Fællesudgiftstaxameter. Taksteftersyn

Transkript

1 Fællesudgiftstaxameter Taksteftersyn

2 Indholdsfortegnelse 1 Indledning Baggrund Formål, metode og afgrænsninger Definitioner og datagrundlag Indhold Konklusioner og anbefalinger Analysens resultat Anbefalinger vedr. datagrundlag Anbefalinger vedr. kontering Anbefalinger vedr. fremtidige takstreguleringer Anbefalinger vedr. administrative forenklinger Overvejelser vedr. fremtidig takststruktur Metodiske problemstillinger Introduktion Fællesudgiftsområdet Opgørelsen af de samlede fællesindtægter Opgørelsen af de samlede fællesudgifter Problemer i forhold til datagrundlag Konsekvenser for taksteftersynet Fællesudgiftstaxameterordningen Introduktion Taxametersystemet Principper for takstfastsættelse Grundtilskud og øvrige tilskud på fællesudgiftsområdet Takstudviklingen Institutionernes rammebetingelser Institutionernes handlemuligheder på fællesudgiftsområdet Udviklingen i institutionernes rammebetingelser Institutionernes opgavevaretagelse på fællesudgiftsområdet Opgavevaretagelse, prioriteringer og ressourceforbrug Evaluering af institutionernes adfærd Sammenfatning Voksen- og efteruddannelsesområdet Introduktion Voksen- og efteruddannelsernes ressourcetræk på fællesudgiftsområdet Den administrative organisering af VEU-området Særlige problemområder på VEU-området Sammenfatning... 56

3 8 ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne Introduktion Beregningsmodel I Beregningsmodel II Beregningsmodel III Det samlede bidrag til fællesindtægterne Fællesudgiftstaxameterordningen på MVUområdet Introduktion Fællesudgiftstilskud De samlede fællesudgifter Balancen på fællesudgiftsområdet for de deltagende MVU-institutioner Vurdering af balancen på fællesudgiftsområdet Sammenfatning Fællesudgiftstaxameterordningens økonomi på erhvervsskoleområdet Aktivitetsudviklingen Tilskudsudviklingen Udgiftsudviklingen Balancen på fællesudgiftstaxameterordningen Erhvervsskolernes årsresultat Mulige årsagsforklaringer på ubalancen på fællesudgiftstaxameterordningen Sammenfatning Bilag 1: Konteringsprincipper og -praksis Bilag 2: Institutionernes forslag til forenklinger

4 1 Indledning 1.1 Baggrund Som led i decentraliseringen af styreformen på Undervisningsministeriets område har ministeriet gradvist siden begyndelsen af 1990 erne indført aktivitetsafhængige tilskud taxametertilskud på uddannelserne. Formålet med denne finansieringsform har været at muliggøre en direkte politisk prioritering af takstfastsættelsen samt at øge institutionernes effektivitet og ressourceudnyttelse. Overgangen til taxameterstyring er sket ud fra et overordnet hensyn til samlet udgiftsneutralitet i forhold til ministeriets totalramme. Taxametersyringen indebærer grundlæggende, at tilskuddet til uddannelsesinstitutioner beregnes som produktet af et mål for institutionernes aktivitet og en politisk fastsat takst. Med politisk fastsatte takster menes, at taksterne er fastsat, så de giver dækning for institutionernes udgifter ud fra en landsdækkende uddannelses- og udgiftspolitisk prioritering. Taxametermodellen, der anvendes i forhold til erhvervsskoler og videregående uddannelsesinstitutioner, bygger på tre grundtyper af taxametre: Undervisningstaxameter, fællesudgiftstaxameter og bygningstaxameter. I 1999 gennemførte ministeriet det første af en række taksteftersyn 1 med henblik på vurdering af eksisterende takststørrelser og takstgrupperinger på de taxameterstyrede områder. I forlængelse heraf blev der i 2000 gennemført et taksteftersyn af bygningstaxameterordningerne på udvalgte institutionsområder og institutionernes kapitaludgifter til lokaleforsyning 2. I begge taksteftersyn anbefaledes det, at øvrige dele af fællesområdet (administration og bygningsdrift) blev analyseret i en bredere undersøgelse af institutionernes rammebetingelser. Denne rapport er en fortsættelse af ovennævnte taksteftersyn. Undersøgelsen omfatter erhvervsskolerne 3 og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner (MVU) og koncentrerer sig om den del af fællesudgiftsområdet, der finansieres af fællesudgiftstaxameterog grundtilskudsordningerne dvs. de ordninger, der fastsætter institutionernes tilskud til udgiftsområder såsom ledelse og administration, udvikling og markedsføring samt bygningsdrift. Taxameterstyring er foruden selvejeformen - et grundlæggende element i ministeriets styringskoncept, der er baseret på principperne om decentralisering og selvforvaltning inden for et fælles sæt af rammebetingelser. Disse rammebetingelser har gennem de senere år gennemgået forandringer, hvilket har betydning for uddannelsesinstitutionernes opgavevaretagelse på fællesudgiftsområdet. I takt med decentraliseringen er der således sket en ændring af opgavefordelingen, idet institutionerne gradvist har fået overdraget ansvaret for 1 Taksteftersynet omfattede et udsnit af repræsentative uddannelser af særlig økonomisk og uddannelsespolitisk interesse ud fra et tværgående uddannelsesperspektiv, og resultatet foreligger i en sammenfattende hovedrapport og en bilagsrapport. Undervisningsministeriet, Institutionsstyrelsen: Taksteftersyn Hovedrapport Internetadresse: og Undervisningsministeriet, Institutionsstyrelsen: Taksteftersyn Bilagsrapport Internetadresse: 2 Undervisningsministeriet, Institutionsstyrelsen: Bygningstaxameter Taksteftersyn. Internetadresse: 3 Erhvervsskolerne er blot en af flere typer af institutioner for erhvervsrettet uddannelse, og undersøgelsen er derfor ikke repræsentativ for alle institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Der refereres til det generelle lovgrundlag for institutioner for erhvervsrettet uddannelse, når erhvervsskolernes vilkår omtales. 1

5 løsningen af opgaver på fællesudgiftsområdet, der tidligere blev løst centralt, mens bestående opgaver har skiftet karakter og helt nye er kommet til. Nye opgaver følger først og fremmest af de administrative konsekvenser, som nye politiske tiltag og hensyn afstedkommer, men følger bl.a. også af, at institutionerne i dag i højere grad er i konkurrence med andre uddannelsesinstitutioner om elever og studerende og dermed mødes af krav og forventninger fra disse i forhold til at være attraktive uddannelsessteder. Dertil kommer tendenser i den generelle samfundsudvikling - gældende for samtlige offentlige institutioner som også slår igennem på uddannelsesområdet og har betydning for institutionernes opgavevaretagelse på fællesudgiftsområdet. Det gælder tendenser såsom øget IT-anvendelse og digitalisering (både i forhold til brugere og myndigheder), højere grad af internationalisering i kraft af ønsker fra brugerne om udlandsophold og deltagelse i internationale projekter samt en generel individualisering af uddannelser og studieforløb. Tilsammen betyder dette, at der skal etableres nye administrative rutiner og procedurer på institutionerne samtidig med, at institutionerne mødes af nye kompetencekrav med henblik på at sikre, at institutionens medarbejdere og ledelse er kvalificerede til at varetage institutionens opgaver. I takt med, at rammebetingelserne er ændret, er der også sket vidtgående forandringer i institutionsstrukturen ved dannelsen af centre for videregående uddannelse (CVU er) og institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Hensigten bag dannelsen af disse nye institutionsfællesskaber har bl.a. været at skabe økonomisk bæredygtige uddannelsesinstitutioner og sikre en struktur, der kan bære høje effektiviseringskrav ved udnyttelse af samdriftsfordele. Disse forhold stiller tilsammen ændrede krav til institutionernes ledelse og til varetagelsen af nye funktioner og rutiner på fællesudgiftsområdet. Institutioner og institutionsforeninger har samtidig påpeget, at udviklingen er forbundet med øgede udgifter, hvilket har medført, at der er rejst spørgsmål til og udtrykt kritik af udviklingen i fællesudgiftsområdets økonomi. 1.2 Formål, metode og afgrænsninger På baggrund af ovennævnte er det besluttet at iværksætte et taksteftersyn af fællesudgiftsområdet, der har til formål at forsøge at besvare spørgsmål såsom, om der er sket en overvæltning af opgaver til fællesudgiftsområdet uden tilsvarende takstreguleringer, om institutionernes udgifter til markedsføring er steget markant, om ressourcetrækket på videre- og efteruddannelsesområdet er væsentlig højere end på andre uddannelsesområder, og om der bør ske en forenkling af fællesudgiftsområdet i forhold til bl.a. sammenhængen mellem indtægter og udgifter, antallet af takster mv. Fællesudgiftsområdet defineres overordnet set som udgiftsområder, der er fælles for hele institutionen (jf. endvidere afsnit 1.3), og er som følge heraf vanskeligt at afgrænse i praksis, hvorfor der er en række metodemæssige problemer knyttet til gennemførelsen af et taksteftersyn på fællesudgiftsområdet. For det første gennemfører institutionerne en række aktiviteter, som belaster fællesudgiftsområdet, men som ikke udløser fællesudgiftstilskud, eller som ikke dækkes af de udbetalte fællesudgiftstaxametertilskud (jf. endvidere afsnit 3.3). Dernæst har det vist sig, at institutionerne har forskellig praksis i forhold til kontering af udgifter på fællesudgiftsområdet, og endelig har der kunnet konstateres en række problemer i forhold til en endelig datavalide- 2

6 ring. Dette medfører, at det er vanskeligt at bestemme fællesindtægternes og udgifternes præcise omfang. Derudover er størstedelen af de adspurgte MVU-institutioner fusioneret i 2002, hvorfor datagrundlaget på MVU-området bærer præg af forskellig konteringspraksis og et atypisk udgiftsniveau som følge heraf. Tilsammen betyder dette, at datagrundlaget og analysens konklusioner må tages med et generelt forbehold. Dette gælder i særdeleshed på MVU-området, hvor det har været yderst vanskeligt at bestemme fællesudgifternes reelle omfang. De metodemæssige problemer gennemgås nærmere i kapitel 3. Sammenfattende skal taksteftersynet: indgå i det generelle taksteftersyn, som undersøger alle typer af takster (undervisnings-, fællesudgifts- og bygningstakster). analysere den samlede økonomi i fællesudgiftstaxameterordningerne set i lyset af udviklingen i institutionernes rammebetingelser. danne grundlag for overvejelser omkring gennemførelse af forenklinger på fællesudgiftsområdet med henblik på at lette institutionernes administrative arbejde. danne grundlag for overvejelser omkring den fremtidige taxameterstruktur på fællesudgiftsområdet. danne grundlag for overvejelser omkring institutionernes konteringspraksis og hvilke krav, der skal stilles hertil. danne grundlag for overvejelser om, hvad der skal til for at skabe det fornødne grundlag for en fremtidig benchmarking af fællesudgiftsområdet. Afgrænsninger Taksteftersynet omfatter de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og institutioner for mellemlange videregående uddannelser (MVU), herunder CVU er. Det skal dog bemærkes, at erhvervsskoleområdet i dette taksteftersyn afgrænses til at omfatte handels-, tekniske og kombinationsskoler. Af tabel 1.1 fremgår antal institutioner på de to institutionsområder i perioden Reduktionen i antallet af institutioner i perioden betyder, at de samlede økonomioplysninger på fællesudgiftsområdet ikke er direkte sammenlignelige over perioden. Tabel 1.1 Antal uddannelsesinstitutioner på erhvervsskole- og MVU-området, Handelsskoler Tekniske skoler Kombinationsskoler Erhvervsskoleområdet ialt CVU, ubetingede 5 16 CVU, betingede 1 7 Øvrige MVU-institutioner MVU-området ialt Institutionerne er politisk regulerede uddannelsesinstitutioner, der indgår i ministeriets tilrettelæggelse af et landsdækkende uddannelsesudbud, og de er kendetegnet ved, at der sker en overordnet uddannelses- og udbudsstyring ud fra politisk afvejede hensyn og behov. Taksteftersynet dækker perioden for erhvervsskolerne og 2002 for MVUinstitutionerne. At taksteftersynet for MVU-institutionerne kun omfatter et enkelt år skal ses i sammenhæng med de omfattende institutionsstrukturelle forandringer, der har fundet sted de senere år, hvorfor det er meget vanskeligt at indhente valide og sammenlignelige data 3

7 over en længere årrække. Dette taksteftersyn skal derfor medvirke til at få tilvejebragt et udgangspunkt for fremtidige analyser. 1.3 Definitioner og datagrundlag Fællesudgiftsområdet Fællesområdet omfatter de udgiftsområder, der er fælles for hele institutionen eller som ikke hensigtsmæssigt kan henføres til den enkelte uddannelse. Det omfatter bl.a. følgende: Administration: Generel administration og ledelse, løn og personale, efter- og videreuddannelse, decentral forvaltning af f.eks. SU, systemunderstøtning og ITsupport, indkøbsfunktioner, udvikling, markedsføring og revision Bygningsdrift: Forsyning af varme, vand og el, rengøring, renovation,, forsikringer, fysisk indretning, arbejdsmiljø, kantinedrift og øvrige interne servicefunktioner, indvendig vedligeholdelse (MVU-institutioner) Lokaleforsyning: Leje af lokaler, prioritetsrenter, vedligeholdelse, ombygning, renovering og nybyggeri, køb af bygninger, bygningsinventar og ejendomsskatter I denne analyse afgrænses fællesområdet til de udgiftsområder, der forudsættes dækket af fællesudgiftstaxametret og grundtilskudsordningerne det vil sige udvikling og markedsføring, ledelse og administration samt bygningsdrift, som er udgifter, der ikke kan henføres til enkeltuddannelser eller lokaleforsyning (jf. tabel 1.2) 4. Undervisningsministeriet yder tilskud til dækning af institutionernes fællesudgifter men efter forskellige modeller tilpasset de enkelte institutionsområders særlige forhold. Nedenstående tabel viser i overordnede træk de udgiftsområder, der forudsættes dækket af undervisnings-, fællesudgifts- og bygningstaxametertilskuddene på henholdsvis erhvervsskoleog MVU-området. 4 Det skal bemærkes, at i denne analyse anvendes ovenstående definition af bygningsdrift, som er forskellig fra definitionen i institutionernes årsregnskaber, hvor bygningsdrift også omfatter udgifter til lokaleforsyning. I denne analyse defineres bygningsdrift således med udgangspunkt i taxametrenes dækning. 4

8 Tabel 1.2 Oversigt over taxametertilskuddenes formål Taxametertilskud Erhvervsskoleområdet MVU-området Undervisningstaxametertilskud De direkte udgifter til undervisningens gennemførelse (løn og materialeudgifter) Fælleudgiftstaxametertilskud Udvikling og markedsføring (alle udgifter til udvikling og markedsføring) Ledelse og administration (herunder studie-administration) Bygningsdrift (rengøring, forsyning og øvrig drift) Bygningstaxametertilskud Lokaleforsyning Al vedligeholdelse De direkte udgifter relateret til undervisningens gennemførelse (løn og materialeudgifter) Studieadministration Administration af efterog videreuddannelserne Information og markedsføring af studier og fagbeskrivelser Generel ledelse og administration Udvikling og markedsføring (udvikling og markedsføring for hele institutionen ekskl. ovenstående) Bygningsdrift (rengøring, overvågning, forsyning) Indvendig vedligeholdelse Lokaleforsyning Vedligeholdelse (ekskl. den indvendige vedligeholdelse) Tabellen viser, at der er forskel på de udgiftsområder, som fællesudgiftstaxametret sammen med grundtilskuddet forudsættes at dække på henholdsvis erhvervsskole- og MVUområdet. På erhvervsskoleområdet forudsættes fællesudgiftstaxametertilskuddene at dække samtlige udgifter til udvikling og markedsføring, ledelse og administration samt bygningsdrift. Dette betyder, at alle udgifter til f.eks. markedsføring af uddannelser, administration af uddannelser, mv. skal konteres på fællesudgiftsområdet. Undervisningstaxametertilskuddet skal finansiere bl.a. lærernes lønudgifter og materialeudgifter. På MVU-området anvendes den definition af fællesudgiftsområdet, som tidligere var at finde i Finansministeriets økonomi-administrative vejledning, hvilket indebærer, at institutionernes udgifter i udgangspunktet fordeles ud på de udadrettede formål, dvs. på undervisningens gennemførelse. Det betyder, at institutionerne udover de direkte omkostninger til undervisningens gennemførelse også skal kontere udgifterne til opgaver, der har relation til den faglige og administrative styring og planlægning af uddannelsesformål, på undervisningsområdet. MVU-institutionernes fællesudgiftstaxametertilskud forudsættes således ikke at dække udgifter til studieadministration, markedsføring af uddannelser mv., som det er tilfældet på erhvervsskoleområdet, men skal kun finansiere udgifterne til bygningsdrift, til udvikling og markedsføring af hele institutionen, og til den overordnede styring og ledelse af institutionen og de fællesfunktioner, der knytter sig hertil. 5

9 Ydermere er der den forskel på de to institutionsområder, at den indvendige vedligeholdelse af bygningerne er indeholdt i fællesudgiftstaxametret på MVU-området. Der er med andre ord stor forskel på, hvad fællesudgiftstaxametertilskuddene skal dække på henholdsvis erhvervsskole- og MVU-området. Den uensartede afgrænsning af, hvad fællesudgiftsområdet skal dække, betyder, at det ikke umiddelbart er muligt at sammenligne tilskud og forbrug på tværs af de to institutionsområder. Datagrundlag Taksteftersynet tager udgangspunkt i de gældende tilskudsbekendtgørelser og regnskabs- og økonomioplysninger på de respektive institutionsområder samt udvalgte institutioners besvarelser af ministeriets spørgeskemaer. De anvendte regnskabsdata dækker perioden for erhvervsskolerne og 2002 for de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. På begge institutionsområder har det været nødvendigt at supplere regnskabs- og økonomidata med oplysninger indhentet ved en spørgeskemaundersøgelse, idet detaljeringsgraden af ministeriets oplysninger ikke har været tilstrækkelige til at foretage dette taksteftersyn. Endvidere er der gennemført en besøgsrunde på 10 erhvervsskoler og afholdt en temadag i ministeriet for de deltagende MVU-institutioners økonomichefer og ledende regnskabsmedarbejdere. Hensigten hermed har været at belyse institutionernes rammebetingelser, afdække konteringspraksis samt undersøge efter- og videreuddannelsesområdets ressourcetræk på fællesudgiftsområdet. Erhvervsskoleområdet På erhvervsskoleområdet er datagrundlaget baseret på samtlige erhvervsskolers indberetninger af indtægts- og forbrugsoplysninger til den centrale database CØSA i perioden , ministeriets tilskudsopgørelser og aktivitetsoplysninger. Herudover er der udsendt spørgeskemaer til 43 erhvervsskoler svarende til knap 50 pct. af alle erhvervsskoler (ekskl. landbrugsskoler). Formålene med spørgeskemaerne har været dels at nedbryde de af skolerne indberettede forbrugsoplysninger til CØSA yderligere med henblik på en undersøgelse af skolernes konteringspraksis og en eventuel gennemførelse af en resultatbenchmarking, dels at indhente oplysninger om skolernes effektiviseringstiltag og handlerum på fællesudgiftsområdet. De adspurgte skoler er udvalgt som repræsentative for erhvervsskolesektoren på baggrund af faktorer såsom størrelse (aktivitet i årselever), hvorvidt de er fusionerede eller ikkefusionerede, skoletype (handels-, tekniske og kombinationsskoler), geografisk beliggenhed og uddannelsesudbudsprofil. MVU-området Til forskel fra erhvervsskoleområdet indrapporterer MVU-institutionerne ikke årlige økonomioplysninger til en central database, men indsender blot årsregnskaber. Taksteftersynets datagrundlag er derfor baseret på institutionernes egne oplysninger indhentet via spørgeskemaer og suppleret med de tilgængelige økonomioplysninger i årsregnskaberne. De adspurgte institutioner er udvalgt som repræsentative for sektoren af institutionsforeningerne på baggrund af faktorer som institutionstype (enkeltstående institutioner, ubetingede CVU er og betingede CVU er) og uddannelsesområde (teknisk/merkantilt, sundhedsfagligt og pædagogisk). 6

10 Af nedenstående tabel fremgår besvarelsesprocenten i spørgeskemaundersøgelsen på de to institutionsområder. Tabel 1.3 Spørgeskemaundersøgelsens besvarelsesprocent Antal institutioner i 2002 Antal udsendte spørgeskemaer Antal besvarelser Besvarelsesprocent Erhvervsskoler 5 ialt MVU-området Ubetingede CVU er Betingede CVU er Enkeltstående MVU-området i alt Indhold Nedenfor følger i kapitel 2 en kort sammenfatning af taksteftersynets konklusion og centrale anbefalinger. I kapitel 3 gennemgås de ovenfor nævnte metodiske problemstillinger nærmere, og kapitel 4 indeholder en gennemgang af takstudviklingen på fællesudgiftsområdet. Kapitel 5 fokuserer på udviklingen i institutionernes rammebetingelser og i kapitel 6 analyseres institutionernes opgavevaretagelse og prioriteringer på fællesudgiftsområdet. Kapitel 7 belyser institutionernes ressourcetræk på videre- og efteruddannelsesområdet, og i forlængelse heraf redegøres for de tekniske beregninger af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne i kapitel 8. Endelig indeholder kapitlerne 9 og 10 analysen af fællesudgiftstaxameterordningens økonomi på hhv. MVU- og erhvervsskoleområdet. 5 Ekskl. landbrugsskoler 7

11 2 Konklusioner og anbefalinger 2.1 Analysens resultat Denne rapport er et taksteftersyn af den del af erhvervsskolernes og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioners økonomi, der betegnes fællesudgiftsområdet. Fællesudgiftsområdet defineres som de udgiftsområder, der er fælles for hele institutionen, og er i praksis en restkategori, der dækker over de udgifter, som ikke kan fordeles på uddannelser eller henføres til bygningsområdet. Fællesudgiftsområdet er vanskeligt at afgrænse, hvorfor der er en række metodemæssige problemer knyttet til gennemførelsen af dette taksteftersyn. Således har det vist sig vanskeligt at opgøre institutionernes samlede fællesudgifter præcist på grund af institutionernes forskellige konteringspraksis og vurderinger af, om en konkret udgift henhører under fællesudgiftsområdet eller ej. Ligeledes har det været vanskeligt at lave en præcis opgørelse af institutionernes samlede fællesindtægter, da institutionerne også gennemfører aktiviteter, der belaster fællesudgiftsområdet, men som ikke udløser fællesudgiftstilskud, og som skal dækkes af andre typer tilskud, herunder undervisningstaxametertilskuddet, deltagerbetaling, mv. Som følge heraf er opgørelsen af institutionernes samlede indtægtsgrundlag på fællesudgiftsområdet ikke fuldstændig, ligesom opgørelsen delvist hviler på tekniske beregninger. På MVU-området har der desuden været væsentlige problemer forbundet med valideringen af datagrundlaget. Analysen omfatter kun år 2002 for dette institutionsområde, da de indgåede fusioner i 2002 vanskeliggør indhentelse af data fra tidligere år. De mange fusioner i 2002 betyder, dels at datagrundlaget bærer præg af forskellige opgørelsesmetoder på de enkelte institutioner og dermed ikke er fuldt ud sammenligneligt, dels at institutionernes udgiftsniveau på fællesudgiftsområdet i 2002 er atypisk på grund af ekstraomkostninger i fusionsåret. De ovenfor nævnte metodiske vanskeligheder bevirker, at der skal tages et generelt forbehold for datagrundlaget og dermed også analysens resultater. De metodemæssige problemer uddybes nærmere i kapitel 3. Et taksteftersyn af fællesudgiftsområdet belyser blot en del af institutionernes samlede økonomi. I forbindelse med en vurdering af analyseresultaterne er det vigtigt at være holde to væsentlige karakteristika ved taxametersystemet for øje, nemlig princippet om udgiftsneutralitet og bloktilskudsordningen. Bloktilskudsordningen indebærer, at tilskud udbetales som et bloktilskud, som institutionen frit kan disponere over inden for institutionens formål. Det betyder, at institutionens samlede tilskud forudsættes samlet at give dækning for institutionens udgifter hvorfor der ikke nødvendigvis skal være balance mellem indtægter og udgifter inden for de enkelte taxameterområder. Overgangen til taxameterstyring er sket ud fra overordnede politiske ønsker om udgiftsneutralitet i forhold til ministeriets totalramme, og som følge heraf vil en evt. forhøjelse af fællesudgiftstaxametrene bero på en omfordeling mellem fællesudgiftstaxametret og undervisnings- og bygningstaxametrene. Et andet grundlæggende træk ved taxametersystemet er, at taksterne er politisk fastsatte takster, hvorved forstås, at de skal give dækning for institutionernes udgifter udfra en landsdækkende uddannelses- og udgiftspolitisk priorite- 8

12 ring men uafhængigt af institutionernes faktiske udgifter, da mål- og rammestyringen giver institutionerne mulighed og ansvar for selvstændig ressourcestyring. Analysen af fællesudgiftstaxameterordningens økonomi på erhvervsskoleområdet og udvalgte MVU-institutioner viser, at der i analyseperioden var en negativ balance på fællesudgiftsområdet. Balance skal i denne sammenhæng forstås som forholdet mellem fællesindtægter og fællesudgifter. Begrebet skal ses i sammenhæng med, at økonomien på fællesudgiftsområdet som følge af bloktilskudsprincippet, der giver uddannelsesinstitutionerne mulighed for frit at disponere over taxametertilskuddene indenfor institutionernes formål, ikke kan betragtes isoleret fra institutionernes økonomi i øvrigt. På MVU-området er analysen af fællesudgiftstaxameterordningens økonomi baseret på oplysninger fra otte udvalgte institutioner, og i 2002 havde disse institutioner tilsammen en negativ balance på fællesudgiftsområdet på op til ca. 47 mio. kr. Som følge af det begrænsede datagrundlag vides det ikke, om der kan generaliseres på baggrund af de otte deltagende institutioners balance på fællesudgiftsområdet til resten af sektoren. Til trods for ubalancen realiserede de otte institutioner dog et samlet overskud på ca. 20 mio. kr. i 2002, og sektorens økonomi er som helhed velkonsolideret. Analysen af fællesudgiftsområdets økonomi på MVU-området gennemgås i kapitel 9. Analysen af erhvervsskolernes økonomi på fællesudgiftsområdet omfatter alle handelsskoler, tekniske skoler og kombinationsskoler i perioden 1998 til 2002 og viser, at erhvervsskolesektoren i perioden årligt havde en negativ balance på fællesudgiftsområdet på mellem 180 mio. kr. og 400 mio. kr. Det skal imidlertid bemærkes, at der som følge af usikkerhederne omkring opgørelsen af de samlede fællesindtægter og udgifter kan stilles spørgsmålstegn ved den reelle størrelse af den negative balance, idet ministeriet vurderer, at ÅU og IV s ressourcetræk på fællesudgiftsområdet er større end beregnet, og at indtægtssiden derudover er undervurderet med anslået 100 mio. kr. årligt. På baggrund heraf vurderes det, at den faktiske negative balance på fællesudgiftsområdet maksimalt har været på mellem 80 og 300 mio. kr. årligt. Fordelt på skoletype er det de tekniske skoler, der har haft den største negative balance på fællesudgiftsområdet pr. årselev, mens handelsskolerne har haft den laveste. Sammenholdes ubalancen på fællesudgiftsområdet med skolernes samlede årsresultat i perioden, ses det, at sektoren som helhed realiserede et overskud i 1998, 2001 og 2002, og et underskud i 1999 og 2000, hvor sektoren oplevede et mærkbart aktivitetsfald. Analyserne af henholdsvis erhvervsskolerne og MVU-sektorens økonomi på fællesudgiftsområdet viser, at ubalancerne skyldes en kombination af flere forhold. For det første er begge institutionsområder blevet pålagt årlige krav om effektiviseringer på fællesudgiftstaksterne svarende til en akkumuleret effektivisering på 5,1 pct. på MVUområdet og 6,56 pct. på erhvervsskoleområdet i perioden 1998 til Udviklingen i fællesudgiftstaxameterordningerne gennemgås i kapitel 4. Dernæst er der sket en løbende udvikling i opgavevaretagelsen på fællesudgiftsområdet som følge af den generelle samfundsmæssige udvikling, nye krav og regler fra ministeriet og andre offentlige myndigheder og sidst men ikke mindst som følge af, at institutionerne har fået tilført nye administrative opgaver, mens andre er faldet bort. Det er institutionernes vurdering, at denne udvikling har øget den administrative belastning på institutionerne og vanskeliggjort institutionernes muligheder for at effektivisere administrationen og gennemføre besparelser på fællesudgiftsområdet. En gennemgang af udviklingen i institutionernes rammebetingelser og opgavevaretagelsen på efter- og videreuddannelsesområdet findes i hhv. kapitel 5 og 7. 9

13 Omvendt har selvejeformen givet institutionerne en højere grad af dispositionsfrihed, bedre mulighed for at foretage egne prioriteringer indenfor de givne økonomiske rammer og for at udnytte stordrifts- og samdriftsfordele. Disse nye muligheder har øget kravene til institutionernes ledelse og til opgavevaretagelsen på fællesudgiftsområdet. Imidlertid viser analysen, at selvom der på en række institutioner er iværksat effektiviseringer af driften på fællesudgiftsområdet i form af f.eks. organisationstilpasninger, tilpasninger af årsværksforbrug og udlicitering, så afspejler andre institutioners udgiftsforbrug på fællesudgiftsområdet en bevidst prioritering ud fra andre hensyn end blot det økonomiske. Ligeledes viser analysen, at institutionernes handlefrihed ikke altid udnyttes fuldt ud, hvilket skyldes, dels at flere institutioner ikke i tilstrækkelig grad besidder de nødvendige kompetencer og/eller ikke benytter sig af de strategiske styringsredskaber, dels nogle formelle barrierer i form af f.eks. central udbudsstyring og effektivitetskrav. Institutionernes effektiviseringstiltag uddybes nærmere i kapitel 6. For det tredje har fusioner og dannelsen af nye institutionstyper på MVU-området stillet øgede krav til institutionernes tilpasningsevne og medført ekstraordinære udgifter på fællesudgiftsområdet. Analysen af de otte deltagende MVU-institutioner peger således på, at den negative balance på fællesudgiftsområdet i stort omfang skyldes udgifter som følge af institutionssammenlægninger, idet fællesudgiftsområdet ved fusioner belastes af nye og midlertidige opgaver samtidig med, at arbejdsgange og procedurer skal ensrettes, og udgifterne til f.eks. markedsføring stiger, og idet personaletilpasninger som følge af forskudt virkning af opsigelser og tilpasninger af bygningsmassen først slår igennem på længere sigt. Størstedelen af de deltagende institutioner har således fusioneret i 2002, og netop disse institutioner havde den største negative balance på fællesudgiftsområdet målt i forhold til aktiviteten i På baggrund heraf vurderes det, at den reelle ubalance på fællesudgiftsområdet på de otte deltagende institutioner er lavere end angivet. Analysen af fællesudgiftsområdets økonomi på MVU-området gennemgås i kapitel 9. Analysen af erhvervsskoleområdet viser, at den voksende ubalance på fællesudgiftsområdet særligt skyldes, at institutionerne ikke har kunnet reducere fællesudgifterne i takt med reduktionen i fællesindtægterne som følge af aktivitetsfaldet på efter- og videreuddannelsesområdet. Der kan peges på flere årsager hertil: fusionsomkostninger, overvæltning af opgaver, eventuelt manglende eller utilstrækkelig fokus på effektiviseringer på fællesudgiftsområdet, øget akademisering, mv. Endelig tyder udgiftsforbruget på, at skolerne har haft svært ved at effektuere de årlige effektiviseringskrav, som kan være vanskelige at gennemføre i en situation præget af aktivitetsnedgang. Analysen af erhvervsskolernes økonomi på fællesudgiftsområdet viser endvidere, at der er tydelige forskelle mellem skolernes udgiftsforbrug, hvilket i et vist omfang kan henføres til forskelle i konteringspraksis og uddannelsesudbud, men også indikerer, at en væsentlig del af forklaringen på de manglende besparelser må tilskrives skolernes udgiftsprioriteringer på fællesudgiftsområdet. Analysen af fællesudgiftsområdets økonomi for erhvervsskolerne gennemgås i kapitel 10. På baggrund af dette taksteftersyn kan der opstilles følgende anbefalinger: 2.2 Anbefalinger vedr. datagrundlag Gennemførslen af taksteftersynet på fællesudgiftsområdet har vist, at der er stor forskel på omfanget af det i ministeriet foreliggende datagrundlag på de to institutionsområder. På MVU-området er datagrundlaget endvidere ikke brugbart til gennemførslen af taksteftersyn, idet det ikke er muligt at sammenholde taxametertilskuddene med de udgiftsarter, de forudsættes at give dækning for. Konsekvensen heraf er, at det på MVU-området er nødvendigt at indhente oplysninger om undervisnings-, fælles- og bygningsudgifternes faktiske omfang på 10

14 institutionerne, hvilket har vist sig at være forbundet med så store usikkerheder, at det svækker datavaliditeten. På baggrund af de erfarede problemer med datagrundlaget i denne analyse anbefales det, at ministeriets datagrundlag på MVU-området forbedres, således at det bliver muligt at sammenholde taxametertilskuddene med de udgiftsarter, som de forudsættes at give dækning for. Dette kan ske enten ved at: 1. MVU-institutionerne i lighed med erhvervsskolerne får pligt til at indsende forbrugsoplysninger til en central database, eller 2. Årsregnskabsaflæggelsen ændres således, at det i årsregnskaberne bliver muligt at sammenholde taxametertilskuddene med de udgiftsarter, som de forudsættes at give dækning for. Endvidere anbefales det, at der tilvejebringes større ensartethed i datagrundlaget på de to institutionsområder. I den forbindelse bør det overvejes, om datagrundlaget skal have den detaljeringsgrad, som forefindes i CØSA II, eller om ministeriet kan nøjes med forbrugsoplysninger på et mere aggregeret niveau. De detaljerede forbrugsoplysninger anvendes hovedsageligt kun til taksteftersyn, og til det formål er de ofte ikke tilstrækkeligt detaljerede, hvorfor der alligevel vil skulle indhentes supplerende oplysninger på institutionerne. 2.3 Anbefalinger vedr. kontering I forlængelse af ovennævnte og med henblik på i højere grad at sikre sammenlignelige data anbefales det, at der sker en ensretning og præcisering af konteringsprincipperne på de to institutionsområder, herunder bør det overvejes, om de vejledende konteringsprincipper i højere grad skal gøres obligatoriske. Det anbefales endvidere, at arbejdet med tilvejebringelsen af større ensartethed med hensyn til datagrundlag og konteringsprincipper sker i et samarbejde mellem ministeriet og institutionernes foreninger, således det sikres, at gældende retningslinjer i videst muligt omfang er hensigtsmæssige i forhold til institutionernes styringsbehov. 2.4 Anbefalinger vedr. fremtidige takstreguleringer Taksteftersynet har vist, at der på EUD-området er fællesudgiftstakstgrupper, hvor der kun gennemføres meget lidt aktivitet. Af hensyn til at forenkle og skabe større gennemsigtighed i takstsystemet på fællesudgiftsområdet, bør det analyseres nærmere, om der kan ske en reduktion i antallet af fællesudgiftstakstgrupper på EUD, herunder om en reduktion vil resultere i store omfordelingseffekter blandt skolerne. 2.5 Anbefalinger vedr. administrative forenklinger Analysen af ressourcetrækket på efter- og videreuddannelsesområdet og institutionernes opgavevaretagelse på fællesudgiftsområdet viser, at der er områder/opgaver, hvor der ville kunne gennemføres forenklinger, der vil gøre administrationen på områderne mindre byrdefuld på institutionerne. Det anbefales, at ministeriet iværksætter en analyse af udviklingen i de administrative procedurer på de to institutionsområder med henblik på at udpege og gennemgå de områder, hvor der kan gennemføres administrative forenklinger. 11

15 2.6 Overvejelser vedr. fremtidig takststruktur Fællesudgiftsområdet er en slags restkategori, der omfatter udgiftsområder, som er fælles for hele institutionen, og som i udgangspunktet ikke kan fordeles på uddannelser eller henføres til bygningsområdet. Det drejer sig om en lang række forskelligartede udgiftstyper, som spænder lige fra udgifter til udvikling og markedsføring over udgifter til ledelse og administration til udgifter til bygningsdrift (udgifter til rengøring, forsyning - el, varme, vand, mv. - og øvrig drift). Denne rapport viser imidlertid følgende: At fællesudgiftsområdet defineres forskelligt på henholdsvis erhvervsskole- og MVUområdet. På erhvervsskoleområdet skal alle udgifter til udvikling og markedsføring, ledelse og administration samt bygningsdrift konteres på fællesudgiftsområdet. På MVUområdet er det derimod kun de administrationsudgifter, der knytter sig til den overordnede ledelse og administration samt udgifterne til den overordnede udvikling og markedsføringen af institutionen som sådan, der sammen med udgifterne til bygningsdrift og indvendig vedligeholdelse skal konteres på fællesudgifterne. At flere erhvervsskoler afviger fra kontoplanens retningslinjer og konterer udgifter til markedsføring af uddannelser på uddannelserne, fordi det stemmer bedre overens med deres økonomiske styringsbehov. At udgifterne til bygningsdrift i stort omfang afhænger af bygningsmassens størrelse og dens stand samt af udviklingen i energipriserne, dvs. af tiltag, der foretages på bygningsområdet. Herudover viser rapporten, at det ikke er muligt at sammenholde årsregnskabsdelresultaterne med taxametertyperne, især fordi posten bygningsdrift i årsregnskabet inkluderer kapitaludgifter, udgifter til vedligeholdelse og udgifter til bygningsdrift (dvs. til rengøring, forsyning, og øvrig drift). Som følge heraf kræver gennemførslen af taxameteranalyser adgang til eller indhentelse af yderligere data, som gør det muligt at sammenholde udgifter med indtægter. På baggrund af ovenstående anbefales det, at det overvejes, om takststrukturen bør ændres, således at der skabes en fælles defineret takststruktur for både erhvervsskole- og MVUsektoren, som i højere grad tilgodeser institutionernes økonomiske styringsbehov, og som sikrer bedre definitionsmæssig sammenhæng mellem taxametertyper og årsregnskabsdelresultater. 12

