviews med Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S. Der er ikke foretaget interview med medarbejdere, da det først sent i processen blev oplyst, at der har været tale om virksomhedsoverdragelse af medarbejdere fra kommunalt regi, og det derfor ikke var muligt at gennemføre disse interviews inden for den tidsmæssige ramme for analysen. Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabel 3 nedenfor gjort specifikt rede for datagrundlaget i Haderslev Kommune. Tabel 3: Datagrundlag Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Bruttobesparelsen udregnes ved at sammenligne Haderslev Kommunes regulerede årlige budget, som blev udarbejdet i forbindelse med udbuddet, med det årlige vederlag til leverandøren. Der er lavet en revidering af årene Der tages udgangspunkt i år 2011, fordi år 2010 kun indeholder omkostningerne for 10 måneder. Budgettet er i 2010-priser. Kommunen havde ikke det samlede overblik over omkostninger til rengøring før udbud, men valgte i forbindelse med udbuddet at gennemgå regnskaber og forventede budgetter med henblik på at skabe et så realistisk billede som muligt af omkostningerne. Budgetterne er efterfølgende reguleret i forhold til ændringer i udbuddets omfang, hvilket er dokumenteret i kommunens "Principper til budgetregulering vedr. rengøringsudbud". Det regulerede budget tager højde for alle omkostninger til løn, midler, rekvisitter og forbrugsartikler. Budgettet omfatter enheder med såvel intern som ekstern rengøring. Haderslev Kommune kan ikke vurdere, hvilke andel af budgettet der er intern, og hvilken der er ekstern. Det vurderes for usikkert at anlægge et skøn, og derfor behandles hele budgettet som eksternt. Der tillægges således ikke andele af administrationsomkostninger og fællesomkostninger. Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger er i 2012-priser. Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.

139 Ydelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Samarbejde 137 Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger til virksomhedsoverdragelse, forarbejde og udbudsproces. Kommunen har opgjort omkostninger til virksomhedsoverdragelse og til ekstern bistand. Eget tidsforbrug er ikke opgjort og kan være svært at værdisætte, fordi der ikke er foretaget tidsregistrering i forbindelse med udbuddet. Haderslev Kommune vurderer dog, at tidsforbruget var meget stort. Rambøll og Haderslev Kommune er i den forbindelse blevet enige om et estimat, baseret på erfaringer fra de øvrige cases. Følgeomkostninger omfatter kommunens omkostninger til kontraktadministration. Omkostningerne hertil har kommunen opgjort. Der tillægges andele af administrationsomkostninger og fællesomkostninger på 15 %. 15 % er et konservativt estimeret erfaringstal. Der var virksomhedsoverdragelse af medarbejdere fra Haderslev Kommune. Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S har givet specifikke og generelle vurderinger om virksomhedsoverdragelse. Der blev ikke udarbejdet medarbejdertilfredshedsundersøgelser før udbuddet. Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S har vurderet udviklingen i medarbejdertilfredsheden. Haderslev Kommune valgte at standardisere rengøringen på tværs af enheder forud for udbud, men før dette var kvaliteten og serviceniveauet ikke dokumenteret. Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S har vurderet udviklingen i kvalitets- og serviceniveau. ISS Facility Services udarbejder månedlige tilfredshedsundersøgelser på enhederne. Disse bruges til at vurdere tilfredsheden efter udbud, men kan ikke bruges til at vurdere udviklingen i tilfredsheden, da der ikke blev lavet undersøgelser forud for udbud. Udviklingen i brugertilfredshed er vurderet kvalitativt af Haderslev Kommune. Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Haderslev Kommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S. Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med Haderslev Kommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S. Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med Haderslev Kommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter Bruttobesparelse Haderslev Kommunes reviderede budget for rengøringsområdet viser, at Haderslev Kommunes omkostninger til rengøring forud for udbuddet udgjorde ca. 31,1 mio. kr. Dette inkluderer alle omkostninger forbundet med rengøring, herunder løn, materialer, rekvisitter og forbrugsartikler. Budgettet er tilrettet udbuddet af kommunen. Budgettet omfatter intern og ekstern rengøring, men kan ikke opdeles fra Haderslev Kommunes side uden en meget stor grad af usikkerhed. Derfor tillægges ikke andele af administrationsomkostninger og fællesudgifter. Dette kan indebære en mindre underestimering af bruttobesparelsen. Det reviderede budget er i 2010-priser. Det årlige vederlag til ISS Facility Services A/S er 28,0 mio. kr. Vederlaget omfatter basisydelsen inkl. vinduespolering, budget til tilkøbsydelser og særydelser og er fratrukket en rabat fra ISS, fordi ISS vandt alle delopgaver. Bruttobesparelsen beregnes i tabel 4 nedenfor.

140 138 Tabel 4: Bruttobesparelse Bruttoomkostningspost Omkostning Før situation Driftsomkostning revideret budget 2011 (2010-priser) Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Efter situation Driftsomkostning 2011 (2010-priser) Korrektion for inflation (2012-priser) kr kr. Difference Årlig Bruttobesparelse kr. Bruttobesparelse i % 13,8 % Der spares rundt regnet 4,4 mio. kr. i Haderslev Kommune hvert år, hvilket er en procentuel besparelse på 13,8 %. Nettobesparelse Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbuds- og følgeomkostninger. Tabel 5: Udbudsomkostninger Udbudsomkostningspost Omkostning Internt timeforbrug Konsulent Konsulent (2012-priser) Virksomhedsoverdragelsesomkostninger Virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser) I alt Pr. år i kontraktperioden (5 år) kr kr kr kr kr kr kr. Haderslev Kommune har brugt en del tid på forundersøgelse, fastsættelse af rengøringsstandard, udbud og kontrolbud. Desværre kan timeforbruget ikke opgøres, da kommunen ikke har tidsregistreret i forbindelse med udbudsprocessen. Her påpeger kommunen, at det kan anbefales, at der i forbindelse med udbudsarbejde aftales regler for og vedrørende tidsregistrering. Der vurderes dog at have været brugt en del ressourcer på processen. Projektgruppen og styregruppen til udbud består af syv interne medarbejdere (2 er både i projektgruppe og styregruppe) samt repræsentanter for rengøringspersonale. Projektgruppen, styregruppen og følgegruppen til kontrolbud består af otte interne medarbejdere (2 er både i projektgruppe og styregruppe). Rambøll har på baggrund af de andre cases og omfanget af involverede medarbejdere foreslået Haderslev Kommune, at et bud på det interne tidsforbrug kunne være ca kr., hvilket kommunen har godtaget. Derudover har Haderslev Kommune købt eksterne konsulentydelser fra flere forskellige konsulenter, fx til forundersøgelsen, til sparring om rengøringsstandarden, til sparring i udbudsprocessen og til udarbejdelse og fremlæggelse af Service Manualen. Der er anvendt konsulenter i både 2008, 2009 og 2010, og omkostningerne hertil udgør 1,3 mio. kr. Det er antaget, at beløbet er i 2009-priser. Sidst har Haderslev Kommune afholdt omkostninger til virksomhedsoverdragelse af 25 medarbejdere. De samlede omkostninger i 2010-priser er kr. Haderslev Kommune kan ikke

