Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014 stadfæstes.

Transkript

1 (Varmeforsyning) Frederiksborggade København K Besøgsadresse: Linnésgade 18, 3. sal 1361 København K Tlf Fax ekn@ekn.dk KLAGE FRA Arbejdernes Boligselskab i Gladsaxe OVER Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014 OM afslag på at indlede en tilsynssag J.nr NÆVNETS SAMMEN- SÆTNING I SAGEN Nævnsformand, dommer Poul K. Egan Næstformand, professor, dr.polit. Chr. Hjorth-Andersen Professor, cand.jur. & ph.d. Bent Ole Gram Mortensen Professor, cand.jur. & ph.d. Michael Gøtze Direktør, cand.oecon. Niels Jørgen Ravn Sørensen NÆVNETS AFGØRELSE Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014 stadfæstes. Arbejdernes Boligselskab i Gladsaxe v/advokat Asger Janfelt, Energi & Miljø Advokatfirma, (herefter klager) har den 27. marts 2014 klaget over Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014, hvor Energitilsynet oplyste, at tilsynet anså sagen om klagers henvendelse om E.ON Produktion Danmark A/S (herefter E.ON Produktion) for så vidt angik anlæggene Egeparken, Mølleparken, Lyngparken og Stengårdsparken for afsluttet. Sagens baggrund Klager aftog tidligere varme fra E.ON Produktion Danmark A/S (herefter E.ON Produktion) på anlæggene Egeparken, Mølleparken, Lyngparken og Stengårdsparken. Klager opsagde varmeleveringsaftalerne med virkning fra årsskiftet 2012/2013. Klager rettede den 11. oktober 2012 henvendelse til Energitilsynet i anledning af, at E.ON Produktion havde varslet en forhøjelse af den faste afgift for anlæggene, som ville indebære en stigning i den samlede varmepris fra ca. 6,4 mio. kr. i 2011 til forventet ca. 18,1 mio. kr. i 2012.

2 Klager havde bestridt det varmeprismæssige grundlag over for E.ON Produktion og derfor standset a conto-indbetalingerne. E.ON produktion varslede herefter, at der ville blive lukket for varmeforsyningen. Klager anmodede derfor tilsynet om snarest muligt at meddele E.ON Produktion, at der ikke måtte trues med afbrydelse af leverancerne, når der var fremsat en ikke ubegrundet indsigelse mod betalingskravet, samt at rejse en tilsynssag om det varmeprismæssige grundlag for de anmeldte prisforhøjelser. På baggrund af en række henvendelser til Energitilsynet indledte tilsynet en række tilsynssager om forskellige problemstillinger i relation til E.ONkoncernen, herunder bl.a. E.ON Produktion. Energitilsynet traf i den forbindelse følgende afgørelse over for klager den 27. februar 2014: Side 2 af 10 [ ] Ad 2) Sagen vedrører et spørgsmål om leveringsafbrydelse og et spørgsmål om opskrivning af anlægssummer i Spørgsmålet om leveringsafbrydelse har vi drøftet i en anden sag. Jeg henviser til vores korrespondance i sagen om Fortunen Midt. Henset til den tid, der er gået siden din henvendelse og den mulighed, som Egeparken, Mølleparken, Lyngparken og Stengårdsparken måtte have for varmeleverance på egne kedler som alternativ til fjernvarmen fra E.ON Produktions kraftvarmeanlæg, skal jeg anmode dig om at give mig besked, hvis du vil opretholde den del af klagen. I spørgsmålet om en opskrivning af afskrivningsgrundlaget i 2007 skal jeg oplyse, at der ikke er tale om en opskrivning af afskrivningsgrundlaget, men om en tilbageførsel af afskrivninger, da der skete en samtidig modsvarende indtægtsførsel af afskrivningerne. Jeg gør derfor ikke mere ud af afskrivningsdelen i denne sag, da der ikke på sigt er nogen prismæssige konsekvenser af E.ON Produktions tilbageførsel af afskrivningerne. Jeg skal dog oplyse, at Energitilsynet tidligere har informeret E.ON Produktion om, at Energitilsynet ikke fremadrettet uden videre vil acceptere, at et varmeværk tilbagefører - det vil sige indtægtsfører tidligere udgiftsførte - afskrivninger.