16 3 Metodiske problemstillinger 3.1 Introduktion I det følgende skitseres en række begrænsninger og metodiske problemstillinger, som knytter sig til gennemførelsen af et taksteftersyn på fællesudgiftsområdet, og som har betydning for, hvordan analysen gribes an, hvad analysen kan vise og for analysens endelige konklusioner. Problemerne knytter sig til opbygningen af fællesudgiftsområdet, opgørelsen af de samlede fællesindtægter og udgifter samt datagrundlaget. 3.2 Fællesudgiftsområdet Overordnet set fordeles uddannelsesinstitutioners samlede udgifter på tre udgiftsområder: undervisnings-, fællesudgifts- og bygningsområdet (illustreret i figur 3.1). For udgifter på undervisningsområdet er det muligt at henføre de enkelte udgifter til den enkelte uddannelse og dermed til det enkelte undervisningstaxametertilskud. Det er således muligt at sammenholde tilskud og udgifter til såvel det enkelte uddannelsesområde (f.eks. erhvervsuddannelsesområdet) som den enkelte uddannelse (f.eks. markedsøkonom). Figur 3.1 Undervisnings-, fællesudgifts- og bygningsområdet Udgiftsområde Indtægter Udgifter Undervisningsområdet Ubdervisningstakst, EUD 1 Undervisningsudgifter til EUD 1 Undervisningstakst, MVU 1 Undervisningsudgifter til MVU 1 Undervisningstakst, AMU 1 Undervisningsudgifter til AMU 1 Fællesudgiftsområdet ÅU-undervisningstaxameter + deltagerbetaling Fællesudgiftstaxameter (EUD, AMU, MVU mm.) Takst 1 Takst 2 Undervisningsudgifter til ÅU Fællesudgifter: Udvikling og markedsføring Ledelse og administration Bygningsdrift Grundtilskud Bygningsområdet Bygningstaxameter (EUD, MVU, ÅU mm.) Bygningsudgifter: Lokaleforsyning Fællesudgiftsområdet omfatter de udgiftsområder, der er fælles for hele institutionen eller som ikke hensigtsmæssigt kan henføres til den enkelte uddannelse eller til bygningsområdet. I forlængelse heraf konteres fællesudgifterne ikke på den enkelte uddannelse, som det er tilfældet på undervisningsområdet, men på tværgående formål såsom udvikling og markedsføring, ledelse og administration samt bygningsdrift, selvom fællesudgiftstaksten fastsættes for grupper af uddannelse og ydes i forhold til gennemført uddannelse. Det er således ikke muligt at opgøre fællesudgifterne til den enkelte uddannelse som f.eks. markedsøkonom og sammenholde med fællesudgiftstaxametertilskuddet til markedsøkonom. 13

17 Af figuren fremgår også, at fællesudgifterne modsvares af indtægter i form af fællesudgiftstaxametertilskud, grundtilskud samt en andel af ÅU-undervisningstaxameter og deltagerbetaling. Disse indtægter forudsættes samlet at give dækning for institutionernes udgifter på fællesudgiftsområdet. Ligeledes forudsættes indtægter fra IV og andre projekter at give dækning til institutionernes fællesudgifter, hvilket gennemgås nedenfor. Tilsammen betyder dette, at taksteftersynet af fællesudgiftsområdet ikke uden brug af fordelingsnøgler el.lign. kan afdække det enkelte fællesudgiftstaxametertilskuds dækningsgrad, men kun kortlægge, i hvilken omfang institutionernes samlede fællesindtægter dækker de samlede fællesudgifter. 3.3 Opgørelsen af de samlede fællesindtægter Foruden de aktiviteter, hvortil der ydes et fællesudgiftstaxametertilskud, gennemfører institutionerne også en række aktiviteter, som belaster fællesudgiftsområdet, men ikke udløser fællesudgiftstilskud, eller som ikke dækkes af de udbetalte fællesudgiftstaxametertilskud. Det drejer sig bl.a. om åben uddannelse (ÅU), indtægtsdækket virksomhed (IV), erhvervsskolernes lære- og praktikpladsordning (LOP) samt pulje-finansierede aktiviteter og EUprojekter. ÅU finansieres ved en kombination af aktivitetsafhængigt undervisnings- og bygningstaxametertilskud samt deltagerbetaling. Undervisningstaxametret samt deltagerbetalingen forudsættes dog at bidrage til finansieringen af fællesudgifterne IV finansieres udelukkende ved deltagerbetaling, men forudsættes at bidrage til finansieringen af både undervisnings-, fælles- og bygningsudgifter Udgifter til LOP, som har til formål at skaffe praktikpladser til eleverne, finansieres via undervisningstaxametret, men på mange skoler varetages dele af arbejdsopgaverne af det administrative personale, hvorfor udgifterne i forbindelse hermed henføres til fællesudgiftsområdet Puljeaktiviteter finansieres af et tilskud ydet af ministeriet samt egenfinansiering fra den enkelte institution. Administrationsudgifter, rejser osv. i forbindelse med aktiviteterne dækkes helt eller delvist af ministeriets tilskud på baggrund af en konkret vurdering, mens øvrige fællesudgifter såsom husleje, el, varme mv. udelukkende forudsættes dækket af institutionernes egenfinansiering. Institutionerne gennemfører også aktiviteter, der delvist finansieres af EU-midler. Disse aktiviteter forudsætter en egenfinansiering fra institutionerne på mellem 10 og 50 pct., og der ydes således ikke fuld dækning for institutionernes udgifter i forbindelse med projektets gennemførelse. Til dækning af generelle administrationsomkostninger som f.eks. kopiering, fax, telefon mv. kan der i budgetteringen af projektet afsættes et samlet engangsbeløb på 7 pct. af projektets samlede budget. Der kræves ikke dokumentation for disse udgifter. De 7 pct. må ikke omfatte øvrige fællesudgifter som f.eks. bygningsdrift, der således forudsættes dækket af institutionernes egenfinansiering. I det omfang de administrative medarbejdere tilknyttet et givet projekt ikke kan kontere lønudgifter til hele arbejdstiden på et projekt, skal lønudgiften for den resterende arbejdstid dækkes af institutionens øvrige indtægter på fællesudgiftsområdet. 14

18 Som det fremgik ovenfor, forudsættes såvel fællesudgiftstaxametrene og grundtilskuddet som andele af ÅU-undervisningstaxametrene og deltagerbetaling samt IV samlet at give dækning for institutionernes fællesudgifter. En analyse af fællesudgiftsområdets økonomi nødvendiggør derfor, at der overføres en andel af disse indtægter til fælleudgiftsområdet. Analysen af fællesudgiftsområdets økonomi er således delvist baseret på en beregnet fællesudgiftsandel. For ÅU og IV s vedkommende er der beregnet et bidrag til de samlede fællesindtægter. Der redegøres nærmere for beregningen af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne i kapitel 8. For fællesudgifter forbundet med LOP og de puljefinansierede aktiviteter samt EU-projekter er problemet, at disse ikke konteringsmæssigt modsvares af de indtægter, der forudsættes at dække udgifterne. Tilskuddene hertil konteres således på hhv. undervisningsområdet og under særlige puljeformål, mens fællesudgifterne forbundet med disse aktiviteter konteres på fællesudgiftsområdet, da disse ikke kan opgøres særskilt (jf. afsnit 3.1). Der bør derfor overføres en andel af indtægterne fra disse aktiviteter til fællesudgiftsområdet. Hvad angår LOP er det i kapitel 10 forsøgt estimeret, hvor stor en andel, der bør overføres, men der er ikke foretaget en teknisk beregning. I den forbindelse skal det bemærkes, at LOP s ressourcetræk på fællesudgiftsområdet i høj grad afhænger af, hvordan den enkelte institution har organiseret arbejdet, hvorfor der skal tages forbehold for den estimerede andel. Det har imidlertid ikke været muligt at lave en beregning af, hvor stor en andel af indtægterne fra EU- og puljefinansierede aktiviteter, der bør overføres, idet en sådan forudsætter kendskab til samtlige budgetter og bevilligede midler. Det har heller ikke været muligt at fastsætte en gennemsnitlig administrationsprocent på grund af variationerne i de enkelte projekters administrationsudgifter. Anvendelsen af tekniske beregninger for ÅU og IV s vedkommende og manglen på samme i forhold til LOP og puljefinansierede aktiviteter bevirker, at analysen af fællesudgiftsområdets økonomi hviler på et ufuldstændigt og ikke-præcist opgjort indtægtsgrundlag, hvorfor der må tages et generelt forbehold for opgørelsen af de samlede fællesindtægter. 3.4 Opgørelsen af de samlede fællesudgifter Opgørelsen af institutionernes samlede fællesudgifter har vist sig vanskelig som følge af, at institutionerne har forskellig praksis med hensyn til kontering af udgifter på fællesudgiftsområdet. I udgangspunktet er fællesudgiftsområdet på grund af sin definition udgiftsområder fælles for hele institutionen - vanskelig at afgrænse generelt set, og dertil kommer, at ministeriets retningslinjer for kontering af udgifter på fællesudgiftsområdet ikke fuldt ud er obligatoriske og i nogle tilfælde upræcise, hvorfor der forekommer forskellig konteringspraksis institutionerne imellem. Konsekvensen heraf er, at fællesudgiftsområdet ikke på alle institutioner dækker over de samme funktionsområder/udgifter, hvorfor de enkelte institutioners udgiftsniveau derfor ikke er direkte sammenlignelig. Ministeriets retningslinjer for kontering På både erhvervsskole- og MVU-området har ministeriet udarbejdet obligatoriske og vejledende retningslinier for institutionernes opbygning af kontoplaner. De obligatoriske kontoplaner er udarbejdet på et overordnet niveau og skal sikre, at institutionernes kontering kan tilgodese ministeriets rapporteringskrav. De vejledende kontoplaner er udarbejdet som en hjælp til institutionernes opbygning af interne kontoplaner og er vejledende af hensyn til at sikre den mest hensigtsmæssige opbygning af de selvejende institutioners interne kontoplaner i forhold til institutionernes egne styringsbehov. 15

19 Til brug for erhvervsskolernes årlige indberetning af økonomioplysninger til ministeriets centrale database CØSA II har ministeriet udarbejdet obligatoriske kontoplaner. Skolerne har ret til at opbygge deres interne kontoplaner ud fra interne økonomistyringsbehov, men skal dog sikre, at samtlige konti er påhæftet et CØSA kontonummer. Derudover er der udarbejdet vejledende kontoplaner, der er tilstræbt opbygget således, at de kan opfylde både skolernes og ministeriets krav. Af de vejledende kontoplaner fremgår, hvilke CØSAkontonumre der skal påhæftes de enkelte konti og underkonti, samt definitionen af hvilke udgifter der skal påføres et givet obligatorisk kontonummer. På MVU-området har ministeriet udarbejdet en obligatorisk formålskontoplan med tilhørende vejledning. Herudover er udarbejdet en artskontoplan, der er obligatorisk for alle de institutioner, der anvender det administrative system XAL-Stat 6. Som på erhvervsskoleområdet er kontoplanerne udarbejdet på et overordnet niveau, og institutionerne har inden for rammerne af de obligatoriske retningslinjer mulighed for at opbygge de interne kontoplaner ud fra interne økonomistyringsbehov. At ministeriets konteringsretningslinjer er delvist vejledende medfører, at posteringerne på de obligatoriske kontoplaner ikke er direkte sammenlignelige. Dertil kommer, at retningslinjerne i nogle tilfælde ikke er tilstrækkeligt præciserede. Det er således i et vist omfang op til institutionerne selv at beslutte, på hvilken konto den enkelte udgift konteres, blot det sikres, at kontoen er påhæftet et obligatorisk kontonummer. Derfor vil der kunne forekomme forskelle i institutionernes faktiske konteringspraksis. Det synes dog vanskeligt at sikre fuldstændig ensartethed i konteringen på tværs af institutioner og institutionsområder, idet det i sidste ende er konteringen af det enkelte bilag, der bestemmer institutionens udgiftsfordeling, og dette afhænger af den enkelte institutions evt. administrative medarbejders opfattelse af udgiftens mest hensigtsmæssige/korrekte kontering. Konteringspraksis Til brug for taksteftersynet har institutionerne leveret forbrugsoplysninger på et større detaljeringsniveau end de økonomioplysninger, der kan udtrækkes fra erhvervsskolernes CØSAindberetninger og MVU-institutionernes årsregnskaber. Gennemgangen af disse data har sammen med erfaringerne fra besøgsrunden på erhvervsskoler og temadagen for MVUinstitutionerne vist, at institutionerne har forskellig konteringspraksis, hvilket kommer til udtryk på følgende områder: Fælles- eller undervisnings- eller bygningsudgift? Denne problemstilling vedrører, hvorvidt udgifter henføres til fællesudgiftsområdet eller til den enkelte uddannelse eller til bygningsområdet. Analysen af institutionernes konteringspraksis har vist, at der er en række tilfælde, hvor institutionerne konterer udgifter på fællesudgiftsområdet, der rettelig skal konteres på enten bygnings- eller undervisningsområdet og omvendt. Ligeledes er der institutioner, som placerer opgaver, der finansieres af andre taxametre som f.eks. undervisningstaxametret, på fællesudgiftsområdet, hvorfor udgifterne forbundet hermed konteres på fællesudgiftsområdet uden, at der følger indtægter med. Brugen af fordelingsnøgler. I en række tilfælde anvender institutionerne fordelingsnøgler til fordeling af udgifter på fællesudgiftsområdet. Det gælder f.eks. i forhold til udgiftsområder, der er svære at fordele såsom indkøb af papir, kopimaskiner mv., for de institutioner, der har skolehjem eller de MVU-institutioner, der 6 Størstedelen af de selvejende MVU-institutioner anvender XAL-Stat. Der er enkelte undtagelser, hvilket fremgår af bilag 1. 16

20 gennemfører amtslig-finansieret aktivitet. Brugen af fordelingsnøgler betyder, at fællesudgiftsområdet ikke afgrænses ens på alle institutioner, og at fordelingen af udgifterne ikke nødvendigvis er retvisende. Forskellig praksis med hensyn til kontering af udgifter på fællesudgiftsområdet. Der kan også konstateres forskellig praksis med hensyn til, på hvilke konti på fællesudgiftsområdet, institutionerne konterer udgifterne. Det medfører, at institutionernes udgifter til udvalgte udgifter ikke er direkte sammenlignelige. Forskellig konteringspraksis internt på institutioner. Nogle institutioner har også forskellig konteringspraksis internt på institutionen (mellem afdelinger), hvilket primært ses på de institutioner, der har en decentral organisering af fællesudgiftsområdet, og på institutioner, der nyligt er fusionerede. Nettokontering. Enkelte institutioner anvender netto-kontering, dvs. at indtægter modregnes på udgiftssiden frem for at blive som indtægter, hvilket ikke er tilladt. Disse institutioner kan således have positive udgifter, hvilket vanskeliggør en sammenligning af institutionernes udgifter til udvalgte udgifter som f.eks. materialer. Den uensartede konteringspraksis betyder, dels at det præcise fællesudgiftsniveau ikke kan fastlægges, dels at aggregerede poster i den obligatoriske kontoplan ikke er direkte sammenlignelige. Ovenstående vanskeliggør på den ene side en analyse af taksternes dækningsgrad og på den anden side en sammenligning af institutionernes samlede fællesudgifter samt udgiftsforbruget på udvalgte fællesudgiftsarter. Det har ikke været muligt at korrigere institutionernes indberettede tal for forskelle i konteringspraksis, idet dette ville indebære, at samtlige deltagende institutioner skulle have omkonteret samtlige fællesudgifter efter nye og langt mere detaljerede retningslinier. Taksteftersynet hviler derfor på et ikke helt præcist opgjort fællesudgiftsgrundlag, hvorfor der skal tages et generelt forbehold for opgørelsen af de samlede fællesudgifter. For en mere uddybende gennemgang af ministeriets retningslinjer for kontering samt institutionernes faktiske konteringspraksis henvises til bilag Problemer i forhold til datagrundlag Generelt må datagrundlaget på erhvervsskoleområdet vurderes at være særdeles udbygget i forhold til ministeriets andre institutionsområder. Problemer i forhold til erhvervsskolernes data skyldes primært konteringspraksis. Hvad angår MVU-institutionernes datagrundlag, og herunder datavaliditet, er der imidlertid en række problemer i forhold til gennemførslen af en analyse af fællesudgiftsområdet, idet de eneste økonomioplysninger, som er tilgængelige i ministeriet, er de data, som findes i MVU-institutionernes årsregnskaber. Oplysningerne heri kan dog ikke direkte anvendes i denne analyse af primært to årsager: I årsregnskaberne opgøres de samlede udgifter til fællesområdet, dvs. at regnskaberne bl.a. inkluderer udgifter til lokaleforsyning (renter og afdrag på prioritetslån, husleje, ejendomsskatter mv.) i opgørelsen af de samlede fællesudgifter. Den enkelte institutions udgifter til fællesudgiftsområdet, som i denne analyse afgrænses til markedsføring og udvikling, ledelse og administration samt bygningsdrift, frem- 17

21 går ikke isoleret set af årsregnskaberne, hvorfor det har været nødvendigt at indhente oplysninger om udgiftsforbruget på fællesudgiftsområdet på institutionerne. En del MVU-institutioner udbyder uddannelser, der finansieres af tilskud fra amterne, f.eks. den pædagogiske grunduddannelse og sygeplejerskeuddannelsen. For de fleste institutioner fremgår udgifter og indtægter vedr. disse aktiviteter imidlertid ikke særskilt af årsregnskabet, hvorfor det ikke er muligt på baggrund af årsregnskaberne at udskille omfanget af disse udgifter, hvilket er nødvendigt i denne analyse, der kun omfatter fællesudgifterne i forbindelse med den statslig finansierede aktivitet. At taksteftersynet på MVU-området baseres på økonomioplysninger indhentet på institutionerne har en række konsekvenser for taksteftersynet: For det første omfatter taksteftersynet på MVU-området kun de otte institutioner, som har svaret på ministeriets udsendte spørgeskemaer og efterfølgende tillægsspørgsmål. Der kan således ikke generaliseres til hele MVU-området på baggrund af de deltagende institutioner. Dernæst omfatter taksteftersynet på MVU-området kun finansåret 2002, idet det ikke har været muligt at indhente valide og sammenlignelige data fra de fusionerede institutioner forud for fusionstidspunktet. Det skal endvidere bemærkes, at de fusionerede institutioners data i 2002 bærer præg af manglende konteringsmæssig ensretning, da 2002 for størstedelen af de deltagende institutioner er første fælles regnskabsår. For det tredje er der en væsentlig usikkerhed omkring institutionernes opgørelse af udgifter - og i forlængelse heraf resultatet - på fællesudgiftsområdet, hvorfor det skal understreges, at fællesudgifterne ikke er opgjort præcist og som følge heraf højst sandsynligt ikke afspejler fællesudgifternes reelle omfang. En gennemgang af institutionernes fællesudgiftsopgørelser viste således, at så godt som alle institutioner medtog udgifter til lokaleforsyning i opgørelsen af de samlede fællesudgifter, og i flere tilfælde viste institutionernes opgørelse af fællesudgifternes omfang til brug for taksteftersynet sig at være højere end opgørelsen af de samlede udgifter til fællesområdet i årsregnskaberne. Hertil kommer, at nogle institutioner havde udskilt udgifterne vedrørende den amtslige finansierede aktivitet i forbindelse med opgørelsen af de samlede fællesudgifter til brug for analysen, mens andre ikke havde taget højde herfor. Endelig har nogle institutioner oplyst, at de til brug for analysen har anvendt en anden opgørelsesmetode af udgifterne end til årsregnskabet. Det er efterfølgende forsøgt i samarbejde med institutionerne at korrigere de indsendte oplysninger for misforståelser. Det skal dog understreges, at det i flere tilfælde ikke har været muligt fuldt ud at afstemme institutionernes oplysninger til årsregnskaberne. 3.6 Konsekvenser for taksteftersynet De metodiske problemstillinger har følgende konsekvenser for analysen: Taksteftersynet kan ikke analysere de enkelte fællesudgiftstaxametres dækningsgrad, men kun den samlede økonomi på fællesudgiftsområdet. Opgørelsen af de samlede fællesindtægter og fællesudgifter skal tages med et generelt forbehold, idet de ikke afspejler indtægternes og udgifternes præcise omfang. 18

22 Taksteftersynet på erhvervsskoleområdet inkluderer alle skoler, mens taksteftersynet på MVU-området kun omfatter otte institutioner. Der kan ikke generaliseres på baggrund af de deltagende institutioner på MVU-området. På MVU-området dækker taksteftersynet kun 2002, hvorimod det på erhvervsskoleområdet omfatter perioden Det betyder, at taksteftersynet på MVUområdet ikke kan vise udviklingen i fællesudgiftsområdets økonomi, hvorfor det er usikkert, om resultatet på fællesudgiftsområdet i 2002 er dækkende for hele perioden. 19

23 4 Fællesudgiftstaxameterordningen 4.1 Introduktion I 1991 gennemførtes en tilskudsreform på erhvervsskoleområdet, hvor central ressourcestyring blev omlagt til taxameterstyring på undervisnings- og fællesudgiftsområdet, og hvor grundtilskudsordningen også blev indført. På MVU-området overgik institutionerne til taxameterstyring på undervisnings- og fællesudgiftsområdet i Nedenfor beskrives taxametersystemet, de oprindelige principper for takstfastsættelsen samt takstreguleringen. 4.2 Taxametersystemet Taxametersystemet er for hovedparten af uddannelserne opdelt i et undervisnings-, fællesudgifts- og bygningstaxameter: Undervisningstaxametertilskud ydes til dækning af de direkte undervisningsrelaterede udgifter, dvs. udgifter til lærerløn og anden undervisningsrelateret løn, samt udgifter til undervisningsudstyr og materiale mv. På MVU-området forudsættes undervisningstaxametertilskuddet også at give dækning for løn til teknisk-administrativt personale (TAP) (jf. afsnit 1.3). Fællesudgiftstaxametertilskud ydes til dækning af de områder, der er fælles for hele institutionen eller som ikke hensigtsmæssigt kan henføres til den enkelte uddannelse eller lokaleforsyning. Det omfatter bl.a. generel administration og ledelse og bygningsdrift. Bygningstaxametertilskud ydes til dækning af institutionernes kapitaludgifter, dvs. institutionernes udgifter til renter og prioritetsafdrag, husleje, ejendomsskatter, afskrivninger, renovering og nybyggeri mv. Ud over ovenstående taxametertilskudsordninger ydes et grundtilskud, som til og med 2002 var et fast beløb pr. institution, der blev ydet til institutionerne som en integreret del af taxametersystemerne (jf. endvidere afsnit 4.4.1). Grundtilskuddet ydes til dækning af nogle af de basale aktivitetsuafhængige driftsomkostninger, der er forbundet med at drive en uddannelsesinstitution. Grundtilskuddet bevirker, at der foretages en omfordeling til fordel for små institutioner som kompensation for højere enhedsomkostninger ved lav aktivitet, og er således medvirkende til at sikre mindre institutioners økonomiske overlevelse. Dertil kommer taxametre til særlige formål, f.eks. praktik, skolehjem mv. Taxametertilskuddene indgår i et samlet bloktilskud, som institutionen frit kan disponere over inden for en ramme, der udgøres af institutionens formål, og således, at evt. overskud forbliver på institutionen og ikke anvendes til uvedkommende formål. Derigennem sikres institutionerne en høj grad af dispositionsfrihed inden for fastlagte rammer. Bloktilskudsprincippet betyder, at en konstateret difference mellem indtægter og udgifter på fællesudgiftsområdet ikke nødvendigvis vil føre til en tilpasning af fællesudgiftstaksterne, idet et eventuelt merforbrug på fællesudgiftsområdet i udgangspunktet forudsættes dækket af et mindreforbrug på f.eks. undervisnings- eller bygningsområdet og omvendt. Markante eller vedvarende forskelle kan dog give anledning til overvejelser om, hvorvidt der er sket 20

24 en ændring i de forudsætninger, der lå til grund for den oprindelige takstfastsættelse, og hvad der kan gøres for at effektivisere institutionernes administrative opgavevaretagelse yderligere. Taksterne pr. aktivitetsenhed er politisk fastsatte takster fælles for alle institutioner inden for en institutionstype og grupper af uddannelser. Med politisk fastsatte takster menes, at taksterne er fastsat, så de giver dækning for institutionernes udgifter ud fra en landsdækkende uddannelses- og udgiftspolitisk prioritering. Taksterne er således med andre ord fastsat uafhængigt af institutionernes faktiske udgifter til gennemførsel af undervisningen, fællesudgiftsområdet mv., idet mål- og rammestyringen giver institutionerne mulighed og ansvar for selvstændig ressourcestyring. Taksteftersynet har til formål at danne grundlag for beslutninger om at bevare det samlede systems gennemskuelighed og administrerbarhed ved at sikre, at antallet af takster holdes på et lavt niveau. Der vil således ikke blive tale om at udvide antallet af takster, idet takstgruppeprincippet med få takster gør det nemmere for de politiske beslutningstagere at danne sig et overblik over takststrukturen. 4.3 Principper for takstfastsættelse I henhold til IEU-loven 7 og CVU-loven 8 udbetales driftstilskud til dækning af institutionernes udgifter til ledelse og administration samt bygningsdrift. Driftstilskuddet udgøres af et grundtilskud og et fællesudgiftstaxametertilskud, der ydes ud fra den enkelte institutions aktivitet og en takst pr. aktivitetsenhed. Overordnet princip om udgiftsneutralitet Før tilskudsreformen i 1991 blev bevillingerne til den enkelte erhvervsskole fastsat efter en konkret vurdering af planlagte uddannelsesaktiviteter (herunder timeforbrug, personaleforbrug og budgetterede udgifter til andre formål). Bevillinger til bygningsformål blev givet som øremærkede tilskud til dækning af renter og afdrag på realkreditlån eller til huslejeudgifter ved lejemål. Fællesudgifterne til bygningsdrift blev budgetteret ved delvis konkret sagsbehandling men med udgangspunkt i standardiseringsnormer, mens bevillingerne til øvrige formål, herunder administration, blev fastsat som restbeløbet inden for den samlede bevillingsramme. Før overgangen til taxameter-styring på MVU-området anvendtes en bevillingsmodel, der fordelte den samlede budget-ramme ud fra årlige prognoser for aktivitetsudviklingen på den enkelte institution. Opdelingen omfattede fællesudgifter og faglige hovedområder og inden for hvert hovedområde tillige en opdeling på uddannelser, forskning og øvrige formål, f.eks. biblioteker. Ved erhvervsskolernes overgang til taxameterstyring skete takstfastsættelsen ud fra overordnede politiske ønsker om udgiftsneutralitet i forhold til ministeriets totalramme, og den oprindelige takstfastsættelse i 1991 afspejlede derfor den tidligere normbevilling på området. De mellemlange videregående uddannelsesinstitutioners overgang til taxameterstyring skete ud fra principper svarende til dem, der var anvendt på erhvervsskoleområdet. Således skulle alle institutioner i 1994 have bevillinger til uddannelse og fællesområde, der som minimum svarede til de bevillinger, de ville have fået ved anvendelse af den hidtidige bevillingsmodel. 7 Bekendtgørelse af lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse, nr. 954 af 28. november Bekendtgørelse af lov om Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelse, nr. 955 af 28. november

25 Kategorisering af fællesudgifterne Fællesudgiftstaxametret forudsættes således at give dækning for de udgifter, der blev ydet tilskud til under den tidligere bevillingsmodel: Udgifter til ledelse og administration 9 Udgifter til bygningsdrift (rengøring, forsyning, øvrig drift mv.) Indvendig vedligeholdelse I erhvervsskolernes fællesudgiftstakst for 1991 var der indeholdt udgifter til både indvendig og udvendig vedligeholdelse, hvilket ændredes i 1992, hvor der blev ydet en særskilt takst til dækning af disse udgifter (jf. nedenfor). Dette ændredes igen i 1995, hvor udgifterne til indvendig og udvendig vedligeholdelse i stedet blev lagt over i bygningstaxametret. På MVU-området indgår indvendig vedligeholdelse fortsat i fællesudgiftstaxametret. Beregning af taksterne Som følge af princippet om udgiftsneutralitet blev fællesudgiftstaksterne i udgangspunktet beregnet således, at den samlede bevilling hertil modsvarede institutionernes samlede udgifter på fællesudgiftsområdet i et givet år. Det betyder således, at udgifter ud over ovenstående som f.eks. udgifter til udvikling og markedsføring - der tidligere blev udgiftsført på fællesudgiftsområdet, også indgik i beregningsgrundlaget for takstfastsættelsen. På MVU-området skete taxameterfastsættelsen ved, at bevillingerne i 1992 til hhv. undervisnings- og fællesudgiftsområdet for samtlige institutioner inden for samme uddannelsesområde blev lagt sammen og divideret med den afholdte aktivitet i samme år. På denne måde fremkom hhv. undervisnings- og fællesudgiftstaxametret for Ved beregningen af erhvervsskolernes fællesudgiftstakster for 1991 tog man udgangspunkt i skolernes regnskabstal på fællesudgiftsområdet for På undervisningsområdet kunne taksterne beregnes på grundlag af kendte størrelser i kraft af centralt fastsatte krav til timetal og arbejdstidsregler, hvilket ikke var tilfældet på fællesudgiftsområdet, idet bevillingen hertil som nævnt tidligere udgjordes af et restbeløb. På fællesudgiftsområdet blev taksterne derfor fastsat med udgangspunkt i: Fællesudgiftstakst = administrationselement + udgifter til bygningsdrift Administrationselementet var et fast beløb men med forskellige satser for handelsog tekniske skoler. I 1991 udgjorde administrationsandelen således kr. pr. årselev for handelsskolerne og kr. pr. årselev for de tekniske skoler 10. Tilskuddet til bygningsdrift (vedligeholdelse, rengøring, forsyning og øvrig drift) tager udgangspunkt i et normeret areal pr. årselev, og takstindplaceringen skete således på baggrund af en vurdering af arealbehovet (m 2 ) for den enkelte uddannelse. I 1991 blev taksten pr. normeret m 2 fastsat til 365 kr. for handelsskolerne og På erhvervsskoleområdet blev dette afgrænset som aflønning af én forstander, aflønning af pædagogisk inspektør eller souschef, administration (herunder uddannelse til administrativt personale og administrativt edb), visse særkategorier (service og information, bibliotekstjeneste, elevbefordring og evt. lærerrådsformandsreduktioner). På MVU-området anvendtes samme afgrænsning dog ekskl. bibliotekstjeneste, elevbefordring og evt. lærerrådsformandsreduktioner. 10 De differentierede satser for hhv. handels- og tekniske skoler skyldes, at handelsskoler typisk gennemfører helårsforløb, mens de tekniske skolers forløb typisk er af 5, 10 eller 20 ugers varighed, hvorfor de tekniske skoler har en større deltagergennemstrømning pr. årselev. 22

26 kr. for de tekniske skoler. Frem til og med 1994 knyttedes taksten kun op på to arealnormer for handelsskolerne og to for de tekniske skoler. Erhvervsskolernes takststruktur var frem til og med 1994 meget specificeret og gennemskuelig i forhold til de konkrete udgifter, idet taksten var opdelt i et administrations- og bygningsdriftselement, og i blev der endvidere ydet en særskilt takst til dækning af vedligeholdelsesudgifter (indvendig og udvendig vedligeholdelse). Dette er ikke tilfældet i den nuværende takststruktur, hvor opdelingen af de enkelte elementer i taksterne kun anvendes internt som en teknisk fordeling ved beregning af takster. Figur 4.1 viser specifikationen af taksterne i perioden Figur 4.1 Specifikation af fællesudgiftstakst, Takst, ledelse og adm. Takst, Takst, Takst, + + vedligeholdelse + vedligeholdelse = bygningsdrift (indvendig) (udvendig) Fællesudgiftstakst Ovenstående principper anvendtes i forhold til takstfastsættelsen af alle erhvervsuddannel- ser bortset fra nedenstående undtagelser. Åben uddannelse(åu) For åben uddannelse, hvor der ikke ydes et særskilt taxameter til dækning af fællesudgifter- ne, er indregnet en andel i undervisningstaxametret, som forudsættes at være et bidrag til dækning af institutionens fællesudgifter. I 1991 udgjorde andelen kr. pr. årselev. Åben uddannelse finansieret af AUF Som følge af Finanslovsaftalen 2000 om en voksenuddannelsesreform blev finansieringen af åben uddannelse til og med faglært niveau pr. 1. januar 2001 lagt ind under Arbejdsmarkedets UddannelsesFinansiering (AUF). Det betyder, at der fra 2001 ydes fuldt tilskud uden deltagerbetaling til fællesudgifter i for- tertilskuddene til disse uddannelseselementer blev afregnet efter gennemsnitlige bindelse med aktiviteter udbudt som enkeltfag på EUD under lov om åben uddannelse, herunder enkeltfag der indgår i en grundlæggende voksenuddannelse. Fællesudgiftstaxame- taxametre. Arbejdsmarkedsuddannelser (AMU) For institutioner, der gennemfører AMU-aktivitet, ydes et tilskud til dækning af fællesudgif- ter (ledelse, administration og bygningsdrift) i form af aktivitetsbestemte tilskud på grundlag af den gennemførte aktivitet og fastsatte driftstakster. Tilskuddene blev frem til og med 2001 udbetalt af Arbejdsmarkedsstyrelsen, og taksterne blev fastsat med udgangspunkt i de takster, som erhvervsskolerne modtog ved gennemførel- se af erhvervsuddannelser, dog tillagt ekstratilskud til administration, pensionsbidrag mv. Princippet for takstfastsættelse anvendtes dog også i 2002 efter overflytningen af arbejdsmarkedsuddannelserne til Undervisningsministeriet. Fra 2003 er fællesudgiftstaxametrene for AMU omlagt således, at der fremover udbetales samme takst for aktivitet afholdt på alle institutioner for erhvervsrettet uddannelse og øvrige institutioner, der udbyder AMU. Herudover er der blevet indført en tillægstakst til AMUuddannelser til dækning af de særlige udgifter, der er forbundet med administrationen af 23

27 AMU. I 2003 udgjorde tillægstaksten kr. pr. årselev, og i 2004 udbetales der en administrationstillægstakst på 320 kr. pr. påbegyndt uddannelsesmål. 4.4 Grundtilskud og øvrige tilskud på fællesudgiftsområdet Grundtilskudsordningen blev indført i forbindelse med institutionernes overgang til taxameterstyring. Derudover ydes en række øvrige tilskud til institutionerne, som forudsættes at dække udgifter på fællesudgiftsområdet, hvilket primært har været i forbindelse med institutionssammenlægninger Grundtilskud Frem til 2003 var grundtilskuddet på erhvervsskoleområdet delvist aktivitetsuafhængigt og blev ydet på baggrund af skolernes størrelse (antal årselever). Udviklingen i grundtilskuddet fremgår af tabel 4.1. Tabel 4.1 Udviklingen i erhvervsskolernes grundtilskud, (løbende priser) (t.kr.) Handelsskoler Tekniske skoler HS under 100 ÅE TS under 100 ÅE Kombinationsskoler * Kombinationsskoler ** Kombinationsskoler *** * kombinationsskoler med tekniske - og handelsskoler og mere end 100 årselever ** kombinationsskoler med landbrugsskoler og enten tekniske eller handelsskoler og mere end 100 årselever *** kombinationsskoler med handels- og tekniske skoler og/eller landbrugsskoler med mindre end 100 årselever Af tabellen fremgår, at grundtilskuddene til handels- og tekniske skoler blev harmoniseret i I forbindelse med bygningstaxameterordningen i 1995 blev grundtilskuddet forhøjet med 50 pct., hvilket skete som led i forhandlingerne om bygningstaxameterordningen. Foruden grundtilskud blev der frem til 1995 endvidere udbetalt en række uddannelsesbetingede tilskud, der blev udmøntet som tillæg til grundtilskud. Tillæggene blev udbetalt i størrelsesordenen kr. pr. skole, men ordningen bortfaldt samtidig med forhøjelsen af grundtilskuddet i For kombinationsskoler blev grundtilskuddet i perioden udbetalt som summen af 75 pct. af grundtilskuddet til handelsskoler og 75 pct. af grundtilskuddet til tekniske skoler. Grundtilskuddet blev med bygningstaxametret hævet væsentligt i 1995 og afspejler i øvrigt det årselevgrundlag, som de pågældende skoler har. Fra 1996 til 2002 blev der ikke foretaget ændringer i grundtilskuddet, men fra 2003 er grundtilskudsordningen ændret således, at basisgrundtilskuddet kan udgøre op til 2 mio. kr. pr. skole, men ikke overstige kr. pr. grundlagsårselev. Dertil kan ydes en række særlige tillæg (lokaleskole-, byskole- eller kombinationsskoletillæg). MVU-institutionerne modtager i lighed med erhvervsskoleområdet et aktivitetsuafhængigt grundtilskud til dækning af udgifter i forbindelse med institutionsdriften. Grundtilskuddet til 24

28 selvejende institutioner med bygningstaxameterordning udgjorde i ,3 mio. kr. Undtaget herfor er dog enkelte institutioner, hvor grundtilskuddet udgør 1,1 mio. kr. Der gælder særlige bestemmelser ved etableringen af CVU er. Ved institutioners sammenlægning i forbindelse med etablering af CVU er ydes ét grundtilskud til CVU et. Grundtilskuddets størrelse vil i en overgangsperiode på 5 år efter stiftelsen samlet set svare til de grundtilskud, som de sammenlagte institutioner ville have fået som selvstændige institutioner Øvrige tilskud Foruden fællesudgiftstaxameterstilskud og grundtilskud er der til institutionerne også ydet nogle særlige tilskud, som kort gennemgås nedenfor. Erhvervsskoleområdet I perioden blev der ydet en særlig takst til oprettelse af en særlig modtagefunktion på erhvervsskolerne i anledning af aktiveringstiltagene for unge dagpengeberettigede ledige. Taksten var uændret i perioden og blev ydet i forhold til skolens størrelse. Taksten til modtagefunktion fremgår af tabellen nedenfor. Tabel 4.2 Taksten til modtagefunktion Skolestørrelse Takst (kr.) Erhvervsskoler med mindre end 200 årselever Erhvervsskoler med årselever Erhvervsskoler med mere end årselever I 1994 blev der endvidere indført en kapitaliseringsordning 11 for erhvervsskoler af samme type (enten handels- eller tekniske skoler), der i en sammenlægningssituation ville miste det ene grundtilskud. Ordningen betød, at i tilfælde af fusion mellem to handelsskoler eller to tekniske skoler eller to landbrugsskoler ville det grundtilskud, der bortfaldt, blive kompenseret af et engangstilskud, som udgjorde fem gange grundtilskuddet. Engangstilskuddet blev givet under betingelse om opretholdelse af aktivitetsniveauet. Med virkning fra 1. januar 1999 bortfaldt betingelsen om, at aktivitetsniveauet skulle opretholdes ved fusion som følge af et politisk ønske om flere fusioner, og fordi aktivitetskravet ikke var særligt hensigtsmæssigt ved fusionsdannelser. Samtidig blev det synliggjort, at der også var mulighed for fusioner med flere end to skoler. Dette satte gang i en fusionsbølge i 1999, hvilket betød, at bevillingen i 1999 blev væsentligt overskredet. Som følge heraf blev kapitaliseringsordningen afskaffet fra 1. januar Fra 2001 har ministeriet ydet tilskud efter konkret vurdering til erhvervsskolers udgifter i forbindelse med fusioner. MVU-området Til de institutioner, der har dannet CVU er, er der blevet ydet et engangstilskud på 1 mio. kr. til institutionsudvikling (CVU-dannelse). 4.5 Takstudviklingen Taksterne reguleres årligt i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til finansloven. Reguleringen for erhvervsuddannelserne og de mellemlange videregående uddannelser består groft skitseret af fire dele: 11 Aktstykke 297/1994, jf. Erhvervsskolelovens 12, stk