141 opdele beløbet, og derfor er feriepenge til medarbejderne, som ikke skal medregnes i kommunens udbudsomkostninger, inkluderet heri. Derfor er nettobesparelsen generelt undervurderet. Baseret på feriepengenes andel af de samlede omkostninger i andre cases udgør dette dog næppe et større beløb. De samlede udbudsomkostninger for Haderslev Kommune er opgjort til ca. 3,1 mio. kr. Disse fordeles over kontraktperiodens fem år. Følgeomkostningerne opgøres i tabel 6 nedenfor. Tabel 6: Følgeomkostninger 139 Årlige følgeomkostningsposter Tilsynsopgaven (2010 priser) Tilsynsopgaven 2012 priser inkl. fællesomkostninger Pr. år i kontraktperioden (5 år) Omkostning kr kr kr. Haderslev Kommune har opgjort omkostninger til tilsynsopgaven for alle år i kontraktperioden. Disse omfatter løn til egne rengøringsmæglere, oplæring af mæglerne, transportgodtgørelse, administrativ bistand, ekstern konsulentbistand, etableringsudgifter og omkostninger til afholdelse af kursus for institutions- og serviceledere. Beløbet er opgjort i 2010-priser. Til de interne omkostninger til rengøringsmæglernes løn tillægges et beløb for andele af administrationsomkostninger og fællesomkostninger på 15 % af lønnen. De samlede følgeomkostninger i hele kontraktperioden udgør ca. 6,9 mio. kr. Beløbet fordeles over fem år. Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i tabel 7 nedenfor. Tabel 7: Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse Brutto- og nettoomkostningspost Omkostning kr. Bruttobesparelse i % 13,8 % Årlige udbudsomkostninger Årlige følgeomkostninger Årlig nettobesparelse kr kr kr. Nettobesparelse i % 7,6 % Den samlede nettobesparelse, som dog er undervurderet, opgøres til ca. 2,4 mio. kr. per år. Besparelsen udgør 7,6 %. Effekter på organisation Medarbejderforhold og tilfredshed Haderslev Kommune fortæller, at der blev virksomhedsoverdraget 25 medarbejdere fra kommunalt regi til ISS Facility Services A/S. Derudover var der mulighed for virksomhedsoverdragelse af en del medarbejdere fra eksterne leverandører til ISS Facility Services A/S. Der er ikke målt medarbejdertilfredshed forud for udbuddet, som kan sammenlignes med medarbejdertilfredshedsundersøgelser fra ISS. Derfor vurderes udviklingen i medarbejdertilfredsheden kvalitativt. Interviewpersonerne fra Haderslev Kommune fortæller, at der var mange frustrerede medarbejdere i forbindelse med virksomhedsoverdragelsen. Medarbejderne blev informeret om virksomhedsoverdragelsen i henhold til virksomhedsoverdragelsesloven, men der var alligevel megen usikkerhed blandt medarbejderne. Interviewpersonerne mener, at der godt kunne være gjort mere for at informere medarbejderne i processen.

142 Haderslev Kommune mener, at ISS Facility Services A/S var gode til at informere medarbejderne i starten af kontraktperioden og give dem instruktioner og vejledning. Interviewpersonerne fra Haderslev Kommune mener dog også, at ISS kunne have været mere vedholdende i denne indsats længere henne i kontraktperioden. Haderslev Kommune mener, at det kunne lette processen for medarbejderne, hvis de ikke skulle fortsætte på samme lokation efter udbud. Dette begrundes med, at medarbejderne kan have svært ved at slippe vante arbejdsgange og overgå til nye, og at dette formodes at være endnu sværere, når de er på samme lokation som før virksomhedsoverdragelsen. ISS Facility Services A/S har fortalt, at de leverandører, som før udbuddet varetog rengøringen i Haderslev Kommune, valgte at opsige deres medarbejdere på enhederne eller finde andet arbejde til dem frem for at virksomhedsoverdrage medarbejderne. ISS Facility Services A/S ville dog gerne ansatte de forhenværende medarbejdere. Derfor indgik ISS Facility Services A/S en aftale med 3F om, at de forhenværende rengøringsmedarbejdere i Haderslev Kommune kunne blive ansat i ISS Facility Services A/S med samme anciennitet og derfor også samme anciennitetsafhængige løntillæg. Medarbejderne blev oplyst, at såfremt de ønskede at arbejde for ISS Facility Services A/S, kunne de kontakte ISS ved at ringe til en hotline. ISS Facility Services A/S er generelt af den opfattelse, at virksomhedsoverdragelsesloven er en god ting for både medarbejdere og virksomhed, og at denne burde blive anvendt ved alle udbud, også når der er tale om overdragelse fra ekstern leverandør til ekstern leverandør. Virksomhedsoverdragelsesloven beskytter ifølge ISS Facility Services medarbejderne og sikrer dem arbejde efter kontraktudløb. Såfremt virksomhedsoverdragelsesloven ikke finder anvendelse, er det ifølge ISS Facility Services A/S ofte en konsekvens, at medarbejderne begynder at søge væk fra deres arbejde forud for kontraktudløb. Den forhenværende leverandør har problemer med at levere ydelsen lige før kontraktudløb, og den overtagende leverandør står over for en væsentligt vanskeligere opstart. Haderslev Kommune fortæller, at det har været en udfordring at få lederne af enhederne og de tekniske serviceledere til at fokusere på rengøringsniveauet i bygninger og ikke på leverandørens ansatte, fordi det er en generel holdning, at det er synd for medarbejderne. Kommunen har gentagne gange måtte præcisere, at dette forhold er et mellemværende mellem leverandøren, den ansatte og deres faglige organisation, og i disse drøftelser er det præciseret over for lederne, at Haderslev Kommune har en aftale om rengøring og en rengøringskvalitet, som leverandøren skal sikre bliver leveret. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau I forbindelse med udbuddet blev der fastsat en standard for rengøringen i samarbejde med en ekstern konsulent. Brugerne var også involveret i processen for at forventningsafstemme og for at opnå en standard, som alle kunne være tilfredse med. Udgangspunkterne var meget forskellige på enhederne før udbud, og derfor kan Haderslev Kommune ikke entydigt vurdere, om der er sket en forbedring af kvaliteten. Haderslev Kommune mener, at der er fastlagt et godt og tilstrækkeligt niveau, men tilføjer også, at nogle medarbejdere nok synes, at kvaliteten er faldet. Haderslev Kommune fremhæver, at kvalitetsniveauet er blevet standardiseret i forhold til før. Standardiseringen har hævet frekvensniveauet på nogle enheder, mens frekvensniveauet er blevet sænket på andre enheder. Kommunen fremhæver et eksempel med rengøring på kommunens kontorer. Haderslev Kommune skar generelt ned på hyppigheden af rengøringen på kontorer. I samme forbindelse påpeger informanterne, at det er vigtigt at vurdere, hvad der er nødvendigt, og ikke at fastsætte frekvensniveauet over dette niveau. 140 Brugertilfredshed

