Fremtidens nationale efterretningstjeneste

Transkript

1 FORSVARSAKADEMIET APRIL 2003 VUT II/L-STK 2002/2003 KL H. STILLING KN A.G. MOSDAL KN M.AA. FRIIS Fremtidens nationale efterretningstjeneste Det, der gør, at den vise fyrste og den kloge general altid sejrer over fjenden, og det, der gør, at deres bedrifter er ud over det sædvanlige, er deres forudviden. Sun Tzu På baggrund af en redegørelse af politiske krav til efterretninger, potentielle truslers modus operandi, nu og i fremtiden, og udviklingen i andre efterretningstjenester, analyseres efter hvilke metoder og strukturer et europæisk land, der er medlem af EU og NATO, kan sammensætte sin efterretningstjeneste. Efterfølgende appliceres de danske opgaver på de analyserede løsninger. Formålet er at identificere den model som fremtidens danske efterretningstjeneste skal formes efter

2 Side Side... 2 RESUMÉ... 6 INDLEDNING Kapitel... 7 Indledning og opgavediskussion Indledning Baggrund Generelt Efterretningstjeneste i Danmark Opgavediskussion Metode Formulering af undertitel Teori Afgrænsninger og definitioner Afgrænsninger Definitioner REDEGØRELSE Kapitel Sikkerhedspolitiske beslutningstagere og opgaver i EU/NATO og tilhørende nationer Formål Generelt Sikkerhedspolitik og sikkerhedspolitiske beslutningstagere i et EU/NATO-land Sikkerhedspolitiske beslutningstagere på det politiske niveau i EU Sikkerhedspolitiske beslutningstagere på det politiske niveau i NATO Sikkerhedspolitiske beslutningstagere på det politiske niveau i national sammenhæng Danmarks sikkerhedspolitik Sikkerhedspolitiske opgaver Mellemstatlig efterretnings- og sikkerhedstjeneste Forholdet mellem beslutningstagere og efterretningstjenesten Sammenfatning Kapitel Nuværende og fremtidige trusler rettet mod EU/NATO-lande & deres sikkerhedspolitiske interesser i ind- og udland Formål Generelt Hvad er en trussel? Den Symmetriske trussel Mål Organisation Kommunikation Midler Økonomi Kampmidler Efterretninger

3 Sammenfatning af den symmetriske trussel Den Asymmetriske trussel Mål Organisation Kommunikation Midler Økonomi Kampmidler Efterretninger Sammenfatning af den asymmetriske trussel Sammenfatning Kapitel Den generelle udvikling inden for efterretningstjeneste blandt EU og NATO-lande Formål Formål med efterretningstjeneste Hvordan virker efterretningstjeneste? Metoder for gennemførelse af efterretningstjeneste Generelt Prioritering af metoder Clandestin indhentning Teknisk indhentning (TECHINT) Menneskelig indhentning (HUMINT) Åben indhentning Analyse Kontraefterretningstjeneste (CI) Skjulte handlinger (CA) Strukturer for gennemførelse af efterretningstjeneste Generelt Den sammensluttede struktur Den centraliserede struktur Den konkurrerende struktur Den internationale udvikling indenfor efterretningstjeneste Ændrede betingelser for efterretningstjenesten Den virtuelle korporation Network Centric Warfare Den teknologiske udvikling SIGINT og de nye udfordringer Åbenhed og Outsourcing Proliferation Den amerikanske efterretningstjeneste Generelt Udviklingen i den amerikanske efterretningstjeneste på kort sigt Udviklingen indenfor den amerikanske efterretningstjeneste på mellem langt til langt sigt Den canadiske efterretningstjeneste Generelt Udviklingen indenfor den canadiske efterretningstjeneste Den engelske efterretningstjeneste