3 Klagevejledning Klage over Sekretariatet for Energitilsynets afgørelse om at lukke sagen kan indbringes for Energiklagenævnet. Klagen skal være indbragt til Energiklagenævnet inden 4 uger fra modtagelsen af afgørelsen. Energiklagenævnets adresse er Frederiksborggade 15, 1360 København K. Forretningsorden for Energiklagenævnet kan ses på Energiklagenævnets hjemmeside [ ] Klager klagede den 27. marts 2014 til Energiklagenævnet over afgørelsen. Klagers synspunkter og bemærkninger Det er klagers opfattelse, at Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014 bør ophæves, og sagen hjemvises til tilsynet med henblik på, at tilsynet: Side 3 af 10 - undersøger, om de anmeldte prisstigninger er i overensstemmelse med varmeforsyningslovens prisregulering, herunder for så vidt angår spørgsmålet om opkrævning af gamle underdækninger, - pålægger E.ON Produktion at nedjustere anlægsværdierne med de beløb, selskabet opskrev dem med i 2007 uden at øge underdækningerne tilsvarende, - pålægger E.ON Produktion at tilbageføre for højt opkrævede administrationsomkostninger for 2009 og 2010, jf. Energitilsynets afgørelse af 19. december 2013 om E.ON s koncerninterne samarbejdsaftaler, og - tager konkret stilling til, i hvilket omfang administrationsomkostninger vil kunne indregnes for 2011 og senere år som stillet i udsigt ved Energitilsynets forudgående tilkendegivelse af 26. juni 2012 i samme sag om E.ON s koncerninterne samarbejdsaftaler Forholdet omkring afbrydelse af leverancerne var kun relevant, mens klager stadig aftog varme fra E.ON Produktion, og er ikke omfattet af klagen. Til støtte herfor har klager navnlig anført følgende: Gamle underdækninger kan ikke indregnes i varmeprisen. Underdækninger skal indregnes i det første eller i hvert fald det næstfølgende regnskabsår efter opgørelsen for fortsat at afspejle en nødvendig omkostning. E.ON Produktion har for de fire anlæg ikke søgt at afvikle gamle underdækninger, men i stedet ladet dem vokse fra kr. i slutningen af 2009 til kr. i slutningen af 2011, hvilket er