143 Der er lavet brugertilfredshedsundersøgelser efter udbuddet, men ikke før. Der er altså ikke et sammenligningsgrundlag. Haderslev Kommune har ved tidligere udbud erfaret, at der er nogle udfordringer ved et førstegangsudbud, som påvirker brugernes tilfredshed. Brugerne ved måske ikke, hvad de kan forvente af den nye leverandør, og hvis opgaveløsningen er ændret, hvilket den normalvist er, bliver brugerne ofte utilfredse. Det påpeges også, at den gamle rengøringsassistent måske har varetaget andre opgaver end rengøring førhen, fx lavet kaffe, og når sådanne ekstraopgaver skæres væk, kan det resultere i utilfredshed. Sidst kan brugerne opleve frustration, ved at kommunikationsvejene ændres, og de ikke ved, hvem de skal kontakte, når noget ikke er, som det skal være. Haderslev Kommune håndterede problematikken ved at få udarbejdet en såkaldt Service Manual, som beskriver ydelserne, som leverandøren skal levere, hvem der er brugernes kontaktperson og hvad brugerne skal gøre, hvis der ikke bliver leveret. Service Manualen blev præsenteret af den eksterne konsulent fra ServiceConsult, som udarbejdede manualen på et kursusforløb af to halve dage, hvor både brugerne og personalet deltog. Udover præsentationen af Service Manualen, blev brugerne også orienteret om udbudsprocessen og de planlagte ændringer i forhold til økonomistyring, som Haderslev Kommune indførte. ISS Facility Services A/S fortalte også om deres tilgang til opgaven. Dette fremhæver Haderslev Kommune som afgørende for en god brugertilfredshed efterfølgende. ISS Facility Services A/S udarbejder månedlige tilfredshedsundersøgelser på hver enkelt enhed. Tilfredshedsundersøgelserne måler brugernes tilfredshed med kvalitet og samarbejde på en skala fra 1 til 4 med følgende trin: 1 Meget utilfreds 2 Utilfreds 3 Tilfreds 4 Meget tilfreds I både 2011 og 2012 er der hovedsageligt givet karaktererne 3 og 4. Der er ikke de store forskelle i karaktererne mellem årene. Enhedernes gennemsnitlige vurderinger af kvaliteten varierer i 2011 og 2012 fra 1,4 til 4,0, og størstedelen af gennemsnittene ligger mellem 2,5 og 3,5. Karaktererne for samarbejdet ligger generelt en smule højere end karaktererne for kvaliteten. Der er udsving i målingerne med markant lavere karakterer. Ifølge ISS Facility Services A/S kan udsvingene både skyldes, at rengøringen ikke lever op til kravene, og at enhedens forventninger er højere end de fastsatte krav. Haderslev Kommune følger også selv op på rengøringsydelserne. Det er ServiceCenter, en central enhed i kommunen, som varetager praktiske og administrative services, IT Service og kundeservice, der fører tilsyn. ServiceCenter har ansat to rengøringsmæglere til at sikre sig, at kommunen og institutionerne får den rengøring, som står i kontrakten. Mæglerne rapporterer til centeret, hvis de oplever, at der gentagne gange er problemer med rengøringen, men ellers varetages problemer løbende i tæt samarbejde mellem rengøringsmæglerne og servicelederne ved ISS Facility Services A/S. Interviewpersonerne i Haderslev Kommune fortæller, at ServiceCenter nedlægges ved udgangen af Det er endnu usikkert, hvor tilsynsopgaven skal varetages i kommunen efterfølgende. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel Der var meget fokus på udvikling i Haderslev Kommunes udbudsmateriale. Leverandøren mener, at dette har medført udvikling og mulighed for optimering inden for og ud over eksisterende kontrakt i højere grad end ved andre kommunale kontrakter, men der påpeges, at udviklingen ikke har været så omfattende, som forventet. 141

144 ISS Facility Services A/S forklarer primært dette med, at der er brugt meget tid på at få samarbejdet til at køre optimalt, og at et godt samarbejde er en forudsætning for at kunne udvikle og skabe innovation. Eksempler på optimering, fremsat af ISS Facility Services A/S, er, at leverandøren har foreslået færre periodiske rengøringer i højderne (fx oven på lamper og rør). ISS Facility Services A/S fremsatte forslaget, fordi det er meget tidskrævende for ISS at udføre de periodiske rengøringer, og det er samtidigt tidskrævende for Haderslev Kommune at følge op. Det bevirker naturligvis også, at der ikke er så rent i højderne, som Haderslev Kommune havde ønsket fra starten, men der er stadig renere end før udbuddet, hvor rengøringen slet ikke blev foretaget. ISS Facility Services A/S brugte deres viden om et godt rengøringsniveau til at foreslå ændringen, og samtidigt er Haderslev Kommune blevet kompenseret, så der kun betales for den periodiske rengøring, som faktisk udføres. Det er et kompromis, som både kommune og leverandør er tilfredse med. Haderslev Kommune valgte at centralisere økonomistyringsfunktionen i forbindelse med udbuddet. Hermed bliver regningerne fra rengøringen ikke sendt til de enkelte institutioner, men i stedet til ServiceCenter. På den måde er afregningen gjort mere effektiv, og det er ligeledes muligt for kommunen at opretholde overblikket over udgifterne. Tidligere stod de enkelte enheder for egen rengøring inklusive tilsynsopgaven. Med udbuddet er tilsynsopgaven nu placeret centralt, hvilket er med til at effektivisere arbejdsgange og sikre, at problemer løses løbende. Det har også betydet, at der nu holdes øje med standarden, samtidig med at de enkelte institutioner ikke er forpligtet til at bruge tid på dette. Haderslev Kommune mener, at administrationen er blevet nemmere og enklere. Haderslev Kommune påpeger, at man har opsamlet erfaringer i udbudsprocessen, som kan bruges til efterfølgende udbud, og at forundersøgelsen, standardiseringen af rengøringskvaliteten, Service Manualen og andet materiale også vil kunne anvendes efterfølgende. Yderligere kan fremhæves, at næste udbud bliver væsentligt billigere at gennemføre i såvel ekstern som intern bistand, bl.a. fordi: Tegningsmaterialet er godt gennemarbejdet og tilrettet løbende Det økonomiske overblik er der lige fra start Der er en generel erfaring med at skabe konkurrence om opgaverne. Haderslev Kommune orienterer om, at rengøringen er udbudt som programmeret rengøring, hvilket er et meget godt redskab i hverdagen, fordi det her klart fremgår, hvornår der er planlagt rengøring, og på hvilket niveau (tidspunkt og dag(e)). I hverdagen, når der følges op på rengøring, har Haderslev Kommune valgt at fokusere på rengøringskvaliteten frem for at fokusere på tiden. Forstået på den måde, at hvis der er afsat 3 timer i tilbuddet, og arbejdet kan udføres på 2,5 timer, fordi leverandøren har fundet nye og mere effektive metoder, så er det leverandørens fortjeneste. I den sammenhæng følger kommunen lidt terminologien fra INSTA800 og har fokus på rengøringskvaliteten frem for tidsanvendelsen. På den måde er der incitamenter for leverandøren til at effektivisere, svarende til brugen af funktionskrav. Samarbejdet mellem kommune og leverandør opleves som positivt. Forskellen på dette samarbejde og et almindeligt kunde-/leverandørforhold er, at der bruges forholdsvist mere tid på samarbejdet. Haderslev Kommune påpeger, at det er vigtigt at fokusere på samarbejdet, når der skal ske en effektivisering. Samarbejdet er organiseret på tre forskellige niveauer. Der holdes månedlige møder mellem servicelederne fra ISS Facility Services A/S og enhederne. Samtidigt holdes der månedlige møder mellem driftslederen fra ISS og kommunen, og sidst holdes der kvartalsmøder mellem servicecenterlederen i kommunen og den kontraktansvarlige ved ISS Facility Services A/S. 142