4 Generelt Udviklingen indenfor den engelske efterretningstjeneste Den svenske efterretningstjeneste Generelt Udviklingen indenfor den svenske efterretningstjeneste NATO og EU s efterretningstjeneste Generelt Udviklingen indenfor EU s efterretningstjeneste Sammenfatning ANALYSE Kapitel Analyse og kategorisering af trusler i ind- og udland Formål Generelt Kategorisering af truslen i forhold til geografi Delkonklusion geografi Kategorisering i forhold til OODA-loop Den symmetriske trussel Opfatte Vurdere Beslutte Udføre Den asymmetriske trussel Opfatte Vurdere Beslutte Udføre Miljømæssige trusler Krav til EU/NATO landes OODA-loop Sammenfatning Kapitel Opstilling af krav til metoder Formål Generelt OODA-loopet OODA-loopet og efterretningstjenesten Analyse af evnen til at kunne opfatte Clandestin indhentning Analyse af Teknisk indhentning (TECHINT) Analyse af foto- eller billedefterretningstjeneste (PHOTINT og IMINT) Analyse af SIGINT Analyse af HACKINT HUMINT Åbne kilder og Outsourcing Analyse af evnen til at kunne vurdere Analyse Samarbejde Analyse af evnen til at beslutte

5 6.6. Analyse af evnen til at udføre Counter Intelligence Skjulte handlinger Sammenfatning Kapitel Opstilling af strukturer for en fremtidig EU eller NATO efterretningstjeneste Formål Generelt Strukturer Den sammensluttede struktur Organet til samordning og koordinering af den nationale efterretningstjeneste Den centraliserede struktur Den konkurrerende struktur Delkonklusion Kapitel Applicering af strukturer på danske forhold Formål Generelt Danske forhold Danmarks efterretningstjenester De danske sikkerhedspolitiske opgaver Den danske lovgivning og kontrolvirksomhed med sikkerheds- og efterretningstjenesterne Den sammensluttede struktur Den centraliserede struktur Delkonklusion Kapitel Konklusion og perspektivering Formål Generelt Strukturerne Konklusion Metoder Perspektivering Bilag Bilag Oversigt over krav til metoder Tillæg A Bilag 1 Bilag 2 Bilag 3 Bilag 4 Bilag 5 Bibliografi. Det amerikanske efterretningsfællesskab. Den canadiske efterretningstjeneste. Oversigt over krav til metoder. Forsvarets og Politiets Efterretningstjeneste. Analysemodel. 5