4 årsagen til de store prisstigninger i Samtidig med, at E.ON Produktion vil opkræve de gamle underdækninger har selskabet øget de årlige afskrivninger fra kr. for hvert af årene til i alt kr. i Selvom denne afskrivning måtte ligge inden for afskrivningsbekendtgørelsens rammer må det dog inddrages i vurderingen af, om de gamle underdækninger samtidig kan indregnes. Prisstigningerne er i strid med varmeforsyningsloven, og Energitilsynet burde have rejst en tilsynssag om dette. Selvom Energitilsynet nu vil behandle de gamle underdækninger som led i tilsynets undersøgelse af E.ON s prisfastsættelse, bør det for de fire anlæg dog behandles sammen med forholdet omkring opskrivning af anlægsværdierne. Anlægsværdierne bør nedjusteres med i alt 2,1 mio. kr. for de fire anlæg. I afgørelsen af 27. februar 2014 synes Energitilsynet at være at den opfattelse, at opskrivningen af anlægsværdierne er i strid med varmeforsyningsloven og afskrivningsbekendtgørelsen, men at tilsynet ikke vil foretage sig noget, da det ikke har nogen prismæssige konsekvenser på sigt. Der er imidlertid forskel på underdækninger og anlægsværdier. Anlægsværdier kan i modsætning til underdækninger afskrives over en periode på op til 30 år fra idriftsættelsestidspunktet. Når E.ON Produktion flyttede underdækning til anlægsværdi undlod selskabet reelt at afvikle underdækningen over det følgende års priser. Underdækningen havde formentlig været større, hvis opskrivningen ikke havde fundet sted. Det ville imidlertid have givet selskabet det fornødne incitament til at nedbringe underdækningen stabilt over priserne for årene i stedet for at øge de årlige afskrivninger fra i alt kr. for hvert af årene til i alt kr. i Regnskabsdispositionen i 2007 udgjorde reelt en opskrivning af anlægsværdierne. E.ON Produktion har derefter indtægtsført afskrivningerne og herefter modposteret indtægtsførslen på anlæggene. Selskabet har derved samlet set opskrevet anlægssaldoen uden at foretage en tilsvarende anlægsinvestering. Anlægssaldoen forrentes modsat underdækninger som langfristet gæld. Det er således ikke korrekt, at det ingen prismæssige konsekvenser har. Side 4 af 10 E.ON Produktion bør tilbageføre kr. i for højt opkrævede administrationsomkostninger for 2009 og Energitilsynet har ved afgørelse af 19. december 2013 nedsat omkostningerne for administration med halvdelen af beløbene i E.ON s koncerninterne samarbejdsaftaler. Det svarer til kr. for de fire anlæg. Energitilsynet bør endvidere foretage en kritisk gennemgang af udviklingen i administrationsomkostningerne for de fire anlæg. Energitilsynet lægger til grund i sin tilkendegivelse fra 26. juni 2012, at tilsynet

5 som grundlag for priseftervisninger fra og med år 2011 fra E.ON Produktion og E.ON Varme Danmark A/S modtager dokumentation for de afregnede ydelser samt dokumentation for de foranstaltninger, som er indført til kontrol af køb af administrative og kunderelaterede ydelser hos E.ON Danmark A/S. Energitilsynet vil ifølge tilkendegivelsen tage konkret stilling til dokumentationens tilstrækkelighed og i hvilket omfang omkostningerne vil kunne indregnes. Denne gennemgang bør også laves for de fire anlæg. Selvom anlægget Stengårdsparken blev taget ud af drift i midten af 2011 og derefter alene omfattede én kedel steg administrationsomkostninger f.eks. i E.ON Produktions synspunkter og bemærkninger E.ON Produktion er ikke fremkommet med bemærkninger til sagen. Energitilsynets udtalelse til sagen Energitilsynet har bl.a. anført følgende: Side 5 af 10 Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014 omhandler ikke underdækningsfremførslerne og underdækningernes eventuelle indflydelse på den senere prisfastsættelse. Dette er omfattet af den oprindelige klage af 11. oktober 2012 til Energitilsynet. Efter en fornyet gennemgang af den oprindelige klage fra 11. oktober 2012 samt det fremsendte brev af 20. august 2012 til E.ON Danmark A/S vil tilsynet i en særskilt sag behandle de spørgsmål, som stilles i brevet af 20. august Tilsynet behandler som led i undersøgelsen af E.ON s prisfastsættelse spørgsmålet om underdækningernes tilværelse i relation til varmeforsyningslovens prisbestemmelser. Tilsynet er opmærksomt på, at der optræder underdækninger i de fire forsyningsområder, som denne klage vedrører. Energiklagenævnet bør stadfæste tilsynets afgørelse af 27. februar 2014 for så vidt angår det forhold, at tilsynet ikke har grebet ind over for indtægtsførslen af afskrivningerne i områderne i Tilsynet har påtalt dette over for E.ON Produktion, og der er i priserne ikke forskel på, om et beløb bliver opkrævet under benævnelsen underdækning eller afskrivning for de fire forsyningsområder, da beløbene er de samme. Der er måske tale om en tidsmæssig forskydning af det beløb, som opkræves i afskrivninger, men prismæssigt har det ingen betydning, fordi afskrivningerne på den måde erstatter et tilsvarende beløb i underdækning. E.ON Produktion kan som kollektivt varmeforsyningsanlæg opkræve en underdækning i priserne, selvom parterne har indgået privatretlige prisaftaler, ligesom selskabet på hvert budgettidspunkt kan beslutte sig om det kommende varmeårs afskrivninger under afskrivningsreglerne. Det skal understreges, at der er tale om ind-