145 Enhedernes vurdering af samarbejdet med ISS Facility Services A/S er dokumenteret i de månedlige tilfredshedsmålinger, som leverandøren udarbejder. Enhederne har vurderet samarbejdet i 2011 og Gennemsnitligt vurderes det til mellem 2,0 og 4,0 på en skala fra 1 til 4. Vurderingerne af samarbejdet ligger generelt højt med størstedelen af målingerne på 3 eller 4 i begge år. ISS Facility Services A/S mener, at det er vigtigt for et godt samarbejde, at der er fastsat tidspunkter for møderne, og at parterne er indforstået med, hvad der diskuteres på møderne. Det er med til at forventningsafstemme mellem parterne og sikre, at der bliver sat ord på tingene, herunder problemerne. ISS Facility Services A/S påpeger som særligt positivt, at Haderslev Kommune har valgt at organisere kontraktadministrationen og opfølgningen i et internt servicecenter. Det giver et tæt samarbejde, som ifølge ISS Facility Services A/S forløber bedre, end hvis Haderslev Kommune havde valgt at bruge eksterne konsulenter til opfølgning og administration af kontrakten. I den forløbne kontraktperiode har der været uenigheder om rengøringskvaliteten, hvor ISS har påpeget, at en hyppigere rengøring af specielle lokaliteter ville kunne sikre en bedre løbende rengøringskvalitet. Herudover har der været forskellig opfattelse af, hvad ordentlig rent er på fx gulvarealer. Haderslev Kommune bekræfter denne opfattelse, og i løbet af perioden blev det aftalt at inddrage en uvildig ekstern konsulent, som sammenfattede en rapport. ISS og Haderslev Kommune har efterfølgende fået en bedre fælles forståelse for rengøringskvalitet for gulvarealer. Haderslev Kommune fortæller også, at der har været enkelte uoverensstemmelse med ISS, og at de i et enkelt tilfælde valgte at inddrage en ekstern konsulent i problemløsningen Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt En væsentlig effekt i Haderslev Kommune er tilfredse brugere og effektivisering af området. Der er også opnået en stor bruttobesparelse om end en noget mindre nettobesparelse. Brugertilfredsheden forklares med det grundige forarbejde, hvor Haderslev Kommune inddrog brugerne i fastsættelsen af rengøringsstandarden og efterfølgende brugte mange ressourcer på at informere brugerne om den nye opgaveløsning og deres rolle. Derudover bliver det fremhævet, at organiseringen af kontakten til ISS Facility Services A/S og tilsynsopgaven er medvirkende til at øge brugertilfredsheden. Problemer løses på denne måde forholdsmæssigt hurtigere, og der tages hånd om samtlige problemer. Her fremhæves Service- Centers mission om at frigive kræfter hos brugerne, så de kan fokusere på deres kerneopgaver. Effektiviseringen af området forklarer Haderslev Kommune med deres fokus på opgaven, altså at der på forhånd er en vilje og en klar indstilling til, at der skal udvikles og effektiviseres. Samtidigt spiller ISS naturligvis en rolle, da det er dem, der udfører opgaven. ISS er også kommet med effektiviseringsforslag. ISS og Haderslev Kommune fortæller dog begge, at man ikke har udviklet og effektiviseret så meget, som man gerne ville. Den økonomiske effekt forklares med, at der er blevet effektiviseret på flere områder. ISS Facility Services A/S varetager opgaven anderledes, og Haderslev Kommune har også ændret arbejdsgange, som menes at være medvirkende til den økonomiske effekt. Nettobesparelsen er halveret i forhold til bruttobesparelsen. Dette skyldes, at kommunen har sat mange ressourcer ind i udbudsprocessen og i kontraktopfølgningen. Det forventes, at der vil blive brugt færre ressourcer i den næste udbudsproces.

146 Sammenfatning på case Resultaterne af casen om Haderslev Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor. Tabel 8: Sammenfatning, Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S Effekt Økonomiske effekter Vurdering Bruttobesparelsen er opgjort til ca. 4,4 mio. kr. Den procentuelle besparelse er 13,8 %. Nettobesparelsen er opgjort til ca. 2,4 mio. kr. Den procentuelle besparelse er 7,6 %. Effekter for organisation Der har været virksomhedsoverdragelse af 25 medarbejdere fra kommunen. Kommunen vurderer, at medarbejderne var frustrerede i starten af kontraktperioden pga. uvished. Kommunen mener, at man kunne have gjort mere for at informere medarbejderne om virksomhedsoverdragelse. ISS Facility Services A/S er af den opfattelse, at virksomhedsoverdragelsesloven sikrer både medarbejderne og leverandøren og derfor altid bør være en del af udbud. Effekter for ydelsen Brugertilfredsheden blandt enhederne er generelt høj, og langt størstedelen af enhederne er tilfredse med kvaliteten. Der er intet dokumenteret sammenligningsgrundlag fra før udbuddet. Der følges løbende op såvel fra ISS' side som fra kommunens side på kvaliteten af ydelserne. Effekter for udvikling og samarbejde Samarbejdet vurderes som positivt. Der investeres meget i samarbejdet og afsættes en del ressourcer fra begge parter. Det tætte samarbejde og det faktum, at Haderslev Kommune havde fokus på samarbejde og udvikling i udbudsmaterialet, har medført udvikling af opgaverne og optimering i højere grad end andre kommunale kontrakter, som ISS Facility Services A/S har kendskab til. Haderslev Kommune påpeger flere innovative effekter, herunder: Centralisering af økonomistyringsfunktionen med overblik og effektivisering til følge Centralisering af tilsynsopgaven med overblik hos kommunen og administrative lettelser på enhederne til følge Erfaringer og materialer fra udbudsprocessen, som kan anvendes i senere udbud. Forklaringsfaktorer Brugertilfredsheden forklares med en grundig udbudsproces med involvering og informering af brugerne samt en god organisering af tilsynsopgaven. Begge dele er dog medvirkende til en halvering af besparelsen, brutto til netto, hvilket viser, at der er et besparelsespotentiale, hvis man er villig til at investere i den omfattende udbudsproces. Effektivisering og udvikling forklares med kommunens fokus på dette punkt samt ISS Facility Services A/S' udførelse af opgaven.