29 Endelige takstreguleringer P/Lregulering + Særlige tekniske reguleringer Politiske + besluttede reale + takstændringer Afrunding af takstbeløb = For det første foretages en automatisk pris- og lønregulering (P/L-regulering) af taksterne, der har til formål at sikre, at takstudviklingen alt andet lige følger den generelle pris- og lønudvikling i samfundet. For det andet kan der forekomme tekniske takstreguleringer, der ligesom P/L-reguleringen er af teknisk karakter, dvs. reelt er udgiftsneutrale for staten og ikke i forhold til tidligere tilfører tilskudsmodtageren flere ressourcer til forbrug. Det kan for eksempel være som følge af en ændret afgrænsning mellem udgifts- og takstarter (f.eks. i forholdet mellem fælles- og bygningsudgifter) eller være udgiftsneutrale omlægninger mellem taxameterstyrede og ikke-taxameterstyrede tilskud. For det tredje er der de politisk besluttede reale takstændringer, f.eks. selektive takstforhøjelser eller krav om effektiviseringer. Nedenfor gennemgås takstudviklingen på hhv. erhvervsskole- og MVU-området Takstreguleringen Generelle effektiviseringskrav på fællesudgiftstaksterne Finansministeriet udmelder årligt for hver hovedkonto på Finansloven en regulering for pris- og lønstigninger, som fællesudgiftstaxametrene reguleres i forhold til. Samtidig med de udmeldte p/l-reguleringsprocenter er både erhvervsskolernes og MVU-institutionernes fællesudgiftstakster blevet pålagt årlige effektiviseringskrav (jf. tabel 4.3). Tabel 4.3 Effektiviseringskrav i perioden Erhvervsskoler Årets effektiviseringskrav 1,2 1,4 0,7 1,2 1,1 Akkumuleret effektiviseringskrav 1,2 3,42 4,15 5,4 6,56 MVU-institutioner Årets effektiviseringskrav 1,0 1,0 1,0 1,0 12 1,0 Akkumuleret effektiviseringskrav 1,0 2,0 3,0 4,1 5,1 Såfremt de forudsatte effektiviseringskrav ikke var blevet pålagt fællesudgiftstaxametrene, ville fællesudgiftstaksterne for 2002 for erhvervsskolerne (EUD og erhvervsgymnasiale uddannelser) have været ca. 6,6 pct. højere og 5 pct. højere for de videregående uddannelser (MVU og KVU), end de faktisk var. Tekniske ændringer For MVU-uddannelserne er der i 1999 gennemført tekniske justeringer af takstgrupperne på enkelte uddannelsesområder som følge af en omfordeling fra fællesudgiftstaxametertilskuddene til grundtilskuddet. 12 På fællesudgiftstaxametrene på MVU-området er der i perioden gennemført en række op- og nedreguleringer (bl.a. som følge af flerårsaftalemidlerne), hvilket betyder at de årlige effektiviseringskrav gennemsnitlig har været 1 pct. 26

30 For erhvervs- og erhvervsgymnasiale uddannelser er der ved siden af de pålagte effektiviseringskravblevet gennemført generelle tekniske justeringer som følge af : Reform 2000 Omflytning mellem bygnings- og fællesudgiftsområdet I 2000 gennemførtes en reform af de tekniske uddannelser. Tidligere var der samme fællesudgiftstakst for alle skoleperioder. Nu blev uddannelserne opsplittet i et grundforløb og et hovedforløb, og der blev udarbejdet nye fællesudgiftstakster for uddannelser på grundforløbene. Den samlede effekt af den ændrede indplacering var på ca. 0,4 mio. kr. Som det fremgår af tabel 4.4 blev der med undtagelse af fællesudgiftstaksterne for mekanik, transport og logistik gennemført marginale ændringer i forhold til det tidligere gennemsnit. Den lavere fællesudgiftstakst til mekanik, transport og logistik blev kompenseret i form af en højere bygningstakst. Tabel 4.4 De nye fællesudgiftstakster sammenlignet med de forhenværende fællesudgiftstakster 2000-priser Ny fællesudgiftstakst pr. årselev i 2000 for uddanelser med en 24 m 2 norm Beregnet gennemsnitstakst ud fra uddannelsernes takstindplacering i 1999 i priser 13 Teknologi - og kommunikation Bygge og anlæg Håndværk og teknik Jord til bord Mekanik, transport og logistik Service Taksteftersynet af bygningstaxameteret (gennemført i 2000) konkluderede, at der var et for stort overskud på bygningstaxameteret. Som følge heraf blev det besluttet på FL 2001 at omfordele ca. 40 mio. kr. fra bygningsområdet til fællesudgiftsområdet ved at foretage takstnedsættelser på bygningsområdet mod tilsvarende takstforhøjelser på fællesudgiftsområdet. Det blev endvidere besluttet at overføre midler fra modtagefunktionstilskuddet til fællesudgiftstaxameteret for de tekniske uddannelser. For de merkantile uddannelser valgte man at overføre det til HG mod en tilsvarende nedskrivning af uddannelsestaxameteret. Midlerne fra denne nedskrivning overførtes til hhx og htx. Tabel 4.5 viser nettoeffekten af omfordelingen. 13 Gennemsnitstaksten er vægtet efter årselever for de uddannelser, der indgår i grundforløbene, udfra uddannelsernes takstindplacering i

31 Tabel 4.5 Takstforhøjelser på FL2001 som følge af omflytninger fra bygnings- til fællesområdet (2001-priser) M2- norm 2001-priser Område FL 2000 takster FL 2001 takster Takstforhøjelse netto Takstforhøjelse brutto Årselever Netto provenue (mio. kr.) 10 m 2 Merkantile ,2 12 m 2 Merkantile ,6 15 m 2 Tekniske/Landbrug Social- og sundhedsudd ,6 24 m 2 Tekniske/Landbrug/ Fodterapeut ,2 30 m 2 Tekniske ,2 36 m 2 Tekniske ,0 42 m 2 Tekniske ,0 48 m 2 Tekniske ,1 HHX ,0 HTX ,7 I alt 26, Takstgrupper Erhvervsskoleområdet omfatter forskellige uddannelsesaktiviteter med forskellige arealbehov, og derfor repræsenterer området et system af fællesudgiftstakster med en spændvidde fra ca kr. til ca kr. pr. årselev. Taksterne pr. årselev fastsættes for store grupper af uddannelser. Taksterne er harmoniseret inden for de forskellige uddannelsesområder, således at fællesudgiftstaksterne til erhvervsuddannelser og de erhvervsgymnasiale uddannelser er de samme (med samme m 2 -norm). På MVU-området findes et system af fællesudgiftstakster med en spændvidde fra kr. til knap kr. pr. STÅ. Taksterne pr. STÅ fastsættes for grupper af uddannelser på tværs af uddannelsesområde. Erhvervsuddannelserne (EUD) Af tabel 4.6 fremgår udviklingen i fællesudgiftstaksterne for erhvervsuddannelserne (i 2002-priser). Det skal bemærkes, at ændringer i finanslovsstrukturen medfører, at aktivitetstallene i tabellen ikke indeholder aktiviteten på de erhvervsgymnasiale uddannelser fra Tabellen viser, at stort set alle takstgrupper i 2002 næsten er uændrede eller lavere end de var i 1998, hvilket skyldes effektiviseringskravene. Fra 2000 til 2001 slår en takststigning igennem som følge af omfordelingen fra bygnings- til fællesudgiftsområdet. I 2001 reduceres ligeledes antallet af takstgrupper for erhvervsuddannelser, da takstgruppen for tekniske 15 m 2 -uddannelser bortfalder som følge af, at der ikke længere gennemføres aktivitet på denne takstgruppe. Ligeledes viser tabellen, at størstedelen af aktiviteten gennemføres på takstgrupperne 12 m 2 -merkantil og 24 m 2 -teknisk, og at der i 2002 blev gennemført meget lidt aktivitet på de øvrige takstgrupper. 28

32 Tabel 4.6 Udviklingen i takstgrupper for erhvervsuddannelser (2002-priser) M2- norm Område FL1998 FL1999 FL2000 FL2001 FL2002 Takst ÅE Takst ÅE Takst ÅE Takst ÅE Takst ÅE 10* Merkantile Merkantile * Merkantile Tekniske/ landbrug, SOSU Tekniske/ landbrug, fodterapeut Tekniske Tekniske Tekniske Tekniske Årselever i alt * Disse takstgrupper findes også på de erhvervsgymnasiale uddannelser Erhvervsgymnasiale uddannelser For de erhvervsgymnasiale uddannelser findes to takstgrupper, 10 m 2 merkantile (HHX) og 15 m 2 tekniske (HTX), og takstgrupperne følger udviklingen i taksterne for erhvervsuddannelserne (jf. ovenfor). ÅU under AUF Af tabellen nedenfor fremgår udviklingen i taksterne til ÅU under AUF. Taksterne har takstfællesskab med de øvrige erhvervsuddannelser. Tabellen viser, at taksterne for 2002 er en anelse højere end tilsvarende takster på de øvrige erhvervsuddannelser, hvilket skyldes, at taksterne ydes som gennemsnitlige taxametre. Tabel 4.7 Udviklingen i takstgrupper for ÅU under AUF (2002- priser) Uddannelse Fællesudgiftstaxameter FL2001 FL2002 EUD enkeltfag, merkantile EUD enkeltfag, tekniske Korte videregående uddannelser (KVU) Tabel 4.8 viser udviklingen i takstgrupperne for KVU-uddannelserne. KVU-takstgrupperne er faldet marginalt i perioden, hvilket skyldes effektiviseringskravene. Tabel 4.8 Udviklingen i takstgrupper for KVU (2002-priser) Uddannelser FL1998 FL1999 FL2000 FL2001 FL2002 Merkantile Tekniske

33 MVU-uddannelser Tabellen nedenfor viser udviklingen i takstgrupperne for MVU-uddannelserne i perioden Heraf fremgår, at de gennemførte takstreguleringer har betydet, at de fleste takstgrupper i 2002 næsten er uændrede eller lavere i forhold til Tabel 4.9 Udviklingen i takstgrupper for MVU-uddannelser (2002- priser) Uddannelser FL1998 FL1999 FL2000 FL2001 FL2002 Samfundsvidenskabelige og merkantile 6.711* 6.658* * 7.291* 7.262* 7.210* Samfundsvidenskabelige og merkantile Pædagogiske uddannelser Samfundsvidenskabelige og merkantile Sundhedsuddannelser Tekniske * * * * * * Sundhedsuddannelser * For sammenlignelighedens skyld er disse takster omregnet med en momsfaktor, da taksterne tidligere kun blev angivet ekskl. moms. Tabellen viser ligeledes, at der for udvalgte takstgrupper sker en takstnedsættelse i 1999, hvilket skyldes en omfordeling fra fællesudgiftstaxametrene til grundtilskuddet. 30

34 5 Institutionernes rammebetingelser 5.1 Institutionernes handlemuligheder på fællesudgiftsområdet Undervisningsministeriets institutioner har som følge af ministeriets styringskoncept, der definerer relationen samt opgave- og kompetencefordelingen mellem ministerium og institutioner i princippet et ret stort råderum i forhold til at foretage økonomiske dispositioner på fællesudgiftsområdet. Begrænsningerne ligger dels i de generelle lovgivnings- og aftalemæssige bestemmelser, dels i de samlede indtægter, der hovedsageligt omfatter taxametertilskud. Den enkelte institutions råderum bestemmes imidlertid af, hvordan den enkelte institution udnytter sine rammebetingelser - dvs. de vilkår, som en uddannelsesinstitution skal agere under, når den udøver sit virke, og rammebetingelser er således faktorer, der både begrænser og skaber muligheder for institutionens adfærd og handling. Ministeriets styringskoncept Styringskonceptet er baseret på princippet om decentralisering og selvforvaltning, hvor formålet er at skabe råderum for decentrale beslutninger inden for et fælles sæt af rammebetingelser. Begrundelsen herfor er, at opgaverne løftes bedst decentralt, idet institutionerne har den relevante viden om problemstillinger og udviklingsmuligheder, forskelligartede institutionsspecifikke hensyn og lokale præferencer hos aftagerne. Styringen sker ud fra fælles rammebetingelser og incitamenter for hele sektorer og hviler på to grundlæggende elementer: Selvejeformen, der lovfæster institutionernes selveje og selvstyre med en ansvarlig bestyrelse som øverste ledelse Taxametersystemet, der indebærer, at institutionernes bevillinger beregnes ud fra en finanslov takst pr. aktivitetsenhed Selvejeformen sikrer institutionerne den nødvendige selvstændighed og det råderum, der er en forudsætning for at kunne udnytte alle mulighederne i taxametersystemet. Bestyrelsen har det overordnede ansvar for institutionens drift og virksomhed, der omfatter såvel institutionens administrative og økonomiske drift som de undervisnings- og uddannelsesaktiviteter, som institutionen ifølge sit formål varetager. Som overordnet ledelse skal bestyrelsen varetage institutionens interesser i enhver henseende og sikre optimale rammer for institutionens virksomhed, således at institutionens aktiviteter afvikles bedst muligt. Bestyrelsen er endvidere ansvarlig for, at virksomheden udøves i overensstemmelse med gældende lov- og regelgrundlag 14. Taxametersystemet 15 indebærer, at tilskud beregnes som produktet af et mål for institutionernes aktivitet (årselever/studenterårsværk) og en på finansloven politisk fastsat takst. Det 14 For CVU er og andre selvejende institutioner for videregående uddannelse gælder det dog, at institutionen ikke kan foretage bygningsmæssige dispositioner, hvis totalsummen overstiger 25 mio. kr. uden forelæggelse for Folketingets Finansudvalg. 15 Taxametersystemet beskrives nærmere i rapporten Taxametersystemet for de videregående uddannelser. Rapport fra Undervisningsministeriets Idé- og Perspektivgruppe, Undervisningsministeriet

35 er en efterspørgselsbaseret bevillingsmodel, hvor pengene følger brugeren, og det er således søgningen til og gennemførelsen af uddannelse, der sikrer institutionerne et finansieringsgrundlag. Politisk fastsatte takster er uafhængige af den enkelte institutions udgiftsdispositioner og omkostningsforhold og samtidig et direkte udtryk for den produktivitet, der kræves af institutionerne. Tilbagevendende sparekrav i form af pålagte effektiviseringer eller selektive indgreb stiller krav til institutionerne om fortsatte rationaliseringer af driften. Takstsystemet skal forhindre stigende enhedsomkostninger og standardglidninger som følge af aktivitetsnedgang ved at tilskynde til, at ressourcerne omfordeles fra områder i tilbagegang til vækstområder, og til at institutionerne foretager de nødvendige tilpasninger i forbindelse med aktivitetsnedgang. Taxametersystemet indebærer, at aktivitetsfald vil medføre faldende indtægter, og at taksterne ikke nødvendigvis giver institutionerne fuld dækning for deres udgifter på fællesudgiftsområdet som følge af, at taksterne ikke er omkostningsbestemte, men politisk fastsatte. Samtidig indeholder ordningen stærke incitamenter for institutionerne til at udvise brugervenlig adfærd samt til økonomisering og effektivisering, fordi gevinsten i et bloktilskudssystem tilfalder institutionen selv. Tilsammen betyder dette, at institutionerne både har incitamenter og er forpligtet til at tilpasse udgiftsniveauet til indtægtsniveauet, og derfor er institutionerne løbende nødt til at fremme en optimal ressourceudnyttelse, hvis efterspørgslen reduceres, samt vurdere rentabiliteten af deres aktiviteter. Princippet om gynger og karruseller betyder dog, at ikke alle enkeltaktiviteter vil være lige rentable for institutionen. Institutionen vil fortsat være forpligtet til at gennemføre de aktiviteter, der efterspørges af brugerne, men vil evt. skulle se på en anden tilrettelæggelse af aktiviteten. Den centrale udbudsstyring betyder således, at det i praksis er yderst vanskeligt at nedlægge aktiviteter, der ikke er rentable. Som følge af, at det styringsmæssige fokus er på institutionssektorers generelle rammebetingelser, har både styringsniveau og instrumenter fået mere overordnet karakter, hvorfor ministeriets relation til institutionerne er blevet ændret: Ministeriets primære opgave er blevet at understøtte institutionernes arbejde ved at sikre hensigtsmæssige rammebetingelser for institutionerne med en hensigtsmæssig incitamentsstruktur. Væsentlige opgaver er analyse og udvikling, sikring af, at institutionerne får information, vejledning og inspiration, og overvågning af, om institutionerne udfylder rammerne i overensstemmelse med intentionerne. I forhold til institutionerne kommer ministeriet dermed i højere grad til at virke som proceskonsulent for at optimere nytten af ministeriets indsats. Et eksempel herpå er implementeringen af indkøbshandlingsplanen, som er et samarbejdsprojekt mellem ministeriet og institutionerne. Institutionerne er som følge af udlægningen af beslutningskompetencen blevet opgaveudførende enheder, der indgår i en samlet infrastruktur med andre institutioner. Institutionernes opgaveprofiler er i stigende grad foranderlige og defineres i forhold til den samlede opgavefordeling og institutionens placering i den samlede institutionsstruktur. Kontaktformen mellem ministeriet og institutionerne er generelt ændret i retning af en én-til-flere-kontakt, hvor de forskellige institutionsforeninger spiller en større rolle. Således har institutionsforeningerne f.eks. spillet en rolle i forhandlingerne af 32

36 institutionernes bygningsovergangsordninger i forbindelse med momskompensationsordningen. Med det decentrale styringskoncept har institutionerne på den ene side fået større frihedsgrader i opgaveløsningen samt en høj grad af dispositionsfrihed inden for de givne økonomiske og aftalemæssige rammer som følge af bloktilskudsordningen. Det betyder dels, at institutionerne har mulighed for at foretage egne prioriteringer i forhold til lokale forhold og behov inden for de givne økonomiske rammer, dels at de har mulighed for at foretage løbende effektiviseringer af driften. På den anden side er institutionerne blevet pålagt et større ansvar for realiseringen af de politisk fastsatte mål, og de stilles dermed over for skærpede kompetencemæssige krav på en lang række områder: Strategisk ledelse omfattende den mere langsigtede strategiske indsats for udvikling af institutionens ressourcer og den løbende indsats for at sikre den bedst mulige anvendelse af alle ressourcer, hvilket ikke mindst er vigtigt i forhold til forandring, som er et grundvilkår for uddannelsesinstitutioner i dag. Bred kompetenceprofil - ledelsen skal ikke blot have et detaljeret overblik over indtægts- og udgiftsudviklingen samt muligheder for økonomisering, men også kunne agere i tæt samspil med de regionale aftagere af uddannelse, således at institutionen kan reagere hurtigt i forhold til et arbejdsmarked præget af forandring. Kompetenceudvikling af medarbejdere er også blevet et særligt indsatsområde for ledelsen for at sikre, at institutionen har kvalificerede medarbejdere til at varetage institutionens opgaver. Øget professionalisering - i takt med, at institutionerne får flere opgaver, nye administrative systemer og bliver større, at uddannelsesforløb i højere grad bliver individualiserede, og at regelgrundlaget bliver stadig mere komplekst, vokser kravet til administrationen og dermed til de enkelte medarbejderes kompetencer. Rammebetingelser Rammebetingelser er vilkår, som institutionerne skal agere i forhold til under udøvelsen af deres virke, og omfatter generelle vilkår, der er gældende for alle uddannelsesinstitutioner og institutionsspecifikke vilkår, der vedrører den enkelte institution. Tilsammen bestemmer disse institutionernes råderum på fællesudgiftsområdet. Overordnet set bestemmes uddannelsesinstitutioners rammebetingelser af Undervisningsministeriet og andre myndigheder, de generelle samfundsmæssige tendenser samt institutionen selv. Det er således den enkelte institution, der inden for rammerne af gældende lovgivning og myndighedskrav træffer beslutning om institutionens drift og selv bestemmer den organisatoriske opbygning af uddannelsesområdet og administrationen samt fastsætter lokale regler og indgår lokale aftaler. De generelle samfundsmæssige tendenser påvirker ligeledes institutionernes rammebetingelser i kraft af, at det er forhold, som det ikke er muligt for hverken ministeriet eller institutionerne at ændre på, og som de bliver påvirket af. De generelle vilkår udgøres af: Regelgrundlag alle uddannelsesinstitutioner er underlagt regler for udøvelsen af deres virksomhed, der dels fastlægges af Undervisningsministeriet (f.eks. udbud af uddannelse, tilskudsregler mv.), dels af andre myndigheder (f.eks. arbejdsmiljøkrav, barselslovgivning mv.) 33

37 Økonomi og arbejdsmarked bevillinger til uddannelser (inkl. evt. takstforhøjelser og pålagte effektiviseringskrav), overenskomster mv. Fælles værdigrundlag, der er gældende i samfundet tendenser som øget markedsorientering, internationalisering, brugerorientering samt en generel individualisering mv. Markedsorienteringen skaber f.eks. et øget behov for profilering og brugerorientering af institutionerne for at kunne tiltrække og fastholde elever og studerende De institutionsspecifikke vilkår er: Lokalt fastsatte regler og indgåede aftaler institutionerne indgår også lokale aftaler om f.eks. arbejdstidsregler, som kan virke begrænsende for institutionens råderum Demografi og institutionens geografiske placering - institutionens beliggenhed (herunder fysiske rammer) og lokale demografiske forhold er bestemmende for institutionens kundegrundlag og dermed for indtægtsmulighederne Organisationskultur personalets villighed til at gøre ting på nye måder kan f.eks. være af betydning for institutionens handlemuligheder Kompetencer i forhold til o ledelsens evne til at markedsføre institutionen og tiltrække personale, der kan tilbyde undervisning af højt fagligt indhold o ledelsens besiddelse af strategiske og ledelsesmæssige kompetencer, der skal til for i en samlet prioritering at forene centrale krav med institutionsspecifikke vilkår o institutionernes fulde overblik over regelgrundlaget til at udnytte mulighederne, der ligger heri I figuren nedenfor gives en grafisk fremstilling af institutionernes rammebetingelser. Figur 5.1 Institutionernes rammebetingelser Generelle vilkår Samfundsmodellen Teknologi Økonomi og arbejdsmarked Regelgrundlag Fælles værdigrundlag Reelle handlemuligheder Formelle handlemuligheder Institutionernes prioriteringer og opgavevaretagelse på fællesudgiftsområdet Institutionernes udgifter på fællesudgiftsområdet Geografi og demografi Lokalt fastsatte regler og aftaler Organisationskultur Kompetencer Institutionsspecifikke vilkår Institutionernes handlemuligheder bestemmes først og fremmest af de formelle og centralt fastsatte regler, der sammen med de lokalt fastsatte regler og indgåede aftaler definerer, hvad der anses for legal adfærd for institutionerne ved at tillade, påbyde eller forbyde bestemte handlinger. Dette udgør institutionernes formelle handlemuligheder. 34

38 Dernæst bestemmes en institutions handlemuligheder af institutionens samlede indtægter, idet dette begrænser institutionens muligheder for at foretage økonomiske dispositioner på fællesudgiftsområdet. Den enkelte institutions indtægtsgrundlag er imidlertid afhængig af samspillet mellem både generelle og institutionsspecifikke vilkår taksterne på finansloven, institutionens muligheder for at tiltrække elever og studerende (afhængig af beliggenhed, fysiske rammer, demografi, image ), ledelsens kompetencer i forhold til institutionsdrift, samt hvordan institutionen reagerer på de krav og forventninger, der er afledt af den generelle samfundsmæssige udvikling. Af figuren fremgår, at institutionernes reelle handlemuligheder ikke nødvendigvis er lig med de formelle handlemuligheder. Dette skyldes, at de formelle handlemuligheder sætter grænserne for den legale og dermed mulige - adfærd, mens institutionens reelle handlemuligheder bestemmes af samspillet mellem de formelle handlemuligheder og den enkelte institutions specifikke rammebetingelser, herunder i hvor stor udstrækning institutionen formår at udnytte mulighederne heri, samt de valg og prioriteringer, som institutionen i sidste ende foretager på baggrund af de handlemuligheder, institutionen har. Heraf følger også, at handlemulighederne og dermed opgavevaretagelse og ressourceforbrug vil variere fra institution til institution. Den enkelte institutions reelle handlemuligheder kan således være mere begrænsede end de formelle handlemuligheder på grund af f.eks. institutionens økonomi eller de reelle handlemuligheder kan synes færre, hvis ledelsen ikke besidder de tilstrækkelige kompetencer til at gennemskue regelgrundlag mm. i forhold til at optimere institutionsdriften. Endelig er der også tilfælde, hvor den enkelte institution er meget grænsesøgende i forhold til sine handlemuligheder med det resultat, at de reelle handlemuligheder forekommer større end de formelle. 5.2 Udviklingen i institutionernes rammebetingelser Der er på en række områder sket en væsentlig ændring i institutionernes generelle vilkår de senere år, hvilket vil afspejle sig i institutionernes opgavevaretagelse, ressourceforbrug og prioriteringer på fællesudgiftsområdet. Nedenfor gennemgås de væsentligste ændringer i institutionernes vilkår. Ændringer i regelgrundlaget Der sker løbende ændringer i regelgrundlaget for uddannelsesinstitutionernes drift og virksomhed fra ministeriets side, og det samme gælder lovgivning fra andre myndigheder. Således er der i perioden for eksempel kommet nye barsels- og ferielove. De væsentligste regelændringer i forhold til institutionernes opgavevaretagelse på fællesudgiftsområdet stam- mer fra institutionslovgivningen og muligheder for afholdelse af aktivitet: CVU-loven fra 2000 har gjort det muligt for videregående, ikke-universitære ud- dannelsesinstitutioner at lægge sig sammen, og samtidig har CVU erne fået et stør- re ansvar for efteruddannelse Lovgrundlaget for institutioner for erhvervsrettet uddannelse er blevet harmoniseret Udvidelse af de lovgivningsmæssige rammer for uddannelsesinstitutionernes varetagelse af andre aktiviteter end kerneforpligtelsen (bl.a. med loven om videreuddannelsessystemet fra 2000), hvor institutionerne har fået større ansvar for at imø- dekomme arbejdsmarkedets behov for efteruddannelse. 35

39 Udviklingen i institutionsstrukturen Ændringerne i institutionslovgivningen har ført til en række institutionssammenlægninger, og dermed er institutionsstrukturen blevet ændret i retning af en mere kompleks struktur karakteriseret af såvel små som mellemstore og store institutioner. Alle uddannelsessteder er dog stort set blevet bevaret. Hensigten bag dannelsen af disse nye institutionsfællesskaber har bl.a. været at skabe økonomisk bæredygtige uddannelsesinstitutioner og sikre en struktur, der kan bære høje effektiviseringskrav ved udnyttelse af samdriftsfordele. På erhvervsskoleområdet er der løbende sket tilpasninger af den geografiske uddannelses- struktur i form af såvel nye samarbejdsformer som institutionssammenlægninger: en række erhvervsskoler er blevet sammenlagt til erhvervsskoler med uddannelses- steder i flere byer inden for en region, og tekniske skoler og handelsskoler er blevet fusioneret til kombinationsskoler i en eller to byer sammenlægninger af tekniske skoler og AMU-centre (primært fra 2003) fusion mellem en erhvervsskole og MVU-institution etablering af en række regionale erhvervsakademisamarbejder (et økonomisk understøttet regionalt samarbejde mellem erhvervsskoler), men ikke nye institutions- dannelser På MVU-området er der: sket en omfattende ændring i institutionsstrukturen i som følge af, at størstedelen af de videregående, ikke-universitære uddannelsesinstitutioner nu indgår i CVU er disse omfattede i 2002 knap 70 uddannelsesinstitutioner, og flere af de tilbageværende enkeltstående institutioner overvejer at tilslutte sig et CVU; ligeledes har en række enkeltstående institutioner sammensluttet sig i egne netværk dog uden nye institutionsdannelser ligeledes har mange amter valgt at lave driftsoverenskomst med CVU erne om sy- geplejerske- og radiografuddannelserne Udviklingen i økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige vilkår Udviklingen i de generelle økonomiske forhold har påvirket institutionernes indtægtsmulig- heder og dermed handlemuligheder (for en gennemgang af takstreguleringen henvises til kapitel 4). På personaleområdet er institutionernes handlemuligheder blevet udvidet. Udviklingen har betydet, at institutionernes indtægtsmuligheder på den ene side er blevet præget af større usikkerhed, samtidig med at indtægtsmulighederne på den anden side er blevet styrket: På erhvervsskoleområdet er den ordinære aktivitet steget med 4 pct. fra 1998 til 2002, mens der i samme periode har været et markant fald i videre og efteruddan- nelsesaktiviteten på 58 pct. Tilsammen betyder dette et samlet aktivitetsfald på 9 pct. (jf. endvidere afsnit 10.1). Faldet i videre- og efteruddannelsesaktiviteten kan henføres til dels et stort fald i ÅU-aktiviteten i 1999 og 2000, dels et fald i AMUaktiviteten som følge af finansieringsomlægningen af uddannelsesindsatsen for ledige til AF og kommuner i IV-aktiviteten har derimod været stigende i perioden, hvilket peger i retning af, at nogle institutioner har substitueret faldet i den takstfinansierede voksen- og efteruddannelsesaktivitet med IV. For hele MVU-sektoren har der derimod været en aktivitetsstigning i perioden på knap 30 pct. Aktivitetsstigningen har været størst på det pædagogi- ske område. Indførelsen af aktivitetslofter eller stop midt i et finansår. 36

40 Flere muligheder for institutionerne for at supplere taxameterindtægterne med afta- institutionernes lemodeller og puljemidler. Det betyder, at tilskudsdelingen fortrinsvis baseres på objektive kriterier som f.eks. aktivitet, og flerårsaftalemodeller kan medvirke til at forbedre institutionernes rammebetingelser, idet der gives sikkerhed for finansieringen i en årrække. Tilsammen medvirker disse tilskudstyper til at udvide og sikre indtægtsmuligheder. På personaleområdet er der sket: decentralisering af personalepolitikken, hvor tidligere centrale arbejdstidsaftaler, der detailregulerede lærernes arbejdstidsanvendelse, i vid udstrækning er afløst af aftaler, der inden for generelle rammer overlader arbejdstidstilrettelæggelsen til det decentrale niveau, herunder med mulighed for lokalaftaler decentralisering af lønpolitikken, f.eks. aftaler om lokalløn og decentral løn overgang til Ny Løn for alle personalegrupper tilkomst af nye pensionsordninger Udviklingen i generelle samfundsmæssige tendenser Et generelt vilkår for alle uddannelsesinstitutioner er de underliggende samfundsmæssige tendenser, der udvikler sig hele tiden og er gældende for samtlige offentlige institutioner. For uddannelsesinstitutioner går tendenserne i retning af: øget IT-anvendelse og digitalisering på uddannelsesområdet både i forhold til brugerne (f.eks. ansøgningsskemaer og SU-administration), men også i forhold til ministeriet (f.eks. indberetningsprocedurer mm.) og andre offentlige myndigheder (f.eks. AF) internationalisering både i forhold til institutionernes eget uddannelsesudbud og gennemførsel af projekter (f.eks. EU-projekter) samt i forhold til brugernes muligheder for udlandsophold markeds-/brugerorientering institutionerne agerer i dag på markedslignende vilkår, hvor de indgår i konkurrence med andre uddannelsesinstitutioner og mødes af krav og forventninger fra brugere og aftagere individualisering af uddannelser og studieforløb Sammenfatning Ændringerne i institutionernes rammebetingelser betyder, at institutionerne på den ene side stilles over for nye og ændrede opgaver, samtidig med at institutionerne mødes af krav om tilpasninger, effektiviseringer og nye kompetencer. Således har aktivitetsudviklingen både betydet større krav om tilpasninger og øget konkurrence mellem institutionerne med henblik på at tiltrække aktivitet, samtidig med at der ikke er sket en reduktion i antallet af uddannelsessteder på trods af institutionssammenlægningerne. Kravet om tilpasninger øges endvidere som følge af de pålagte effektiviseringskrav samt af, at ministeriet på VEU-området flere gange har måttet gribe til reguleringer i form af aktivitetslofter eller stop midt i et finansår. For de fusionerede institutioner gælder det i særdeleshed, at der er krav om tilpasninger for at kunne realisere de forudsatte fusionsgevinster. Det decentrale styringskoncept betyder, at institutionerne har fået overdraget ansvaret for en række opgaver begrundet i, at opgaverne løftes bedst muligt decentralt, da det er institutionerne, som har den relevante viden og kompetence til at træffe afgørelser på disse områder. Ligeledes medfører udviklingen i regler og myndighedskrav fra både Undervisningsministeriet og andre myndigheder samt den generelle samfundsmæssige udvikling, at institutionerne stilles over for nye opgaver og mødes af nye kompetencekrav for at løse opgaverne bedst muligt. 37

41 På den anden side betyder selvejeformen, at institutionerne også har fået en høj grad af dispositionsfrihed og muligheder for at foretage egne prioriteringer inden for de givne øko- stiller disse forhold ændrede krav til institutionernes ledelse og opgavevaretagelse på fæl- nomiske rammer samt mulighed for at udnytte stordrifts- og samdriftsfordele. Tilsammen lesudgiftsområdet. 38

42 6 Institutionernes opgavevaretagelse på fællesudgiftsområdet 6.1 Opgavevaretagelse, prioriteringer og ressourceforbrug på fællesudgiftsområdet Vurderingen af, hvordan de senere års ændringer i institutionernes rammebetingelser og de heraf afledte funktioner og opgaver har påvirket institutionernes opgavevaretagelse, ressourceforbrug og prioriteringer på fællesudgiftsområdet, er baseret på institutionernes indsendte spørgeskemaer samt de interviews, der blev gennemført i forbindelse med besøgsrunden til udvalgte erhvervsskoler og temadagen for MVU-institutioner. Der har i vidt omfang kunnet konstateres lighed mellem de to institutionsområders vurderinger, men på MVU-området er det dog især de senere års institutionssammenlægninger, der vurderes at have påvirket opgavevaretagelsen og ressourceforbruget på fællesudgiftsområdet. Institutionerne har peget på, at de ændrede rammebetingelser overordnet set har betydet mere handlefrihed, men samtidig også en større opgavebyrde og øget ressourceforbrug Større handlerum og øgede frihedsgrader Overordnet set er der blandt alle institutioner på tværs af institutionsområderne stor tilfredshed med den nuværende taxameterordning. Institutionerne tilkendegiver generelt, at ministeriets decentrale styringskoncept har medført et større handlerum og øgede frihedsgrader for institutionerne i forhold til opgaveløsningen på fællesudgiftsområdet, hvilket værdsættes. Samtidig påpeger institutionerne, at de reelt ikke har den økonomiske dispositionsfrihed, som styringskonceptet indebærer. Deres argument er, at de konstante effektiviseringskrav, stigende kompleksitet i regelmassen, stigende opgavebyrde og lovgivningsmæssige tiltag, der træder i kraft med tilbagevirkende kraft, begrænser dispositionsfriheden. Ligeledes vurderer nogle institutioner, at der sker en vekselvirkning mellem at udvide og begrænse handlerummet i takt med implementeringen af nye tiltag. F.eks. nævnes det, at institutionerne ikke selv må tegne forsikringer som følge af Statens selvforsikringsordning som en binding, der ikke harmonerer med ministeriets styringskoncept, hvorimod institutionerne har udtrykt stor tilfredshed med flerårsaftalemidlerne, selv om den finansielle sikkerhed forbundet hermed udhules af aktivitetslofterne Større opgavebyrde Det er institutionernes vurdering, at ændringerne i rammebetingelser i stort omfang har medført administrative belastninger. Samtidig peger institutionerne på, at der også er sket administrative lettelser men i et noget mindre omfang. Nye opgaver Institutionerne finder, at den øgede opgavebyrde først og fremmest skyldes, at de har fået overdraget opgaver, der tidligere blev løst centralt, samt fået nye opgaver som følge af tiltag fra andre myndigheder og krav fra brugerne. Dertil kommer, at den administrative belastning i forbindelse med eksisterende opgaver også er øget. 39

43 Nye opgaver på det administrative område: o implementeringen af Ny Løn o ønsker om individualiserede studieforløb fra brugerne o øget afrapportering o administration mv. i forhold til udenlandske studerende og udlandsophold samt flere opgaver i forbindelse med ansøgning om internationale projekter o SU-administrationen og administrationen i forhold til AF (fra 2003) o momskompensationsordningen (fra 2003) - især da institutionerne ikke føler, at der har været nok vejledning fra ministeriets side nye opgaver på personaleområdet o som følge af omfattende pensionsordninger o lektorbedømmelser på MVU-området og kompetencebedømmelser af lærere på erhvervsskoleområdet nye administrative procedurer på MVU-området på grund af skiftet til omkostningsbaserede regnskaber administrationen af ÅU og AMU er omfattende (uddybes i kapitel 8) Afledte opgaver Institutionerne påpeger endvidere, at en stor del af den voksende opgavebyrde i vidt omfang skyldes administrative opgaver, der er afledt af andre tiltag: administrationen af deltagerbetaling på Åben Uddannelse samt brugen af aktivitetsrammer/tilskudslofter implementeringen af nye administrative systemer, der medfører ændrede administrative arbejdsgange institutionssammenlægningerne, der dels har betydet, at økonomiafdelingerne har skullet udarbejde flere økonomirapporter mv. til orientering af de nye bestyrelser, dels at der har skullet ske en ensretning af de administrative arbejdsgange og procedurer på de fusionerede institutioner overgangen til decentrale lønforhandlinger, der har betydet mere administration og krævet en større professionalisering af ledelsen udarbejdelse af individuelle kompetenceudviklingsplaner for medarbejderne, der har betydet mere administration samtidig med, at ledelsen skal bruge ressourcer herpå manglende digitalisering af opgaver f.eks. efterspørges en digitalisering af specialpædagogisk støtte samt fuldstændig digitalisering af kursustilmeldinger ændringen af statens selvforsikringsordning fra 2003, der har betydet, at institutionerne har skullet opbygge et administrativt apparat til at styre forsikringssagerne Institutionerne har også pointeret, at næsten alle nye tiltag vil betyde øget administrativ belastning og omkostninger i implementeringsfasen, hvor lettelser og evt. besparelser først opnås på lidt længere sigt. Ligeledes er det institutionernes vurdering, at nye systemer såsom de tekniske skolers Elevplan og MVU-institutionernes studieadministrative system SIS samt den øgede digitalisering i administrationen vil betyde administrative lettelser. Institutionerne har ligeledes påpeget, at det oftest ikke er de administrative tiltag i sig selv, der medfører øget administrativ belastning, men i højere grad, at tiltagene implementeres med tilbagevirkende kraft, at udmeldingen af nye tiltag/administrative procedurer sker med kort implementeringstid med deraf følgende manglende systemunderstøtning og mangelfuld vejledning fra ministeriet. Dertil kommer, at de administrative og økonomiske konsekven- 40