6 tægtsførsel af afskrivninger med modpostering på anlæg og ikke en opskrivning af anlæg. Det ses ved, at modposteringen til afskrivningerne sker på indtægter. Hvis der var tale om opskrivning, ville modposteringen være sket som en balancepostering og ikke som en resultatpostering. Forholdet omkring opkrævede administrationsomkostninger er allerede afgjort ved tilsynets afgørelse af 19. december 2013, og spørgsmålet om, i hvilket omfang administrationsomkostninger vil kunne indregnes for 2011 og senere år vil tilsynet se nærmere på, når Energiklagenævnet har truffet afgørelse i sagen om tilsynets afgørelse af 19. december Retsgrundlaget for Energiklagenævnets afgørelse Elforsyningslovens 1 78 og 80 beskriver Energitilsynets funktion og nedsættelse. Af lovens 78 fremgår følgende: Side 6 af 10 [ ] Energitilsynet 78. Til varetagelse af tilsyns- og klagefunktion på energiområdet nedsætter transport- og energiministeren et Energitilsyn. Energitilsynet behandler ikke klager vedrørende civilretlige tvister. [ ] Af lovens 80 fremgår endvidere: [ ] 80. Energitilsynet kan behandle og afgøre sager på eget initiativ eller på grundlag af en anmeldelse eller en klage. [ ]. Energiklagenævnets praksis Energiklagenævnet har i en række sager taget stilling til, om Energitilsynet har pligt til at realitetsbehandle henvendelser og klager, som tilsynet modtager. Der kan bl.a. henvises til Energiklagenævnets afgørelse af 15. december 2008, j.nr Af denne afgørelse fremgår bl.a. følgende: [ ] Energiklagenævnets bemærkninger Energitilsynet er nedsat i medfør af elforsyningsloven 78. Af bestemmelsens stk. 1 fremgår, at der til varetagelse af tilsyns- og 1 Lovbekendtgørelse nr af 25. november 2013 om elforsyning med senere ændringer.

7 klagefunktion på energiområdet nedsættes et Energitilsyn. Det fremgår endvidere af elforsyningslovens 80, at Energitilsynet kan behandle og afgøre sager på eget initiativ eller på grundlag af en anmeldelse eller en klage. Varmeforsyningsloven og de øvrige love, som Energitilsynet fører tilsyn med, indeholder ikke på samme måde som elforsyningsloven specifikke bestemmelser om Energitilsynets tilsyns- og klagefunktion. Det er dog Energiklagenævnets opfattelse, at de generelle bestemmelser i elforsyningslovens 78 og 80 om Energitilsynets funktioner og nedsættelse finder anvendelse på Energitilsynet som sådan, uafhængig af, hvilket lovområde Energitilsynet konkret behandler sager efter. Energiklagenævnet har herved lagt vægt på, at Energitilsynet blev nedsat med hjemmel i elforsyningsloven, og at det derfor er naturligt, at generelle bestemmelser om Energitilsynets funktioner m.v. findes i elforsyningsloven. Det følger ligeledes af ordlyden af elforsyningslovens 78, stk. 1, at Energitilsynet varetager tilsyns- og klagefunktioner på energiområdet. Side 7 af 10 Tilsynsmyndigheder har efter almindelig forvaltningsretlig praksis som sådan ikke pligt til at behandle alle klager. Det er fast antaget vedrørende tilsynsordninger, hvor én forvaltningsmyndighed fører tilsyn/kontrol med en anden forvaltningsmyndighed. Det samme må antages at være udgangspunktet i forhold til et lovbestemt tilsyn med en erhvervssektor som Energitilsynets virksomhed er udtryk for medmindre en konkret fortolkning af den enkelte tilsynsbestemmelse måtte ændre herved. Dette udgangspunkt, hvorefter en tilsynsmyndighed ikke har pligt til at behandle klager eller andre henvendelser, gælder uanset, om den person, som klager, må anses for at have en væsentlig og individuel interesse i det forhold, der klages over (partsstatus/klageberettiget til Energitilsynet). Der henvises herved til Folketingets Ombudsmands udtalelse i Folketingets Ombudsmands Beretning 1990, side 83 ff. (FOB ). Udtalelsen findes bl.a. på det fælles statslige retsinformationssystem, under betegnelsen FOU For så vidt angår en nærmere fortolkning af de generelle tilsynsbestemmelser i elforsyningslovens 78, stk. 1, og 80 finder Energiklagenævnet, at disse ikke pålægger Energitilsynet en pligt til at behandle klagesager. Energiklagenævnet har herved navnlig lagt vægt på, at det af elforsyningslovens 80 følger, at Energitilsynet bl.a. på baggrund af en klage kan tage en sag op. Energi-