6 RESUMÉ Med det asymmetriske angreb den 11. september 2001 i USA blev der varslet om nye tider indenfor efterretningstjeneste. Desuden har den sikkerhedspolitiske dagsorden udvidet sig efter den kolde krigs ophør, således at den nu også omfatter økonomiske, miljø- og samfundsmæssige forhold. Denne udvidelse af de sikkerhedspolitiske opgaver stiller store krav til efterretningstjenestens sammensætning, og til det generelle samarbejde mellem stater og efterretningstjenester. Den asymmetriske trussel har vist sig i stand til at ramme mål overalt i EU og NATOlandene og deres interesser i udlandet. Midlerne til at angribe med spænder vidt og kan i sin yderste konsekvens omfatte miljømæssige trusler. Dette stiller krav til efterretningstjenesterne om en bredere informationsindhentning, større hurtighed og smidighed, samt en mere aktiv beskyttelse af følsomme informationer og svagheder. De skærpede krav til efterretningstjenesten har derfor medført en større diskussion om den generelle udvikling indenfor efterretningstjeneste blandt EU og NATO lande. Diskussionen anføres af USA, og peger på behovet for at gøre efterretningstjenesten mindre bureaukratisk og mere åben og analytisk funderet. Moderne og fremtidig teknologi muliggør desuden en mere smidig indsættelse af indhentningsmidlerne, som også kan styrkes gennem et mere udtalt samarbejde mellem efterretningstjenesterne. En typisk efterretningstjeneste anvender metoderne Human Intelligence (HUMINT), Technical Intelligence (TECHINT), analyse og kontraefterretningstjeneste til indhentning og bearbejdning af informationer. Indenfor den enkelte metode ligger der en række muligheder for at styrke efterretningstjenesten. Blandt andet gennem en fladere organisation og decentralisering af efterretningstjenesten, udnyttelse af myndigheder udenfor det etablerede efterretningsfællesskab, samt etablering af netværk og anvendelse af anden avanceret teknologi. Efterretningstjenester anvender traditionelt en af tre forskellige strukturer; den sammensluttede, som den engelske, den centraliserede som den canadiske eller den konkurrerende, som kan genfindes ved den amerikanske. Samarbejde, koordinering og hastighed er nogle af nøgleordene når efterretningstjenesten skal møde de nye sikkerhedspolitiske og mere komplekse transnationale opgaver. De enkelte strukturer kan styrkes gennem oprettelse af organer, som koordiner og samordner de mange myndigheder som i et eller andet omfang bidrager til den generelle informationsindhentning. Som for eksempel politiet og udenrigsministeriet. Mens den konkurrerende struktur ikke ses anvendt af nationer med begrænsede ressourcer, kan både den sammensluttede og centraliserede struktur anvendes i Danmark. Da samarbejde, koordination og hastighed er helt centralt for den fremtidige efterretningstjeneste, ses den centraliserede struktur at være den, der bedst tilgodeser de nationale behov. Heri ligger imidlertid et behov for at sammenlægge Forsvarets og Politiets Efterretningstjeneste. Da der allerede er et vist sammenfald i deres opgaver, ses en sammenlægning at være en styrkelse af den fremtidige nationale evne til at møde de nye udfordringer.

7 INDLEDNING 1. Kapitel Indledning og opgavediskussion 1.1. Indledning. Dette kapitel fastsætter rammerne for specialets indhold og udformning. Indledningsvis gennemføres en diskussion af opgaveteksten med henblik på at udlede specialets hovedspørgsmål. En efterfølgende analyse af hovedspørgsmålet danner baggrund for specialets problemformulering. Afslutningsvis behandles metode og teori, samt afgrænsninger og definitioner. Specialet omhandler fremtidens nationale efterretningstjeneste Baggrund. Med terrorangrebene den 11. september 2001 i USA, blev der varslet om nye tider indenfor efterretningstjenesten. Udviklingen for varsling om asymmetriske trusler havde dog været på dagsordenen før 11. september. Angrebene medførte imidlertid øget politisk fokus på de asymmetriske trusler og efterretningstjenestens fremtidige virke og betydning i al almindelighed Generelt. Formålet med en efterretningstjeneste er, at opfylde behovet for beslutningstagere i en stat, en virksomhed eller en organisation, til indhentning og bearbejdning af information om andre stater, virksomheder og organisationers kapabiliteter og hensigter. Efterretningstjeneste på statsniveau kan tjene flere forskellige mål, og kan eksempelvis have økonomiske, politiske, sociale, miljømæssige eller militære formål. Fælles for opgaverne er, at de tjener staten ved at styrke beslutningstagernes muligheder for at handle og at træffe rigtige beslutninger. Efterretningstjenester støtter således primært det politiske/strategiske niveau, men støtte til det operative og taktiske niveau forekommer også, eksempelvis i forbindelse med styrkeindsættelser i udlandet. Indtil for kort tid siden har hovedinteressen for informations- og efterretningsindhentning været rettet mod andre stater, da hovedtruslen mod Danmark og Danmarks allierede var angreb fra en anden stat. Især efter den 11. september 2001 er det blevet meget tydeligt, at trusler mod Danmark ikke alene kan forekomme på statsniveau, men i høj grad også manifesterer sig ved organisationer, virksomheder eller enkeltpersoner, såvel fra ind- som udland Efterretningstjeneste i Danmark. I Danmark indhentes og bearbejdes informationer til efterretninger i to ministerier: 7