147 Case: Langeland Kommune Indledning I denne case beskrives det offentlig-private partnerskab (OPP), som Langeland Kommune har indgået med et konsortium af partnere om opførelsen og driften af Ørstedskolen i Rudkøbing. Casen har til formål at beskrive andre former for samarbejder end beskrevet i de øvrige cases. Partnerskabet er indgået mellem Langeland Kommune og MT Højgaard, Dan-Ejendomme og Bank DnB Nord. Hver partner har en specifik rolle i OPP'et. MT Højgaard var entreprenør på opførelsen af skolen, som foregik fra efteråret 2008 til sommeren Dan-Ejendomme varetager den daglige drift på skolen, som begyndte ved starten af skoleåret Bank DnB Nord varetager det finansieringsmæssige aspekt af partnerskabet. Langeland Kommune lejer sig ind på skolen og betaler et årligt bidrag, dækkende såvel leje, finansiering og drift. Kontraktperioden er 30 år, hvorefter Langeland Kommune overtager skolen fra konsortiet. På den måde er OPP'et en væsentlig anderledes samarbejdsform end traditionelle driftsudbud. I casen fokuseres primært på det driftsmæssige aspekt af OPP'et, men der er også beskrevet aspekter, som omhandler byggefasen, hvor dette er vurderet relevant. Casen beskrives fra følgende tre aktørers vinkel: Langeland Kommune, Dan-Ejendomme og ISS Facility Services A/S Udbud af OPP Før OPP'et varetog Langeland Kommune selv driften af otte skoler. Driften var delvist håndteret decentralt, hvor facility management-opgaver blev varetaget af et kommunalt selskab. Langeland Kommune besluttede efter kommunesammenlægningen i 2007, at opførelsen og driften af en ny stor skole på Langeland skulle udbydes som et OPP. Baggrunden for beslutningen var, at Langeland Kommune havde svært ved at finansiere tiltrængte renoveringer af kommunens ældre skolebygninger. Langeland Kommune indgik derfor en udviklingsaftale med et daværende Indenrigs- og Sundhedsministerium, hvorigennem Langeland Kommune fik dispensation fra deponeringsreglerne til opførelsen af en ny skole. Ministeriet ønskede at udbrede OPP, da denne samarbejdsform ikke var særligt udbredt på det tidspunkt. Dialogpræget udbudsproces Langeland Kommune udarbejdede sammen med eksterne konsulenter en kravspecifikation, som beskrev ønsker og krav til bygningens funktioner. Langeland Kommune brugte funktionskrav i kravspecifikationen, fordi de herigennem kunne beskrive deres behov til fx undervisningen, og hvordan bygningen og driften skulle understøtte undervisningen. Bygningen og driften blev derfor tilrettelagt under hensyntagen hertil. Udbuddet blev af denne grund gennemført som udbud med konkurrencepræget dialog. Fem konsortier var med i starten af processen, men kun tre endte med at give tilbud. Konsortier bød ind med forslag, og den endelige beslutning om bygning og drift blev fastlagt gennem dialog. Udbuddet var i høj grad modelleret efter Rigsarkivets OPP-model, da det var erfaringsgrundlaget på det tidspunkt. Langeland Kommune påpeger, at det var en omfattende udbudsproces, hvilket i stor grad skyldtes, at der var tale om sammenlægning af skoler. Det var vigtigt for kommunen, at interessenterne var en del af processen, og at de derigennem fik et ejerskab til udbuddet og den nye skole. Langeland Kommune involverede både lærere og skolebestyrelser for at sikre en god proces. Valg af leverandør og den efterfølgende proces Konsortiet af MT Højgaard, Dan-Ejendomme og Bank DnB Nord blev valgt, fordi de tilbød det for kommunen bedste projektforslag inden for den økonomiske ramme. Tilbuddet omfattede både bygning af skolen og den efterfølgende drift. Dan-Ejendomme har tilføjet, at ISS Facility Services A/S, som varetager rengøringsopgaverne i de første fire år, var med i prissætningen af rengøringsopgaverne. Når kontraktperioden med ISS Facility Services A/S udløber i august 2014 efter en fireårig periode, bliver opgaverne udbudt.

148 146 Som tidligere beskrevet, blev det endelige projektforslag fastlagt gennem dialog. Denne dialog fortsatte gennem hele opstartsfasen og byggeprocessen. Langeland Kommune og konsortiet tilrettelagde sammen alle aspekter. Dan-Ejendommes rolle, indtil skolen stod klar til drift, var at sikre, at skolen blev så optimal at drive som muligt. Dette inkluderede bl.a. valg af materialer for at optimere vedligeholdelsen af bygningen samt indretningen af skole for at optimere rengøringsbehovet. Langeland Kommune betaler en fast årlig pris, som omfatter både finansiering og betaling for drifts- og serviceopgaver Udbud af drifts- og Serviceopgaver Dan-Ejendomme er ansvarlig for al drift på Ørstedskolen. Den interviewede fra Dan-Ejendomme fortæller, at virksomheden har erfaring med denne rolle, selvom OPP'er ikke er særligt udbredt i Danmark. Dan-Ejendomme er nemlig med i de fleste af de danske OPP'er. Da skolen åbnede ved starten af skoleåret 2010, var en del af driftsopgaverne lagt ud til andre selskaber herunder rengøringsservice, snerydning, græsslåning på boldbaner og eftersyn af ventilation og brandteknik. Øvrige driftsopgaver varetager Dan-Ejendomme selv, fx servicefunktionen (pedeller) og græsslåning på skolens arealer ud over boldbanerne. Dan-Ejendomme har en politik om at bruge underleverandører, hvilket var baggrunden for at udbyde og udlicitere. Den interviewede fra Dan-Ejendomme fortæller, at de selv kunne have varetaget alle driftsopgaver, men at de ser fordele i at have specialiserede firmaer til at udføre opgaverne. De specialiserede firmaer er opdateret i forhold til teknikker og metoder inden for netop deres felt. Om ISS Facility Services A/S blev fx nævnt, at ISS har stor viden samt et stort bagland til at organisere og gennemføre opgaven, hvilket giver fleksibilitet og administrative effektivisering for Dan-Ejendomme. ISS Facility Services A/S var, som tidligere nævnt, valgt som leverandør af rengøringsservice. ISS varetager desuden vinduespolering, måtteservice og står for håndprodukter til toiletter og håndvaske. Udbuddet af opgaverne blev gennemført som et begrænset udbud. Dan-Ejendomme har som udgangspunkt brugt Langeland Kommunes kravspecifikation til at udbyde driftsopgaver, dog med enkelte specificeringer af opgaverne. Kontrakten med ISS Facility Services A/S løber fra august 2010 til august 2012 med option for 1 års forlængelse Analysetilgang og datagrundlag Casen om OPP'et mellem Langeland Kommune og Dan-Ejendomme, og de andre konsortiumdeltagere bruges mere til at foretage en perspektivering af OPP-modellen i forhold til almindelige udbud af driftsopgaver end til at foretage en analyse af udbuddet. Det er der flere grunde til. For det første omfatter OPP'et mange flere aspekter end almindelig udbud af driftsopgaver, og derved vil en analyse, om end foretaget på samme grundlag, ikke være direkte sammenlignelig med de øvrige cases. OPP'et adskiller sig tydeligvist ved, at der er indgået aftale om opførelse, finansiering og drift. Desuden adskiller driftsdelen sig fra de andre cases ved, at driftsdelen er meget bredere og fx indeholder udvendigt bygningsvedligehold, hvilket ikke er omfattet af analysen i de øvrige cases. For det andet har OPP'et medført mange andre ændringer end blot driftsmæssige ændringer. Der er sket sammenlægning af kommunens skoler i forbindelse med OPP'et, og dette element komplicerer analysen af såvel økonomiske effekter som kvalitative effekter. For det tredje er før-situationen ikke sammenlignelig med efter-situationen i forhold til mange aspekter. Det samlede areal, som drives, er anderledes, der varetages andre og flere driftsmæssige opgaver, end der blev før, og bygningerne kræver ikke samme drift eller vedligeholdelse. Organiseringen af Ørstedskolen kan heller ikke sammenlignes med den forhenværende organisering af de kommunale skoler.