44 ser af ny lovgivning ikke ofte nok medtænkes i lovforberedelsen. Institutionerne er kommet med en række konkrete forslag til administrative forenklinger, som fremgår af bilag 2. Endelig har flere institutioner givet udtryk for, at nogle opgaver ikke entydigt har haft negative følger i form af øgede udgifter og/eller administrativ belastning, men også har kunnet bruges positivt. Det gælder f.eks. i forhold til de decentrale lønforhandlinger, som institutionerne finder administrativt byrdefulde, men som nogle institutioner ser som særdeles positive og konstruktive, fordi de nu har mulighed for at belønne medarbejdere, der har gjort en særlig indsats Øget ressourceforbrug Ligeledes vurderer institutionerne, at udviklingen i rammebetingelserne har medført øgede udgifter på fællesudgiftsområdet, dels udgifter, der følger af de opgaver, der er overflyttet til institutionerne; dels udgifter, som direkte er tilført fællesudgiftsområdet. Afledte udgifter Institutionerne finder, at ovennævnte ændringer i opgavefordelingen og den deraf følgende øgede administrative belastning har medført øgede udgifter til løn og kompetenceudvikling af medarbejderne både specifikke kompetencer i forhold til at kunne håndtere nye administrative systemer osv., men også i forhold til bløde kompetencer som samarbejdsevner. Nogle institutioner har ligeledes påpeget, at den øgede regelkompleksitet betyder, at medarbejdere i et vist omfang også skal besidde juridiske kompetencer. Dertil kommer, at mange institutioner har fundet det nødvendigt at investere i supplerende økonomistyringssystemer, da de ikke finder de eksisterende systemer tilstrækkelige til den daglige drift og ledelse. Erhvervsskolerne har ligeledes understreget, at den øgede konkurrence om elever og studerende mellem institutionerne har betydet, at de for at kunne være attraktive uddannelsessteder - og dermed konkurrencedygtige - har forlænget deres åbningstider og afholdt flere arrangementer både for kommende og nuværende elever og studerende, hvilket også medfører øgede udgifter til f.eks. bygningsdrift. Endelig betyder institutionssammenlægningerne, at disse institutioner i en periode får øgede udgifter som følge af etableringen af den nye institution f.eks. i form af øgede markedsføringsomkostninger, da kendte institutioner nu skal markedsføres under nyt navn. Direkte udgifter Institutionerne har også gjort opmærksom på, at fællesudgiftsområdet i de senere år er blevet tilført en række merudgifter. Det drejer sig bl.a. om udgifter til implementering af nye IT-systemer, stigende udgifter til statens flexjobordning og pensionsordninger og øgede udgifter til revisor. Det er i øvrigt institutionernes opfattelse, at kravene til revisorpåtegninger er alt for omfattende. 6.2 Evaluering af institutionernes adfærd Gennemgangen af udviklingen i institutionernes rammebetingelser viste, at institutionerne i stigende grad stilles over for nye opgaver, skærpede kompetencekrav, krav om tilpasninger og effektiviseringer af fællesudgiftsområdet i forhold til aktivitetsudviklingen, aftagernes behov, institutionsstrukturelle ændringer og den generelle udvikling, mv. Samtidig har institutionerne både incitament til og er forpligtet til at foretage de nødvendige tilpasninger på fællesudgiftsområdet, mens det også er en forudsætning, at institutionerne råder over de kompetencer, der er nødvendige for fortsat at være konkurrencedygtige ud- 41

45 dannelsesinstitutioner. Nedenfor analyseres institutionernes effektiviseringstiltag samt kompetencemæssige udvikling Institutionernes effektiviseringstiltag For institutionerne er der en række måder, hvorpå de kan effektivisere institutionsdriften på fællesudgiftsområdet, og disse vil blive gennemgået nedenfor. Der er dog forskel på effekten af de forskellige effektiviseringsmuligheder, lige som der er funktioner på fællesudgiftsområdet, hvor det kan være vanskeligt at gennemføre effektiviseringer/tilpasninger i forhold til aktivitetsudviklingen. Det gælder f.eks. mulighederne for at foretage væsentlige tilpasninger af udgifterne til bygningsdrift (forsyning, rengøring mv.). Udviklingen i disse udgifter følger i stort omfang udviklingen i institutionernes bygningsmasse, som ikke altid pr. automatisk kan tilpasses i takt med, at aktiviteten falder. Konsekvensen er, at institutionerne på trods af færre elever og studerende ikke fuldt ud kan tilpasse udgifterne til pedeller, rengøring, vagt, el og varme mv. til et lavere indtægtsniveau, når der ikke samtidig sker en reduktion i bygningsmassen. Omvendt vil en aktivitetsstigning betyde flere indtægter uden en tilsvarende stigning i udgifterne til bygningsdrift. Hvad angår udgifter til udvikling og markedsføring kan der derimod være en omvendt sammenhæng mellem udgiftsniveauet og aktivitetsudviklingen, idet faldende aktivitet kan medføre øgede udgifter til markedsføring med henblik på at tiltrække mere aktivitet og dermed ikke en tilpasning af udgifterne i forhold til aktivitetsniveauet. Tilpasninger af årsværksforbruget Når udgifterne på fællesudgiftsområdet skal tilpasses, er institutionernes primære redskab at tilpasse årsværksforbruget til aktivitetsniveauet. Det skyldes dels, at lønudgifter udgør en væsentlig post på fællesudgiftsområdet, hvorfor reduktioner heri vil have en stor effekt på udgifterne; dels at der er sammenhæng mellem aktiviteten og de antal årsværk, der er nødvendige for at varetage opgaverne på fællesudgiftsområdet. Størstedelen af institutionerne har også angivet tilpasninger af årsværk som det primære tilpasningsredskab. En række forhold er imidlertid med til at vanskeliggøre en hurtig tilpasning af årsværksforbruget i forhold til ændringer i aktiviteten. For det første betyder usikkerheden omkring den fremtidige aktivitet, at institutionerne ofte er påpasselige med at gennemføre hurtige årsværkstilpasninger som følge af faldende aktivitet. Det skyldes dels, at man ønsker at fastholde dygtige medarbejdere, såfremt aktiviteten skulle stige igen; dels at den administrative arbejdsbyrde ikke nødvendigvis reduceres i samme omfang som aktivitetsnedgangen. Omvendt kan det også betyde, at en stigning i aktiviteten ikke nødvendigvis medfører en stigning i årsværksforbruget. Dertil kommer, at effekten af tilpasninger i form af lavere lønudgifter først slår igennem på længere sigt på grund af medarbejdernes afskedigelsesvarsel. Et vedvarende aktivitetsfald bør dog give anledning til en tilsvarende tilpasning af de administrative årsværk. I den forbindelse skal det pointeres, at udviklingen i årsværk ikke altid er proportional med udviklingen i lønudgifterne. Således kan en institution f.eks. øge antallet af årsværk, uden at dette medfører øgede lønudgifter, hvis institutionen f.eks. ansætter medarbejdere i flexjob eller skånejob mv. Omvendt kan en institution vælge at ansætte højerelønnede medarbejdere, hvilket vil betyde øgede lønudgifter på trods af et uændret antal årsværk. Ligeledes gælder det, at det ved øget opgavemængde er muligt at effektivisere uden at reducere antallet af årsværk ved f.eks. en mere fleksibel tilrettelæggelse af arbejdsgangene. 42

46 Mange institutioner har oplyst, at de løbende foretager tilpasninger af årsværksforbruget i forhold til aktivitetsudviklingen og flytter medarbejder til de områder, hvor arbejdsbyrden er størst. Institutionerne har ligeledes fremhævet mangeårige medarbejdere som en væsentlig fordel i forhold til tilpasninger. Således kan administrative medarbejdere, der har været ansat på skolerne gennem mange år, hurtigt sætte sig ind i nye regler og arbejdsgange, hvorfor disse institutioner ikke behøver at ansætte flere medarbejdere i takt med en voksende arbejdsbyrde. For store primært fusionerede - institutioner har institutionens størrelse betydet, at der er blevet behov for flere koordinerende led på institutionerne i kraft af f.eks. en styrkelse af controller-funktionen, samt flere mellemledere. Dette trækker imidlertid ikke entydigt i retning af øgede lønudgifter men også i retning af større effektivitet, idet mulighederne for en større specialisering af de enkelte funktionsområder øges. Institutionernes valg af medarbejdertype og antal af medarbejdere påvirker ligeledes institutionernes ressourceforbrug på fællesudgiftsområdet. Besøgsrunden viste for eksempel, at en erhvervsskole havde valgt at ansætte en journalist til varetagelse af kravene i forbindelse med Lov om Åbenhed og Gennemsigtighed, hvilket andre institutioner vurderede som unødvendigt. Det samme gælder for antallet af årsværk, som institutionerne har ansat i forhold til aktivitetsomfanget. Også på dette område kan der konstateres store forskelle mellem institutionerne. Forholdet mellem aktivitet og årsværk afspejler det antal medarbejdere, der er nødvendige i forhold til institutionens opgavevaretagelse. Det nødvendige medarbejderomfang afhænger på den ene side af medarbejdernes effektivitet og erfaring, og på den anden side af den enkelte institutions prioriteringer og serviceniveau overfor aftagere og brugere. De institutioner, som har prioriteret at have et højere serviceniveau i forhold til aftagere og brugere, vil typisk have en højere aktivitet/årsværk ratio. Generelle tilpasninger For flere institutioner har ændringerne i rammebetingelser resulteret i større eller mindre omorganiseringer af fællesudgiftsområdet med henblik på at effektivisere institutionsdriften. Det gælder primært de større institutioner, hvorimod mange mindre institutioner stort set ikke har gennemført organisationstilpasninger. Organisationstilpasningerne spænder fra etableringen af nye enheder og øget decentralisering til nye måder at løse opgaver på i form af samarbejde med andre institutioner eller ved at redefinere nogle personalegruppers arbejdsopgaver. Nogle institutioner har gennemført en gennemgribende omorganisering og etableret teams af administrative medarbejdere med tværgående funktioner, mens det på andre institutioner blot er enkelte områder, der er blevet omorganiseret eller styrket f.eks. personaleafdelingen som følge af, at kompetenceudvikling af alle institutionens medarbejdere er blevet opprioriteret. På andre primært de meget store institutioner - er institutionernes opgaver på fællesudgiftsområdet blevet decentraliseret. På disse institutioner varetages nogle administrative opgaver som f.eks. løn og bogholderi i centrale enheder, mens de øvrige administrative opgaver (f.eks. studieadministration) samt bygningsdriften er lagt ud til de forskellige uddannelsesområder, der er organiseret som resultatcentre med eget budgetlægning og - ansvar. De decentrale budgetter samles til et fælles budget for hele skolen, og der sker løbende en opfølgning og evt. justering af budgetterne. Det er disse institutioners vurdering, 43

47 at en decentralisering af fællesudgiftsområdet øger effektiviteten, idet det giver de enkelte afdelinger et større ejerskab og ansvar for overholdelsen af budgettet. Øget samarbejde mellem institutionerne er også blevet et redskab til at effektivisere institutionsdriften, hvilket dog primært er tilfældet på erhvervsskoleområdet. Stort set alle adspurgte erhvervsskoler har et erfa-samarbejde med andre skoler, hvor der både generelt udveksles erfaringer og drøftes nye idéer, men der sparres også mellem enkelte skoler, når nye tiltag planlægges. Mange erhvervsskoler har imidlertid også indgået mere formaliserede samarbejdsaftaler omkring f.eks. studieadministration, udviklingsprojekter, økonomiopgaver, markedsføring, vagtordning mv. Ligeledes er der på indkøbsområdet igangsat en række lokale og regionale samarbejdsprojekter, og skolerne har peget på, at der også er potentiale i at samarbejde på endnu flere områder som f.eks. lønadministration. Flere skolerne anser også samdrift som en rationel metode til at overvinde skærpede kompetencekrav. Med samdrift forstås, at skolerne går sammen om at løse en opgave eller dele en superbruger, i stedet for at den enkelte skoles medarbejdere skal have specialistviden på alle områder. Skolerne fremhæver dog, at der kan være en række barrierer for øget samarbejde såsom store geografiske afstande, øgede omkostninger til koordinering mv. En væsentlig barriere er også kravet om én ansvarlig juridisk enhed ved indgåelse af mere formaliserede samarbejder. Det betyder, at en række erhvervsskoler ikke kan gå sammen om at etablere en ny selvstændig juridisk enhed, som kan tildeles ansvaret for voksen- og efteruddannelsesområdet. De meget store skoler har endvidere tilkendegivet, at skolens størrelse betyder, at de ikke umiddelbart ser et potentiale for yderligere stordrift i form af samarbejde med andre skoler. På MVU-området er samarbejde mellem institutionerne blevet mere udbredt, hvilket skyldes de institutionsstrukturelle ændringer, der har fundet sted de senere år. Det primære for CVU erne har således været at få etableret de nye institutioner og ensrettet de administrative arbejdsgange, hvorfor samarbejde med andre institutioner først vil øges på lidt længere sigt. Institutionerne ser dog et potentiale i at danne samarbejdsformer som på erhvervsskoleområdet, men de store geografiske afstande udgør en væsentlig barriere. Endelig har en række institutioner fremhævet effektiviseringsmulighederne i at løse kendte opgaver på nye måder. F.eks. på rengøringsområdet, hvor mange institutioner har ansat serviceassistenter, der også tager sig af administrative opgaver, hvilket øger fleksibiliteten, eller ved at have synlig rengøring (rengøring i dagstimerne), der medvirker til at øge effektiviteten, idet elever/studerende har en tendens til at svine mindre, når rengøringspersonalet er synligt. Effektivisering af institutionsdriften Ministeriet igangsatte i 2001 et samarbejdsprojekt med institutionssiden, Indkøbshandlingsplanen 16, hvis formål er at identificere og formidle viden om og redskaber til effektivisering af indkøb på institutionsniveau, så den gør størst mulig nytte for alle uddannelsesinstitutioner. Projektets resultater er frivillige for institutionerne at benytte og skal ses som en hjælp til selvhjælp til institutionerne med henblik på at optimere ressourceanvendelsen inden for de til enhver tid givne institutionelle og økonomiske rammer. Spørgeskemaundersøgelsen viste, at overordnet set er der en lille overvægt af institutioner på erhvervsskoleområdet i forhold til MVU-området, der anvender redskaber til effektivisering af indkøb. Undersøgelsen viste således, at 16 Projektets resultater kan ses på 44

48 64 pct. af de adspurgte erhvervsskoler og 50 pct. af de adspurgte MVU-institutioner har fastlagt retningslinjer for institutionens indkøb eller vedtaget en indkøbspolitik 64 pct. af de adspurgte erhvervsskoler og 50 pct. af de adspurgte MVU-institutioner systematisk foretager udbud af sine indkøb næsten alle de adspurgte institutioner anvender rammeaftaler jævnligt eller ofte i forbindelse med institutionens indkøb ca. 80 pct. af alle adspurgte institutioner koordinerer indkøb internt på institutionen, mens 25 pct. af erhvervsskolerne også koordinerer indkøb med andre institutioner lokalt eller regionalt. Ingen af de deltagende MVU-institutioner koordinerer indkøb på tværs af institutioner arbejdet med effektivisering af indkøb er begrundet i bedre styring af institutionens indkøb, bedre priser og effektivisering i forhold til administrationen af indkøb Udlicitering Et redskab til effektivisering kan også være udlicitering af egnede opgaver. Frem til 2002 skulle udlicitering i princippet være 20 pct. billigere, end hvis opgaven blev udført af eget personale, førend det medførte besparelser, da disse ydelser er momspligtige. I 2003 trådte momskompensationsordningen trådt i kraft. Ordningen indebærer, at institutionernes tilskud nu beregnes på baggrund af takster uden moms, og at institutionerne får refunderet momsen på køb af ydelser. Udlicitering forudsætter således ikke længere at være min. 20 pct. billigere, hvorfor udlicitering med momskompensationsordningen er blevet mere attraktivt. I forhold til omfanget af udlicitering viste spørgeskemaundersøgelsen, at 60 pct. af både de adspurgte erhvervsskoler og MVU-institutioner havde eller planlagde at udlicitere egnede opgaver det primært var opgaver såsom rengøring, vagtordning og kantinedrift, der blev udliciteret. Nogle institutioner planlægger dog også helt eller delvist at udlicitere ITdriften for 75 pct. af de adspurgte erhvervsskoler og 50 pct. af de adspurgte MVUinstitutioner betyder momskompensationsordningen, at disse fremover i højere grad vil overveje udlicitering af egnede opgaver 20 pct. af de adspurgte erhvervsskoler og knap 30 pct. af de adspurgte MVUinstitutioner har tilbagetaget opgaver, der tidligere var udliciterede En enkelt skole har begrundet sit brug af omfattende udlicitering med, at institutionen ønsker at koncentrere sig om sin kerneydelse uddannelse og derfor udliciterer andre opgaver i den udstrækning det er muligt, uanset om det er økonomisk fordelagtigt eller ej. Mange institutioner har dog udtrykt forbehold overfor udlicitering på trods af de fordele, som momskompensationsordningen giver. Dette skyldes erfaringer med manglende fleksibilitet i opgaveløsningen, dårligere kvalitet samt omkostningerne forbundet med udarbejdelse af udbudsmateriale. Ligeledes oplever mange institutioner, at der opnås et stærkere tilhørsforhold til institutionen og dermed større ansvarlighed for opgaveløsningen, når opgaven varetages af institutionens eget personale. De dårlige erfaringer kan dermed udgøre en reel forhindring for videre udlicitering af andre opgaver på trods af, at det kan være økonomisk fordelagtigt at udlicitere. 45

49 Tilpasninger i forbindelse med fusioner Institutionsstrukturerne skal sikre, at institutionerne kan leve op til høje effektiviseringskrav gennem udnyttelse af samdriftsfordele, hvilket forudsætter, at de fusionerede institutioner gennemfører tilpasninger af fællesudgiftsområdet. Spørgeskemaundersøgelsen har vist, at: alle de adspurgte fusionerede institutioner helt eller delvist har samlet funktionsområderne på fællesudgiftsområdet ét sted ca. halvdelen af disse institutioner har valgt at gennemføre alle organisationstilpasninger med det samme, hvorimod den anden halvdel har gjort det gradvist - fortrinsvis over 3 år det primært er funktioner såsom økonomi-, løn- og personaleadministration samt på IT- og serviceområdet, der samles studieadministration er det område, der enten samles sidst på ét sted eller forbliver på flere afdelinger Der er imidlertid også grænser for de fordele, der kan opnås ved stadig større institutionsdannelser. Således er mange institutioner nødt til at have studieadministration samt pedeller og rengøring på alle afdelinger af hensyn til serviceringen af elever og studerende, hvilket begrænser mulighederne for yderligere organisationstilpasninger. Dette gør sig især gældende på MVU-området, hvor der ofte er store geografiske afstande mellem uddannelsesstederne Institutionernes kompetencemæssige forudsætninger Væsentlige forudsætninger for at være en konkurrencedygtig uddannelsesinstitution er dels, at institutionens medarbejdere og ledelse er kvalificerede til at varetage institutionens opgaver, dels at institutionen ledes strategisk. Kompetenceudvikling Det generelle indtryk er, at kompetenceudvikling prioriteres højt af institutionerne, der er imødekommende over for medarbejdernes ønsker og ligeledes afsætter mange midler til kompetenceudvikling. Det gælder kompetenceudviklingsbehov for både medarbejdere og ledelse. Den primære grund til, at alle midler afsat til kompetenceudvikling ikke anvendes, er, at der på grund af arbejdsbyrden ikke er tid til, at medarbejderne kan sendes på kursus. På en stor erhvervsskole havde ledelsen prioriteret kompetenceudvikling af alle institutionens medarbejdere højt. Hver enkelt medarbejders kompetencebehov var blevet kortlagt i samarbejde med eksterne konsulenter, og der var udarbejdet personlige kompetenceudviklingsplaner for alle, og der blev fulgt op med målinger og udpegning af nye fokusområder. Det var institutionens holdning, at udgifterne til kompetenceudvikling var en investering, som ville give afkast i fremtiden. På medarbejderniveau angiver samtlige institutioner, at det primært er kompetenceudvikling i forhold til de daglige arbejdsopgaver/-gange, der har fundet sted. Det gælder således PCkørekort, øvrige IT-kurser samt kurser i de administrative systemer såsom EASY og SLS. I de senere år er der også kommet en større efterspørgsel efter specifikke opkvalificeringer af de enkelte medarbejdere ligesom efterspørgslen efter bløde kompetencer, f.eks. teambuilding og personlighedsudvikling, er steget. På ledelsesniveau har især de organisatoriske omstruktureringer internt på institutionerne i retning af teamdannelser medført efteruddannelse af ledelsen i f.eks. procesledelse. Ligeledes fremhæver flere institutioner, at de som følge af regelgrundlagets stigende kompleksitet 46

50 har fundet det nødvendigt at opgradere ledelsens og medarbejdernes juridiske kompetencer. På en enkelt erhvervsskole har dette resulteret i, at administrationschefen har fulgt kurser på jurastudiet på Århus Universitet. Strategisk ledelse På størstedelen af de institutioner, som ministeriet besøgte, gjorde strategisk ledelse sig gældende i forskelligt omfang. Det overordnede indtryk fra besøgsrunden var således, at en stor del af institutionerne i dag har et virksomhedspræget syn på institutionsdrift med et tæt samarbejde med det lokale og regionale erhvervsliv og god købmandsskik som fremtrædende elementer. På den anden side kunne det også konstateres, at der på en række skoler kun foretages løbende tilpasninger, og at strategiplaner ikke indgår som styringsredskab. Af de ti erhvervsskoler, som ministeriet besøgte, udarbejdede fem skoler strategiplaner for institutionens udvikling. Strategiplanerne var oftest 5- eller 3-årige planer, der løbende blev evalueret og tilpasset. På nogle skoler havde de enkelte afdelinger også individuelle handlingsplaner som oftest 2-årige planer. Ligeledes havde tre skoler udarbejdet og nedskrevet mål og visioner for skolerne. Strategiplanerne er oftest rettet mod udviklingen af hele institutionen med individuelle handlingsplaner for de enkelte afdelinger. Fællesudgiftsområdet er imidlertid ofte undtaget og indgår for det meste kun i strategiplanerne i den udstrækning, strategierne på de øvrige områder involverer fællesudgiftsområdet. På en enkelt skole blev der dog udarbejdet grundlove for alle institutionens afdelinger inkl. fællesudgiftsområdet med angivelse af mål, visioner og strategier. En anden skole gav ligeledes udtryk for, at benchmarking kunne foranledige udarbejdelsen af strategiplaner for fællesudgiftsområdet. På trods af, at strategisk ledelse bliver mere fremtrædende, gav en række institutioner udtryk for, at de fortsat finder det svært at overskue regelgrundlaget og dermed udnytte alle muligheder heri som følge af regelkompleksiteten. 6.3 Sammenfatning Det er institutionernes vurdering, at udviklingen i rammebetingelserne har stillet institutionerne over for nye opgaver og øgede udgifter på fællesudgiftsområdet, hvilket følger af, at institutionerne gradvist har fået overdraget ansvaret for løsningen af opgaver på fællesudgiftsområdet, der tidligere blev løst centralt, mens bestående opgaver har skiftet karakter og helt nye er kommet til. På MVU-området vurderes det, at dette især kan henføres til de mange institutionssammenlægninger. Udviklingen trækker imidlertid ikke ensidigt i retning af højere udgifter, idet institutionerne samtidig har fået større handlefrihed på fællesudgiftsområdet som følge af udviklingen i ministeriets styringskoncept og rammebetingelserne, der har givet institutionerne mulighed for løbende at gennemføre effektiviseringer af driften samt foretage egne prioriteringer inden for de givne økonomiske rammer. Institutionernes tilbagemeldinger viser således, at udviklingen for de fleste institutioner også har medført organisationstilpasninger af fællesudgiftsområdet spændende fra etableringen af nye enheder over øget decentralisering til nye måder at løse opgaver på i form af øget samarbejde mellem institutioner eller ved at redefinere udvalgte personalegruppers arbejdsopgaver. Flere institutioner har ligeledes effektiviseret driften f.eks. gennem udlicitering og ved løbende tilpasninger af årsværksforbruget, mens en række institutioners udgifts- 47

51 forbrug på fællesudgiftsområdet afspejler en bevidst prioritering ud fra andre hensyn end blot det økonomiske. Gennemgangen af institutionernes opgavevaretagelse, ressourceforbrug og prioriteringer på fællesudgiftsområdet tyder også på, at institutionernes handlefrihed ikke altid udnyttes fuldt ud, hvilket skyldes formelle barrierer i form af f.eks. central udbudsstyring, begrænsede muligheder for at etablere formaliserede samarbejder, effektiviseringskrav, at institutionernes ledelse og medarbejdere ikke fuldt ud besidder de nødvendige kompetencer, som er en forudsætning for at sikre en optimal institutionsdrift, samt at institutionerne ikke fuldt ud benytter sig af strategiske styringsredskaber. Hvordan udviklingen i rammebetingelserne har påvirket institutionernes økonomi på fællesudgiftsområdet analyseres i kapitel 9 (MVU-området) og 10 (erhvervsskoleområdet). 48

52 7 Voksen- og efteruddannelsesområdet 7.1 Introduktion Voksen- og efteruddannelser (VEU) er erhvervsrettede uddannelsesaktiviteter, som erhvervsskolerne og MVU-institutionerne kan udbyde parallelt med grunduddannelserne. Karakteristisk for voksen- og efteruddannelserne er, at de generelt set har et større ressourcetræk på fællesudgiftsområdet end grunduddannelserne (jf. nedenfor). I dette kapitel redegøres for voksen- og efteruddannelsernes ressourcetræk på fællesudgiftsområdet, for organiseringen af voksen- og efteruddannelsesområdet (VEU-området) og for de særlige problemområder, der knytter og har knyttet sig til administrationen af voksen- og efteruddannelserne. Redegørelsen for VEU-områdets ressourcetræk på fællesudgiftsområdet er primært baseret på de interviews, der blev gennemført i forbindelse med besøgsrunden til 10 erhvervsskoler. 7.2 Voksen- og efteruddannelsernes ressourcetræk på fællesudgiftsområdet I perioden 1998 til 2002 omfattede VEU-området primært følgende uddannelsestyper: arbejdsmarkedsuddannelserne (AMU), åben uddannelse (ÅU), åben uddannelse finansieret af AUF (ÅU-AUF) og indtægtsdækket virksomhed (IV). AMU er korterevarende uddannelser målrettet ufaglærte og faglærte, som har til formål at vedligeholde, forbedre og udbygge arbejdsstyrkens erhvervskvalifikationer i overensstemmelse med arbejdsmarkedets behov, at afhjælpe omstillings- og tilpasningsproblemer på arbejdsmarkedet på kortere sigt og medvirke til et samlet kvalifikationsløft på arbejdsmarkedet på længere sigt. ÅU omfatter udbud af erhvervsrettede deltidsuddannelser, heltidsuddannelser tilrettelagt på deltid, enkeltfag, fagspecifikke kurser, korte kurser og særligt tilrettelagte uddannelsesforløb, der er rettet mod alle målgrupper, og som er tilrettelagt således, at de kan følges af personer med fuldtidsarbejde. I 2001 overtog Arbejdsmarkedets UddannelsesFinansiering (AUF) finansieringen af en række åben uddannelser til og med erhvervsuddannelsesniveau. Denne gruppe af uddannelser blev underlagt andre finansieringsvilkår og betegnes efterfølgende ÅU-AUF. Fælles for AMU, ÅU og ÅU-AUF er, at det er uddannelser, som staten yder hel eller delvis tilskud til, og som er underlagt Undervisningsministeriets regulativer. Sidstnævnte betyder bl.a., at uddannelsesstederne kun kan udbyde de AMU- og ÅU-kurser, de har skolegodkendelser til 17. Skolegodkendelserne skal sikre et regionalt udbud af uddannelse og garantere den fornødne kvalitet i undervisningen. IV er et yderligere tilbud til aftagerne af institutionernes kurser, som gør det muligt for virksomheder, mv. at få skræddersyet et kursus- eller få imødekommet et konferencebehov her og nu. I modsætning til AMU, ÅU og ÅU-AUF er IV et brugerfinansieret produkt, der ikke ydes statslig tilskud til, og som i økonomisk henseende fuldt ud skal kunne hvile i sig selv. 17 Det er muligt for institutionerne at låne hinandens AMU-skolegodkendelser, hvis der er behov herfor. 49

53 Den indtægtsdækkede virksomhed er ikke underlagt ministeriets regulativer på indholdssiden, hvorfor ministeriet ikke kan drages til ansvar for kvaliteten af institutionernes indtægtsdækkede virksomhed. Institutionerne kan sælge alle typer af kurser, konferencer og konsulentbistand, der er naturlige udløbere af den enkelte institutions virksomhed, på både det indenlandske og udenlandske marked som IV. Boks 7.1 Forhold, der kendetegner voksen- og efteruddannelserne og som adskiller dem fra grunduddannelserne Kortere forløb Deltagerbetaling Tilskudslofter Kursusgodtgørelse Krav om offentlig annoncering Ifølge erhvervsskolerne har VEU et større ressourcetræk på fællesudgiftsområdet end grunduddannelserne. Baggrunden herfor er, at der til VEU knytter sig særlige udgifter til markedsføring som følge af kravet om offentlig annoncering, større administrationsudgifter som følge af administration af deltagerbetaling, tilskudslofter, kursusgodtgørelse og sidst men ikke mindst på grund af uddannelsernes kortere forløb og dermed større deltagergennemstrømning. Udgifterne til bygningsdrift (rengøring, forsyning og øvrig drift) er derimod ikke væsentligt forskellig fra grunduddannelserne. De kortere forløb indebærer, at institutionerne skal indskrive og indberette mange flere kursister pr. årselev, end det er tilfældet på grunduddannelserne. Tilskudslofterne og deltagerbetalingen betyder, at institutionerne skal anvende ressourcer på at sikre, at de af ministeriet udmeldte tilskudslofter ikke overskrides og på at opkræve og rykke for udebleven deltagerbetaling. Kravet om offentlig annoncering bevirker, at institutionerne skal anvende ressourcer på at indrykke annoncer i aviser og lokalblade. De fire voksen- og efteruddannelsestypers ressourcetræk på fællesudgiftsområdet varierer. Blandt de interviewede institutioner var der udbredt enighed om, at AMU var tungest at administrere, fordi AMU er kendetegnet ved meget korte forløb af gennemsnitlig en uges varighed 18, hvilket betyder, at institutionerne skal oprette langt flere cpr.-numre i de administrative systemer for at få indtægter svarende til én årselev, end det er tilfældet på de øvrige videre og efteruddannelser 19, administration af kursusgodtgørelse, mv. 20, og omfattende administration i forbindelse med bevisudskrivning 21. Hertil kommer, at AMU fra 1999 og 18 Frem til og med 2003 var et AMU-kursus af mellem 1 dag og 12 ugers varighed. I 2004 er kursernes varighed blevet afkortet, således at et AMU-kursus nu kan vare mellem ½ dag og op til 8 uger. Tendensen er, at AMU kurserne af hensyn til virksomhedernes arbejdstilrettelæggelse bliver af kortere og kortere varighed. 19 Frem til og med 2003 har kursisterne skulle udfylde en ansøgning om adgang til AMU, som institutionerne efterfølgende har skulle indtaste i elektronisk form med henblik på udarbejdelse af arbejdsmarkedsuddannelsesstatistik. Ansøgningen om adgang til AMU indeholdte en række oplysninger om den enkelte kursist samt oplysninger om kursistens uddannelsesniveau, A-kassetilhørsforhold, beskæftigelsesmæssige status og hvilke kurser, den pågældende kursist tidligere havde deltaget i. I 2004 er adgangskravet til AMU blevet ophævet, og som led i en regelforenkling er ansøgningsskemaet blevet afskaffet. 20 På AMU kan kursisterne ansøge om kursus- og befordringsgodtgørelse samt tilskud til kost og logi. Ansøgningen om kursusgodtgørelse skal attesteres af uddannelsesinstitutionerne som tillige skal påføre ansøgningen oplysninger om f.eks. uddannelsestype, finansieringsform, afholdelsesform og hvor mange dage/timer, kursisten har været tilstede under kursusforløbet. I 2004 er ansøgningen blevet opdateret i samarbejde med AF. Opdateringen har ikke medført administrative lettelser for uddannelsesinstitutionerne. 21 Frem til og med 2003 har kursisterne skulle udfylde en ansøgning om adgang til AMU, som institutionerne efterfølgende har skulle indtaste i elektronisk form med henblik på udarbejdelse af arbejdsmarkedsuddannelsesstatistik. Ansøg- 50

54 frem var pålagt rammer og tilskudslofter og fra 2. halvår 2002 tillige underlagt deltagerbetaling. IV er omvendt den voksen- og efteruddannelsesaktivitet, som ifølge erhvervsskolerne er mindst administrativt ressourcekrævende. Begrundelsen herfor er, at den afholdte IVaktivitet ikke skal indberettes, og at IV ikke er omfattet af tilskudslofter, administration af adgangsansøgninger og kursusgodtgørelse samt krav om offentlige annoncering 22. Ydermere har IV den fordel, at der ofte kun er én aftager, hvorfor der i modsætning til ÅU ofte kun skal sendes en faktura pr. hold. Omvendt anvendes der ofte ekstra udgifter til indkøb af ekstra god forplejning til kursisterne. Tabel 7.2 Forskelle og ligheder mellem voksen- og efteruddannelsestyperne i perioden 1998 til 2002 AMU ÅU ÅU-AUF IV Kortere forløb Tilskudsfinansieret Deltagerbetaling (+) 1 + (+) 1 + Tilskudsloft + (+) 2 + Administration ifm. adgangsansøgning + Ansøgning om godtgørelse, mv. + + Omfattende aktivitetsindberetning + + Krav om offentlig annoncering + + Revision Fra og med 2. halvår Kun på få udvalgte uddannelser i Den administrative organisering af VEU-området Samlet set udgør VEU aktiviteten ca pct. af den samlede aktivitet på erhvervsskolerne 23. VEU-aktivitetsomfanget varierer fra institution til institution. På nogle institutioner udgør voksen- og efteruddannelserne kun en meget lille del af den samlede aktivitet og omvendt. Aktivitetsomfanget har betydning for, hvordan VEU-området er organiseret. På erhvervsskoleområdet har nogle erhvervsskoler oprettet en særskilt VEU-afdeling, som tager sig af administrationen af AMU, ÅU og IV. Andre skoler har indgået et samarbejde om administrationen af VEU-området, og endelig er der skoler, hvor VEU administreres af det samme personale, som varetager de øvrige administrative funktioner, herunder administrerer grunduddannelserne 24. Foruden aktivitetsomfanget afhænger måden, hvorpå den enkelte skole har organiseret voksen- og efteruddannelserne, af de lokale og regionale muligheder for at indgå samarbejde på tværs af institutionerne og af, hvordan den enkelte skole har valgt at organisere sine administrative funktioner. ningen om adgang til AMU indeholdte en række oplysninger om den enkelte kursist samt oplysninger om kursistens uddannelsesniveau, A-kassetilhørsforhold, beskæftigelsesmæssige status og hvilke kurser, den pågældende kursist tidligere havde deltaget i. I 2004 er adgangskravet til AMU blevet ophævet, og som led i en regelforenkling er ansøgningsskemaet blevet afskaffet. 22 Dog skal ordinær aktivitet for udlændinge indberettes selvom det afvikles som IV. 23 Ekskl. IV. 24 Denne organisationsform anvendes primært kun på små erhvervsskoler med en lille efter- og videreuddannelsesaktivitet. 51