8 Justitsministeriet (Politiets Efterretningstjeneste 1 (PET)) og Forsvarsministeriet (Forsvarets Efterretningstjeneste (FE)). I det store hele er efterretningstjenesternes arbejde klassificeret, og dermed ikke offentligt tilgængeligt. Mellem de to efterretningstjenester, FE og PET, er der en klar opdeling af ansvarsområder, hvor PET tager sig af den indre sikkerhed og FE er rettet mod forhold i udlandet. I de øvrige ministerier, foregår en del informationsindhentning både til internt og eksternt brug, hvor blandt andre Udenrigsministeriet via udenrigstjenesten modtager informationer om forhold i lande, hvor Danmark har officielle repræsentationer (ambassader og konsulater). Denne informationsindhentning er dog ikke rutinemæssigt genstand for formaliseret bearbejdning og analyse med henblik på videreformidling til beslutningstagerne Opgavediskussion. Specialet tager sit udgangspunkt i det af FHMU tildelte emne med titlen: Fremtidens nationale efterretningstjeneste. Til opgaven er formuleret følgende undertitel: De tiltagende asymmetriske trusler fra især netværksorganisationer nødvendiggør, sammen med det danske engagement i kampen mod disse, muligvis et øget samarbejde mellem efterretningstjenesterne, både nationalt og internationalt. Der ønskes en analyse af de initiativer, der allerede er igangsat nationalt og en vurdering af i hvilket omfang disse initiativer vil støtte beslutning, planlægning og indsættelse af danske styrker i internationale operationer i fremtiden. Denne undertitel peger reelt på flere hovedproblemer som efterfølgende vil blive diskuteret: 1. En vurdering af behov for et øget samarbejde mellem nationale og internationale efterretningstjenester. 2. En vurdering af den nationale efterretningstjenestes igangsatte initiativer overfor asymmetriske trusler og, 3. En vurdering af, i hvilket omfang disse initiativer støtter de politiske og militære beslutninger i forbindelse med udsendelse af danske styrker i internationale operationer. Specialet skal i henhold til FHMU VEJSAM være. Dette betyder, at FE s og PET s organisationer og virke ikke kan behandles, da de er klassificerede. Da det ikke har været muligt at få specialet opklassificeret, indgår klassificeret materiale ikke i specialet. Ad 1.: Samarbejde mellem nationale og internationale efterretningstjenester. 1 Traditionelt betegnes PET som en sikkerhedstjeneste, men der vil i dette speciale ikke blive skelnet mellem sikkerheds- og efterretningstjeneste. 2 Interview med P. Ivertsen Vicesikkerhedschef i Udenrigsministeriet den 20/