149 Derfor er der heller ikke indsamlet det samme datagrundlag for casen. Alle beskrevne effekter er vurderinger, som er foretaget af enten Langeland Kommune, Dan-Ejendomme eller ISS Facility Services A/S Analyse og identificerede effekter Økonomiske effekter OPP Langeland Kommune har oplyst, at de kommunale udgifter til driftsopgaverne forud for OPP'et rundt regnet var 8 mio. kr. Dette beløb dækker udgifter til vand, varme, el, rengøring og pedelservice på de fem kommunale skoler, som blev lagt sammen til Ørstedskolen. Efter indgåelse af OPP'et omfatter Langeland Kommunes udgifter både udgifter til driftsopgaverne samt finansieringen af bygningen, herunder afdrag og renter. Samtidigt er skolen nu væsentligt anderledes end kommunens gamle skoler, fx er skolen væsentligt opdateret rent teknologisk. Udgiften, som er væsentligt større, er derfor ikke sammenlignelig med tidligere udgifter til skoledrift. Den nye udgift er sammenlagt for drift og finansiering på ca. 23 mio. kr. årligt. Beløbene er af de ovenfor nævnte årsager ikke sammenlignelige, og selvom den nuværende udgift kunne opdeles i finansiering og drift, ville udgifterne stadig ikke være sammenlignelig med udgifterne i Langeland Kommune før udbud. Derfor kan der ikke konkluderes, hvilke økonomiske effekter der har været for Langeland Kommune. Langeland Kommune har oplyst, at kommunen har afholdt mange udgifter til udbudsprocessen. Der er rundt regnet anvendt 4,4 mio. kr. på forskellige konsulentydelser til udbudsprocessen. Kommunen har ikke kunne oplyse eget tidsforbrug. Der fortælles dog, at næsten alle kommunens afdelinger har været involveret, og at det har været et mål for processen at inddrage alle relevante parter. Der fortælles også, at størstedelen af tidsforbruget har omhandlet byggefasen og ikke det driftsmæssige aspekt. Langeland Kommune forventer, at der kommer til at være en væsentlig økonomisk effekt for Langeland Kommune, når kommunen overtager driften af Ørstedskole om godt 28 år. Det forventes, at kommunen modtager en vel vedligeholdt skole uden investeringsmæssige efterslæb. Kommunen vurderer, at der rent vedligeholdelsesmæssigt har været et efterslæb på skolerne i Kommunen før OPP-samarbejdet. Drift Dan-Ejendomme kunne ikke umiddelbart oplyse fordelingen af kommunens årlige betaling på 23 mio. kr. på finansiering og drift. Dan-Ejendomme er ikke blevet bedt om at undersøge aspektet nærmere. Dan-Ejendomme har oplyst, at de har indgået samarbejde med ISS Facility Services A/S på baggrund af det vederlag, som blev brugt ved prissætningen af rengøringsopgaverne i tilbudsfasen. Dan-Ejendomme oplever således ingen økonomisk effekt af at udbyde rengøringsopgaverne. Når aftalen med ISS Facility Services A/S udløber, har Dan-Ejendomme planer om at udbyde opgaverne. Effekter på organisation I forbindelse med OPP'et blev der virksomhedsoverdraget rengøringspersonale og servicepersonale til hhv. ISS Facility Services A/S og Dan-Ejendomme. Langeland Kommune fortæller, at det var en lang og åben proces. Allerede da Langeland Kommune besluttede at indgå i et OPP, blev de omfattede medarbejdere informeret. Der blev gennemført de nødvendige og lovmæssige informationsmøder, og der blev også afholdt individuelle medarbejdersamtaler. Langeland Kommune beskriver processen som god. Den væsentligste forskel fra denne proces til en hvilken som helst anden virksomhedsoverdragelsesproces ved et driftsudbud vurderes at være den lange periode mellem første information til overdragelsen, hvilket var omtrent to år.

150 148 OPP Dette afsnit beskriver virksomhedsoverdragelsen af medarbejdere fra Langeland Kommune til Dan-Ejendomme, som ikke videreoverdrages til ISS Facility Services A/S. Dan-Ejendomme modtog to servicemedarbejdere fra Langeland Kommune i forbindelse med overdragelsen af driftsopgaven. Den interviewede fra Dan-Ejendomme kan på baggrund af medarbejderudviklingssamtaler og arbejdspladsvurderinger fortælle, at medarbejderne føler, at de har større indflydelse på eget arbejde nu, end de havde før. Den interviewede fra Dan-Ejendomme formoder, at arbejdet er mere varieret og måske mere spændende for medarbejderne nu end førhen, da de nu arbejder på en meget moderne skole, som byder på andre udfordringer rent driftsmæssigt. Fx er der mange flere tekniske installationer, som skal vedligeholdes. Dan-Ejendomme fortæller, at medarbejderne har samme løn og arbejdstider som førhen, fordi Dan-Ejendomme har valgt, at medarbejderne fortsætter med de samme overenskomstmæssige vilkår. Den interviewede fra Langeland Kommune mener heller ikke, at der er sket mange ændringer for de virksomhedsoverdragede medarbejdere, som nu er ved Dan-Ejendomme. Processen omkring virksomhedsoverdragelse beskrives som værende den samme for pedellerne, som den ville have været i et almindeligt udbud af drift. Drift Dette afsnit beskriver virksomhedsoverdragelsen af rengøringspersonale fra Langeland Kommune til Dan-Ejendomme og ISS Facility Services A/S. ISS Facility Services A/S har fortalt, at der blev ansat to medarbejdere, som førhen arbejdede ved Langeland Kommune. Dan-Ejendomme mener ikke, at virksomhedsoverdragelsesprocessen var anderledes for rengøringspersonalet ved dette udbud. Der er dog efterfølgende den forskel, at rengøringspersonalet arbejder for en underleverandør og ikke for selskabet, som er en del af samarbejdet med kommunen. Effekter for ydelsen Kvalitet og serviceniveau Der findes intet sammenligningsgrundlag, der kan bruges til at vurdere om kvalitets- og serviceniveauet er anderledes efter indgåelse af OPP og det videre udbud af rengøringsopgaver. Som beskrevet tidligere, er hele opgaven organiseret anderledes, det er en ny bygning, der drives, og der er et langt højere niveau af teknologi. Det påpeges af kommunen, at der nu er langt mere fokus på driften. Selve rengøringsopgaven tilrettelægges formentligt også anderledes. Brugertilfredshed Langeland Kommune fortæller, at der var utilfredshed blandt skolernes personale omkring nogle driftsmæssige aspekter i starten af perioden. Det drejede sig bl.a. om utilfredshed med de automatiske reguleringer af varme, lys og persienner, som brugerne ikke selv kan gøre noget ved. Langeland Kommune kender ikke til utilfredshed blandt brugerne vedrørende rengøringsopgaverne, men man formoder, at der ikke er særlige udfordringer hermed i et OPP end i forhold til et almindeligt driftsudbud. Dan-Ejendomme fortæller også, at der var utilfredshed blandt brugerne i starten. Her mener den interviewede, at det primært skyldes de organisatoriske ændringer frem for de bygningsmæssige ændringer, fx nedlæggelsen af flere af kommunens skoler. Dan-Ejendomme fortæller dog også, at der var nogle bygningsmæssige og tekniske aspekter, som brugerne skulle vænne sig til.