8 klagenævnet skal i det hele henvise til Elforsyningsloven med kommentarer af Bent Ole Gram Mortensen, 2. udgave 2004, Jurist- og Økonomforbundets forlag side 439 ff. Energiklagenævnet finder endvidere, at anvendelsen af udtrykket klagefunktion i elforsyningslovens 78, stk. 1, ikke uden en nærmere præcisering i lovens forarbejder med tilstrækkelig klarhed pålægger Energitilsynet en egentlig pligt til at behandle klager. Energiklagenævnet bemærker hertil, at lovgivningen på det energiretlige område kan indeholde særskilte bestemmelser, som i konkrete tilfælde medfører en pligt for Energitilsynet til at behandle klager (f.eks. varmeforsyningslovens 23 k, stk. 4). En sådan pligt følger dog som anført ovenfor ikke af de generelle tilsynsbestemmelser i elforsyningslovens 78, stk. 1, og 80. Side 8 af 10 En tilsynsmyndighed som Energitilsynet har alene pligt til at realitetsbehandle henvendelser/klager, i hvilke der rejses konkret begrundet mistanke om, at der enten foreligger en lovovertrædelse af nogen betydning eller er udvist en ulovlig adfærd. Heraf følger, at en myndighed som minimum må foretage en vurdering af, om en henvendelse/klage rejser en sådan mistanke. Der henvises herved til FOB (se nærmere ovenfor), hvori det i en sag vedrørende Monopoltilsynet og Industriministeriet udtales, at det næppe er muligt at præcisere omfanget af pligten til at behandle konkrete sager nærmere end til, at der på den ene side ikke er pligt til at behandle alle klager eller andre henvendelser, hvor der er påstand om, at loven overtrædes, mens der på den anden side er pligt til at realitetsbehandle henvendelser, hvor der rejses konkret begrundet mistanke om, at der foreligger en lovovertrædelse af nogen betydning. [ ] Afgørelsen er offentliggjort i anonymiseret form på Energiklagenævnets hjemmeside: under menupunktet afgørelser. Afgørelsen omtaler endvidere en udtalelse fra Folketingets Ombudsmand. Udtalelsen kan bl.a. findes på det fælles statslige retsinformationssystem, under betegnelsen FOU Energiklagenævnets begrundelse for afgørelsen En tilsynsmyndighed som Energitilsynet har alene pligt til at realitetsbehandle henvendelser/klager, i hvilke der rejses konkret begrundet mistanke om, at der enten foreligger en lovovertrædelse af nogen betydning eller er udvist en ulovlig adfærd. Heraf følger, at en tilsynsmyndighed som Energitilsynet som