9 Da efterretningstjenesters arbejde generelt er klassificeret, er det vanskeligt at redegøre for samarbejdet mellem den danske efterretningstjeneste og udenlandske efterretningstjenester. I tilknytning til EU og NATO er der dog organer, hvor efterretninger fra medlemslandenes efterretningstjenester udveksles. Ad 2.: Den nationale efterretningstjenestes igangsatte initiativer overfor asymmetriske trusler. Ud fra uklassificerede kilder vil det kun være muligt at indhente generelle oplysninger om efterretningstjenester, hvorfor en vurdering af igangsatte nationale initiativer overfor a- symmetriske trusler vil være vanskelig grundet utilgængelighed. I praksis er det derfor ikke muligt at vurdere igangsatte initiativer og virkningen heraf. Ad 3.: Omfang af initiativer i forbindelse med beslutning om udsendelse af danske styrker i internationale operationer. Det vil ikke være muligt at vurdere om de igangsatte initiativer støtter beslutning, planlægning og indsættelse af danske styrker i internationale operationer i fremtiden, igen grundet generel utilgængelighed. Da undertitlen på grund af klassifikation kun i ringe grad kan behandles tager vi i stedet udgangspunkt i specialets titel: Fremtidens Nationale Efterretningstjeneste. Ordet Fremtidens peger på, at der på baggrund af aktuelle hændelser og trusler er et behov for at ændre på den nuværende efterretningstjeneste. Den fremtidige nationale efterretningstjeneste skal således være i stand til at håndtere opgaver og trusler på sigt. Ordet Nationale peger på, at der er tale om en nations efterretningstjeneste, men ikke nødvendigvis Danmarks. Dermed kan der i dette speciale tages afsæt i en mere bredt orienteret efterretningstjeneste, for herefter at fokusere på danske forhold. Det er altså evnen til at afdække trusler mod en nation og behovet for at kunne agere eller reagere herpå, der vil være dimensionerende for en efterretningstjeneste. Dette er årsagen til at specialet også behandler samarbejde mellem efterretningstjenester. Ordet Efterretningstjeneste peger på, at det netop er opgaver og organisering af en efterretningstjeneste, der er det vigtigste i specialet. Det er ikke specificeret hvilken form for efterretningstjeneste specialet skal behandle. Derfor vil vi fokusere på hvad en efterretningstjeneste kan og skal lave i relation til en nations sikkerhedsmæssige opgaver i fremtiden. For at målrette specialet er det nødvendigt at lave en efterretningstjeneste for et land, som er i samme generelle sikkerhedspolitiske situation som Danmark; et land, der er medlem af EU og NATO. Der tænkes her på europæiske lande, der på nuværende tidspunkt er medlem af begge organisationer. Kendetegnende for disse lande er, at de ligger i Europa, har et vist teknologisk stade og har etableret samarbejde med andre EU og NATO lande. Samtidig har vi et ønske om, at gøre tilgangen til emnet så åben som mulig. Derfor ses det som en fordel, ikke at tage afsæt i den eksisterende nationale efterretningstjeneste, men udelukkende fokusere på fremtidens nationale efterretningstjeneste. 9

10 Da fremtidens trusler ikke alene kan identificeres som værende rettet mod Danmark, men i højere grad mod Vesten og vestlige værdier som begreb, anser vi det for relevant ikke kun at fokusere på trusler rettet mod Danmark. Her er det interessant at fokusere på trusler mod Danmark og allierede lande indenfor EU og NATO. At EU og NATO igen er udgangspunktet skal ses i lyset af de mange fælles interesser, der varetages gennem disse organisationer. Det kunne også være OSCE eller FN, der var udgangspunktet, men vi vurderer, at eksempelvis et dansk engagement i forbindelse med disse organisationer vil foregå i samarbejde med EU og/eller NATO partnere, enten i rammen af EU/NATO eller bilateralt. Det bedste eksempel på at en trussel mod et vilkårligt NATO medlem er relevant for alle NATO lande, er NATO traktatens artikel 5, der er NATO landenes musketér-ed 3. Efterretningstjeneste er et sikkerhedspolitisk værktøj, og derfor vil der være behov for identifikation af de sikkerhedspolitiske beslutningstagere i EU, NATO og tilhørende lande. For at identificere nøgleområder for efterretningstjenestens virke, vil en klarlægning af de sikkerhedspolitiske behov og deraf afledte opgaver være nødvendig. For at kunne konstruere den optimale efterretningstjeneste, er det desuden afgørende, at have et grundigt kendskab til nuværende og fremtidige trusler mod EU og NATO lande og deres statslige interesser i ind- og udland. Da vi vil se på efterretningstjeneste så bredt som muligt, medfører det, at vi redegør for den generelle udvikling indenfor efterretningstjenester i udvalgte EU og NATO lande, herunder udviklingen indenfor metoder og udvalgte strukturer. Med fuldstændig klarlagte sikkerhedspolitiske opgaver og trusselsbilleder og affødte krav til metoder og struktur for en efterretningstjeneste vil det være muligt, at sammensætte den nationale efterretningstjeneste, som bedst opfylder behovet for relevante efterretninger, indholdsmæssigt og tidsmæssigt, til brug for de sikkerhedspolitiske beslutningstagere. Når der er skabt den eller de bedste efterretningstjenester, vil det desuden være muligt, at overføre dem på danske forhold, for efterfølgende at kunne pege på den bedste nationale/danske sammensætning. I valget af kilder, har vi i store træk valgt at se bort fra danske kilder, som beskriver den nationale efterretningstjenestes nuværende og fremtidige virke. Dels fordi de er meget sparsomme, dels for ikke at blive for fastlåste i vores analyse af metoder og strukturer. Der er således overhovedet ikke taget stilling til, eller afsæt i, hvordan den nationale efterretningstjeneste løser sine opgaver. Derimod har vi søgt at finde kilder, som beskriver lande, der har en af de tre overordnede strukturer indenfor efterretningstjeneste: Den sammensluttede 4, den centraliserede og den konkurrerende struktur 5. Samtidig har det været vigtigt for os at redegøre for en efterretningstjeneste fra et skandinavisk land, som vi normalt sammenligner os med. Således er valget faldet på den amerikanske, engelske, canadiske og svenske efterretningstjeneste; 3 Af Den Nordatlantiske Traktat artikel 5 fremgår Deltagerne er enige om, at et væbnet angreb mod en eller flere af dem i Europa eller i Nordamerika, skal betragtes som et angreb mod dem alle; 4 Artikel af Ejaz Akram om A Comparative Analysis of the Structures and Functions of Intelligence Community in Israel and India, p An American Intelligence Community Back on Track? By William L. Mitchell, p