151 Af denne grund afholder skolen og Dan-Ejendomme et arrangement for brugerne i september 2012, hvor de får forklaret mere om skolens tekniske aspekter samt informeres om, hvad de kan gøre for at understøtte driften. Dan-Ejendomme måler brugertilfredsheden med rengøringen månedligt på skolen med stikprøver blandt skolens personale. I starten viste målingerne et lavt niveau af brugertilfredshed, men der har været en positiv udvikling sidenhen. På nuværende tidspunkt beskrives brugertilfredsheden som god. Den interviewede fra ISS Facility Services A/S fortæller også, at der var nogle frustrationer blandt brugerne i starten. Dette formodes ikke at være relateret til rengøringsydelserne. Effekter for udvikling og samarbejde Innovation og videnoverførsel Langeland Kommune påpeger, at, efter Dan-Ejendomme har overtaget driften, har kommunen og særligt skoleledelsen fået frihed til at fokusere på deres kerneopgave, som er undervisning. I samme forbindelse påpeger Langeland Kommune, at opgaven formentligt løses bedre af Dan- Ejendomme end i kommunalt regi, fordi Dan-Ejendomme fokuserer på de driftsmæssige aspekter i meget højere grad, end kommunen gjorde førhen. Langeland Kommune har set flere optimeringer som følge af dette fokus. Fx var Dan-Ejendomme med til at vælge materialer, som minimerer vedligeholdelsen, samt at påvirke konstruktionen på en måde, så bygningen bliver mere driftsmæssig optimal. Der nævnes fx placeringen af vinduer og af bygningen i forhold til at minimere forbruget af lys og varme. Langeland Kommune fortæller, at der er indgået aftale om, at kommunen og Dan-Ejendomme deler væsentlige overskud fra driftsmæssige optimeringer. Dette beskrives som et godt incitament for, at Dan-Ejendomme arbejder for at optimere og effektivisere. Udtalelser fra Dan-Ejendomme understøtter kommunens udtalelser på dette område. Dette er en forretningstilgang, som Dan-Ejendomme også arbejder med i andre sammenhænge og dermed er en praksis, som de har erfaringer med. ISS Facility Services A/S fremhæver som en innovativ effekt, at samarbejdet forløber anderledes grundet den særlige organisering af samarbejdet. ISS fremhæver, at der er en højere grad af løbende dialog med Dan-Ejendomme, som interviewpersonen ellers ikke oplever i andre samarbejder. Samarbejde i OPP'et Samarbejdet er organiseret således, at Langeland Kommune har interaktion med Dan- Ejendomme, og Dan-Ejendomme har interaktion med ISS Facility Services A/S. Medarbejderne fra ISS møder de kommunale brugere i den daglige gang på skolen og i de løbende kvalitetskontroller, men derudover har medarbejderne fra ISS ikke direkte samarbejde med Langeland Kommune. Dermed opstår der et led mere i samarbejdet, hvilket også påpeges af samtlige interviewede. ISS Facility Services A/S oplever ikke, at det daglige samarbejde er anderledes end ved et almindeligt driftsudbud, men nævner, at det ekstra led i beslutningsprocessen bemærkes, når der skal tages en beslutning, som ikke er specificeret i kontrakten på forhånd. Det kunne fx være, at der inddrages maskinel til rengøring et sted, hvor dette ikke oprindeligt var medtaget i kontrakten. Dan-Ejendomme har kvartalsvise møder med Langeland Kommune, hvor der diskuteres de mere overordnede rammer. Dan-Ejendomme har ligeledes kvartalvise møder med ISS Facility Services A/S. Derudover er der løbende møder mellem Dan-Ejendommes servicemedarbejdere og ISS' Serviceledere hver måned. Dan-Ejendomme beskriver begge samarbejder som gode, men hæfter sig ellers ikke ved noget specielt ved samarbejdet med hverken Langeland Kommune eller ISS Facility Services A/S. 149

152 Sidst beskriver Langeland Kommune også samarbejdet med Dan-Ejendomme som godt. Organiseringen af samarbejdet var beskrevet allerede før opstart. Organiseringen af samarbejdet beskrives som vigtig af Langeland Kommune, men lige så vigtig er personerne i samarbejdet. Det understreges, at der skal være et ønske om et godt samarbejde blandt parterne, hvilket kommunen oplever hos medarbejderne fra Dan-Ejendomme Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekt De primære effekter beskrives som undgåelse af investeringsefterslæb og optimering af driften. Begge dele vurderes at skyldes Dan-Ejendommes fokus på de driftsmæssige og vedligeholdelsesmæssige aspekter ved en bygning. Effekterne vurderes at være særlige for OPP'et Sammenfatning på case Resultaterne af casen er sammenfattet i tabellen nedenfor. Tabel 1: Sammenfatning, Langeland Kommune, Dan-Ejendomme og ISS Facility Services A/S. Effekt Økonomiske effekter Vurdering De økonomiske effekter for Langeland Kommune kan ikke vurderes. Udbudsomkostningerne vurderes at være større ved dette udbud end ved et almindeligt driftsudbud, hvilket primært skyldes byggefasen. Langeland Kommune påpeger som en økonomisk effekt, at kommune modtager en vel vedligeholdt bygning efter kontraktudløb uden investeringsmæssige efterslæb. Effekter for organisation Der er blevet virksomhedsoverdraget medarbejdere fra Langeland Kommune til Dan-Ejendomme og fra Dan-Ejendomme til ISS Facility Services A/S. Selve processerne vurderes ikke at være anderledes end ved et almindeligt driftsudbud. Dog har processerne varet længere, fordi byggefasen bevirkede, at der gik længere tid fra beslutning til overdragelsen. Effekter for ydelsen Ydelserne og kvalitets- og serviceniveauet forventes at være ændret ved OPP på mere markant vis end ved et almindeligt udbud. Af samme årsag er det ikke muligt at sammenligne før- og efter-situation. Alle interviewede påpeger utilfredshed blandt brugerne i starten af driftsperioden, hvilket vurderes at skyldes de ændrede forhold og ikke den som sådan leverede ydelse. Effekter for udvikling og samarbejde Langeland Kommune fremhæver en række driftsmæssige optimeringer som følge af OPP'et, samt at kommunen og skoleledelsen opnår en høj grad af frihed til at fokusere på undervisningen. ISS Facility Services A/S fremhæver den anderledes samarbejdsmodel som fremmende for egen måde at agere på. Samarbejdet beskrives som positivt fra alle parter. Samarbejdet hverken beskrives eller forekommer mere ressourcetungt i forhold almindelige driftsudbud. Øvrige effekter - Forklaringsfaktorer Der opleves klare effekter i form af driftsmæssig optimering og fokus, som vurderes at skyldes, at Dan-Ejendomme har fokus på sådanne aspekter i langt højere grad end kommunen.

153 Hollandske erfaringer Indledning Internationale erfaringer med servicepartnerskaber er afdækket gennem interview med ISS Facility Services A/S i Holland. Servicepartnerskaber er i denne sammenhæng, når der skabes konkurrence om flere facility management-opgaver i en samlet pakke. Formålet med at kontakte ISS Facility Services A/S i Holland var oprindeligt at gennemføre et hollandsk casestudie om et servicepartnerskab. Gennem kontakten til ISS Facility Services A/S i Holland blev det imidlertid afdækket, at servicepartnerskaber mellem lokale myndigheder, svarende til de danske kommuner, og private leverandører af facility management-opgaver sjældent forekommer i Holland 39. Derfor blev det besluttet at gennemføre interview og udarbejde en case med mere generelle perspektiver på servicepartnerskaber, herunder: Størrelsen og udviklingen af det hollandske marked for facility management-opgaver og servicepartnerskaber Karakteristika for ordregivere af servicepartnerskaber Drivkræfter og barrierer for at indgå i servicepartnerskaber Samarbejdsmodeller i servicepartnerskaber Markedsstørrelse og udvikling Servicepartnerskaber sprang frem som en måde, hvorpå der kunne skabes konkurrence om facility management-opgaver i Holland i den sidste halvdel af 1990'erne. Rengøring, kantine, reception og sikkerhed er de facility management-opgaver, som oftest samles. Efter år 2000 kunne man tale om, at der var dannet et reelt marked med specialiserede leverandører. Størrelsen af det hollandske marked for facility management-opgaver kortlægges hvert andet år i en hollandsk undersøgelse. Følgende oplysninger er fra den seneste analyse fra : Markedsstørrelse for facility management-opgaver 41 : 33,6 mia. euro. Heraf markedsstørrelse for servicepartnerskaber: 4,4 mia. euro. Grad af outsourcing af servicepartnerskaber: 2 % ISS Facility Services A/S indgik i det første servicepartnerskab i På nuværende tidspunkt har ISS Facility Services A/S 20 kunder, som kan betegnes som servicepartnerskaber. Heraf er 14 private kunder, og seks er offentlige kunder. Der er en forventning hos ISS Facility Services A/S om fortsat vækst på markedet for servicepartnerskaber. På nuværende tidspunkt vurderes væksten på den outsourcede del markedet at være ca. 20 % per år. Ligeledes er der forventninger om, at flere offentlige kunder vil udbyde facility management-opgaver i servicepartnerskaber, herunder lokale offentlige myndigheder. I modsætning hertil reduceres det samlede marked for enkelte facility management-opgaver. Både markedet for rengøringsopgaver og kantinedrift er faldet med 8 % i løbet af det sidste år. Den væsentligste faktor vurderes at være prisen. Der er meget fokus på prisen ved udbud af enkelte opgaver. Dette skaber pres på markedet, som er med til at reducere prisen og den samlede markedsstørrelse. Tendenserne i servicepartnerskaber går imod, at prisen på opgaverne tillægges mindre værdi i tildelingen. Pris vægtes typisk 20 til 30 %, og kvalitet vægtes typisk 70 til 80 % i servicepartnerskaber. ISS Facility Services A/S værdsætter denne udvikling, fordi der typisk kan tilbringes mere værdi i opgaveløsningen fra leverandørens side, og markedet presses ikke så meget på prisen. 39 ISS Facility Service A/S har endnu ikke vundet sådan en opgave. 40 Analysen skelner ikke mellem det offentlige og det private. 41 Ekskl. Bygningsvedligehold.