55 Besøgsrunden til de 10 erhvervsskoler viste, at der er en klar sammenhæng mellem aktivitetsomfanget, måden, hvorpå VEU-området er organiseret, og opfattelsen af, hvor besværligt og tungt VEU-området er at administrere. Det administrative personale på de erhvervsskoler, hvor VEU udgør en større del af den samlede aktivitet, og hvor administrationen af VEU-området er henlagt til en særskilt VEU-afdeling, anså således typisk VEU som administrativ langt mindre byrdefuld end personalet på de skoler, hvor VEU har et beskedent omfang, og hvor administrationen af området varetages af de samme personer, som administrerer grunduddannelserne. Årsagen hertil er, at medarbejderne på de erhvervsskoler, hvor VEU har et betydeligt omfang, og hvor administrationen af området er henlagt til en særskilt VEU-afdeling, udvikler en langt større rutine og ekspertise i administrationen af VEU-området, hvilket har stor betydning for personalets evne til at overskue de mange lovændringer på området og udvikle nye værktøjer til administrationen af området, samt for skolernes muligheder for at minimere omkostningerne ved at administrere VEU-området. På MVU-området har et af formålene med dannelsen af CVUer været at styrke efter- og videreuddannelsesområdet, hvorfor CVUerne har fået til opgave at etablere efter- og videreuddannelsesudvalg med eksterne regionale repræsentanter (herunder offentlige myndigheder) med henblik på at sikre en sammenhængende faglig udvikling og et regionalt udbud af grund-, efter- og videreuddannelse. CVU-dannelserne har desuden resulteret i, at efterog videreuddannelserne nu har fået et så tilpas stort omfang på flere af CVU-institutionerne, at det er blevet muligt at oprette særskilte efter- og videreuddannelsesafdelinger, og dermed få skabt den fornødne rutine og ekspertise i administrationen af efter- og videreuddannelserne. Samtlige interviewede institutioner har oplyst, at de ikke udarbejder særskilte regnskaber for og ikke følger særskilt op på de enkelte VEU-typers ressourcetræk på fællesudgiftsområdet, idet fællesudgifterne kun meget vanskeligt vil kunne fordeles på de enkelte uddannelsesområder. Flere institutioner med særskilt efter- og videreuddannelsesafdeling har dog understreget, at de udarbejder særskilte regnskaber for VEU-afdelingen som helhed, idet de ønsker at sikre, at VEU-området er et økonomisk bæredygtigt område. 7.4 Særlige problemområder på VEU-området På besøgsrunden og på temadagen for MVU-institutioner pegede institutionerne på en række særlige problemområder på VEU-området, som gør det svært for institutionerne at efterleve de fastsatte krav og regler på området, og/eller som bevirker, at administrationen af området bliver særlig byrdefuld. Problemområderne relaterer sig til deltagerbetalingen, kravet om offentlig annoncering, aktivitetsindberetning, tilskudsafstemning og prisfastsættelsen ved IV. Deltagerbetaling på ÅU ÅU finansieres ved en kombination af statstilskud og deltagerbetaling. Deltagerbetalingen har til formål at sikre, at ÅU-aktiviteten er omkostningsdækket på sigt. Deltagerbetalingens størrelse er ikke fastsat af ministeriet, men fastlægges på de enkelte institutioner. Besøgsrunden og temadagen viste, at der ifølge institutionerne skal et vist aktivitetsvolumen til, førend der kan tjenes på ÅU, idet det kan være yderst vanskeligt for institutionerne at tiltrække det fornødne antal kursister til ÅU, hvis deltagerbetalingen sættes for højt. Risikoen for manglende holdopfyldelse betyder, at mange institutioner slækker på kravet om omkostningsdækning på ÅU og gennemfører ÅU med underskud, idet de enten sætter delta- 52

56 gerbetalingen i underkanten af, hvad det faktisk koster at gennemføre det pågældende kursus, eller så lavt, at der skal fyldes helt op på de enkelte hold, førend økonomien løber rundt. Ifølge institutionerne øger et vist aktivitetsvolumen institutionernes mulighed for at sikre en optimal udnyttelse af den enkelte skoles uddannelsesmæssige, administrative og bygningsmæssige ressourcer og for at skabe den fornødne administrative ekspertise, der gør, at omkostningerne ved afviklingen af ÅU kan minimeres. Herudover giver et vist aktivitetsvolumen skolerne mulighed for at anvende gynger- og karruselprincippet på ÅU-området, dvs. at tjene på nogle uddannelser og tabe på afviklingen af andre. I forlængelse heraf har flere institutioner fremsat ønske om at kunne få tildelt flere skolegodkendelser. Deltagerbetaling på AMU og ÅU-AUF På AMU og ÅU-AUF blev undervisningstaxametertilskuddet af hensyn til overholdelsen af bevillingen på finansloven reduceret i 2. halvår 2002, og der blev indført en finanslovsfastsat deltagerbetaling til dækning af det reducerede undervisningstaxametertilskud. Erhvervsskolerne har peget på tre ulemper i forbindelse med indførelsen af deltagerbetaling på AMU og ÅU-AUF. For det første har deltagerbetalingen ifølge erhvervsskolerne bevirket, at institutionerne har fået problemer med at fylde især sprogholdene op, idet VUC kan tilbyde sprogkurser på et lignende niveau til en langt billigere og dermed konkurrenceforvridende pris. Dernæst har indførelsen af deltagerbetaling påført institutionerne øgede administrationsudgifter, uden at institutionerne er blevet kompenseret herfor i form af et højere fællesudgiftstaxametertilskud. Det er erhvervsskolernes opfattelse, at indførelsen af deltagerbetaling på disse vilkår bidrager til at gøre AMU og ÅU-AUF til en underskudsforretning og til at reducere skolernes muligheder for at opnå balance på fællesudgiftsområdet. Som det tredje har erhvervsskolerne peget på, at indførelsen af deltagerbetaling på især AMU har været særdeles omkostningsfyldt, idet mange AMU-kurser har en varighed på under en uge. I 2003 blev deltagerbetalingen på AMU fastsat til henholdsvis 200 kr., 400 kr. og 750 kr. pr. uge omregnet til heltid. For institutionerne betød det, at de på korte AMUkurser af 1 til 2 dages varighed i 2003 kunne risikere at skulle opkræve en deltagerbetaling på kr. pr. kursist. Der er ikke foretaget en konkret opgørelse af omkostningerne ved administrationen af deltagerbetalingsordningen, men flere af de interviewede institutioner skønnede, at det gennemsnitligt set koster mellem 200 og 400 kr. pr. deltager at opkræve deltagerbetaling, hvorfor de administrative omkostninger ved opkrævning af en deltagerbetaling på kr. langt overstiger det beløb, der opkræves. Forudsætningen for, at institutionerne kan få udbetalt statsligt tilskud for gennemført AMUog ÅU-AUF-aktivitet, er, at kursisterne har indbetalt deltagergebyr inden for en fastsat tidsfrist. Institutionerne kan og har derfor ikke kunnet undlade at opkræve deltagerbetaling for derigennem at spare de administrative merudgifter, som er forbundet hermed. Det er erhvervsskolernes opfattelse, at de administrative merudgifter i forbindelse med deltagerbetalingen kun kan dækkes, hvis skolerne enten selv får lov til at fastsætte deltagerbetalingens størrelse, eller hvis fællesudgiftstaxametertilskuddet forhøjes med et beløb svarende til, hvad det koster at administrere deltagerbetalingen. En tredje mulighed, som institutionerne har peget på, er, at der kun indføres krav om, at deltagerbetalingen skal erlægges ved væsentlige beløb. 53

57 Krav om offentlig annoncering Ifølge lov om åben uddannelse skal udbud af ÅU annonceres offentligt. Hensigten med den offentlige annoncering er at sikre, at ÅU er tilgængelig for alle, og at institutionerne ikke opretter særligt tilrettelagte hold for en virksomhed. Med offentlig annoncering forstås, at institutionerne skal annoncere udbuddet i trykte medier såsom den lokale avis, husstandsomdelt avis, regionale eller landsdækkende aviser. Det er pt. ikke tilstrækkeligt kun at annoncere udbuddet af ÅU i de elektroniske medier, dvs. på f.eks. VIDAR og på institutionens hjemmeside. Den lovpligtige annoncering af ÅU har bidraget til at øge institutionernes markedsføringsudgifter. Herudover medvirker annonceringskravet til at øge institutionernes revisorudgifter, idet revisor har pligt til at påse, om skolerne har gennemført den lovpligtige offentlige annoncering. Institutionerne er ikke forpligtet til at kontere lovpligtig og ikke lovpligtig annoncering hver for sig, hvorfor ministeriet ikke er bekendt med de deraf afledte omkostninger. I kapitel 10 fremgår det, at erhvervsskolerne i perioden 1998 til 2002 har anvendt ca. 10 pct. af de samlede fællesudgifter til udvikling og markedsføring, og at hovedparten af det beløb er anvendt til markedsføring. Hertil kommer, at flere institutioner konterer udgifter til offentlig annoncering af ÅU på undervisningsudgifterne (jf. bilag 1). Der anvendes således et ganske betragteligt beløb på markedsføring, og det er skoleforeningernes vurdering, at hovedparten af markedsføringsudgifterne anvendes til lovpligtig offentlig annoncering. Fra og med 2004 er AMU også blevet omfattet af kravet om offentlig annoncering 25. Institutionerne vurderer, at dette kan øge nogle institutioners omkostninger ved afviklingen af AMU betragteligt, dels fordi nogle institutioner ikke tidligere har gjort et stort væsen ud af at markedsføre AMU i de trykte medier, dels fordi AMU kurserne er så korte forløb, at institutionerne vil skulle anvende uforholdsmæssigt flere ressourcer pr. årselev på offentlig annoncering af AMU end af ÅU. Erhvervsskolerne vurderer, at markedsføringsomkostningerne kan reduceres betragteligt, hvis ministeriet frafalder kravet om, at institutionerne skal annoncere udbud af ÅU og AMU i aviser og lokale blade, og i stedet åbner for, at offentlig annoncering kan ske via de elektroniske medier. I forlængelse heraf har flere institutioner udtrykt ønske om, at ministeriets retningslinier for offentlig annoncering ændres, således at annoncering i elektroniske medier sidestilles med annoncering i trykte medier. Aktivitetsindberetning Et tredje problemområde, som erhvervsskolerne har udpeget som administrativt ressourcekrævende, er aktivitetsindberetningen, og i særdeleshed aktivitetsindberetningen af EUDenkeltfag på ÅU-AUF. Når aktivitetsindberetningen af EUD-enkeltfag på ÅU-AUF er blevet udpeget som særlig ressourcekrævende, skyldes det, at institutionerne i forbindelse med aktivitetsindberetningen af EUD-enkeltfag på ÅU-AUF i perioden 2001 til 2003 skulle påføre tilskudsmærkekombinationer. Tilskudsmærkekombinationerne blev indført for at gøre det muligt at afregne undervisningstaxametertilskuddet på EUD-enkeltfag på ÅU-AUF efter erhvervsuddannelsestaksterne og for at gøre det muligt at skelne mellem, om der skulle ydes et tillægstaxametertilskud til forløb for voksne eller ej, og mellem ordinær undervisning og fjernundervisning, idet der ikke ydes bygningstaxametertilskud til fjernundervisning. De mange hen- 25 Jf. 14, stk. 3 i bekendtgørelse om åben uddannelser og tilskud til arbejdsmarkedsuddannelser, mv. 54

58 syn betød, at der skulle oprettes fire tilskudsmærkekombinationer for hvert EUD-enkeltfag svarende til ca. 400 tilskudsmærkekombinationer i alt. I 2002 blev voksentillægstaxametret til forløb for voksne afskaffet. Dette reducerede dog ikke antallet af tilskudsmærkekombinationer, idet der i stedet blev fremsat krav om, at det skulle være muligt at skelne mellem GVU-kursister og GVU-kursister på fjernundervisning. I 2003 blev det endvidere nødvendigt også at kunne skelne mellem 6 ugers selvvalg og 6 ugers selvvalg på fjernundervisning, hvilket betød, at der nu var seks tilskudsmærkekombinationer pr. fag, svarende til mellem 500 og 600 tilskudsmærkekombinationer i alt, som institutionerne skulle holde styr på, når de indberettede ÅU-enkeltfag på erhvervsuddannelser. Ud over tilskudsmærkekombinationerne har institutionerne ved aktivitetsindberetningen til ministeriet bl.a. også skulle angive en fagkode, kursets varighed, antallet af årselever og en rekvirentstatus. Disse kunne kombineres på utallige måder, men ikke alle muligheder udløste tilskud, hvorfor institutionerne føler, at de har måttet anvende ekstra megen tid i forbindelse med aktivitetsindberetningerne på at finde frem til de rigtige tilskudsmærkekombinationer, og at det i flere tilfælde har været nødsaget til at genindberette kursister, som var blevet fejlindberettet. De mange problemer med aktivitetsindberetningen af EUD-enkeltfag på ÅU-AUF kan have medført, at enkelte skoler kan have valgt at springe over, hvor gærdet er lavest, og primært anvendt de kombinationsmuligheder, som de ved udløste tilskud. I 2004 er uddannelsestaxametertilskuddene til EUD-enkeltfag på ÅU-AUF blevet omlagt således, at tilskuddet ikke længere afregnes på baggrund af erhvervsuddannelsestaksterne men på basis af fem udvalgte grundtakster. Omlægningen har betydet, at brugen af tilskudsmærker er blevet markant reduceret. Et andet område, der gør aktivitetsindberetningerne mere ressourcekrævende, er den kendsgerning, at der ydes forskellige taxametertilskud alt afhængig af, om kursisten er beskæftiget, på 6 ugers selvvalg, tager en uddannelse som led i en GVU, tager en uddannelse på fjernundervisning mv. Da institutionerne ved aktivitetsindberetningen skal oplyse om kursisternes status, kan uddannelsesinstitutionerne, hvis et hold består af forskellige typer af kursister, blive nødt til at indberette et hold kursister i flere omgange alt afhængig af, hvilken status og type tilskud den enkelte kursist udløser. Denne fremgangsmåde er omstændelig, hvorfor der kan være en lille risiko for, at nogle institutioner med henblik på at spare tid har valgt at give kursisterne den samme status ved aktivitetsindberetningen. Da revisor har til opgave at foretage stikprøvekontrol af aktivitetsindberetningerne, er det ministeriets vurdering, at de nævnte typer af fejlindberetninger er yderst sjældne. Afstemning af tilskudsudbetalinger og indførelse af nye edb-systemer Afstemning af tilskudsudbetalingerne har ligeledes ifølge flere institutioner kostet mange administrative ressourcer, fordi det til tider har været forbundet med stort arbejde for institutionerne at finde ud af, hvilke kurser og kursister de har fået tilskud for og omvendt. Institutionerne har peget på, at afstemningen af tilskudsudbetalingerne især var et stort problem i slutningen af 1990erne, da Arbejdsmarkedsstyrelsen, som på det tidspunkt varetog tilskudsudbetalingerne, overgik til elektronisk indberetning for erhvervsskoler. Overgangen til elektronisk indberetning var forbundet med betydelige indkøringsvanskeligheder, som betød, at mange erhvervsskoler måtte genindberette den afholdte AMU-aktivitet for 1. halvår Indkøringsvanskelighederne forbundet med overgangen til elektronisk indberetning på erhvervsskolerne på AMU har ikke været et enkeltstående fænomen. Ifølge institutionerne er det generelle billede, at der stort set altid er indkøringsvanskeligheder forbundet med indførelsen af nye edb-systemer, nye indberetningskoder, mv., fordi de nye edb-tiltag som følge 55

59 af lovændringer og nye myndighedskrav mv. ofte bliver hastet igennem, og fordi der ikke altid følger en tilstrækkeligt udførlig vejledning med. For institutionerne øger indkøringsvanskelighederne administrationens arbejdsbyrde og vanskeliggør institutionernes bestræbelser på at rationalisere administrationen og tilpasse de administrative udgifter til indtægtsgrundlaget. Flere institutioner har derfor fremsat ønske om, at der afsættes bedre tid til udvikling og indkøring af nye systemer og andre edbmæssige tiltag, at institutionerne i højere grad end hidtil inddrages i udviklingen af systemerne med henblik på at kunne begrænse omfanget af uhensigtsmæssig tiltag på institutionssiden, samt at ministeriet anvender ressourcer på at udarbejde mere udførlige vejledninger og eventuelt afholder informationsmøder for institutionernes ansatte, når der laves gennemgribende ændringer i f.eks. aktivitetsindberetningsrutinerne. Efter overflytningen af AMU til undervisningsministeriet er der blevet udarbejdet tilskudsbreve på AMU-området, som minder om de tilskudsbreve, ministeriet udsender på andre uddannelsesområder. Disse tilskudsbreve har ifølge flere skoler lettet det administrative arbejde omkring afstemning af tilskudsudbetalingerne. Enkelte institutioner har dog peget på, at de gerne så, at tilskudsbrevene blev yderligere specificeret, således at tillægstaxametret for manglende deltagerbetaling i forbindelse med 6 ugers selvvalg og GVU kommer til at stå som en selvstændig post pr. måned. Indtægtsdækket virksomhed IV er udelukkende brugerfinansieret, dvs. at der ikke ydes statstilskud til afviklingen af IV. Ved prisfastsættelsen af IV skal institutionerne sikre sig, at de ikke påfører andre ubillig konkurrence, og at de statslige tilskud, som ydes til gennemførelsen af ordinær aktivitet ikke anvendes til at understøtte afviklingen af IV finansielt. IV-aktiviteten skal med andre ord kunne hvile i sig selv økonomisk. Besøgsrunden på erhvervsskolerne og temadagen for MVU-institutionerne viste, at der er forskel på, hvordan institutionerne fastsætter prisen ved IV. Nogle institutioner har beregnet en fast pris pr. time til dækning af den indtægtsdækkede virksomheds ressourcetræk på fællesudgiftsområdet, som sikrer, at IV dækker sin forholdsmæssige andel af samtlige fællesudgifter. Andre institutioner gav indirekte udtryk for, at de ikke tager budgetlægnings- og prisfastsættelsesfasen så alvorligt, men i stedet ved prisfastsættelsen skeler til, hvad markedet kan bære. Der synes tillige at være store forskelle institutionerne imellem med hensyn til, hvordan IV s ressourcetræk på fællesudgiftsområdet opgøres og dermed, hvilke udgiftsposter på fællesudgifts- og bygningsområdet der medtages i prisfastsættelsen på det enkelte IVudbud. I erkendelse af, at institutionernes IV-praksis ikke altid lever op til gældende regler på området, har ministeriet i 2004 udarbejdet en vejledning om IV, hvori reglerne for budgettering, priskalkulation, udarbejdelse af regnskab mv. er præciseret. Vejledningen er tilgængelig på ministeriets hjemmeside. Herudover skal institutionernes revisorer nu ved udfyldningen af revisorchecklisten påse, om der i tilknytning til afviklingen af IV er udarbejdet for- og efterkalkulationer. 7.5 Sammenfatning Dette kapitel har redegjort for VEU-områdets administrative og udgiftsmæssige byrde. Kapitlet har vist, at med undtagelse af IV vurderer institutionerne, at VEU-området er tungere og dyrere at administrere end grunduddannelserne. Dette skyldes primært, at området er kendetegnet ved en stor deltagergennemstrømning, som bevirker, at institutionerne skal administrere oplysninger om relativt flere personer pr. årselev end det er tilfældet på grund- 56

60 uddannelserne. Herudover er årsagerne dels, at området er kendetegnet ved deltagerbetaling, tilskudslofter, kursusgodtgørelse og krav om offentlig annoncering, dels at området er kendetegnet ved hyppige lovændringer og ændringer af tilskudsgrundlaget. Kapitlet har endvidere redegjort for en række problemområder og centrale problemstillinger på området, som bevirker eller har bevirket, at administrationen af området er og har været særdeles byrdefuld, og under de enkelte afsnit er der redegjort for skolernes forslag til, hvordan problemområderne kan løses, eller for hvad der fra centralt side er gjort for at imødegå problemerne. På nogle områder er der allerede sket forbedringer, f.eks. i forhold til aktivitetsindberetningerne og afstemning af tilskudsudbetalinger. Bilag 2 indeholder en oversigt over institutionernes samlede forslag til administrative forenklinger, herunder forenklinger på voksen- og efteruddannelsesområdet. 57

61 8 ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne 8.1 Introduktion Fælles for ÅU og IV er, at der ikke ydes et særskilt fællesudgiftstilskud eller opkræves en særskilt fællesudgiftsdeltagerbetaling til dækning af aktiviteternes ressourcetræk på fællesudgiftsområdet, og at institutionerne ikke omkonterer en del af ÅU og IV indtægterne til fællesudgiftsområdet. ÅU finansieres ved en kombination af undervisnings- og bygningstaxametertilskud og deltagerbetaling. Undervisningstaxametertilskuddet ydes i henhold til lov om åben uddannelse til dækning af både undervisnings- og fællesudgifter, ligesom deltagerbetalingen bl.a. skal medgå til finansieringen af ÅU s andel af fællesudgifterne. IV finansieres udelukkende ved deltagerbetaling, og deltagerbetalingen skal bl.a. dække IV s andel af fællesudgifterne. Institutionerne har oplyst, at de ikke beregner ÅU og IV s ressourcetræk på fællesudgiftsområdet særskilt, hvorfor ÅU og IV s faktiske andel af fællesudgifterne ikke kendes. Formålet med dette kapitel er i forlængelse heraf at foretage en teknisk beregning af ÅU s og IV s bidrag til fællesindtægterne. Det er ikke muligt at pege på én rigtig metode til beregning af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne på. Nedenfor præsenteres derfor tre metoder, hvorpå ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne kan beregnes. Da ÅU og IV s ressourcetræk på fællesudgiftsområdet ikke kendes, må metoderne i udgangspunktet betragtes som sideordnede. I perioden 2001 til 2002 blev der ydet fuldt fællesudgiftstaxametertilskud uden deltagerbetaling til en stor del af den gennemførte aktivitet under ÅU-AUF, hvorfor det er besluttet, at der ikke vil blive beregnet et særskilt bidrag til fællesindtægterne for den aktivitet under ÅU-AUF, hvortil der ikke ydes fællesudgiftstilskud. Det følger heraf, at der nedenfor ikke vil blive foretaget en teknisk beregning af ÅU s bidrag til fællesindtægterne for den del af ÅU, som finansieres af AUF. 8.2 Beregningsmodel I Model I indebærer, at der overføres 25 pct. af ÅU indtægterne og 18,75 pct. af IV indtægterne til fællesindtægterne. De foreslåede procentandele, der skal overføres, hviler på et par skolers beregninger af ÅU og IV s faktiske ressourcetræk på fællesudgiftsområdet. Ifølge denne model skal der for perioden 1998 til 2002 årligt overføres mellem 56,7 mio. kr. og 224 mio. kr. af erhvervsskolernes ÅU indtægter til fællesindtægterne (jf. tabel 8.1). Tabel 8.1 Erhvervsskolernes ÅU-bidrag til fællesindtægter ved beregningsmodel I 2002-priser, kr Samlet undervisningstaxametertilskud og deltagerbetaling på ÅU ÅU-bidrag på 25 pct

62 Med hensyn til den indtægtsdækkede virksomhed viser tabel 8.2, at der ifølge denne beregningsmodel årligt skal overføres mellem 61,8 mio. kr. og 126,3 mio. kr. af erhvervsskolernes samlede IV indtægter til fællesindtægterne til dækning af IV s ressourcetræk på fællesudgiftsområdet for perioden 1998 til Tabel 8.2 Erhvervsskolernes IV-bidrag til fællesindtægterne ved beregningsmodel I 2002-priser, kr IV indtægter i alt IV-bidrag på 18,75 pct Erhvervsskole- og MVU-området afgrænser fællesudgiftsområdet forskelligt, hvorfor denne model ikke er blevet anvendt til beregning af de deltagende MVU-institutioners ÅU og IV bidrag til fællesindtægterne. 8.3 Beregningsmodel II Denne beregningsmodel er baseret på den beregningsmetode, der tidligere er blevet anvendt i forbindelse med taksteftersyn af åben uddannelse. Modellen tager udgangspunkt i, hvilke udgifter taxametertilskuddene og deltagerbetalingen forudsættes at skulle dække. Ifølge lov om åben uddannelse skal undervisningstaxametertilskuddet til ÅU medgå til finansiering af undervisnings- og fællesudgifter. Deltagerbetalingen forudsættes at skulle medgå til finansiering af både undervisnings-, fælles- og bygningsudgifter. Med dette som udgangspunkt er beregnet, hvor stor en andel institutionernes fællesudgift udgør af henholdsvis institutionernes undervisningsudgift og institutionernes samlede undervisning, fælles- og bygningsudgift. For den indtægtsdækkede virksomhed gælder, at den opkrævede deltagerbetaling skal dække samtlige udgifter forbundet med den indtægtsdækkede virksomhed, dvs. den indtægtsdækkede virksomheds andel af undervisnings-, fælles- og bygningsudgifterne. Med dette som udgangspunkt er beregnet, hvor stor en andel institutionernes fællesudgift udgør af institutionernes samlede undervisnings-, fælles- og bygningsudgifter for hvert af årene. Da ÅU på erhvervsskoleområdet belaster fællesudgiftsområdet mere end grunduddannelserne, og da IV ifølge erhvervsskolerne har et mindre ressourcetræk på fællesudgiftsområdet end de øvrige uddannelser, er ÅU-bidraget vægtet med 1,05 svarende til, at fællesudgifternes andel forøges med 5 pct., og IV-bidraget er vægtet med 0,95 svarende til en reduktion på 5 pct. De anvendte vægte er vilkårligt fastsat af ministeriet og ikke et udtryk for ÅU s og IV s faktiske ressourcetræk på fællesudgiftsområdet, som ministeriet ikke er bekendt med. Det er dog ministeriets opfattelse, at de anvendte vægte på ingen måde er sat for højt men snarere for lavt. Tabel 8.3 viser, at der ifølge denne beregningsmodel samlet set skal overføres mellem 58,7 mio. kr. og 239,2 mio. kr. om året til fællesindtægterne til dækning af ÅU s ressourcetræk på fællesindtægterne, hvilket svarer til et merbidrag på mellem 2 mio. kr. og ca. 15 mio. kr. i forhold til beregningsmodel I. 59

63 Tabel 8.3 ÅU s samlede bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet ved beregningsmode li 2002 priser, kr Handelsskoler Tekniske skoler Kombinationsskoler ÅU s bidrag til fællesindtægter i alt Beregningsmodel I Merbidrag ved beregningsmodel II Erhvervsskolernes årlige IV-bidrag udgør ifølge beregningsmodel II mellem 62,6 mio. kr. og 130,1 mio. kr., hvilket svarer til et merbidrag på mellem 0,8 mio. kr. og 5,8 mio. kr. sammenholdt med beregningsmodel I (jf. tabel 8.4). Tabel 8.4 IV s bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet ved beregningsmodel II 2002-priser, kr Handelsskoler Tekniske skoler Kombinationsskoler IV s bidrag til fællesindtægter i alt Beregningsmodel I Merbidrag ved beregningsmodel II På MVU-området skal institutionernes udgifter til den faglige og administrative styring af uddannelserne fordeles på de udadrettede formål (dvs. på undervisningen). Det følger heraf, at de særlige udgifter til administration og markedsføring af ÅU og IV skal konteres på uddannelsesformålene og ikke på fællesudgiftsområdet, således som det er tilfældet på erhvervsskoleområdet, hvorfor der ikke skal anvendes vægte ved beregningen af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne på MVU-området. Opgørelsen af det samlede udbetalte undervisningstaxametertilskud til ÅU til de otte institutioner er baseret på ministeriets data. Det har ikke været muligt på baggrund af årsregnskaberne at bestemme ÅU-deltagerbetalingens omfang, hvorfor denne er baseret på institutionernes særskilte indberetning herom til brug for taksteftersynet. For de deltagende MVU-institutioner er der beregnet et overhead til fællesudgifter på 33 pct. af det udbetalte ÅU undervisningstaxametertilskud og på 23 pct. af deltagerbetalingen. I forlængelse heraf er ÅU s samlede bidrag til fællesindtægterne for de 8 MVU-institutioner og deres afdelinger opgjort til 20,7 mio. kr. (jf. tabel 8.5). Tabel 8.5 De 8 MVU-institutioners ÅU bidrag til fællesindtægterne ved beregningsmodel II Mio. kr ÅU undervisningstaxametertilskud 35,1 Deltagerbetaling 39,6 Undervisningstaxametertilskuddets bidrag til fællesindtægterne 11,6 Deltagerbetalingens bidrag til fællesindtægterne 9,1 ÅU s bidrag til fællesindtægterne i alt 20,7 60

64 For IV s vedkommende er der beregnet en samlet overhead til fællesudgifter på 23 pct. Det har ikke været muligt på baggrund af årsregnskabet at bestemme IV-indtægternes omfang, hvorfor denne er baseret på institutionernes oplysninger herom til brug for taksteftersynet. Ifølge institutionerne udgør den samlede IV-indtægt i ,1 mio. kr. I forlængelse heraf er IV s bidrag til fællesindtægterne opgjort til 4,2 mio. kr. Tabel 8.6 De 8 MVU-institutioners IV bidrag til fællesindtægterne Mio. kr Samlede IV-indtægter ,1 IV s bidrag til fællesindtægterne i alt 4,2 8.4 Beregningsmodel III ÅU og IV skal dække deres andel af de samlede udgifter til udvikling og markedsføring, ledelse og administration samt bygningsdrift (rengøring, forsyning og øvrig drift). ÅU s andel af udgifterne til lys, varme, rengøring mv. er næppe forskelligt fra grunduddannelserne. Derimod har ÅU ifølge institutionerne et større ressourcetræk på fællesudgiftsområdet end grunduddannelserne som følge af kortere forløb, deltagerbetaling og krav om offentlig annoncering. Det følger heraf, at erhvervsskolernes ÅU bidrag til fællesindtægterne bør være en anelse højere end skolernes gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev. Tabel 8.7 ÅU s bidrag til fællesindtægterne ifølge beregningsmodel II sammenholdt med de faktiske fællesudgifter pr. årselev priser Kr Handelsskolerne Bidrag til ÅU pr. årselev Fællesudgift pr. årselev Forskel Tekniske skoler Bidrag til ÅU pr. årselev Fællesudgift pr. årselev Forskel Kombinationsskoler Bidrag til ÅU pr. årselev Fællesudgift pr. årselev Forskel I tabel 8.7 sammenholdes beregningsmodel II s ÅU bidrag pr. årselev til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet med skolernes gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev. Det fremgår, at med undtagelse af de tekniske skoler i 2001 er model II s ÅU bidrag til fællesindtægterne lavere end skolernes gennemsnitlige fællesudgifter pr. årselev. IV og ÅU finansieres ved henholdsvis hel eller delvis deltagerbetaling. Deltagerbetalingen har til formål at sikre, at afviklingen af ÅU og IV ikke finansieres af taxametertilskuddene til de øvrige uddannelser. Forklaringen på forskellen mellem model II s ÅU bidrag til fællesindtægterne og skolernes gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev kan derfor være, at deltagerbetalingen er sat for lavt, og/eller at den anvendte vægt i model II burde være sat meget højere. 26 Ved opgørelsen af skolernes fællesudgifter pr. årselev er der taget højde for at grundtilskuddet, kapitaliseringstilskuddene og fusionstilskuddene skal medfinansiere institutionernes fællesudgifter. Ved beregningen af erhvervsskolernes gennemsnitlige fællesudgift er fællesudgifterne blevet reduceret med summen af de fællesudgifter, som grundtilskuddet, kapitaliseringstilskuddene og fusionstilskuddene skal dække. 61

65 Da erhvervsskolernes ÅU-bidrag ifølge beregningsmodel II ikke er på niveau med skolernes gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev, præsenteres nedenfor en tredje beregningsmodel, som tager udgangspunkt i institutionernes udgiftsside ved beregningen af bidraget til fællesindtægterne. I denne model beregnes bidraget ved at gange den afholdte aktivitet med den gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev og efterfølgende vægte resultatet. Ulempen ved denne model er, at institutionerne ikke indberetter den afholdte IV-aktivitet, hvorfor denne beregningsmodel kun vanskeligt vil kunne anvendes til at opgøre IV s bidrag til fællesindtægterne, idet beregningen af IV s bidrag til fællesindtægterne i så tilfælde skal baseres på en teknisk opgørelse af IV aktiviteten. Da der er for store usikkerheder forbundet hermed, vil beregningsmodel III kun blive anvendt på ÅU-aktiviteten. I tabel 8.8 er ÅU s bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet beregnet i henhold til beregningsmodel III. Da ÅU på erhvervsskolerne har et større ressourcetræk på fællesudgiftsområdet end grunduddannelserne, er ÅU s bidrag til fællesudgifterne på erhvervsskoleområdet blevet vægtet med 1,05 svarende til, at fællesudgifternes andel forøges med 5 pct. Af tabellen ses, at ÅU s bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet ifølge denne beregningsmetode vil blive på mellem ca. 77 mio. kr. og 317 mio. kr. om året svarende til et årligt merbidrag til fællesindtægterne på mellem 18 mio. kr. og 78 mio. kr. i forhold til beregningsmodel II. Tabel 8.8 ÅU s bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet ifølge ministeriets beregningsmodel III 2002-priser, kr Handelsskoler Fællesudgift pr. årselev (kr.) Udviklingen i årselever på ÅU ÅU's bidrag til fællesindtægterne Tekniske skoler Fællesudgift pr. årselev (kr.) Udviklingen i årselever på ÅU ÅU's bidrag til fællesindtægterne Kombinationsskoler Fællesudgift pr. årselev (kr.) Udviklingen i årselever på ÅU ÅU's bidrag til fællesindtægterne Erhvervsskoler i alt ÅU's bidrag til fællesindtægterne Beregningsmodel II Merbidrag ved beregningsmodel III På MVU-området skal omkostningerne til kursistadministrationen af ÅU henføres til undervisningsområdet, hvorfor det beregnede ÅU bidrag pr. årselev ikke skal vægtes på MVU-området. Tabel 8.9 viser, at ved anvendelse af beregningsmodel III vil de 8 MVUinstitutioners ÅU-bidrag til fællesindtægterne blive på 24,6 mio. kr., hvilket svarer til et merbidrag på 3,9 mio. kr. i forhold til beregningsmodel II. 62

66 Tabel 8.9 De 8 MVU-institutioners ÅU s bidrag til fællesindtægterne ifølge ministeriets beregningsmodel III 2002 Fællesudgift pr. årselev (kr.) Udviklingen i årselever på ÅU ÅU's bidrag til fællesindtægterne (mio. kr.) 24,6 Merbidrag i forhold til ministeriets beregningsmodel II (mio. kr.) 3,9 8.5 Det samlede bidrag til fællesindtægterne I dette kapitel er fremsat tre forslag til hvordan erhvervsskolernes ÅU-bidrag til fællesindtægterne kan opgøres, to forslag til hvordan erhvervsskolernes IV-bidrag og MVUinstitutionernes ÅU-bidrag kan beregnes, og et forslag til, hvordan MVU-institutionernes IV-bidrag til fællesindtægterne kan fastlægges. Tabel 8.10 viser de tre modellers beregning af erhvervsskolernes ÅU-bidrag til fællesindtægterne. Af tabellen fremgår, at der er særlig stor forskel på beregningsmodel III og de to første beregningsmodeller. Sammenlagt er forskellen på beregningsmodel I og beregningsmodel III s opgørelse af erhvervsskolernes ÅU-bidrag til fællesindtægterne for årene 1998 til 2002 på mellem ca. 20 mio. kr. og 93 mio. kr. om året. Tabel 8.10 Beregningen af ÅU s bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet 2002-priser, kr Beregningsmodel I Beregningsmodel II Beregningsmodel III Forskel ml. model I og III Den primære forskel mellem model I og II på den ene side og model III på den anden side er, at model I og II baserer beregningerne af ÅU s bidrag til fællesindtægterne på indtægtsgrundlaget (undervisningstaxametertilskuddet og deltagerbetalingen) og dermed tager højde for deltagerbetalingens omfang ved fastlæggelsen af ÅU s bidrag til fællesindtægterne, hvorimod model III er baseret på udgiftssiden (den gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev), hvorfor modellen ikke tager hensyn til deltagerbetalingens størrelse ved fastlæggelsen af ÅU s bidrag til fællesindtægterne. Det er ministeriets vurdering, at eftersom ÅU ifølge erhvervsskolerne har et større ressourcetræk på fællesudgiftsområdet på erhvervsskoleområdet end grunduddannelserne, er model III den beregningsmodel, som alt andet lige bedst belyser ÅU s faktiske ressourcetræk på fællesudgiftsområdet. Det er dog samtidig ministeriets vurdering, at det beregnede ÅUbidrag ikke dækker ÅU s faktiske ressourcetræk på fællesudgiftsområdet fuldt ud, idet den administrative belastning kan være højere end forudsat, og idet modellen bl.a. ikke tager højde for de omfattende annonceringsudgifter i forbindelse med afviklingen af ÅU (jf. endvidere kapitel 10). Med hensyn til IV er der en forskel på mellem 0,8 mio. kr. og 5,8 mio. kr. på model I og II s opgørelse af erhvervsskolernes IV s bidrag til fællesindtægterne (jf. tabel 8.11). Beregningsmodel III er ikke anvendt til fastlæggelsen af IV s bidrag til fællesindtægterne, idet den faktiske IV-aktivitet ikke kendes, og usikkerheden ved at basere beregningerne på tekniske beregninger af IV-aktiviteten er derfor for stor. 63

67 Tabel 8.11 Beregningen af IV s bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet 2002-priser, kr Beregningsmodel I Beregningsmodel II Forskel De forskellige beregningsmodellers samlede bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet er angivet i tabel Det ses, at der er mellem 24 mio. kr. og 94 mio. kr. forskel på modellernes samlede bidrag til fællesindtægterne om året, og at forskellen udlignes i takt med faldet i ÅU-aktiviteten. Tabel Det samlede ÅU og IV bidrag til fællesindtægterne på erhvervsskoleområdet 2002-priser, kr Beregningsmodel I Beregningsmodel II Beregningsmodel III Forskel ml. model I og III Beregningsmodel III er resultatet af kombinationen af model II (IV) og model III (ÅU) På MVU-området varierer beregningen af ÅU s bidrag til fællesindtægterne fra 20,7 mio. kr. til 24,6 mio. kr. alt afhængig af, om man anvender beregningsmodel II eller III. Beregningsmodel I er ikke anvendt på MVU-området, da de anvendte procentsatser er møntet på erhvervsskolerne. Til fastlæggelsen af IV s bidrag til fællesindtægterne er kun anvendt beregningsmodel II, da beregningsmodel III forudsætter, at IV aktiviteten opgøres præcist. Det samlede bidrag til fællesindtægterne for de otte MVU-institutioner er opgjort til at udgøre mellem 24,9 mio. kr. og 28,8 mio. kr. Tallene skal dog tages med et forbehold, da det ikke har været muligt at stemme datagrundlaget af til årsregnskaberne. Tabel 8.13 De 8 MVU-institutioners bidrag til fællesindtægterne Mio. kr ÅU s bidrag til fællesindtægterne 20,7-24,6 IV s bidrag til fællesindtægterne 4,2 Samlet bidrag til fællesindtægterne 24,9-28,8 64