11 England som både er medlem af EU og NATO, Sverige som er medlem af EU, samt USA og Canada der begge er NATO-allierede. Vi har desuden søgt at anvende kilder, som er så nutidige som mulige. Aktionen den 11. september 2001, var på mange måder skelsættende, men reelt har udviklingen indenfor efterretningstjeneste rettet mod asymmetriske trusler været i gang siden den kolde krigs afslutning. Derfor er flere kilder, som er vurderet vigtige for dette speciale skrevet før 11. september Særligt har udviklingen indenfor den amerikanske efterretningstjeneste været toneangivende, ikke bare i størrelse, men også i sit opgør med den kolde krig. Dermed ikke sagt at USA har løst sine problemer, men USA har været og er fortsat i gang med en meget dynamisk og udviklende debat om efterretningstjenestens fremtid 6. Denne debat er søgt afspejlet i dette speciale, hvorfor store dele af kildematerialet netop er hentet fra denne debat. Åbenheden omkring de europæiske efterretningstjenester er desværre ikke af samme omfang som i USA, hvorfor færre kilder er hentet fra Europa. Afledt af ovenstående formuleres følgende hovedspørgsmål: Hvordan sammensættes fremtidens nationale efterretningstjeneste? 1.6. Metode. Den nationale efterretningstjeneste er, som tidligere anført, orienteret mod blandt andet andre stater og organisationer. Der kan således i denne sammenhæng argumenteres for, at der er to parter som kan være i konflikt med hinanden; den ene er den stat som efterretningstjenesten arbejder for og den anden er andre stater/organisationer. Mens den nationale efterretningstjeneste forsøger at indhente og bearbejde informationer om modstanderen for at kunne varsle beslutningstagerne om mulige trusler, vil den anden stat/organisation eller modstanderen omvendt søge at finde svage punkter ved staten, med henblik på at gennemføre en eventuel voldelig eller kriminel handling. Hovedspørgsmålet medfører, at der i dette speciale skal findes en national efterretningstjeneste, som bedst kan tilvejebringe et beslutningsgrundlag for beslutningstagerne. Der er således tale om at mulige sammensætninger for en efterretningstjeneste i et vist omfang skal afvejes eller sammenlignes med modstanderens muligheder for at gennemføre aktioner eller true staten. Dette peger på at den operative analysemodel 7, som netop rummer opstilling af egne løsningsmuligheder og modstanderens handlemuligheder, i et vist omfang vil kunne anvendes som metode i dette speciale. Grunden til at den kun kan anvendes i et vist omfang skal blandt andet ses i at det ikke er muligt eller formålstjenstligt, at gennemføre en egentlig konfrontation, som metoden ellers tilsiger, idet det vil være særdeles vanskeligt at opstille helt udtømmende handlingsmuligheder for modstanderen. Der vil imidlertid undervejs i specialet være behov for at kunne sammenligne eventuelle modstanderes og den fremtidige efterretningstjenesters metoder og struktureres evne til at indhente og bearbejde informationer, for herigennem at stille krav til den enkelte metode, og finde styrker og svagheder ved strukturerne. Til dette formål ses OODA-loopet, som værende det bedst egnede værktøj til at strukturere sammenligningerne. OODA-loopet beskrives i detaljer under afsnittet om teori. 6 Best Truth, Intelligence in the Information Age. By Bruce D. Berkowitz and Allan E. Goodman, p FHMUVEJSAM DEL II 11