154 Karakteristikker for ordregivere De 14 private kunder er kendetegnet ved at være mellemstore eller store virksomheder. En typisk kontraktperiode er på fire til fem år. De seks offentlige kunder er ministerier eller departementer. Kontrakterne med de offentlige kunder kan bedst sammenlignes med danske OPP'er. ISS Facility Services A/S indgår i et konsortium med entreprenører og arkitekter om såvel design, opførsel og drift af bygninger. Kontraktperioden er oftest 20 til 30 år. Dermed er der et skel mellem de private og offentlige kunders måder at indgå i servicepartnerskaber på. ISS Facility Services A/S påpeger, at der kun er få servicepartnerskaber, som alene vedrører driftsopgaver, der er udbudt af offentlige myndigheder i Holland. ISS Facility Services A/S har ikke på nuværende tidspunkt vundet sådan en kontrakt i Holland Drivkræfter og barrierer for at indgå i servicepartnerskaber Afsnittet er opdelt i drivkræfter og barrierer for ordregivere og for leverandører. Drivkræfter og barrierer for ordregivere Der fremhæves følgende drivkræfter for ordregiverne for at indgå i servicepartnerskaber i forhold til at skabe konkurrence om enkelte opgaver: Økonomiske besparelser Færre kontrakter at administrere Større grad af standardisering (på tværs af flere områder) Overflytning af en større grad af risiko til leverandørerne Mere fleksible kontrakter. Der vurderes at være mulighed for mindst samme økonomiske besparelser ved at indgå i servicepartnerskaber som ved at skabe konkurrence om enkelte ydelser. Dertil kommer, at der er færre kontrakter at administrere, og derved stiger potentialet for besparelser gennem reducering af egne administrationsomkostninger. Det påpeges, at der er mulighed for en større grad af standardisering, hvor der udvikles standarder på tværs af forskellige opgaveområder. Dette menes at give større potentiale for effektiviseringer på tværs af områder. Der overflyttes en større grad af risiko fra ordregiver til leverandør. Et konkret eksempel er, at risikoen for, at opgaverne ikke udføres i forbindelse med sygdom, mindskes. Sidst ligger der bag servicepartnerskaberne ofte et ønske om mere fleksible kontrakter, hvor ordregiver har større mulighed for at ændre på opgaverne inden for kontraktens rammer. Dette menes der at være større mulighed for i servicepartnerskaber pga. det tættere samarbejde. Der fremhæves følgende barrierer for ordregiverne for at indgå i servicepartnerskaber i forhold til at skabe konkurrence om enkelte opgaver: Villighed til at indgå i større kommercielle partnerskaber Anderledes rollefordeling mellem ordregiver og leverandør Større krav til ordregivers organisation. Først fremhæves det som helt centralt, at ordregiver er villig til at indgå i et servicepartnerskab, hvor der er fokus på de forretningsmæssige perspektiver i opgaverne. Dette vurderes også at være en generel barriere for at skabe konkurrence om facility management-opgaver, men den menes at være større for servicepartnerskaber pga. kontraktens forholdsmæssige større omfang.

155 Det påpeges også, at servicepartnerskaber lægger op til en anderledes rollefordeling mellem ordregiver og leverandør, og særligt at ordregiver skal overgå fra netop blot at være ordregiver til at være en partner. Sidst vurderes det, at indgåelse i servicepartnerskaber stiller større krav til ordregivers organisation. Denne skal kunne håndtere en stor kontrakt på forholdsvist centralt hold. Drivkræfter og barrierer for leverandører Følgende drivkræfter fremhæves som væsentlige for leverandørerne for at indgå i servicepartnerskaber: Bedre position i forhold til ordregiver Opgaverne er af større omfang og kontrakterne af længere varighed Mere fokus på kvalitet end pris Færre kontrakter at administrere. Leverandørerne får ofte et tættere forhold til ordregiver i forbindelse med servicepartnerskaber, og dermed står leverandørerne stærkere over for ordregiver. Det samlede omfang af opgaver er ofte større og kontrakterne af forholdsmæssig længere varighed. Dette sikrer en større omsætning i en længere periode for leverandørerne. Der er ofte mere fokus på kvalitet og pris ved servicepartnerskaber. Det giver leverandørerne mulighed for at differentiere sig. Sidst er der, ligesom for ordregivere, færre kontrakter at administrere. Ligesom for ordregiver kræver dette dog en organisation af en vis størrelse og karakter. Følgende barrierer fremhæves som væsentlige for leverandørerne for at indgå i servicepartnerskaber: Større krav til udvikling og optimering Større risiko. Der stilles større krav til udvikling og optimering hos leverandørerne for at kunne være med på markedet. De større kontrakter involverer en højere grad af risiko, men som tidligere nævnt også større muligheder for omsætning og indtjening Samarbejdsmodeller i servicepartnerskaber Samarbejdet i servicepartnerskaber beskrives som tættere end ved almindelige kontrakter. Der er tale om et partnerskab frem for et almindeligt kunde- og leverandørforhold. Der menes ikke at være en højere grad af kommunikation, men dog en anderledes form for kommunikation, hvor fokus er mere på udvikling frem for stringent opfølgning.

156 1 BILAG 3 FREMSKRIVNINGSFAKTORER AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING 3. FREMSKRIVNINGSFAKTORER Fremskrivningsfaktorer er anvendt til at fremskrive kommunale omkostninger til 2012-priser. Der er anvendt følgende faktorer: Renhold Erhverv i alt (Offentlig) Rådgivning Inflationsfaktor ,13 1,14 1,12 Inflationsfaktor ,07 1,07 1,08 Inflationsfaktor ,03 1,02 1,05 Inflationsfaktor ,01 1,01 1,02 Fremskrivningsfaktorerne er baseret på løn- og prisindeks fra Danmarks Statistik. Helt konkret: Renhold: Producentprisindeks for tjeneste efter branche og tid, 812 Renhold. Erhverv i alt (Offentlig): Lønindeks for kommuner og regioner efter branche og tid, EE Erhverv i alt. Rådgivning: Lønindeks for den private sektor efter sæson-korrigering, branche og tid, MA Rådgivning mv.