68 9 Fællesudgiftstaxameterordningens økonomi på MVU-området 9.1 Introduktion Nedenfor beskrives først omfanget af MVU-institutionernes fællesudgifter og fællesudgiftstilskud i 2002, og dernæst vurderes fællesudgiftstaxameterordningens økonomi på MVUområdet. Det skal dog understreges, at datagrundlaget på MVU-området sætter nogle begrænsninger for analysen af fællesudgiftstaxameterordningens økonomi, herunder for vurderingen af resultatet, idet: Taksteftersynet på MVU-området er baseret på økonomioplysninger fra otte institutioner, hvorfor de realiserede resultater ikke nødvendigvis er repræsentative for hele institutionsområdet, og det kan derfor være vanskeligt at drage konklusioner for hele sektoren på baggrund af nedenstående. Taksteftersynet på MVU-området omfatter kun 2002, hvorfor det ikke er muligt o at analysere udviklingen i fællesudgifter og tilskud men blot kortlægge omfanget af disse i det pågældende år. o at kortlægge, hvorvidt der f.eks. er sket en overvæltning af udgifter og opgaver på fællesudgiftsområdet i forhold til tidligere eller vurdere institutionernes tilpasningsevne i forhold til f.eks. aktivitetsudviklingen og/eller pålagte effektiviseringskrav, da dette forudsætter en analyse af udgiftsudviklingen over en årrække. Ligeledes skal det bemærkes, at fem af de otte deltagende institutioner har indgået fusioner i form af betingede eller ubetingede CVU-dannelser (heraf blev de fire fusioneret pr. 1. januar 2002), hvorfor udgiftsudviklingen for disse institutioner må formodes at være atypisk i 2002 på grund af de høje initialomkostninger (forbundet med fusionerne), der i særdeleshed vil belaste institutionens fællesudgiftsøkonomi i fusionsåret. 9.2 Fællesudgiftstilskud De samlede fællesindtægter omfatter de udbetalte fællesudgiftstilskud, grundtilskud, ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne samt institutionernes øvrige indtægter fra salg af kopikort, brugt udstyr, mv. 27 For 2002 kan det samlede fællesindtægtsgrundlag opgøres til 151,1 mio. kr. eller 154,3 mio. kr. alt afhængig af, hvilken beregningsmodel, der anvendes til fastlæggelsen af ÅU s bidrag til fællesindtægterne (jf. kapitel 8). Det skal dog bemærkes, at det samlede fællesindtægtsgrundlag ikke er opgjort præcist, da det delvist er baseret på tekniske beregninger af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne, som det ikke er muligt at afstemme til årsregnskaberne. Endvidere er der i opgørelsen ikke inkluderet en andel af de udbetalte tilskud fra Erasmus/Socrates-programmer samt de puljefinansierede aktiviteter mv. på trods af, at der i forbindelse hermed konteres udgifter på fællesudgiftsområdet, idet det ikke har været muligt at kvalificere indsatsområdernes og programmernes ressourcetræk på fællesudgiftsområdet. Tilsammen betyder dette, at det samlede fællesindtægtsgrundlag højst sandsynligt er undervurderet. 27 Jf. Selvejelovinstruksens vejledning til formålskontoplanen. 65

69 Tabel 9.1 De samlede fællesindtægter Mio. kr Fællesudgiftstilskud 80,4 Grundtilskud, mv. 33,4 Øvrige fællesindtægter 11,7 ÅU's bidrag til fællesindtægterne (model II) 21,4 ÅU's bidrag til fællesindtægterne (model III) 24,6 IV's bidrag til fællesindtægterne 4,2 De samlede fællesindtægter (inkl. model II) 151,1 De samlede fællesindtægter (inkl. model III) 154,3 Aktivitet (STÅ) Gennemsnitlig fællesindtægt pr. STÅ(model II) (kr.) Gennemsnitlig fællesindtægt pr. STÅ (model III) (kr.) De samlede fællesudgifter I tabel 9.2 er de samlede fællesudgifter for de deltagende institutioner i 2002 opgjort til 198,2 mio. kr. svarende til kr. pr. STÅ. Opgørelsen af de samlede fællesudgifter er fratrukket de af institutionerne oplyste fællesudgifter vedr. amtslig finansieret aktivitet, og herudover er institutionernes udgifter til kantinedrift ikke medtaget, idet fællesudgiftstaxametret ikke isoleret set forudsættes at give dækning for udgifter til kantinedrift 29. Tabel 9.2 De samlede fællesudgifter fordelt på formål Mio. kr Ledelse og administration 96,6 Øvrige fællesformål 22,9 Bygningsdrift 71,7 Vedligeholdelse (indvendig) 30 7,0 Fællesudgifter i alt 198,2 Aktivitet (STÅ) Gennemsnitlig fællesudgift pr. STÅ (kr.) Det skal understreges, at der er en række usikkerheder forbundet med at lave en præcis opgørelse af institutionernes fællesudgifter i 2002 som følge af, at taksteftersynet er baseret på institutionernes indsendte data. Således har det ikke været muligt fuldt ud at afklare, om der i opgørelsen er medtaget udgifter, der ikke dækkes af fællesudgiftstaxametret som f.eks. udgifter til studieadministration, information og markedsføring af studier samt til udvendig vedligeholdelse. Nogle af de adspurgte institutioner har oplyst, at dette ikke er tilfældet, hvilket dog ikke kan valideres fuldt ud, eftersom sådanne oplysninger ikke særskilt fremgår af institutionernes årsregnskaber (jf. endvidere kapitel 3). Derudover er opgørelsen af den amtslige finansierede aktivitets andel af fællesudgifterne i et vist omfang baseret på forde- 28 Aktiviteten omfatter ordinær aktivitet, AMU og ÅU (gennemført STÅ-aktivitet). IV-aktiviteten er ikke medregnet, da det ikke har været muligt at opstille en omregningsmodel, der kan gælde for alle deltagende institutioner. IV har imidlertid så lille et omfang på disse institutioner, at det vurderes ikke at ville ændre væsentligt på enhedsberegningerne. 29 Ifølge regnskabsinstruks for selvejelovinstitutioner yder Undervisningsministeriet ikke særskilt tilskud til kantinedrift. Dersom en institution måtte vælge at støtte kantinedriften i overensstemmelse med gældende cirkulærer, skal udgifterne i forbindelse med kantinedriften afholdes inden for de allerede udmeldte tilskud. 30 Som tidligere nævnt medregnes indvendig vedligeholdelse til fællesudgiftsområdet for MVU-institutioner. Der har dog kunnet konstateres forskelle i de adspurgte institutioners opgørelse af vedligeholdelsesudgifterne som følge af de upræcise retningslinjer i regnskabsinstruksen. 66

70 lingsnøgler og ikke på en opgørelse af de faktiske udgifter, hvorfor det ikke er muligt at opgøre fællesudgifterne i forbindelse med den statslig-finansierede aktivitet præcist. Disse usikkerheder betyder tilsammen, at fællesudgifternes omfang må formodes at være overvurderet, idet der kan være medtaget udgifter, som fællesudgiftstaxametret ikke forudsættes at give dækning for. 9.4 Balancen på fællesudgiftstaxameterordningen for de deltagende MVU-institutioner Tabel 9.4 viser balancen på fællesudgiftsområdet for de deltagende otte institutioner. Balance skal i denne sammenhæng forstås som forholdet mellem indtægter og udgifter, idet økonomien på fællesudgiftsområdet som følge af bloktilskudsprincippet ikke kan betragtes isoleret i forhold til institutionernes økonomi i øvrigt. Af tabellen fremgår, at institutionerne i 2002 tilsammen realiserede en negativ balance på fællesudgifterne på 47,1 mio. kr. eller 43,9 mio. kr. (afhængig af hvilken model, der anvendes til beregningen af ÅU s bidrag til fællesindtægterne) svarende til en negativ balance på kr. eller kr. pr. STÅ. Tabel 9.4 Balancen på fællesudgifterne for de deltagende MVUinstitutioner Mio. kr Fællesindtægter (model II) 151,1 Fællesindtægter (model III) 154,3 Fællesudgifter 198,2 Resultatet på fællesudgiftsområdet (model II) -47,1 Resultatet på fællesudgiftsområdet (model III) -43,9 Aktivitet (STÅ) Balance på fællesudgifterne pr. STÅ (model II) (kr.) Balance på fællesudgifterne pr. STÅ (model II) (kr.) Det følger af ovennævnte usikkerheder vedr. opgørelsen af institutionernes udgifter og indtægter på fællesudgiftsområdet, at resultatet må tages med et forbehold. 9.5 Vurdering af balancen på fællesudgiftsområdet Institutionernes tilskud indgår i en samlet blokbevilling, som de frit kan disponere over inden for institutionens formål. Det samlede tilskud forudsættes dermed samlet at give dækning for institutionernes udgifter, hvilket indebærer, at balancen på fællesudgiftsområdet skal vurderes i forhold til institutionernes samlede resultat. En opgørelse heraf viser, at de otte deltagende MVU-institutioner realiserede et samlet overskud på 20,5 mio. kr. (årets resultat) i Til sammenligning realiserede MVU-sektoren som helhed et overskud på 118,5 mio. kr. i Der kan således konstateres en væsentlig difference mellem institutionernes balance på fællesudgiftsområdet og det samlede resultat. Det kan tyde på, at opgørelsen af institutionernes fællesindtægter og udgifter i dette taksteftersyn ikke dækker over disses reelle omfang, hvilket kan skyldes institutionernes konteringspraksis, eller at der ikke overføres en tilstrækkelig andel af indtægterne fra ÅU og IV (samt de internationale projekter) til dækning af udgifter på fællesudgiftsområdet. 67

71 Institutionerne har selv peget på, at den negative balance på fællesudgiftsområdet kan henføres til udviklingen i institutionernes rammebetingelser, som har medført øgede udgifter og opgaver på fællesudgiftsområdet (uden økonomisk kompensation i form af f.eks. takstforhøjelser), hvilket for flere institutioner i et væsentligt omfang skyldes fusioner (jf. kapitel 5). Samtidig betyder bl.a. de pålagte effektiviseringskrav, at institutionerne stilles over for øgede krav om tilpasninger af udgifterne, mens det dog i sidste ende er institutionernes egne valg og prioriteringer, der er bestemmende for udgifterne på fællesudgiftsområdet. Som tidligere nævnt betyder begrænsningerne i datagrundlaget, at det er vanskeligt entydigt at pege på årsager til institutionernes negative balance på fællesudgiftsområdet i 2002, men da størstedelen af de deltagende MVU-institutioner er fusionerede, kan en mulig forklaringsfaktor på den negative balance på fællesudgiftsområdet være initial udgifter som følge af fusioner. Flere institutioner har således angivet, at fusionerne har medført øgede udgifter til f.eks. markedsføring samt nye opgaver (f.eks. udarbejdelse af materiale til nye bestyrelser og ensretning af arbejdsgange og procedurer). Dertil kommer, at besparelser som følge af personalereduktioner og reduktioner i bygningsmassen først slår igennem på længere sigt, hvorfor institutionerne vil have høje initialomkostninger i de første år efter fusionen. Tabel 9.5 viser institutionernes balance i 2002 med de deltagende institutioner inddelt i tre typer: Ubetingede CVU er, betingede CVU er og ikke-fusionerede institutioner. For hver institution angives to resultater, hvilket afspejler variationen i resultatet afhængig af den valgte beregningsmetode for ÅU-bidraget. Det er i denne forbindelse valgt at skelne mellem ubetingede og betingede CVU er, da det kun er førstnævnte, som kan betegnes som fuldt ud fusionerede institutioner. Tabel 9.5 Balance på fællesudgiftsområdet i 2002, fordelt på institutionstype Antal institutioner Balance på fællesudgiftsområdet (mio..kr.) Model II Model III Aktivitet (STÅ) Betingede CVU er 2-22,5-20, Ubetingede CVU er 3-18,3-17, Ikke-fusionerede institutioner 3-6,3-6, Ialt 8-47,1-43, Det fremgår af tabellen, at de deltagende betingede CVU er samlet set har realiseret den højeste negative balance på fællesudgiftsområdet, hvorimod de ikke-fusionerede institutioner har den laveste. Sammenholdes institutionernes balance på fællesudgiftsområdet med institutionernes samlede resultat, er det imidlertid fortrinsvis de betingede CVU er, der har realiseret det bedste resultat i 2002, jf. figur 9.1 (i figuren angives de betingede CVU er med B, de ubetingede CVU er med UB og de ikke-fusionerede institutioner med I-F). 68

72 Figur 9.1 Institutionernes resultat på fællesudgiftsområdet og samlede resultat i ,0 Resultat, fællesudgiftsområdet (model II) Resultat, fællesudgiftsområdet (model III) Samlet resultat 10,0 5,0 Resultat i mio. kr. 0,0 B1 B2 UB1 UB2 UB3 I-F1 I-F2 I-F3-5,0-10,0-15,0 Institution En opgørelse af institutionernes udgifter pr. STÅ viser, at de ubetingede CVU er har den højeste udgift pr. STÅ på fællesudgiftsområdet, mens de ikke-fusionerede har den laveste. Figur 9.2 viser udgiften pr. STÅ på de enkelte udgiftsområder fordelt på institutionstype. Figur 9.2: Udgift pr. STÅ, fordelt på institutionstype Udgifter til ledelse og administration Udgifter til udvikling og markedsføring Udgifter til bygningsdrift Udgifter til vedligeholdelse Fællesudgifter i alt Kr. pr. STÅ B1 B2 UB1 UB2 UB3 I-F 1 I-F 2 I-F 3 Institution 69

73 Af figuren fremgår, at de ubetingede CVU er har realiseret en væsentlig højere samlet fællesudgift pr. STÅ samt en væsentlig højere udgift til ledelse og administration pr. STÅ end de øvrige deltagende institutioner. Dette skyldes højst sandsynligt øgede udgifter som følge af fusioner, idet alle deltagende ubetingede CVU er er fusioneret i Således kan de fusionerede institutioner i 2002 siges at befinde sig i en fase, hvor fællesudgiftsområdet belastes i særdeleshed i kraft af, at der kommer nye midlertidige opgaver til samtidig med, at arbejdsgange og procedurer skal ensrettes. Ligeledes vil effekten af evt. tilpasninger i form af personalereduktioner og reduktion i bygningsmassen først slå igennem på længere sigt, hvorfor fællesudgiftsområdet kan være belastet af udgifter forbundet med iværksatte, men endnu ikke realiserede tilpasninger. De betingede CVU ers samlede fællesudgift pr. STÅ er højere end de ikke-fusionerede institutioners, og da førstnævnte samtidig er de største institutioner, burde der være væsentlige samdriftsfordele at realisere. Det tyder umiddelbart på, at de betingede CVU er har haft vanskeligt ved at realisere disse, hvilket kan skyldes de betingede CVU ers organisering og styringsmæssige status. Et CVU kan være betinget i en overgangsperiode. I et betinget CVU er parterne fortsat selvstændige juridiske enheder, som har egen kapital og aflægger regnskab, samtidig med, at der stiftes en ny selvstændig institution som overbygning, hvortil hele den nye institutions tilskud udbetales. De betingede CVU er er således organiseret med en kerne-institution, der har den overordnede ledelse af institutionen, og partnerinstitutioner, som i overgangsperioden fungerer med egne rektorer og bestyrelser. 31 Denne organisationsform betyder for det første, at institutionerne i et betinget CVU ikke umiddelbart har samme økonomiske handlefrihed, som en fusion vil medføre i form af et større kapitalgrundlag, samtidig med, at organiseringen af de betingede CVU er indebærer, at disse kan have vanskeligere ved at foretage økonomiske tilpasninger end de ubetingede. Dertil kommer, at der på betingede CVU er sandsynligvis ikke iværksættes tilpasninger af f.eks. personale og bygninger, før der er truffet en endelig beslutning om sammenlægning efter overgangsperioden, hvorfor tilpasningerne først vil blive realiseret senere til forskel for de ubetingede CVU er, der umiddelbart efter sammenlægningen kan iværksætte tilpasninger. Dernæst betyder organiseringen, at partnerinstitutionerne foruden fortsat at have udgifter til ledelse på egne institutioner også skal dække udgifter til ledelse på kerne-institutionen samtidig med, at funktionerne på fællesudgiftsområdet (f.eks. økonomiforvaltning, personaleadministration mv.) opretholdes på de enkelte institutioner. Dertil kommer øget administration bl.a. som følge af, at alle institutionens tilskud udbetales til kerne-cvu et, som herefter omfordeler tilskuddene til partnerne, og øgede udgifter, da alle partnerinstitutioner f.eks. skal udarbejde selvstændige regnskaber. Tilsammen betyder det, at betingede CVU er får tilført en række ekstraomkostninger i stedet for at realisere de fordele, som en fusion kan medføre i form af reduktioner i personale og bygningsmasse, øget økonomisk handlefrihed og øget specialisering af funktioner på fællesudgiftsområdet. For de deltagende betingede CVU er er der imidlertid en stor difference mellem den negative balance på fællesudgiftsområdet og det samlede årsresultat, hvorfor det også er sandsynligt, at opgørelsen af udgifter og indtægter på fællesudgiftsområdet ikke er opgjort korrekt. De betingede CVU ers økonomioplysninger er således indsendt fra de respektive partnerin- 31 Som følge heraf skal de betingede CVUér aflægge 1) regnskab for de hidtidige institutioner, 2) koncernregnskab, som dækker koncernen og den nye kerne og 3) regnskab for efter- og videreuddannelsesområdet. 70

74 stitutioner, og der er dermed stor sandsynlighed for, at der ikke er anvendt samme konteringspraksis. Opgørelsen af institutionernes balance på fællesudgiftsområdet viser dog, at alle institutioner har en negativ balance på fællesudgiftsområdet i 2002, hvilket også kan betyde, at institutionerne generelt har haft svært ved at realisere de pålagte effektiviseringskrav, herunder gennemføre tilpasninger i forhold til evt. aktivitetsændringer. Derimod er det vanskeligt på baggrund af ovennævnte at vurdere, om der har været tale om overvæltning af opgaver (og udgifter) til fællesudgiftsområdet, hvilket typisk vil afspejles i udgifterne til ledelse og administration. Overvæltning af opgaver bør alt andet lige belaste institutionerne i samme grad, hvilket spredningen i enhedsomkostningerne for ledelse og administration ikke understøtter. Variationen i enhedsomkostningerne kan dog også afspejle de forskellige institutioners udgiftsprioritering eller skyldes forskellig opgørelsesmetode. Hvad angår udgifter til markedsføring og udvikling viser figur 9.2, at der højst sandsynligt er tale om forskellige opgørelsesmetoder. Således er der meget stor variation i de forskellige institutioners enhedsomkostning, og to af de deltagende institutioner har ingen udgifter til markedsføring og udvikling på fællesudgiftsområdet overhovedet. Det tyder på, at disse institutioner udgiftsfører f.eks. annoncering af uddannelser på undervisningsområdet, hvilket muligvis ikke er tilfældet for de øvrige institutioner. Opgørelsen af institutionernes udgift til bygningsdrift pr. STÅ tegner ikke helt samme billede af de forskellige institutionstypers enhedsomkostninger, som det er tilfældet på de øvrige udgiftsområder. Således er der ikke den store forskel på de forskellige institutionstypers udgifter pr. STÅ, hvilket tyder på, at det ikke er på dette udgiftsområde, at fusioner medfører væsentlige udgifter, ligesom det kan tyde på, at der ikke er væsentlige forskelle i opgørelsesmetoden og dermed mindre sandsynlighed for, at der kan være medtaget udgifter, der forudsættes dækket af bygningstaxametertilskuddene. Ser man derimod på institutionernes udgifter til vedligeholdelse pr. STÅ har de ubetingede CVU er ingen udgifter til vedligeholdelse, mens de betingede CVU er og ikke-fusionerede institutioners udgifter til vedligeholdelse pr. STÅ ligger på niveau med hinanden. Årsagen hertil er, at udgifterne til vedligeholdelse varierer afhængigt af den bygningsmasse, som den enkelte institution har. En institution med nye bygninger har typisk færre udgifter til vedligeholdelse men højere udgifter til lokaleforsyning, hvor det modsatte er tilfældet for institutioner, der har til huse i ældre bygninger. Det er således vanskeligt at vurdere institutionernes udgifter til vedligeholdelse, herunder institutionernes tilpasningsevne, isoleret set uden inddragelse af udgifterne til lokaleforsyning. 9.6 Sammenfatning Analysen af fællesudgiftstaxameterordningens økonomi for MVU-området er baseret på oplysninger fra otte udvalgte institutioner i 2002 og viser, at disse institutioner har en negativ balance på fællesudgiftsområdet i 2002, og at størstedelen heraf kan henføres til de deltagende betingede og ubetingede CVU er. CVU erne i denne analyse har dog med undtagelse af et enkelt CVU realiseret positive årsresultater i På grund af problemerne vedr. datagrundlaget samt det begrænsede omfang heraf på MVUområdet kan det ikke udelukkes, at den negative balance på fællesudgiftsområdet delvist kan tilskrives den upræcise opgørelse af fællesudgifter og indtægter, ligesom det er vanskeligt entydigt at slå fast, om den konstaterede negative balance viser et dækkende billede 71

75 af sektoren. Meget tyder dog på, at den negative balance i vidt omfang kan henføres til øgede udgifter som følge af institutionssammenlægninger, idet fem ud af de otte institutioner er fusioneret i

76 10 Fællesudgiftstaxameterordningens økonomi på erhvervsskoleområdet I dette kapitel beskrives først aktivitetsudviklingen på erhvervsskolerne, dernæst udviklingen i erhvervsskolernes fællesindtægter, fællesudgifter samt balancen på fællesudgiftsområdet. I forlængelse heraf sammenholdes fællesudgiftsområdets økonomi med årsresultatet, og afslutningsvist redegøres for årsagerne til fællesudgiftstaxameterordningens økonomi Aktivitetsudvikling På erhvervsskoleområdet er størsteparten af de udbetalte fællesudgiftstaxametertilskud i et givet år beregnet på baggrund af aktiviteten i et grundlagsår. Et grundlagsår omfatter aktiviteten i 4. kvartal to år forinden og kvartal året forinden 32. Denne fremgangsmåde har den fordel, at den giver skolerne bedre tid til at tilpasse fællesudgiftsniveauet til et eventuelt aktivitetsfald på de uddannelsesområder, hvor fællesudgiftstilskuddene beregnes på baggrund af aktiviteten i et grundlagsår. Omvendt forholder det sig i tilfælde af aktivitetsstigninger, hvor fællesudgiftstilskuddene for meraktiviteten i sagens natur vil blive udbetalt med 1 1 / 4 års forsinkelse. De uddannelsesområder, hvor fællesudgiftstilskuddene beregnes på baggrund af aktiviteten i et grundlagsår, er: erhvervsuddannelser, erhvervsgymnasiale uddannelser, korte videregående uddannelser, voksen EUD og ÅU-AUF. Fællesudgiftstaxametertilskud til skolepraktik og AMU beregnes derimod på basis af tidstro aktivitet, dvs. den faktiske aktivitet i det pågældende finansår. Den tekniske beregning af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne er ligeledes baseret på tidstro aktivitet. Brugen af grundlagsårsaktivitet i forbindelse med tilskudsydelsen bevirker, at der skal anvendes to sæt aktivitetsoplysninger til analysen af fællesudgiftstaxameterordningens økonomi. Til analysen af udviklingen i fællesindtægterne skal anvendes aktivitetsoplysninger baseret på en kombination af grundlagsårsaktivitet og tidstro aktivitet, hvorimod analysen af udviklingen i fællesudgifterne og balancen på fællesudgiftsområdet skal baseres på tidstro aktivitet, da det er den tidstro aktivitet, som påvirker fællesudgiftsniveauet i et givent år. Tabel 10.1 viser aktivitetsudviklingen på erhvervsskolerne, når den baseres på en kombination af grundlagsårsaktivitet og tidstro aktivitet. I tabel 10.2 er den tidstro aktivitet angivet. Den opgjorte IV-aktivitet er baseret på tekniske beregninger og ikke på skolernes egne opgørelser af den afholdte IV-aktivitet, som kan afvige herfra, hvorfor den skal tages med et generelt forbehold Det udbetalte fællesudgiftstaxametertilskud i 1998 er således baseret på den tilskudsberettigede aktivitet i 4. kvartal 1996 og kvartal 1997, og det ydede tilskud i 2002 er beregnet på baggrund af aktiviteten i 4. kvartal 2000 og kvartal Til brug for opgørelsen af IV-aktiviteten er anvendt skoleforeningernes beregningsmetoder, som er baseret på en enhedspris pr. årselev. På handelsskoleområdet er anvendt en enhedspris på kr. pr. årslev for perioden og på kr. pr. årselev for perioden På de tekniske skoler er der anvendt følgende enhedspriser pr. årselev: 1998: kr., 1999: kr.; 2000: kr., 2001: kr. og 2002: kr. På kombinationsskolerne er IV aktiviteten beregnet ved at anvende handelsskolernes omregningsfaktor på halvdelen af IV indtægterne og de tekniske skolers omregningsfaktor på den anden halvdel af IV indtægterne. 73

77 Tabel 10.1 Grundlagsårsaktivitetsudviklingen på erhvervsskolerne Årselever Grundlagsårsaktivitet Skolepraktik ÅU-AUF ÅU AMU IV I alt Forskellen mellem de to tabeller skyldes dels forskydninger som følge af måden, hvorpå grundlagsårsaktiviteten opgøres, dels at en del af ÅU-AUF aktiviteten ikke udløser fællesudgiftstilskud og derfor ikke er medtaget i tabel Tabellerne viser, at den samlede aktivitet faldt med ca årselever svarende til 9 pct., og at aktivitetsfaldet især skyldes et fald i ÅU-aktiviteten, som i perioden 1998 til 2002 faldt med ca årselever svarende til et fald på godt 77 pct. Herudover faldt AMU aktiviteten med ca årselever i samme periode. En del af faldet i ÅU og AMU aktiviteten blev opvejet af en stigning i den grundlæggende aktivitet, IV aktiviteten og i ÅU-AUF aktiviteten. Tabel 10.2 Den tidstro aktivitetsudvikling på erhvervsskolerne Årselever Ordinær aktivitet ÅU og ÅU-AUF AMU IV I alt Aktivitetsfaldet ramte især handelsskolesektoren. Ifølge tabel 10.3 realiserede handelsskolesektoren et aktivitetsfald på 19 pct. i perioden 1998 til En mindre del af aktivitetsfaldet skyldes dog, at to skoler i den mellemliggende periode blev fusioneret med tekniske skoler og har fået status som kombinationsskoler. Korrigeres der herfor, oplevede handelsskolesektoren i perioden 1998 til 2002 et samlet aktivitetsfald på 15 pct. På det tekniske skoleområde faldt den samlede aktivitet ifølge tabel 10.3 med 7 pct. Aktivitetsfaldet i denne sektor skyldes dog, at fem tekniske skoler som følge af fusioner er blevet en del af enten kombinationsskolesektoren eller MVU-sektoren. Korrigeres der for overflytningen af de fem skoler, realiserede det tekniske skoleområde derimod en samlet aktivitetsstigning på 6 pct. i perioden frem for et aktivitetsfald på 7 pct. I modsætning til handelsskole- og den tekniske skolesektor steg antallet af kombinationsskoler fra fem til syv i perioden 1998 til Korrigeres der for stigningen i antallet af kombinationsskoler, har sektoren realiseret et aktivitetsfald på 3 pct. frem for en aktivitetsstigning på 90 pct. 34 Inkl. VEUD-aktiviteten for 2001 og Her er kun medtaget den del af ÅU-AUF aktiviteten, som har udløst fællesudgiftstaxametertilskud. Det bemærkes, at ÅU-AUF aktiviteten for 2001 er en teknisk beregnet aktivitet, som blev udarbejdet med henblik på at kunne yde fællesudgiftstilskud til ÅU-AUF i opstartsåret. 36 Inkl. Skolepraktik og VEUD-aktiviteten i 2001 og

78 Tabel 10.3 Aktivitetsudviklingen fordelt på skolesektorer Ændring i Årselever pct. Handelsskoler Antal skoler Tekniske skoler Antal skoler Kombinationsskoler Antal skoler I alt Tilskudsudviklingen Tabel 10.3 viser de samlede fællesindtægter. Ud over de udbetalte fællesudgiftstilskud er grundtilskuddet, tilskud til EASY-konsulentordningen, ÅU og IV s bidrag til fællesindtægter og skolernes øvrige fællesindtægter fra salg af kopikort, inventar mv. medtaget i opgørelsen af de samlede fællesindtægter. Beregningen af de samlede indtægter skal tages med et generelt forbehold, da ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne er baseret på tekniske beregninger. Da der i kapitel 8 blev fremlagt flere modeller til beregningen af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne, er tabel 10.3 udformet således, at den medtager det laveste og højeste beregnede ÅU og IV bidrag til fællesindtægterne og dermed illustrerer det spænd, der bliver i beregningen af de samlede fællesindtægter, når der anvendes forskellige tekniske beregningsmetoder. Tabel 10.4 viser, at erhvervsskolernes samlede fællesindtægter ifølge model I er faldet fra mio. kr. i 1998 til mio. kr. i 2002 svarende til et fald på 8 pct. Anvendes en kombination af beregningsmodellerne II og III (model III), ses det, at skolernes samlede fællesindtægter blev reduceret fra mio. kr. til mio. kr. svarende til en indtægtsnedgang på ca. 12 pct. Tabel 10.4 Erhvervsskolernes samlede fællesindtægter 2002-priser, kr Fællesudgiftstilskud Grundtilskud, mv Konsulentbistand Øvrige fællesindtægter ÅU's bidrag til fællesindtægterne IV's bidrag til fællesindtægterne Samlede fællesindtægter Model I Model III Model I Model II Model I Model III Udviklingen i årselever Fællesindtægt pr. årselev (kr.) Model I Model III Model og Model III henviser til henholdsvis beregningsmetode I og kombinationen af beregningsmetode II og III Inkl. fællesindtægter vedr. AMU og ÅU-AUF. 38 Udover grundtilskud er medtaget fusionstilskud og kapitaliseringstilskud. 39 Inkl. ÅU, IV og AMU. 75

79 Af tabellen fremgår endvidere, at indtægtsfaldet hovedsageligt fandt sted i 1999 og især 2000, og at den primært skyldtes et fald i ÅU s bidrag til fællesindtægterne som følge af faldet i ÅU aktiviteten i disse år. Når det samlede indtægtsfald ikke blev større i 1999, skyldes det, at nedgangen i ÅU s bidrag til fællesindtægterne i 1999 delvist blev opvejet af en stigning i kapitaliseringstilskud som følge af fusion 40. De samlede fællesindtægter pr. skoletype er anført i tabel Tabellen viser, at handelsskoleområdet, som har haft det største aktivitetsfald, også har opnået det største indtægtsfald på fællesudgiftsområdet, idet de samlede fællesindtægter er faldet med mellem 18 og 21 pct. alt afhængig af, hvilken model der anvendes til fastlæggelsen af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne. Korrigeres der for de to handelsskoler, som i perioden er fusioneret med tekniske skoler og i 2002 er kategoriseret som kombinationsskoler, er sektorens samlede fællesindtægter faldet med mellem 15 og 18 pct. Tabel 10.5 Samlede fællesindtægter fordelt på skoletyper 2002-priser, kr Udviklin gen i pct Handelsskoler Model I Model III Tekniske skoler Model I Model III Kombinationsskoler Model I Model III Model og Model III henviser til henholdsvis beregningsmetode I og kombinationen af beregningsmetode II og III. På det tekniske skoleområde faldt de samlede fællesindtægter med mellem 11 og 14 pct. i perioden 1998 til 2002, men til forskel fra handelsskoleområdet skyldes indtægtsfaldet på det tekniske skoleområde for en stor dels vedkommende, at fem tekniske skoler har skiftet status. Således var den tekniske skolesektors samlede fællesindtægter steget med 1,2 pct. i 2002 sammenholdt med 1998, hvis model I anvendes, og faldet med 1,3 pct., hvis model III lægges til grund for beregningerne, hvis der korrigeres for overflytningen af de fem tekniske skoler til andre skolesektorer. Den markante indtægtsstigning på mellem 86 og 100 pct., som kombinationsskolesektoren ifølge tabel 10.5 har haft, kan tilskrives, at sektoren blev udvidet med to nye kombinationsskoler, og at én af de i 1998 eksisterende kombinationsskoler fusionerede med en teknisk skole. Korrigeres der for tilførslen af de to nye kombinationsskoler, havde sektoren realiseret en indtægtsfremgang i 2002 på mellem 7 og 14 pct. alt afhængig af, hvilken model der lægges til grund for beregningerne Udgiftsudviklingen Tabel 10.6 angiver erhvervsskolernes fællesudgifter i faste 2002-priser fordelt på formålene udvikling og markedsføring, ledelse og administration og bygningsdrift. Opgørelsen af de samlede fællesudgifter er baseret på erhvervsskolernes forbrugsindberetninger til CØSA og 40 I 1999 blev der ydet 5 gange det bortfaldne grundtilskud i kapitaliseringstilskud til fusionerede institutioner (jf. kap ). 76

80 skal tages med et generelt forbehold, da opgørelsen inkluderer udgifter, som ikke dækkes af fællesudgiftstaxametertilskuddet (jf. afsnit 10.4). Tabel 10.6 Erhvervsskolernes fællesudgifter 41 fordelt på formål 2002-priser, mio. kr Udvikling og markedsføring 196,8 203,9 205,5 182,2 170,0 Ledelse og administration 1.269, , , , ,4 Bygningsdrift 691,5 720,7 714,3 729,1 721,3 I alt 2.157, , , , ,6 Udviklingen i årselever Fællesudgift pr. årselev (kr.) Indeks 1998= Tabellen viser, at erhvervsskolernes samlede fællesudgifter steg med ca. 78 mio. kr. fra 1998 til 1999, men at de samlede fællesudgifter blev reduceret med 147 mio. kr. i perioden 1999 til I 2002 var skolernes samlede fællesudgifter faldet til mio. kr. svarende til et fald på 3,2 pct. i forhold til fællesudgiftsforbruget i I samme periode faldt aktiviteten med 9 pct. (jf. afsnit 10.1). De iværksatte besparelser har med andre ord ikke kunnet modsvare aktivitetsfaldet og indtægtsnedgangen i samme periode. For skolerne har konsekvensen heraf været, at den gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev steg fra kr. i 1998 til kr. i 2002 svarende til en stigning på ca kr. eller 6 pct. Tabel 10.7, 10.7 og 10.9 viser udviklingen i fællesudgifterne fordelt på skoletyper for perioden 1998 til På baggrund af tabellerne kan det konstateres: At handelsskolerne har de laveste fællesudgifter målt pr. årselev At de tekniske skoler har de højeste fællesudgifter målt pr. årselev. At de tekniske skolers fællesudgifter pr. årselev var mellem 70 og 90 pct. højere end handelsskolernes fællesudgifter pr. årselev i de pågældende år. At de tekniske skolers procentvise besparelser på fællesudgiftsområdet i perioden var større end aktivitetsfaldet i samme periode, hvorfor den gennemsnitlige fællesudgift pr. årselev i 2002 var ca. 140 kr. lavere end i At handelsskolernes besparelser på fællesudgiftsområdet ikke har kunnet holde trit med aktivitetsfaldet, og at den gennemsnitlige fællesudgift var steget med ca kr. i 2002 sammenholdt med At kombinationsskolernes fællesudgifter pr. årselev steg med 23 pct. fra 1998 til 1999, og at fællesudgiftsniveauet pr. årselev var 19 pct. højere i 2002 sammenholdt med At antallet af erhvervsskoler er faldet fra 107 til 94 som følge af fusioner, som i øvrigt har medført ekstraordinære udgifter på fællesudgiftsområdet. De mange fusioner betyder, at datagrundlaget indenfor de enkelte sektorer målt i absolutte tal ikke er sammenligneligt årene imellem. Det bedste udtryk for udgiftsudviklingen indenfor sektorerne fås derfor ved at sammenligne udgiften pr. årselev indenfor den pågældende sektor. 41 Ekskl. skolehjem. 77

81 Tabel 10.7 Handelsskolernes fællesudgifter fordelt på formål 2002-priser, kr Udvikling og markedsføring Ledelse og administration Bygningsdrift I alt Udviklingen i årselever Antal skoler Udgift pr. årselev (kr.) Indeks 1998= Tabel 10.8 De tekniske skolers fællesudgifter fordelt på formål 2002-priser, kr Udvikling og markedsføring Ledelse og administration Bygningsdrift I alt Udviklingen i årselever Antal skoler Udgift pr. årselev (kr.) Indeks 1998= Tabel 10.9 Kombinationsskolernes fællesudgifter fordelt på formål 2002-priser, kr Udvikling og markedsføring Ledelse og administration Bygningsdrift I alt Udviklingen i årselever Antal skoler Udgift pr. årselev (kr.) Indeks 1998= Balancen på fællesudgiftstaxameterordningen Tabel viser balancen på fællesudgifterne forstået som forholdet mellem fællesindtægter og fællesudgifter. Begrebet skal ses i sammenhæng med, at økonomien på fællesudgiftsområdet som følge af bloktilskudsprincippet, der giver skolerne mulighed for frit at disponere over taxametertilskuddene indenfor skolens formål, ikke kan betragtes isoleret fra institutionernes økonomi i øvrigt. Af tabellen fremgår, at erhvervsskoleområdet har haft en negativ balance på fællesudgiftsområdet i hele perioden. Den negative balance svinger i perioden fra 180 mio. kr. til 401 mio. kr. og afhænger af, hvilken metode der anvendes til beregning af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne. Størst ubalance fås, hvis beregningsmodel I anvendes, hvorimod en kombination af beregningsmodel II og III giver de højeste fællesindtægter og dermed den laveste ubalance på fællesudgiftsområdet. 78

82 Ifølge tabellen steg den negative balance på fællesudgifterne, hvis man anvender en kombination af beregningsmodellerne II og III, fra 180 mio. kr. i 1998 til 361 mio. kr. i 2001 for derefter at falde til 340 mio. kr. i Lægges beregningsmodel I til grund for fastlæggelsen af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne, viser tabellen, at den negative balance steg fra 274 mio. kr. til 401 mio. kr. i 2000, hvorefter den er faldet til 365 mio. kr. i Den negative balance på fællesudgiftsområdet svarede til mellem 2 og 4 pct. af den samlede omsætning i perioden 1998 til Tabel Balancen på fællesudgifterne på erhvervsskoleområdet 2002-priser, kr Fællesindtægter Model III Model I Fællesudgifter Balancen på fællesudgifterne Model III Model I Udviklingen i årselever Balance pr. årselev (kr.) Model III Model I Model og Model III henviser til henholdsvis beregningsmetode I og kombinationen af beregningsmetode II og III Balancen på fællesudgiftsområdet skal tages med et generelt forbehold, da det præcise indtægtsgrundlag ikke kendes, og da skolerne har medtaget udgifter, som ikke dækkes af fællesudgiftstaxametertilskuddet men af andre tilskudsordninger. For så vidt angår indtægtsgrundlaget, vurderes det, at de beregnede ÅU-bidrag til fællesindtægterne ikke dækker ÅU s faktiske ressourcetræk på fællesudgiftsområdet fuldt ud. Dette skyldes, at skolerne og skoleforeningerne har påpeget, at en stor andel af skolernes annonceringsudgifter anvendes til lovpligtig annoncering af ÅU, hvilket modellerne ikke kan tage højde for. Hertil kommer, at der ikke er beregnet et ÅU-bidrag for den del af ÅU-AUF aktiviteten i 2001 og 2002, hvortil der ikke blev ydet fuld fællesudgiftstilskud uden deltagerbetaling. Det drejer sig om knap 900 årselever i 2001 og ca. 600 årselever i 2002 svarende til, at der skal overføres et ÅU-AUF bidrag til fællesindtægterne på knap 12 mio. kr. i 2001 og 8 mio. kr. i På baggrund af de indsendte spørgeskemaer kan ministeriet se, at de 37 deltagende institutioner i perioden 1998 til 2002 i gennemsnit anvendte 1,1 mio. kr. om året til annoncering. Generaliseres der på baggrund heraf til hele erhvervsskolesektoren, svarer det til, at sektoren i perioden 1998 til 2002 har anvendt mellem 103 og 118 mio. kr. årligt på annonceringsudgifter. Ministeriet er ikke bekendt med, hvor stor en andel af annonceringsudgifterne institutionerne har anvendt på lovpligtig annoncering af ÅU, da skolerne ikke har pligt til at kontere den lovpligtige annoncering særskilt, men skoleforeningerne vurderer, at annonceringsudgifterne i stort omfang kan henføres til lovpligtig annoncering af ÅU. I forlængelse heraf er det ministeriets vurdering, at ÅU s bidrag til fællesindtægterne bør forhøjes med ca. 50 mio. kr. årligt til dækning af udgifter til lovpligtig annoncering af ÅU. For så vidt angår udgiftssiden har analysen af skolernes konteringspraksis mv. vist følgende: 42 Skoleforeningerne vurderer, at midlerne til annoncering og markedsføring i stort omfang er anvendt til lovpligtig annoncering af ÅU. 79