12 Med afsæt i en justeret operativ analysemodel er der behov for at skabe de nødvendige rammer for at kunne opstille mulige sammensætninger af en fremtidig efterretningstjeneste, inden der overgås til en analyse. Rammerne skabes gennem en redegørelse for det politiske niveau og beslutningstagernes behov for og brug af efterretninger, for herigennem at kunne formulere krav til den fremtidige efterretningstjeneste. For at kunne opstille trusler, som i fremtiden vil rette sig mod EU eller NATO lande og deres sikkerhedspolitiske interesser i ind- og udland, og samtidig stille krav til den fremtidige efterretningstjeneste, vil det være nødvendigt også at redegøre for disse trusler. Endelig skal der, med henblik på at opstille forslag og krav til den fremtidige efterretningstjeneste, redegøres for den generelle udvikling indenfor efterretningstjenester i udvalgte EU og NATO-lande, herunder rammer og begreber. Specialet vil på baggrund af redegørelsen analysere og kategorisere truslernes udvikling i ind- og udland. Truslerne vil ikke blive opstillet som egentlige scenarier, men vil udarbejdes med henblik på at stille krav til den fremtidige efterretningstjeneste. Herefter opstilles først krav til metoder og strukturer med henblik på at opstille muligheder for sammensætning af den fremtidige efterretningstjeneste. Denne analyse struktureres efter OODAloopet, for blandt andet at kunne sammenligne hastigheden i modstanderens og den fremtidige efterretningstjenestes evne til at indhente og bearbejde informationer. De fremkomne forslag til den fremtidige efterretningstjeneste diskuteres herefter som et hele i forhold til OODA-loopet med henblik på at finde styrker og svagheder ved den enkelte struktur. På baggrund af erkendte svagheder justeres og optimeres de enkelte løsningsmuligheder, som herefter appliceres på danske forhold for at identificere den model, der bedst egner sig til at løse netop de danske sikkerhedspolitiske opgaver. Konklusion vil bestå af en anbefaling til den fremtidige danske efterretningstjeneste. Anbefalingen vil beskrive efterretningstjenestens struktur og metoder til gennemførelse af pålagte opgaver. Dermed vil anbefalingen have karakter af en anbefalet struktur og en liste med forslag til styrkelse af metoder, som skal tilsikre at de sikkerhedspolitiske beslutningstagere bibringes de nødvendige efterretninger. Perspektiveringen kan indeholde hvilke lovmæssigheder, der om nødvendigt kunne ændres, samt give et bud på holdbarheden af den fremtidige nationale efterretningstjeneste. Da specialet ikke redegør for den nationale efterretningstjeneste, kan det derfor ikke udelukkes, at den nuværende og fremtidige nationale efterretningstjeneste allerede har taget højde for anbefalingerne i specialet. Men det er vores mål, at nogle af de anførte forhold kan bidrage til at styrke eller inspirere den nationale efterretningstjeneste Formulering af undertitel. På baggrund af en redegørelse af politiske krav til efterretninger, potentielle truslers modus operandi, nu og i fremtiden, og udviklingen i andre efterretningstjenester, analyseres efter hvilke metoder og strukturer et europæisk land, der er medlem af EU og NATO, kan sammensætte sin efterretningstjeneste. Efterfølgende appliceres de danske opgaver på de analyserede løsninger. 12