9 et minimum må foretage en vurdering af, om en henvendelse/klage rejser en sådan mistanke. Energiklagenævnet forstår Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014 således, at tilsynet ikke fandt, at der udover de igangværende tilsynssager var andre forhold, som gav Energitilsynet anledning at rejse yderligere tilsynssager på baggrund af klagers henvendelse af 11. oktober Sagen for Energiklagenævnet drejer sig derfor om, hvorvidt Energiklagenævnet kan tilslutte sig Energitilsynets vurdering af, om der i den foreliggende sag er en konkret begrundet mistanke om, at der enten foreligger en lovovertrædelse af nogen betydning eller er udvist en ulovlig adfærd, som giver anledning til at rejse yderligere tilsynssager. Energiklagenævnet bemærker, at Energitilsynet efter nævnets opfattelse har indhentet tilstrækkelige oplysninger til at kunne foretage en vurdering af, hvorvidt klagers henvendelse/klage forpligter Energitilsynet til at indlede flere tilsynssager. Side 9 af 10 Energiklagenævnet kan i denne sag efter en konkret vurdering tilslutte sig Energitilsynets vurdering af, at der ikke på baggrund af de indhentede oplysninger udover de allerede indledte tilsynssager er forhold, der gør, at Energitilsynet forpligtes til at indlede flere tilsynssager. Energiklagenævnet har navnlig lagt vægt på, at Energitilsynet har oplyst, at tilsynet i en særskilt sag vil behandle spørgsmålet om opkrævning af gamle underdækninger for de fire anlæg som led i undersøgelsen af E.ON s prisfastsættelse. Energitilsynet har endvidere oplyst, at det vil se nærmere på, i hvilket omfang administrationsomkostninger vil kunne indregnes for 2011 og senere år, når Energiklagenævnet har truffet afgørelse i sagen om tilsynets afgørelse af 19. december 2013, der angår administrationsomkostninger for årene 2009 og Nævnet forventer at træffe afgørelse i den sag i marts Med hensyn til det af klager anførte omkring E.ON Produktions tilbageførsel af afskrivninger, så er Energiklagenævnet enigt i Energitilsynets vurdering af, at der samlet set ikke er nogen prismæssige konsekvenser af tilbageførelsen. Energiklagenævnet finder imidlertid, at det havde været hensigtsmæssigt, hvis Energitilsynet havde indhentet nærmere oplysninger herom, jf. Energitilsynets udtalelse om, at man ikke fremadrettet uden videre vil acceptere, at et varmeværk tilbagefører afskrivninger, som derved indtægtsføres. Det giver dog ikke Energiklagenævnet tilstrækkelig anledning til at bestemme, at Energitilsynets afgørelse skal hjemvises af den grund. På denne baggrund stadfæstes Energitilsynets afgørelse af 27. februar 2014.

10 Energiklagenævnets afgørelse Energiklagenævnet stadfæster Energitilsynets afgørelse af 27. februar Sagen har været behandlet på Energiklagenævnets møde den 23. februar 2015 og ved efterfølgende skriftlig behandling. Afgørelsen er truffet i henhold til varmeforsyningslovens 26, stk. 1. Afgørelsen kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Afgørelsen offentliggøres på Energiklagenævnets hjemmeside. Søgsmål ved domstolene til prøvelse af afgørelser truffet af Energiklagenævnet efter varmeforsyningsloven eller regler, der er udstedt efter denne lov, skal være anlagt inden 6 måneder efter, at afgørelsen er meddelt pågældende. Side 10 af 10 Er afgørelsen offentligt bekendtgjort, regnes fristen dog altid fra bekendtgørelsen, jf. varmeforsyningslovens 26, stk. 4. På nævnets vegne Poul K. Egan Nævnsformand /Henrik Chieu Sekretariatschef