83 At nogle skoler bogfører udgifter til lovpligtig annoncering af ÅU på uddannelserne og ikke på fællesudgiftsområdet. At mange skoler konterer udgifter forbundet med administrationen af LOP på fællesudgiftsområdet til trods for, at udgifterne hertil ikke skal dækkes af fællesudgiftstaxametertilskuddet men af undervisningstaxametertilskuddet. Ministeriets beregninger viser, at det udbetalte undervisningstaxametertilskud i perioden 1998 til 2002 årligt inkluderede mellem 50 og 53 mio. kr. til finansiering af LOP. På baggrund af de besøgte institutioners tilbagemeldinger om arbejdsopgavens fordeling mellem det pædagogiske og administrative personale samt konteringen af LOP-udgifterne anslår ministeriet, at der årligt kan overføres omkring 25 mio. kr. af de tildelte midler til finansiering af LOP pr. år fra undervisningsindtægterne til fællesindtægterne til dækning af LOP-ordningens ressourcetræk på fællesudgiftsområdet. At flere skoler ikke er i stand til at opgøre skolehjemmenes andel af fællesudgifterne præcist, hvorfor der anvendes fordelingsnøgler mv. til fordeling af disse udgifter mellem det ordinære fællesudgiftsområde og fællesudgiftsområdet for skolehjem, hvilket indebærer risiko for, at fællesudgiftsområdet belastes af udgifter, som rettelig burde være konteret på fællesudgiftsområdet for skolehjem. At skolerne ikke får deres fællesudgifter til projekt- og puljefinansierede opgaver dækket fuldt ud, og at fællesudgiftsområdet derfor er belastet af udgifter relateret hertil, og som ikke skal dækkes af fællesudgiftstaxametertilskuddene. At nogle skoler ikke kan fordele udgifter til papir, kopimaskiner, mv., præcist mellem undervisnings-, fællesudgifts- og bygningsområdet, men anvender fordelingsnøgler til fordelingen af disse udgiftstyper, hvilket involverer elementer af skøn og derfor risiko for, at udgifterne fordeles skævt mellem områderne. På baggrund af ovenstående skønnes det, at fællesudgiftsområdet i perioden 1998 til 2002 årligt var belastet med udgifter for op imod 100 mio. kr., som de udbetalte fællesudgiftstaxametertilskud og de i kap. 8 beregnede ÅU og IV-bidrag til fællesindtægterne ikke dækker. Det drejer sig om ca. 25 mio. kr. om året, som vedrører udgifter til LOP-ordningen, der burde have været konteret på uddannelserne, mio. kr. som vedrører fællesudgifter til diverse projekter, mv., som ikke dækkes af de udbetalte fællesudgiftstaxametertilskud, 50 mio. kr. årligt til annonceringsudgifter i forbindelse med ÅU, som ÅU beregningsmodellerne ikke tager højde for, og 8-12 mio. kr. til dækning af ÅU-AUF s ressourcetræk på fællesudgiftsområdet for den del af aktiviteten, som ikke udløste fællesudgiftstilskud. Det følger heraf, at den negative balance på fællesudgiftsområdet reelt set var op imod 100 mio. kr. lavere om året end angivet i tabel svarende til en årlig negativ balance på fællesudgiftsområdet på mellem 80 mio. kr. og 301 mio. kr. I tabellerne 10.11, og er balancen på fællesudgiftsområdet opgjort på skoletype. Balancen på fællesudgiftsområdet afhænger af, hvilken beregningsmetode der anvendes til opgørelsen af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne. Tabel Balancen på handelsskolerne 2002-priser, kr Fællesindtægter Model III Model I Fællesudgifter Balancen på fællesudgifterne Model III Model I Udviklingen i årselever Balance pr. årselev (kr.) Model III Model I

84 Model I og Model III henviser til henholdsvis beregningsmetode I og kombinationen af beregningsmetode II og III. Tabel Balancen på de tekniske skoler 2002-priser, kr Fællesindtægter Model III Model I Fællesudgifter Balancen på fællesudgifterne Model III Model I Udviklingen i årselever Balance pr. årselev (kr.) Model III Model I Model I og Model III henviser til henholdsvis beregningsmetode I og kombinationen af beregningsmetode II og III Tabel Balancen på kombinationsskolerne 2002-priser, kr Fællesindtægter Model III Model I Fællesudgifter Balancen på fællesudgifterne Model III Model I Udviklingen i årselever Balance pr. årselev (kr.) Model III Model I Model I og Model III henviser til henholdsvis beregningsmetode I og kombinationen af beregningsmetode II og III. Herudover viser tabellerne følgende: At handelsskolerne gennemgående har haft den laveste negative balance pr. årselev på fællesudgiftsområdet i perioden At de tekniske skoler har haft den største negative balance pr. årselev på fællesudgiftsområdet i perioden At kombinationsskolernes balance på fællesudgiftsområdet har været svingene men er blevet mere negativ i løbet af perioden. En del af forklaringen på udsvingene på balancen pr. årselev er, at sektoren i nogle år har været belastet af fusionsudgifter, mens kapitaliseringstilskud (tilskud til fusioner) ikke altid ydes samme år, hvorfor tilskuddene i andre år medvirker til at øge fællesindtægterne og dermed mindske ubalancen på fællesudgiftsområdet Erhvervsskolernes årsresultat Erhvervsskolernes taxametertilskud indgår i en samlet blokbevilling, der kan anvendes frit inden for skoleformål. I forlængelse heraf skal balancen på fællesudgiftsområdet vurderes i forhold til institutionernes samlede økonomi udtrykt i årets resultat. I tabel ses erhvervsskolernes samlede årsresultat for perioden 1998 til 2002 opdelt på skoletyper. Tabellen viser, at erhvervsskolerne samlet set opnåede et overskud på 163,5 81

85 mio. kr. i 1998, at overskuddet i 1998 blev vendt til et underskud i 1999 og 2000, men at erhvervsskolesektoren samlet set har opnået et overskud igen i 2001 og Tabel Erhvervsskolernes samlede årsresultat i perioden kr Handelsskoler Tekniske skoler Kombinationsskoler I alt Fordelt på skolesektorer viser tabel 10.14, at det er handelsskolesektoren i 1999 og 2000 og kombinationsskolesektoren i 2000 og 2001, som har realiseret et samlet negativt årsresultat. Det tekniske skoleområde har derimod realiseret et samlet positivt årsresultat i hele perioden til trods for, at det er denne sektor, som har haft den største ubalance på fællesudgiftsområdet. Tabel viser, at i perioden 1998 til 2002 realiserede mellem 22 og 49 pct. af erhvervsskolerne årligt et negativt årsresultat. Tabel Den procentvise andel af skoler med et negativt årsresultat det pågældende år fordelt skoletyper Handelsskoler Tekniske skoler Kombinationsskoler I alt Bag tallene gemmer sig den kendsgerning, at mellem 50 og 78 pct. af skolerne har realiseret et positivt resultat hvert år, og at der er 10 handelsskoler og 12 tekniske skoler, som udelukkende har realiseret positive årsresultater i hele perioden. Figur 10.1 og 10.2 illustrerer dels udviklingen i erhvervsskolesektorens årsresultat, dels hvordan ubalancen på fællesudgiftsområdet er blevet finansieret gennem årene alt afhængig af hvilken beregningsmodel, der lægges til grund til fastlæggelsen af ÅU og IV s til fællesindtægterne og bygningsindtægterne 44. Det skraverede og prikkede område under 0 mio. kr. illustrerer, hvordan ubalancen på fællesudgiftsområdet er blevet finansieret. Det prikkede område angiver den del af ubalancen, som finansieres af en positiv balance på bygningsudgifterne, de særlige formål og fællesud- 43 Det bemærkes, at handelsskolernes resultat i 2002 bl.a. skyldes, at en enkelt skole realiserede et overskud på knap 28 mio. kr. som primært kan henføres til salg af en bygning, og at de tekniske skolers resultat i 2002 bl.a. kan henføres til, at en enkelt skole i 2002 har indtægtsført en netto merindtægt på 19,3 mio. kr. vedr. en forsikringssag. 44 Som det fremgik i kap. 8 skal IV-indtægterne og ÅU deltagerbetalingen også medgå til finansiering af bygningsudgifterne. IV og ÅU faktiske ressourcetræk på bygningsområdet kendes ikke, hvorfor ÅU og IV s bidrag til bygningsudgifterne er baseret på tekniske beregninger. I model I er der for hvert af årene overført 6,25 pct. af IV indtægterne og ÅU deltagerbetalingen til bygningsområdet til finansiering af IV og ÅU s andel af bygningsudgifterne. Den anvendte procentandel er baseret på et par skolers beregninger af IV s faktiske ressourcetræk på bygningsområdet. Der er anvendt den samme procentsats til fastlæggelsen af ÅU deltagerbetalingens bidrag til bygningsindtægterne, idet det antages, at der ikke er forskel på ÅU og IV s ressourcetræk på bygningsområdet. I model III er ÅU og IV s bidrag til bygningsudgifterne fastsat på baggrund af bygningsudgifternes forholdsmæssige andel af institutionernes samlede undervisnings-, fællesog bygningsudgifter for hver sektor og hvert år. Med udgangspunkt i denne beregningsmodel er der årligt overført mellem 9,2 og 12,8 pct. af IV-indtægterne og ÅU deltagerbetalingen til bygningsindtægterne. 82

86 giftsområdet vedr. skolehjem. Det skraverede område viser den del af ubalancen på fællesudgiftsområdet og af årsresultatet, som blev finansieret af en positiv balance på undervisningsområdet, og det hvide område under 0-stregen angiver den del af ubalancen på fællesudgiftsområdet, som var ufinansieret. Figur 10.1 Finansiering af ubalancen på fællesudgiftsområdet (model I) 45 Mio. kr Figur 10.2 Finansiering af ubalancen på fællesudgiftsområdet (model III) 46 Mio. kr Figur 10.1 og 10.2 viser, at uanset hvilken beregningsmodel, der anvendes til fastlæggelsen af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne, blev den negative balance på fællesudgiftsområdet i 1998 fuldt ud modsvaret af en positiv balance på bygningsområdet mv. Figur 10.2 viser desuden, at den positive balance på bygningsområdet i 1998 tillige bidrog til at finansiere en stor del af det overskud, som erhvervsskolesektoren realiserede det pågældende år. I perioden 1999 til 2002 er den positive balance på undervisningsområdet derimod medgået til hel eller delvis medfinansiering af den negative balance på fællesudgiftsområdet. Figur 45 Løbende priser 46 Løbende priser 83

87 10.1 og 10.2 viser desuden, at den positive balance på undervisningsområdet steg markant fra 2000 til 2001, hvilket viser, at skolerne i 2001 og 2002 gennemførte en række besparelser på undervisningsområdet, som bl.a. er blevet anvendt til at finansiere den negative balance på fællesudgiftsområdet. At det er på undervisningsområdet, der er gennemført besparelser, kan være et resultat af, at institutionerne har haft større fokus på effektiviseringer på undervisningsområdet end på fællesudgiftsområdet, fordi undervisningsområdet generelt set er det største udgiftsområde (jf. endvidere kapitel om strategisk ledelse) Mulige årsagsforklaringer på ubalancen på fællesudgiftstaxameterordningen Nedenfor foretages en afdækning af mulige årsagsforklaringer på den negative balance på fællesudgiftsområdet. I den sammenhæng er det vigtigt at holde for øje, at der kan skelnes mellem to former for ubalancer: Den eksisterende negative balance på fællesudgiftsområdet i 1998 på mellem 180 og 270 mio. kr. Den videre udvikling i ubalancen på fællesudgiftsområdet fra 1998 og frem til 2002 En analyse af årsagerne til den eksisterende ubalance på fællesudgiftsområdet i 1998 vil forudsætte kendskab til, hvornår ubalancen på fællesudgiftsområdet er opstået, og hvordan ubalancen har udviklet sig på de tre skoletyper og de formål, som fællesudgiftsområdet dækker. Da taksteftersynet ikke medtager perioden fra indførelsen af fællesudgiftstaxametret til 1998, er det ikke muligt i dette taksteftersyn at analysere årsagerne til den eksisterende ubalance på fællesudgiftsområdet i 1998, som kan være et resultat af alt lige fra beregningsmæssig takstubalance på fællesudgiftsområdet til institutionernes egne udgiftsprioriteringer. Dette taksteftersyn kan derimod pege på mulige årsagsforklaringer til den akkumulerede ubalance på fællesudgiftsområdet. Det er ikke muligt entydigt at pege på én forklaring på den stigende ubalance på fællesudgiftsområdet. Overordnet set kan der peges på følgende forklaringsmuligheder på den stigende ubalance på fællesudgiftsområdet i perioden: Manglende eller forsinket tilpasning til aktivitetsfald Skolernes udgiftsprioritering Fusionsomkostninger Overvæltning af opgaver Ikke indfriede effektiviseringskrav Overvæltning af opgaver er en forklaringsfaktor, som ministeriet har indflydelse på, hvorimod manglende eller forsinket tilpasning til aktivitetsfald, udgiftsprioriteringer og fusionsomkostninger er årsagsforklaringer, som skyldes skolernes egen adfærd, og som ministeriet derfor ikke kan påvirke. Det er ikke muligt at beregne, hvor stor en andel af udviklingen i ubalancen på fællesudgiftsområdet, der kan henføres til hver af ovenstående punkter. Nedenfor vil forklaringsmulighederne derfor blive diskuteret med udgangspunkt i udviklingen i de tre hovedformål på fællesudgiftsområdet: 1) Udvikling og markedsføring, 2) Ledelse og administration samt 3) Bygningsdrift. 84

88 Udviklingen i udgifterne til udvikling og markedsføring Fællesudgiftstaxameterordningen er udarbejdet på baggrund af skolernes udgiftsforbrug i På det tidspunkt var skolernes udgifter til udvikling og markedsføring (U&M) yderst begrænsede. I perioden anvendte handelsskolerne og de tekniske skoler mellem 8 og 10 pct. af deres fællesudgifter på udvikling og markedsføring. Der er således sket en markant udvikling i skolernes udgiftsniveau til udvikling og markedsføring op gennem 1990 erne. Tabel viser udviklingen i erhvervsskolernes enhedsomkostninger og samlede udgifter til udvikling og markedsføring fordelt på skoletype. Af tabellen fremgår det, at handelsskolernes og de tekniske skolers U&M udgiftsniveau var nogenlunde stabilt i perioden 1998 til 2000, hvorefter det faldt med op til 20 pct. En forklaring på, at der ikke ses et fald i udgifterne allerede i 1999 kan være, at skolerne som følge af aktivitetsfaldet i 1999 og frem har opprioriteret markedsføring i et forsøg på at tiltrække mere aktivitet. Det ses endvidere af tabellen, at de tekniske skolers udgifter og enhedsomkostninger til formålet er langt større end handelsskolernes. En forklaring herpå kan være, at handelsskolerne i højere grad end de tekniske skoler konterer annonceringsudgifter på undervisningsområdet. På besøgsrunden oplyste flere handelsskoler, at de af hensyn til styringen af økonomien på ÅU konterer udgifter til annoncering af ÅU på undervisningsområdet, fordi ÅU ikke bidrager til fællesindtægterne. En anden forklaringsmulighed er, at de tekniske skoler ganske enkelt anvender flere midler på udvikling og markedsføring sammenholdt med handelsskolerne. Tabel Udviklingen i erhvervsskolernes udviklings- og markedsførings-udgifter pr. årselev fordelt på skoletyper 2002-priser (kr.) Handelsskoler Udgifter til U&M (t.kr.) Udgifter pr. årselev Tekniske skoler Udgifter til U&M (t. kr.) Udgifter pr. årselev Kombinationsskoler Udgifter til U&M (t.kr.) Udgifter pr. årselev Erhvervsskoler i alt Udgifter til U&M (t.kr.) Udgifter pr. årselev Det er ikke muligt i CØSA at opdele skolernes udgifter på henholdsvis udvikling og markedsføring. I forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen er de adspurgte skoler derfor bl.a. blevet bedt om at opdele deres udgifter til udvikling og markedsføring. Skolernes tilbagemeldinger viser, at handelsskolerne i snit har anvendt mellem 60 og 70 pct. og de tekniske skoler mellem 75 og 80 pct. af udgifterne til U&M på markedsføring. Hvis man generaliserer på baggrund heraf, svarer det til, at handelsskolerne skulle have anvendt mellem 40 og 50 mio. kr. og de tekniske skoler mellem 70 og 80 mio. kr. om året på markedsføring. 85

89 I hvilket omfang de anførte U&M udgifter skal tilskrives lovpligtig offentlig annoncering af ÅU, vides ikke, da der ikke er fastlagt krav om, at skolerne skal kunne adskille den lovpligtige offentlige annoncering fra den øvrige annoncering 47. Men en del af forklaringen på udgiftsforbruget skal måske også søges i taxametersystemets efterspørgselsstyring, som kan have givet nogle skoler incitamenter til at anvende midler på markedsføring af den enkelte institution med henblik på at tiltrække flere studerende og kursister. Det følger heraf, at skolernes udgiftsniveau til udvikling og markedsføring i et eller andet omfang også må tilskrives skolernes egen udgiftsprioritering Udviklingen i udgifterne til ledelse og administration Samlet set er erhvervsskolernes udgifter til ledelse og administration (L&A) i perioden 1998 til 2002 faldet fra mio. kr. til mio. kr. svarende til en reduktion på ca. 72 mio. kr. eller et fald på 6 pct. Tabel viser, at reduktionen i udgifterne til ledelse og administration især har fundet sted fra 2000 og frem. Målt i udgifter pr. årselev viser tabellen desuden, at L&A udgifterne pr. årselev steg markant på alle tre skoletyper fra 1998 til 1999, hvorefter de er faldet igen. Tabel Udviklingen i erhvervsskolernes udgifter til ledelse og administration 2002-priser (kr.) Handelsskoler Udgifter til L&A (t.kr.) Udgifter pr. årselev Tekniske skoler Udgifter til L&A (t.kr.) Udgifter pr. årselev Kombinationsskoler Udgifter til L&A (t.kr.) Udgifter pr. årselev Erhvervsskoler i alt Udgifter til L&A (t.kr.) Udgifter pr. årselev I tabel ses udviklingen i skolernes samlede lønudgifter til ledelse og administration. Tabellen viser, at der i perioden 1998 til 2002 ikke er sket en nævneværdig reduktion i den totale lønudgift til ledelse og administration på handelsskolerne og de tekniske skoler til trods for, at de to skoleområder tilsammen har afgivet seks skoler til kombinationsskoleområdet og én til MVU-området. På baggrund af tabel kan det udledes, at reduktionen i handelsskolernes og de tekniske skolers samlede udgifter til ledelse og administration ikke skyldes en reduktion af lønomkostningerne, men er et resultat af besparelser på driftsudgifterne samt på udgifterne til vedligeholdelse og afskrivninger. Korrigeres der for fraværet af de seks skoler, er der i 2002 sket en stigning i de samlede lønudgifter til L&A på 3 pct. på handelsskoleområdet og 14 pct. på det tekniske skoleområ- 47 Det er HFI s vurdering, at størsteparten af handelsskolernes udgifter til annoncering anvendes til lovpligtig offentlig annoncering. 86

90 de i forhold til Da aktiviteten i samme periode er faldet, har dette resulteret i stigende lønudgifter pr. årselev. Det kan således konstateres, at aktivitetsnedgangen på efter- og videreuddannelsesområdet, der af skolerne blev betegnet som det administrative mest ressourcekrævende område, ikke som forventet har resulteret i en tilsvarende reduktion i lønudgifterne til L&A. Tabel Udviklingen i erhvervsskolernes lønudgifter til ledelse og administration fordelt på skoletyper 2002-priser Handelsskoler Udgifter til L&A (t.kr.) kr. pr. årselev Tekniske skoler Udgifter til L&A (t.kr.) kr. pr. årselev Kombinationsskoler Udgifter til L&A (t.kr.) kr. pr. årselev Erhvervsskoler i alt Udgifter til L&A (t.kr.) kr. pr. årselev Stigningen i de samlede lønudgifter kan skyldes flere forhold. En forklaring kan være, at lønudgifterne er steget mere end pris- og lønudviklingen, hvorfor en eventuel personaletilpasning ikke afspejles i lavere lønudgifter. En anden forklaring kan være stigende akademisering som følge af, at der rekrutteres flere AC ere til varetagelse af administrative opgaver, hvilket medfører stigende gennemsnitslønudgifter pr. administrativ ansat. Den stigende akademisering afspejler på den ene side en generel samfundsmæssig tendens til at ansætte bedre uddannet personale men tilfører på den anden side også institutionerne øget kapacitet i opgaveløsningen. Overvæltning af nye opgaver kan være en tredje forklaringsmulighed, og skolernes interne organisering og krav til kvaliteten af det udførte administrative arbejde kan være en fjerde og femte forklaring på den manglende lønreduktion 48. Endelig viser analysen af efter- og videreuddannelsesområdet, at en stor og/eller hyppig udskiftning af det administrative personale kan betyde, at erfaring og den nødvendige rutine i løsningen af opgaverne kan gå tabt. Fælles for de nævnte årsagsforklaringer er, at de med undtagelse af årsagen overvæltning af nye opgaver, er årsager, som ministeriet ikke har indflydelse på, men som er et resultat af generelle samfundsmæssige tendenser, skolernes egen prioriteringer og tilrettelæggelse af det administrative arbejde. Af tabel fremgår, at den gennemsnitlige lønudgift pr. årselev i 2002 er ca. 880 kr. højere på handelsskolerne og ca. 390 kr. højere på de tekniske skoler end i Det faktum, at den gennemsnitlige lønudgift ikke er steget proportionalt, indikerer, at skolernes stigende lønudgifter pr. årselev til ledelse og administration ikke kun kan tilskrives overvæltning af nye opgaver, idet det må antages, at en overvæltning af nye opgaver alt andet lige burde have belastet skolerne omtrent lige meget. 48 Med kvaliteten af det udførte arbejde menes, at den kan være for høj eller for lav i forhold til det absolut nødvendige for at fuldføre en given opgave. Er kvaliteten for høj, betyder det, at der anvendes forholdsmæssige flere ressourcer på at løse en opgave end strengt nødvendigt. Er kvaliteten for lav, kan det betyde, at der skal anvendes unødige ressourcer på at gøre arbejdet om. 87

91 For kombinationsskolernes vedkommende viser tabel 10.18, at disse skolers lønudgifter til ledelse og administration næsten er på niveau med de tekniske skolers. Ud over de ovenfor nævnte årsagsforklaringer kan en forklaring herpå være et teknisk tungere kursusmiks. En anden forklaring kan være manglende eller forsinket tilpasning i forbindelse med fusion, idet en eventuel tilpasning af administrationen i forbindelse med fusion typisk først finder sted, efter at fusionen er gennemført, og som følge af opsigelsesvarsler mv. sker tilpasningen med forsinket virkning. Figur 10.3, som sammenholder de enkelte handelsskolers lønudgifter pr. årsværk til ledelse og administration med omfanget af efter- og videreuddannelse i 2002, viser, at der ikke er en proportional sammenhæng mellem omfanget af efter- og videreuddannelsesaktiviteten og stigende lønudgifter til ledelse og administration pr. årselev. Tværtimod indikerer figuren, at det snarere forholder sig omvendt. Figuren viser endvidere, at skolen, hvor efter- og videreuddannelsernes omfang af den samlede aktivitet var lavest i 2002, havde den næsthøjeste L&A lønudgift pr. årselev, hvorimod skolen med den laveste L&A lønudgift tillige var den skole, hvor efter- og videreuddannelsernes andel af den samlede aktivitet var størst i Figur 10.3 Handelsskolernes lønudgift til ledelse og administration pr. årselev i 2002 sammenholdt med efter- og videreuddannelsesomfanget Lønudgift pr. årselev AMU og ÅU's procentandel af den samlede aktivitet Figurerne 10.4 og 10.5 sammenholder handelsskolernes og de tekniske skolers lønudgifter pr. årselev til ledelse og administration med skolernes størrelse målt i aktivitet. Figurerne viser, at der er en omvendt proportional sammenhæng mellem skolernes størrelse målt i aktivitet og lønudgiftens størrelse pr. årselev til ledelse og administration, idet de større skoler på over årselever har mulighed for at udnytte den stordriftsfordel, som deres størrelse giver dem. Endvidere viser figurerne, at der ikke er yderligere administrative stordriftsfordele at hente ved at øge en skoles størrelse ud over ca årselever. 88

92 Figur 10.4 Handelsskolernes gennemsnitlige lønudgift til ledelse og administration i 2002 set i forhold til skolernes størrelse Lønudgift pr. årselev til ledelse og administration (i kr.) Antal årselever Figur 10.5 De tekniske skolers gennemsnitlige udgift til løn til ledelse og administration i 2002 set i forhold til skolernes størrelse 49 Lønudgift pr. årselev til ledelse og administration (i kr.) Antal årselever Stordriftsfordel eller ej, så indikerer de store udsving i både de små og store skolers gennemsnitlige udgifter, at en del af forklaringen på lønudgiftsniveauet til ledelse og administration også skal søges i skolernes egen organisering af det administrative arbejde og kvaliteten heraf samt det administrative personales sammensætning og lønniveau. 49 Ekskl. Glarmesterskolen. 89

93 Bygningsdrift Af tabel fremgår, at de samlede udgifter til bygningsdrift i perioden 1998 til 2002 steg med ca. 30 mio. kr. svarende til 4 pct. Udgiftsstigningen skyldes en stigning i handelsskolernes og kombinationsskolernes udgifter til bygningsdrift, hvorimod de tekniske skolers udgifter til bygningsdrift ifølge tabellen er faldet med ca. 25 mio. kr. svarende til en reduktion på 6 pct. Korrigeres der for overflytningen af skoler til kombinationsskoleområdet og til MVU-området, er de samlede udgifter til bygningsdrift i perioden 1998 til 2002 steget med 4 pct. på handelsskoleområdet, 6 pct. på det tekniske skoleområde og 8 pct. på kombinationsskoleområdet. På handelsskolerne har udviklingen i udgifterne til bygningsdrift ikke kunnet modsvare aktivitetsfaldet, hvorfor skolernes udgifter til bygningsdrift pr. årselev er steget med 22 pct. På kombinationsskoleområdet er udgifterne til bygningsdrift steget med 68 pct. pr. årselev i perioden 1998 til 2002, hvorimod udgiftsudviklingen på det tekniske skoleområde har været nogenlunde stabil i perioden. Tabel Erhvervsskolernes udgifter til bygningsdrift 2002-priser, kr Handelsskoler Samlet udgift Udgift pr. årselev (kr.) Tekniske skoler Samlet udgift Udgift pr. årselev (kr.) Kombinationsskoler Samlet udgift Udgift pr. årselev (kr.) Erhvervsskoler i alt Samlet udgift Udgift pr. årselev (kr.) Bygningsdrift omfatter skolernes udgifter til rengøring, energiforsyning og evt. øvrig drift. De væsentligste poster er udgifterne til rengøring, pedeller og energiforsyning. Udgifterne hertil afhænger af energipriserne, omfanget af energibesparende tiltag, skolernes størrelse målt i m 2, antal afdelinger/adresser på den enkelte skole, servicefunktionernes organisering og sidst men ikke mindst den ønskede rengøringskvalitet/standard. I forlængelse heraf kan der peges på følgende forklaringer på stigende enhedsudgifter pr. årselev: Manglende bygningstilpasninger i kølvandet på gennemførte fusioner eller som følge af aktivitetsfald eller manglende generel opfølgning på lokaleudnyttelsesgrader. Manglende bygningstilpasninger betyder, at udgifterne til rengøring og opvarmning ikke reduceres i takt med et eventuelt aktivitetsfald. Stigende energiudgifter. Mange afdelinger, idet der typisk er faste omkostninger (pedel, mv.) knyttet til hver afdeling. Udvidelse af bygningsmassen, hvilket næsten pr. automatik indebærer øgede udgifter til rengøring og opvarmning. 90

94 Ansættelse af yderligere personale. F.eks. som følge af hjemtaget udlicitering af rengøring på en skole. Hjemtagning af en udlicitering vil medføre stigende lønudgifter men omvendt resultere i et fald i driftsudgifterne, idet udgifterne til udlicitering af rengøring konteres som en driftsudgift. Det skal dog understreges, at en hjemtagning af en udlicitering ikke nødvendigvis medfører en besparelse, især ikke hvis hjemtagningen er sket som følge af utilfredshed med kvaliteten af den udliciterede rengøring. Fælles for de nævnte årsagsforklaringer er, at det er forhold, som ministeriet ikke har indflydelse på. Med undtagelse af energipriserne er de nævnte årsagsforklaringer forhold, som skolerne i et vist omfang selv er herre over, og som de derfor kan påvirke. Som det tidligere er blevet påpeget, kan bygningstilpasninger være et svært område at tilpasse i takt med, at aktiviteten falder (jf. kap ). For flere skoler gælder det, at deres aktiviteter er samlet i en ejendom, hvorfor de ikke har mulighed for at reducere bygningsmassen og udgiftsniveauet i takt med, at aktiviteten og indtægtsniveauet falder. Andre skoler er bundet af lejekontrakter, som ikke lige uden videre kan opsiges. Herudover kan bygningstilpasninger være svære at foretage selv for skoler, som har flere ejendomme, idet en reduktion af bygningsmassen forudsætter, at eksisterende og fremtidig aktivitet kan rummes i den tilbageværende bygningsmasse. Endelig er det værd at bemærke, at skolerne ved fusioner har skullet bevare minimum et uddannelsessted i hver by, hvilket begrænser tilpasningsmulighederne i forbindelse med fusion. Tabel viser m 2 udviklingen på 11 handelsskoler, 10 tekniske skoler og 3 kombinationsskoler. Da ikke alle medvirkende skoler har baseret m 2 -opgørelsen på BBR-opgørelsen, og da de medvirkede skoler ikke nødvendigvis er repræsentative for sektoren, må der tages et generelt forbehold for tabellens resultater. Tabel M 2 -udviklingen på udvalgte erhvervsskoler fordelt på skoletyper 50 Handelsskoler i pct. af 1998 M 2 i alt Årselever M 2 pr. årselev Tekniske skoler M 2 i alt Årselever M 2 pr. årselev Kombinationsskoler M 2 i alt Årselever M 2 pr. årselev Af tabellen ses det, at antallet af m 2 pr. årselev i 2002 er steget på alle tre skoletyper. Den største stigning ses på de tre udvalgte kombinationsskoler, hvor bygningsmassen i 2002 samlet set var blevet forøget med 10 pct. samtidig med, at aktiviteten var faldet med 13 pct. i forhold til På de 11 handelsskoler var det samlede areal i 2002 blevet reduceret med 50 I tabellen er der kun medtaget skoler, som havde indsendt m 2 -opgørelse for hele perioden. 91

95 10 pct. men reduktionen har ikke modsvaret aktivitetsfaldet på 19 pct., hvorfor antallet af m 2 pr. årselev er steget med 11 pct. På de 10 tekniske skoler er bygningsmassen i 2002 steget med 15 pct. i forhold til 1998 og aktiviteten med 13 pct. I tabel ses udviklingen i de i tabel medtagede erhvervsskolers energiudgifter. Tabellen viser, at energiudgifterne har været varierende henover årene og sammenholdes energiudgifterne med m 2 -udviklingen i tabel 10.20, kan det konstateres, at der ikke er entydig sammenhæng mellem udviklingen i energiudgifter og m 2 -udviklingen. Tabel Udviklingen i udvalgte skolers energiudgifter fordelt på skoletyper 51 Handelsskoler i pct. af 1998 Energiudgifter i alt (t.kr.) Energiudgifter pr. årselev (kr.) Tekniske skoler Energiudgifter i alt (t.kr.) Energiudgifter pr. årselev (kr.) Kombinationsskoler Energiudgifter i alt (t.kr.) Energiudgifter pr. årselev (kr.) Tabel viser udviklingen i de udvalgte institutioners rengøringsudgifter pr. årselev fordelt på skoletyper. Der er ikke en entydig sammenhæng mellem den overordnede udvikling i institutionernes rengøringsudgifter og udviklingen i skolernes areal. Figur 10.6 viser, at der heller ikke er en sammenhæng mellem institutionens størrelse målt i årselever og institutionernes udgifter til rengøring pr. årselev. Forskellene i rengøringsudgifterne kan være udtryk for forskellig rengøringskvalitet, men forskellene kan også skyldes den valgte finansieringsmåde. Fra og med 2003 har skolerne været omfattet af momskompensationsordningen, som bevirker, at de nu bliver kompenseret for momsen ved udlicitering af rengøring, hvilket alt andet lige skal gøre det mere attraktivt for skolerne at udlicitere rengøringen. Tabel Udviklingen i udvalgte institutioners rengøringsudgifter pr. årselev fordelt på skoletyper Handelsskoler Tekniske skoler Kombinationsskoler I tabellen er kun medtaget de skoler, som havde indsendt m 2 -opgørelser og for hvilke der forelå oplysninger om energiforbruget for hele perioden Inkluderer lønudgifter til rengøring, m.v. og udgifter til udlicitering af rengøring. 92

96 Figur 10.6 Udvalgte skolers rengøringsudgifter pr. årselev i 2002 Rengøringsudgift pr. årselev (kr.) Antal årselever 10.7 Sammenfatning Gennemgangen af erhvervsskolernes økonomi på fællesudgiftstaxameterordningen har vist, at erhvervsskolesektoren i perioden 1998 til 2002 årligt havde en negativ balance på fællesudgiftsområdet på mellem 180 mio. kr. og 401 mio. kr. (eller på mellem 80 og 300 mio. kr. om året, når der tages højde for de merudgifter, som belaster fællesudgiftsområdet, og som fællesudgiftstaxametertilskuddene ikke skal dække). Det har ikke været muligt at opgøre underskuddets omfang præcist, da beregningen af de samlede fællesindtægter bl.a. beror på tekniske beregninger af ÅU og IV s bidrag til fællesindtægterne. Analysen har endvidere vist, at der er forskel institutionstyperne imellem på, hvor stor ubalancen på fællesudgiftsområdet er. Størst ubalance ses på det tekniske skoleområde, hvorimod handelsskoleområdet er det område, hvor ubalancen er lavest målt pr. årselev. En nærmere analyse af udgiftsudviklingen på de tre hovedformål på fællesudgiftsområdet viste, at en del af underskuddet i perioden 1999 til 2002 kan tilskrives forsinket tilpasning til aktivitetsfald og skolernes egne udgiftsprioriteringer. Det kan dog ikke udelukkes, at en del af underskuddet ligeledes må tilskrives overvæltning af opgaver og deraf følgende øget administrativ belastning, ligesom det ikke kan udelukkes, at ubalancen på fællesudgiftsområdet i et eller andet omfang skyldes takstubalancer som følge af løbende krav om effektiviseringer. Endelig kan en del af ubalancen henføres til fusionsomkostninger i forbindelse med fusion. Herudover har analysen af udgiftsudviklingen på lønudgifterne til ledelse og administration vist, at institutionerne på årselever eller derover kan realisere stordriftsfordele på dette område. Udviklingen i fællesudgiftsområdets økonomi vidner om, at skolerne har haft svært ved dels at tilpasse udgiftsniveauet på fællesudgifterne til aktivitetsfaldet dels at effektuere de pålagte effektiviseringskrav set i lyset af aktivitetsnedgangen. På den anden side har analysen vist, at til trods for den negative balance på fællesudgiftsområdet, har erhvervsskolesektoren samlet set realiseret et positivt årsresultat i 1998, 2001 og 2002, hvilket tyder på, at sektoren har tilpasset den samlede økonomi til aktivitetsnedgangen. 93

97 Bilag 1: Konteringsprincipper og praksis I forlængelse af gennemgangen af ministeriets retningslinjer for kontering på fællesudgiftsområdet for hhv. erhvervsskoler og MVU-institutioner samt institutionernes faktiske konteringspraksis i kapitel 3 følger her en uddybning af retningslinjerne samt problemerne knyttet til institutionernes konteringspraksis. 1. Ministeriets retningslinjer for kontering på fællesudgiftsområdet 1.1 Erhvervsskoleområdet Systemer Erhvervsskolerne har ifølge Erhvervsskoleloven pligt til i forbindelse med administrationen af elever, personale, økonomi mv. at anvende de edb-systemer, der er udviklet af Undervisningsministeriet og stillet til rådighed for skolerne. For handelsskoler, tekniske skoler og kombinationsskoler drejer det sig om EASY-A (elev- og lærerregistrering) og EASY-Ø (økonomistyring). De krav, der stilles i forbindelse med skolernes anvendelse af systemerne, er nærmere beskrevet i de respektive instrukser. Skolerne foretager elektroniske månedsvise og kvartalsvise indrapporteringer af årselevtal i EASY-A og årlige forbrugsindberetninger af økonomital i EASY-Ø. Disse tal registreres i en central database CØSA II, der består af to søjler : elevdata og økonomidata. Elevdata danner grundlag for ministeriets udbetaling af tilskud, mens økonomidata danner grundlag for økonomianalyser. Kontoplaner I EASY-Ø har hver enkelt skole mulighed for valgfrit at oprette det antal kontoplaner, som skolen har behov for. Hver enkel kontoplan kan opdeles i fire dimensioner: 1) Art, 2) Formål, 3) Ansvar og 4) Projekt, hvoraf det kun er obligatorisk for skolerne at anvende de to førstnævnte. Som udgangspunkt kan alle kontoplaner opstilles valgfrit, men skolens kontoplan skal dog kunne tilgodese en række rapporteringskrav fra Undervisningsministeriet, idet kontoplanerne anvendes som dokumentation for skolens realiserede indtægter og udgifter over for ministeriet. På fællesudgiftsområdet er der fastsat centrale krav om, at skolerne skal aflægge regnskab i en gruppering, der angiver: Udvikling og markedsføring Ledelse og administration Bygningsdrift Til brug for indrapporteringen af disse regnskabsoplysninger skal skolerne anvende de CØ- SA arts- og formålskontoplaner, der er udarbejdet af ministeriet. Skolerne har ret til at opbygge deres interne kontoplaner ud fra interne økonomistyringsbehov men skal dog sikre, at 94

98 samtlige konti er påhæftet et CØSA-kontonummer, og hermed sikres, at samtlige skolers udgifter styres ind i ovennævnte centralt krævede grupperinger. Som hjælp til skolernes udarbejdelse af interne kontoplaner (art og formål) har ministeriet udarbejdet vejledende kontoplaner i EASY-Ø, der er tilstræbt opbygget således, at de med størst mulig enkelthed og fleksibilitet kan opfylde såvel de centrale som skolernes krav. Såvel arts- som formålskontonumre er anført som vejledende forslag, og i de vejledende kontoplaner er der for hver konto angivet det tilsvarende CØSA-nummer. Ministeriet tilpasser løbende kontoplanerne i takt med, at der bliver behov herfor, og skolerne har samtidig også mulighed for at efterspørge nye kontonumre. Kombinationen af obligatoriske og vejledende retningslinjer for skolernes kontering betyder, at skolerne i opbygningen af de interne kontoplaner er bundet af ministeriets krav om, at hver konto skal være påført et obligatorisk CØSA-nummer samtidig med, at det er valgfrit for skolerne, hvilke kontonumre samt hvor mange underkonti, der anvendes i den interne kontoplan, blot disse hver især kan henføres til et CØSA-nummer. Ligeledes er det i princippet op til skolerne selv at afgøre hvilke udgifter, der skal påføres hvilket CØSAnummer, idet afgrænsningen af de forskellige CØSA-numre blot fremgår af de vejledende EASY-Ø-kontoplaner. Det betyder i praksis, at to skoler kan kontere den samme udgift under forskellige CØSA-numre afhængig af opbygningen af de interne kontoplaner. Størstedelen af erhvervsskolerne anvender de vejledende EASY-Ø-kontoplaner, men samtidig kan der også konstateres forskelle blandt skolerne med hensyn til hvilke CØSA-numre, der påhæftes de enkelte udgifter (jf. nedenstående afsnit 2 om konteringspraksis). Formålskontoplan Formålskontoplanen anvendes til dokumentation af skolens indtægters og udgifters fordeling på 1) enkelte uddannelser, 2) skolens fællesudgifter og -indtægter, 3) særbevillinger og 4) skolehjems fællesudgifter og indtægter. Fra ministeriet er der krav om, at tilskud udbetalt af ministeriet skal bogføres direkte på de i tilskudsbrevene opgivne CØSA-formål, samt at udgifter bogføres på relevante CØSAformål i henhold til udsendte CØSA-kontoplaner. Af CØSA-formålskontoplanen fremgår det, at skolerne for fællesudgiftsområdet skal aflægge regnskab på følgende CØSA-numre: Tabel 1 CØSA-formålskontoplan, fællesudgiftsområdet Formålsgruppe CØSA-nummer Formål 50 Udvikling og markedsføring 5000 Udvikling og markedsføring 51 Ledelse og administration 5110 Institutionsledelse 5111 Bestyrelseshonorar 5120 Administration 5130 Intern service og information 52 Bygningsdrift 5210 Rengøring 5220 Forsyning 5230 Øvrig drift Afgrænsningen af formålene fremgår af vejledningen til EASY-Ø-formålskontoplanen. Den vejledende EASY-Ø-formålskontoplan er identisk med CØSA-formålskontoplanen bortset fra, at der i førstnævnte er mulighed for at opsplitte 5000 Udvikling og markedsføring yderligere på 501 Udvikling og 502 Markedsføring. 95

99 Artskontoplan I modsætning til ovennævnte indeholder den vejledende EASY-Ø-artskontoplan flere kontonumre end de obligatoriske driftskonti, der fremgår af CØSA-artskontoplanen. De øvrige artskonti er udelukkende anført som en vejledende hjælp til skolernes oprettelse af den interne kontoplan. Af CØSA-artskontoplanen fremgår det, at skolerne for fællesudgiftsområdet skal aflægge regnskab på følgende CØSA-numre: Tabel 2 CØSA-artskontoplan, fællesudgiftsområdet Hovedart CØSA-nummer Udgiftsart 0 Indtægter 01 Tilskud 04 Tjenesteydelser, indtægter 05 Udstyr, indtægter 06 Materialer, indtægter 07 Producerede ydelser, indtægter 09 Øvrige indtægter 1 Løn 11 Løn og gager 12 Lønrefusion 13 Censorer fra IS-institutioner 14 Afgrænsningsposter 15 Fordelt løn 2 Omkostninger, drift 2013 Revisor 2041 SCL 2049 Øvrigt, data 2050 Energi og forsyning 2079 Øvrige, fremmede lærere m.fl Materialer 2160 Rengøring og lign Diverse omkostninger 3 Vedligeholdelse mv Småanskaffelser 3010 Reparation og vedligeholdelse 3020 Leje og leasing 3030 Tab ved salg af brugt udstyr, inventar mv. 5 Afskrivninger 5200 Administrativt udstyr For art 2 Omkostninger, drift er der i EASY-Ø-kontoplanen mulighed for at lave en yderligere udspecificering af udgifterne i skolernes kontoplan, ligesom skolerne også har mulighed for at udarbejde deres egen mere specificerede kontoplan. Skolerne indrapporterer forbrugsoplysninger på ovennævnte formåls- og artskonti til CØ- SA. Hermed er det muligt at opstille regnskaber for den enkelte skoles udgifter til de angivne arter og formål som f.eks. materialeudgifter til hhv. udvikling og markedsføring, ledelse og administration samt bygningsdrift. Anvender skolen de vejledende EASY-Ø-kontoplaner vil det endvidere i skolens interne kontoplaner være muligt at afdække, hvilken type materialeudgifter (f.eks. kontorartikler, aviser og tidsskrifter mv.), skolen har haft. 1.2 MVU-området De selvejende institutioner på MVU-området er underlagt Undervisningsministeriets regnskabsinstruks for selvejelovinstitutioner. Regnskabsinstruksen fastlægger bl.a. ministeriets retningsliner for beregning og udbetaling af tilskud, budgettering og regnskabsaflæggelse samt regler for, hvilke administrative systemer institutionerne og kontoplaner institutionerne skal anvende. 96

100 Regnskabsinstruksens kontoplaner har udgangspunkt i de formåls- og artskontoplaner, der trådte i kraft 1. januar 1997, men disse er løbende blevet opdateret og udbygget. Fra 2000 omfatter regnskabsinstruksen endvidere en vejledning til formålskontoplanen, som ministeriet har udarbejdet i samarbejde med institutionerne. Systemer Ifølge regnskabsinstruksen for selvejelovinstitutioner skal MVU-institutionerne anvende det fælles økonomisystem XAL-Stat i forbindelse med den løbende regnskabsføring. Til og med 2002 skulle institutionerne endvidere anvende NYTSCR s kreditormodul til afvikling af betalinger samt SCL-systemet til beregning og anvisning af løn til de ansatte. Fra 2003 er retningslinjerne imidlertid blevet ændret således, at institutionerne nu skal anvende Jyske Netbank Erhverv (JNE) til afviklingen af betalinger og SLS-systemet til beregning og anvisning af løn til de ansatte. Institutioner eller grupper af institutioner kan være undtaget fra disse bestemmelser, jf. nedenfor. Kontoplaner Institutionerne skal anvende en fælles tværgående kontoplan, der sikrer, at registreringen sker på et niveau, der tilgodeser de gældende krav om udarbejdelse af årsrapport (jf. regnskabsbekendtgørelsen), og desuden kunne levere data på niveau med Undervisningsministeriets obligatoriske formålskontoplan, jf. regnskabsinstruks for selvejelovinstitutioner. Den fælles tværgående kontoplan omfatter 4 dimensioner: Formål, Art, Afdeling og Bærer. Som udgangspunkt er formålskontoplanen obligatorisk for alle institutioner og som følge heraf gælder det, at vejledningen er retningslinjer, der skal følges af alle. Artskontoplanen er blot obligatorisk for de institutioner, der anvender XAL-Stat, og samtidig kan institutionerne frit disponere over dimensionerne Afdeling og Bærer. I praksis er kontoplanerne dog blevet opfattet som mere vejledende, end de reelt er. Formålskontoplan Formålskontoplanen anvendes til dokumentation af indtægter og udgifters fordeling på hovedformål, jf. ministeriets krav til institutionerne om opstilling af årsregnskab, formålsopdelt regnskab og nøgletalsopgørelse. Anvendelsen af formålskontoplanens 1. og 2. ciffer er obligatorisk og må på ingen måde fraviges. Formålskontoplanens 3. og 4. ciffer er valgfri, men anbefales anvendt. Herudover kan formålskontoplanen udbygges med yderligere 6 cifre. Af formålskontoplanen fremgår det, at fællesudgiftsområdet omfatter følgende formål: Tabel 3 Formålskontoplan, fællesudgiftsområdet, MVU-institutioner Formålskontonummer Formål Generel ledelse og administration Øvrige fællesformål (udvikling, markedsføring og kantinedrift) Bygningsdrift (rengøring, overvågning, forsyning) xxxx-6999 Vedligeholdelse For formål generel ledelse og administration gælder det, at udgifter til f.eks. studieadministration, studiernes planlægning, indhold og tilrettelæggelse 97

101 administrative opgaver i forbindelse med udadrettet sagsbehandling, herunder administrativ kontakt til de studerende overordnet koordination af skema- og lokaleplanlægning, eksamensafvikling information og markedsføring af studier og fagbeskrivelser porto og fragt i relation til undervisningsområdet ikke henhører til fællesudgiftsområdet, men derimod konteres på undervisningens gennemførelse. Endvidere henføres en del af udgifterne til vedligeholdelse til fællesudgiftsområdet, hvilket heller ikke er tilfældet på erhvervsskoleområdet. Det er ikke i kontoplanen nærmere præciseret, hvilke former for vedligeholdelse fællesudgiftstaxametertilskuddet skal give dækning for, men det har dog fra ministeriets side været forudsat, at fællesudgiftstaxametertilskuddene udelukkende skal give dækning for indvendig vedligeholdelse. Artskontoplan Artskontoplanen angiver indtægter og udgifters fordeling på arter. Den obligatoriske artskontoplan omfatter kontonummerets 4 første cifre. Såfremt kontonummerets 4. ciffer er anført med x, kan institutionerne anvende dette ciffer til en individuel underopdeling af den pågældende artskonto. De resterende 6 cifre kan anvendes frit af institutionerne til underopdeling af artskontiene. Af artskontoplanen fremgår det, at institutionerne på fællesudgiftsområdet skal aflægge regnskab for følgende artskontonumre: Tabel 4: Artskontoplan, fællesudgiftsområdet, MVU-institutioner Artskontonummer Art Indtægter Lønudgifter og refusion af lønudgifter til ledelsen og personalet på det administrative område Mindre nyanskaffelser 163x-165x Afskrivninger Leje/leasing samt reparation og vedligeholdelse Køb af varer og tjenesteydelser Diverse driftsudgifter Undtagelser En række institutioner er undtaget fra at anvende det fælles økonomisystem XAL-Stat og i forlængelse heraf den obligatoriske 4-cifrede artskontoplan. Det drejer sig bl.a. om Handelsog Ingeniørhøjskolen samt CVU Ingeniørhøjskolerne i hhv. Århus, Odense og København, som er tilknyttet økonomisystemet ØSS. Disse institutioner skulle i 2002 anvende en kontoplan, der sikrede, at registreringen skete på et niveau, der tilgodeså de gældende krav om udarbejdelse af årsregnskaber i henhold til model for årsregnskaber med resultatopgørelse, balance og noter. Institutioner, som ved overgangen til selveje anvendte NYTSCR, var ligeledes undtaget fra at følge ovenstående regler, indtil en implementering af XAL-Stat havde fundet sted 53. Hertil kommer CVU Vitus Bering, der er undtaget fra at anvende XAL-Stat, idet institutionen er tilknyttet erhvervsskolernes økonomisystem EASY-Ø og derfor underlagt reglerne herom. 53 Fra 2003 er alle institutioner overgået til selveje, hvorfor der ikke længere er institutioner, der anvender NYTSCR. 98

102 2. Faktisk konteringspraksis Som det fremgik af ovennævnte gennemgang er erhvervsskoler og MVU-institutioner underlagt retningslinjer for kontering på fællesudgiftsområdet, der både er obligatoriske og vejledende og i enkelte tilfælde ikke fuldt ud præciserede hvilket betyder, at der vil kunne forekomme forskelle i institutionernes faktiske kontering. Institutionernes økonomioplysninger til brug for dette taksteftersyn har et højere detaljeringsniveau end oplysningerne i CØSA og MVU-institutionernes årsregnskaber. Gennemgangen af disse data har sammen med besøgsrunden på erhvervsskoler og temadagen for MVU-institutionerne vist, at institutionerne har forskellig konteringspraksis, hvilket har betydning for, dels omfanget af analysen, dels konklusionerne. Der har i vidt omfang kunnet konstateres de samme problemer i konteringspraksis på de to institutionsområder, hvorfor der i gennemgangen af den faktiske kontering ikke sondres mellem de to områder. Forskellene i konteringspraksis skyldes: Forskellig praksis med hensyn til kontering af udgifter på fællesudgifts-, undervisnings- eller på bygningsområdet Forskellig kontering af udgifter på fællesudgiftsområdet Brugen af fordelingsnøgler Forskellig konteringspraksis internt på institutioner og skoler Netto-kontering Fællesudgifts-, undervisnings- eller bygningsudgift Denne problemstilling vedrører, hvorvidt der sker en korrekt kontering af udgifter på fællesudgiftsområdet eller på den enkelte uddannelse eller bygningsområdet, og er væsentlig i forhold til at gennemføre en analyse af fællesudgiftsområdets økonomi, idet konteringen kan påvirke fællesudgifternes omfang. Konteringen af udgifter på fællesudgiftsområdet, som fællesudgiftstaxametret ikke forudsættes at give dækning for, vanskeliggør en analyse af taksternes dækningsgrad, idet udgifter og indtægter således ikke er sammenlignelige. Samtidig vanskeliggøres en sammenligning af institutionernes udgifter på fællesudgiftsområdet, da disse ikke dækker over de samme udgifter/opgaver. Det samme gør sig gældende, når udgifter, som henhører under undervisnings- eller bygningsområdet, konteres på fællesudgiftsområdet. Institutionernes indsendte spørgeskemaer viste f.eks., at der er forskel på, hvor udgifter til markedsføring konteres. Ifølge retningslinjerne for erhvervsskoler skal alle udgifter til annoncering og markedsføring konteres på fællesudgiftsområdet. Af de 10 skoler, som ministeriet besøgte, konterede kun 7 skoler alle annonceringsudgifter på fællesudgiftsområdet, mens de resterende 3 valgte at kontere udgifter til annoncering af uddannelser på de respektive uddannelser og kun kontere markedsføringen af institutionen som helhed og diverse stillingsopslag på fællesudgiftsområdet. De tre skoler begrunder den valgte konteringsmåde med, at det styringsmæssigt er mest hensigtsmæssigt, fordi de på denne måde får det bedste overblik over, hvad de enkelte uddannelser koster at gennemføre. Boks 1 illustrerer, at såfremt annonceringsomkostninger konteres på den enkelte uddannelse kan dette reducere fællesudgifternes omfang væsentligt. 99

103 Boks 1 Eksempel på forskellig kontering af annoncerings- og markedsføringsudgifter En stor og en mellemstor erhvervsskole, som henfører udgifter til annoncering af uddannelser på undervisningsområdet, konterede i 2002 henholdsvis 2,6 mio. kr. og 0,5 mio. kr. under arten annoncering på fællesudgiftsområdet. En mellemstor og en stor erhvervsskole, som følger ministeriets retningslinier for kontering af annonceringsomkostninger, konterede i 2002 hhv. 3,5 mio. kr. og 4,9 mio. kr. på arten annoncering på fællesudgiftsområdet. For MVU-institutionerne gælder det omvendt, at udgifter til annoncering og markedsføring af uddannelser skal henføres til undervisningens gennemførelse, mens udgifter til markedsføring af hele institutionen skal konteres på fællesudgiftsområdet. Temadagen afslørede, at minimum 2 institutioner konterede samtlige annonceringsudgifter på fællesudgiftsområdet, mens de andre gav udtryk for, at de følger regnskabsinstruksens bestemmelser. Sammenholdt med erhvervsskoleområdet er der på MVU-området omvendt tale om, at fejlkontering øger fællesudgifternes omfang. Besøgsrunden viste endvidere, at fællesudgifternes omfang kan påvirkes af, hvor udgiften i forbindelse med visse opgaver konteres. Det gælder f.eks. i forhold til kopiering af undervisningsmateriale, hvor det på nogle skoler er lærerne selv, der kopierer, mens andre skoler har en kopicentral, der varetager opgaven. Omkostningerne til kopicentralen bliver ofte konteret på fællesudgiftsområdet, hvilket betyder, at fællesudgifterne belastes. Ligeledes er der forskellige opfattelser af, om udgifter til bibliotek skal konteres på fællesudgiftsområdet, eller om biblioteker er en del af undervisningen og som følge heraf skal konteres som en undervisningsudgift. Endvidere er der eksempler på opgaver såsom fraværsregistrering, skemalægning samt LOP, som finansieres af undervisningstaxametertilskuddet, men som i stigende omfang varetages af administrative medarbejdere, hvorfor udgifterne hertil konteres på fællesudgiftsområdet. Disse arbejdsopgaver er med til at øge de samlede fællesudgifter uden, at der kompenseres herfor på indtægtssiden. Med hensyn til LOP gælder det, at denne arbejdsopgave på flere skoler er delt mellem det pædagogiske og administrative personale således, at det pædagogiske personale varetager det virksomhedsopsøgende arbejde, mens administrationen af LOP varetages af det administrative personale. Enkelte skoler har påpeget, at de konterer udgiften til det administrative arbejde vedr. LOP på undervisningsområdet, mens andre har tilkendegivet, at omkostningerne konteres på fællesudgiftsområdet. Boks 2 Problematikken vedr. LOP På en større erhvervsskole blev LOP tidligere varetaget af en lærer og en administrativ medarbejder. Inden for de senere år har skolen omorganiseret arbejdet, således at LOP nu varetages af administrative medarbejdere, hvorfor udgifterne forbundet hermed konteres på fællesudgiftsområdet. Ordningen finansieres af undervisningstaxametret. Såfremt omkostningerne hertil udgiftsføres på fællesudgiftsområdet, påføres fællesudgiftsområdet udgifter, som der ikke er modsvarende indtægter for. De adspurgte MVU-institutioner gav ikke udtryk for at have forskellig opfattelse af opgavefordelingen mellem fælles- og undervisningsområdet, såsom det er tilfældet på erhvervsskoleområdet. En række institutioner har dog oplyst, at de tidligere henregnede udgifter til studieadministration mv. til fællesudgiftsområdet, hvilket ikke er i overensstemmelse med regnskabsinstruksen for selvejelov-institutioner, men at de har flyttet udgifterne til undervisningsområdet til brug for analysen. Det vides ikke præcist, om alle institutioner har gjort dette, eller i hvilken udstrækning der er institutioner, der har konteret administrative udgif- 100

104 ter på fællesudgiftsområdet, som ifølge de obligatoriske kontoplaner skal konteres på undervisningsområdet. I forhold til vedligeholdelse har der omvendt kunnet konstateres forskellig konteringspraksis institutionerne imellem. I regnskabsinstruksen for selvejelovinstitutioner er det ikke præciseret nærmere, hvilke udgifter til vedligeholdelse, fællesudgiftstaxametret skal give dækning for. Som følge heraf har nogle institutioner medregnet al vedligeholdelse på fællesudgiftsområdet, mens andre kun har medtaget den del, der vedrører den indvendige vedligeholdelse, og atter andre har konteret alle udgifter til vedligeholdelse på bygningsområdet. Kontering af udgifter på fællesudgiftsområdet Gennemgangen af institutionernes konteringspraksis har desuden vist, at institutionerne konterer forskelligt på fællesudgiftsområdet. I modsætning til ovennævnte er problemstillingen ikke af betydning for opgørelsen af fællesudgifternes omfang, men derimod i forhold til at kunne sammenligne institutionernes udgifter til enkelte udgiftstyper, herunder gennemføre benchmarking. Det har vist sig, at ikke alle skoler konterer ens på f.eks. arten Revisor. De fleste skoler medtager samtlige udgifter til revisor under arten Revisor, mens nogle skoler kun har medtaget den lovpligtige revision på arten Revisor og i stedet henfører de resterende udgifter til revisor under f.eks. arten konsulentydelser. En omvendt problemstilling kan konstateres på MVU-området i forhold til f.eks. energiudgifter og -afgifter, som mange institutioner konterer samlet under posten energiudgifter, selvom energiafgifterne egentligt skal konteres særskilt under posten energiafgifter. Disse forskelle i konteringspraksis betyder, at institutionernes udgifter på udvalgte artskonti ikke er direkte sammenlignelige (jf. boksen nedenfor). Boks 3 Kontering af revisorudgifter En stor erhvervsskole havde i 2002 anført at have udgifter til revision for 0,6 mio. kr., og sammenlignet med andre skoler havde skolen relative lave revisionsudgifter. En nærmere gennemgang af skolens udgifter til revision viste imidlertid, at skolen havde konteret udgifter til revisor andetsteds, og at de samlede udgifter til revisor i virkeligheden var 0,1 mio. kr. højere. Brugen af fordelingsnøgler En mere væsentlig problemstilling med hensyn til institutionernes konteringspraksis på fællesudgiftsområdet er skolernes brug af fordelingsnøgler til fordeling af udgifter. Fordelingsnøgler anvendes f.eks. af de MVU-institutioner, der gennemfører amtslig-finansieret aktivitet samt af de erhvervsskoler, der har skolehjem. Mange institutioner er ikke i stand til foretage en faktisk fordeling af udgifter mellem den ordinære drift og den amtslige finansierede aktivitet/skolehjemmet, idet udgiftsfordelingen ikke kan opgøres samtidig med afholdelsen af udgifterne, og der ikke umiddelbart findes andre objektive fordelingskriterier. Institutionernes tilbagemeldinger viser, at selvom de fleste institutioner hver gang forsøger at lave en konkret vurdering af, hvor den pågældende udgift hører til, er skolerne i en lang række tilfælde nødsaget til at anvende fordelingsnøgler og fordele omkostningerne ud fra f.eks. antallet af årselever/studenterårsværk. Nogle institutioner har oplyst, at fordelingsnøglerne løbende justeres, mens enkelte har oplyst, at der benyttes den samme fordelingsnøgle år efter år også i tilfælde, hvor det er skolens vurdering, at fordelingsnøglen ikke nødvendigvis er retvisende. 101

105 Boks 4 Anvendelsen af fordelingsnøgler MVU-institution Y er kendetegnet ved, at der gennemføres lærer- og pædagoguddannelser, der finansieres af tilskud fra Undervisningsministeriet samt PGU-uddannelsen, der finansieres via tilskud fra amtet. Undervisningen af de to aktivitetstyper foregår i de samme bygninger, ligesom administration mv. af uddannelserne varetages af de samme medarbejdere i institutionens administration. Det er således ikke muligt at opgøre præcist, hvor meget af fællesudgifterne, der belaster hhv. den statslige som den amtslige aktivitet. I fordelingen af udgifterne på fællesområdet tages derfor udgangspunkt i fordelingen af aktiviteten, hvorfor 25 pct. af fællesudgifterne henføres til den amtslige aktivitet. Herudover er der udgiftsområder såsom indkøb af kopimaskiner, papir og IT, der er vanskelig at fordele mellem områderne, og hvor udgiftsfordelingen baseres på skøn. Besøgsrunden viste, at nogle institutioner er i stand til at kontere udgifterne hertil i forhold til det faktiske forbrug (f.eks. efter antal kopier), mens andre anvender fordelingsnøgler. Valget af fordelingsnøgler er overladt til den enkelte skole, hvorfor der er forskelle i praksis blandt skolerne. Endelig er der institutioner, som har oplyst, at hele udgiften konteres enten på fælleseller undervisningsområdet uagtet, at udgiften vedrører begge områder. Boks 5 Problematikken vedr. vanskelig fordelte udgifter På en mindre institution fordeles udgifterne til kopiering således, at udgifter til papir betales af undervisningsområdet, mens alle udgifter vedr. kopimaskiner konteres på fællesområdet. Denne fremgangsmåde vil typisk belaste fællesudgiftsområdet mere end en udgiftsfordeling baseret på de faktiske udgifter, idet udgifterne til kopimaskiner ofte overstiger udgifterne til papirindkøb, og fordi udgifter til papir og kopimaskiner oftest vil være højere på undervisningsområdet end på fællesudgiftsområdet. Konsekvensen af denne fordelingsnøgle er, at udgifterne på fællesudgiftsområdet pustes op, idet fællesudgiftsområdet dermed finansierer udgifter, der rettelig bør henføres til undervisningsområdet. Brugen af fordelingsnøgler medfører, at fællesudgiftsområdet ikke afgrænses ens på alle institutioner, og at fordelingen af udgifterne ikke nødvendigvis bliver retvisende. Uensartet konteringspraksis internt på institutioner Besøgsrunden og temadagen har endvidere afsløret, at nogle institutioner har en uensartet konteringspraksis internt på institutionerne. Den uensartede konteringspraksis opleves især på institutioner med en udbredt decentral organisering og konteringspraksis samt på institutioner, der nyligt er fusioneret. En række af de store institutioner har decentraliseret en del af de administrative funktioner såsom studieadministrationen og bygningsdriften mens administrative opgaver som f.eks. løn og bogholderi er bibeholdt i centrale enheder. De decentrale administrative funktioner er lagt ud til de forskellige uddannelsesområder, der er organiseret som resultatcentre med eget budgetlægning og -ansvar. I forhold til konteringspraksis betyder dette, at der internt på institutionen også vil være forskelle mellem de forskellige afdelingers konteringspraksis. Eksempel herpå er en stor teknisk skole, hvor én afdeling fordeler udgiften til kopimaskiner med 25 pct. af udgiften til fællesudgiftsområdet og resten på undervisningen, mens en anden af skolens afdelinger konterer hele udgiften til fællesudgiftsområdet mod, at udgifter til papir henføres til undervisningsområdet. Internt på denne institution vil afdelingernes udgifter til kopiering og til fællesudgiftsområdet generelt derfor ikke være sammenlignelige. Uensartet konteringspraksis ses også på de institutioner, der nyligt er fusioneret. Det skyldes, at der for mange af disse institutioners vedkommende ikke i startfasen er udarbejdet fælles kontoplaner. Dette gælder blandt andet for mange af de deltagende CVU er. Her er 102

106 de indsendte oplysninger for 2002 for de flestes vedkommende sammensat af de forskellige fusionerede institutioners interne kontoplaner, som i udgangspunktet var forskellige, idet de afspejlede de forudgående institutioners konteringspraksis. Netto-kontering Gennemgangen af institutionernes oplysninger har også vist, at der er institutioner (primært erhvervsskoler), der foretager nettokonteringer, dvs. at indtægter modregnes på udgiftssiden frem for at blive konteret som indtægter, hvilket ikke er tilladt. Det er oftest indtægter fra salg af kopikort, tryksager mv., der nettokonteres, og konsekvensen heraf er, at der kan være skoler, hvor indtægterne fra salg af materialer overstiger udgifterne til materialerne, hvorfor disse skoler har positive materialeudgifter. Tilstedeværelsen af netto-udgifter umuliggør en sammenligning af skolernes udgifter til f.eks. materialeudgifter og vanskeliggør en sammenligning af skolernes fællesudgifter overordnet set. Boks 7 Konsekvenser af netto-kontering En stor skole, som netto-konterer på materialeudgifterne, har et positivt resultat på 1 mio. kr. på materialeudgifter i 2002, mens en anden stor skole i samme by har materialeudgifter for 4,6 mio. kr. Netto-konteringen har følgende konsekvenser: At den førstnævnte skoles faktiske materialeudgifter ikke kendes. At skolens samlede brutto-fællesudgifter forekommer at være lavere, end de faktisk er. At skolens materialeudgifter ikke er sammenlignelige med andre skolers materialeudgifter. Kontoplanernes opbygning i forhold til institutionernes styringsmæssige behov Tilbagemeldingerne fra institutionerne i forbindelse med dette taksteftersyn peger også på, at kontoplanernes opbygning i et vist omfang ikke er hensigtsmæssige i forhold til institutionernes styringsmæssige behov. Det gælder f.eks. i forhold til de institutioner, der har en decentral organisering af fællesområdet, hvor det af styringsmæssige hensyn er nødvendigt at kunne fordele udgifter i så stort et omfang som muligt på uddannelsesområderne (jf. ovenfor). Nogle institutioner har endvidere tilkendegivet, at det i forhold til styringen af indtægter og udgifter i forbindelse med åben uddannelse er problematisk, at indtægter konteres på undervisningsområdet, mens udgifterne hertil konteres på fællesudgiftsområdet, idet der ikke ydes et særskilt fællesudgiftstaxametertilskud til åben uddannelse. Det betyder, at en række institutioner i de interne kontoplaner omfordeler indtægterne fra undervisnings- til fællesudgiftsområdet af hensyn til institutionernes styring af fællesudgiftsområdet, hvilket er både tidskrævende og besværligt for institutionerne. Endelig har institutionerne påpeget det problematiske i, at udgifterne på fællesområdet i princippet dækker over udgifter, der kan henføres både til undervisnings- og bygningsområdet. Således ville det være mere hensigtsmæssigt, at f.eks. annoncering af uddannelser konteres på undervisningsområdet og alle udgifter vedr. bygninger (herunder forsyning, rengøring, pedeller mv.) henføres til bygningsområdet. Dette ville medføre større klarhed over udgiftsfordelingen mellem udgiftsområderne samt være mere hensigtsmæssigt for institutionernes styring af fællesområdets økonomi. Sammenfatning Ovenstående gennemgang har vist, at der kan være store forskelle i institutionernes konteringspraksis til trods for, at ministeriets retningslinjer følges. De konstaterede forskelle skyldes i stort omfang, at institutionerne er underlagt vejledende og ikke præciserede ret- 103

107 ningslinjer for kontering og er som sådan ikke udtryk for direkte fejlkonteringer. Dog er de nævnte tilfælde af netto-konteringer ikke tilladt. Ligeledes har gennemgangen af institutionernes konteringspraksis vist, at nogle erhvervsskoler konterer udgifter på undervisningsområdet som ifølge kontoplanen bør konteres på fællesudgiftsområdet. Omvendt har analysen af institutionernes konteringspraksis også vist, at administrationen på fællesudgiftsområdet på flere institutioner udfører opgaver, som ikke dækkes af fællesudgiftstaxametret, og at fællesudgiftsområdet i flere tilfælde påføres udgifter, som der ikke kompenseres for på indtægtssiden. Den uensartede konteringspraksis institutionerne i mellem bevirker, at fællesudgifternes reelle omfang ikke kendes, og at der er ikke er direkte sammenhæng mellem indtægter og udgifter på fællesudgiftsområdet. Gennemgangen af institutionernes konteringspraksis viser ligeledes, at den faktiske konteringspraksis afhænger af den enkelte institutions opfattelse/vurdering af udgiftens placering. Det synes derfor vanskeligt at sikre fuldstændig ensartethed i konteringen på tværs af institutioner og institutionsområder, idet det i sidste ende er konteringen af det enkelte bilag, der bestemmer institutionens udgiftsfordeling, og dette afhænger af den enkelte institutions evt. administrative medarbejders opfattelse af udgiftens mest hensigtsmæssige/korrekte kontering. Endelig fremgår det af ovennævnte gennemgang, at kontoplanernes opbygning ikke altid fuldt ud er overensstemmende med institutionernes styringsmæssige behov. 104

108 Bilag 2 Institutionernes forslag til forenklinger I forbindelse med taksteftersynet fremkom institutionerne med en række forslag, der vil kunne medvirke til at forenkle og gøre institutionernes administration mindre byrdefuld. Nedenfor følger en overordnet gennemgang af disse forslag. 1. Administrative systemer Et område, hvor de fleste institutioner gerne så forbedringer, var i forhold til de obligatoriske administrative systemer. Først og fremmest påpegede institutionerne, at det er et problem, at systemunderstøtningen i forhold til nye tiltag og arbejdsgange ofte ikke er færdigudviklet i tide inden disses ikrafttræden, hvilket medfører mere administration som følge af de omregistreringer, der skal foretages, når systemerne er færdigudviklede. Færdigudviklingen af de administrative værktøjer i tide kunne derfor medvirke til, at administrationen i flere tilfælde blev mindre byrdefuld. Institutionerne udtrykte dog forståelse for, at dette ikke altid var muligt på grund af den korte implementeringstid, som ofte følger af politiske indgreb. Dernæst fremkom institutionerne også med en række konkrete forslag til forbedringer af de administrative systemer, som ville medvirke til at lempe institutionernes administrative arbejde. For flere institutioner har manglen på disse funktionaliteter betydet, at institutionerne har investeret i supplerende administrative værktøjer. Forslag til forbedringer af de administrative systemer: Nye og bedre funktionaliteter i forhold til budgettering, debitorstyring, identifikation af manglende deltagerbetaling mv. Elektronisk fakturering Accept af digital signatur Logistiksystem til lokalefordeling Forbedring af enkelte funktionaliteter i SLS (f.eks. i forhold til administration af restferie) Konkrete forbedringer i EASY: Indlæggelse af komplette takstkataloger, automatiske kontrakter til AF og kommuner mv. Det var primært erhvervsskolerne, der fremkom med forslag til forbedringer vedrørende det administrative system EASY, hvilket skal ses i sammenhæng med, at systemet ikke længere videreudvikles, da ministeriet vil udvikle et nyt økonomistyringssystem på erhvervsskoleområdet. Drøftelserne med institutionerne under besøgsrunden og på temadagen viste dog også, at det på nogle institutioner er et mangelfuldt kendskab til funktionaliteterne i de administrative systemer og/eller manglende kompetencer, der betyder, at institutionerne ikke kan udnytte de eksisterende administrative systemer tilstrækkeligt. I den forbindelse fremkom flere erhvervsskoler med kritik af den nuværende EASY-konsulentordning, hvor det er skolernes indtryk, at konsulenterne ofte har en utilstrækkelig og ikke opdateret viden, hvorfor de ikke kan bidrage med den nødvendige assistance. Der blev derfor også udtrykt ønske om en ændring af konsulentordningen eller, at ministeriet spiller en større rolle i forhold til vejledningen omkring EASY. 105

109 2. Regelgrundlag Institutionerne har kun i begrænset omfang peget på forslag til administrative lettelser, der forudsætter regelændringer. Det drejer sig bl.a. om: Lempelse af annonceringskravet på ÅU Institutionerne udtrykte ønske om en lempelse af kravet om lovpligtig annoncering af ÅU begrundet først og fremmest i, at taxametret ikke dækker udgifterne forbundet hermed. Dertil kom, at institutionerne i nogle tilfælde allerede har kunnet fylde hold op på forhånd, men alligevel er forpligtet til at annoncere og derfor i sidste ende må afvise elever, da holdene er fyldt op Hævelse af minimumsgrænsen for afskrivninger Færre revisorpåtegninger Harmonisering af de forskellige uddannelsers censurregler Tilpasning af regler for aktivitetsopgørelse i forbindelse med fjernundervisning 3. Videre- og efteruddannelsesområdet Udover de i kapitel 7 nævnte ønsker vedr. administrationen af VEU-området har institutionerne peget på følgende forslag til administrative lettelser: Forenkling af kursistadministrationen på AMU-området institutionerne ønsker elektroniske blanketter og adgang til at gemme personoplysninger elektronisk med henblik på at eventuel senere genbrug Faste takster for et år ad gangen på AMU også i forbindelse med versionsskift Hvis bevillingsrammer skal anvendes, foretrækkes en fast udmeldt bevillingsramme fra starten af året frem for, at der pludselig indføres tilskudslofter i løbet af et finansår Genindførelse af afmeldegebyr på AMU med henblik på at imødegå frafald i sidste øjeblik. Som det er nu, er det nødvendigt at overbooke holdene Et nummer/kode pr. fag/færre kombinationsmærker pr. fag Længere frist for indbetaling af deltagerbetaling At indberetningsfejl vises i kladde-udgaven på skolerne. Angives pt. som ok. 4. Administrative arbejdsgange I forhold til forenklinger af de administrative arbejdsgange og procedurer har institutionerne peget på følgende forslag til forenklinger: Øget digitalisering o F.eks. elektroniske tilskudsbreve o Digitalisering af administrationen af specialpædagogisk støtte Gennemgang af eksisterende opgaver, der administrativt er meget byrdefulde med henblik på at opnå forenklinger o Institutionernes indberetning af lærertimer o Administrationen af momskompensationsordningen o Administrationen af Statens Selvforsikring Ændring af lønsystemet for elever i skolepraktik Tilpasning af konteringsretningslinjer o Hurtigere tilpasning af kontoplaner i forhold til nye tiltag o Bedre (konteringsmæssig) sammenhæng mellem indtægter og udgifter o Større sammenhæng mellem kontoplaner og udarbejdelsen af årsregnskabet på MVU-området 106

110 o Mere præcise (og obligatoriske) retningslinjer for kontering med henblik på at give institutionerne mulighed for benchmarking 5. Ministeriets rolle Som nævnt i kapitel 6 har institutionerne påpeget, at det oftest ikke er de administrative tiltag som sådan, der medfører øget administrativ belastning, men i højere grad at tiltagene implementeres med tilbagevirkende kraft, udmeldingen af nye tiltag/administrative procedurer sker med kort implementeringstid, der er manglende systemunderstøtning og manglende vejledning fra ministeriet. I den forbindelse har institutionerne udtrykt ønske om: Større inddragelse af og samarbejde med institutionerne omkring de administrative konsekvenser af nye tiltag Mere vejledning fra ministeriets side i forbindelse med implementeringen af nye procedurer Nyhedsbrev-tjeneste, der informerer om nye tiltag, regler og procedurer 107