13 Formålet er at identificere den model som fremtidens danske efterretningstjeneste skal formes efter 1.7. Teori. Efterretningstjenester benytter sig normalt af et såkaldt efterretningskredsløb. Det består af: indhente, bearbejde og rapportere. Disse punkter understøtter så beslutninger. Men efterretningskredsløbet er kun en lille del af et større kredsløb, som for eksempel en nation benytter sig af i sikkerhedsmæssige spørgsmål. Til at optimere effektiviteten af efterretningstjenesten, i forhold til truslernes måde at operere på, vælger vi at anvende OODA-loopet (Observe, Orientate, Decide, Act, på dansk: opfatte, vurdere, beslutte, udføre). OODA-loopet er opfundet af Oberst John R. Boyd 8 ( ). OODA-loopet bruges nu både indenfor militæret og forretningsverdenen 9. OODA-loopet bruges på både det strategiske, det operative og det taktiske niveau, i forbindelse med militære operationer. Både nationer, organisationer og individer har et OODA-loop, og sættes to OODA-loop op mod hinanden vil den med det hurtigste OODA-loop have en fordel overfor modstanderen. Man kan arbejde på at få denne fordel på tre måder. Gøre sit eget OODA-loop hurtigere, med bedre teknologi og organisation. Påvirke modstanderens OODA-loop ved at bryde ind med f.eks. utraditionelle dispositioner. Påvirke modstanderens OODA-loop ved bedre at sikre egne informationer mod indhentning. At opfatte/indhente oplysningerne er selvfølgelig forudsætningsskabende, men oplysningerne skal sættes i relief og analyseres af efterretningstjenesten. Efterfølgende skal beslutningstagerne reagere på efterretningstjenestens anbefalinger, og beslutte om og hvordan der skal handles. Denne proces skulle gerne overhale truslens planer eller truslens reaktionstid, hvis en kompromittering er erkendt. Fordelen ved OODA-loopet er, at det har den opfattede/indhentede information som den faktor, der sætter en reaktion i gang fra vores side. Ulempen er at nogle trusler måske har et OODA-loop som ikke kan bestemmes, og hvorfra informationer ikke kan indhentes. I sådanne tilfælde virker kun forebyggelse og beskyttelse. 8 Pilot i US Air Force. Han brugte en stor del af sit liv på at studere blandt andet militær strategi og taktik

14 Opfatte Påvirkninger af OODA-loop Opfatte Vurdere Vurdere Beslutte Beslutte Udføre Udføre EGET OODA-LOOP MODSTANDERENS OODA-LOOP Frem for at opfinde en ny struktur at sammensætte en efterretningstjeneste efter, anvendes strukturteori 10 til at identificere væsensforskellige måder, at strukturere og organisere efterretningstjenesten på. Fordelen er at man kan arbejde med afprøvede strukturer og afledte erfaringer. Ulempen er at en potentiel ideel struktur ikke bliver behandlet Afgrænsninger og definitioner Afgrænsninger. Der vil i dette speciale ikke blive analyseret på den nuværende og fremtidige nationale efterretningstjeneste som den er. Herunder vil der heller ikke blive redegjort for de samarbejder, som den nationale efterretningstjeneste eventuelt har. I valget af struktur vil der ikke blive taget højde for eventuelle omkostninger i forbindelse med opstilling, uddannelse og indkøb af teknologi. Det vurderes ikke muligt at vurdere disse omkostninger nærmere. I forbindelse med beskrivelse af forhold vedrørende EU, forholder vi os ikke til det danske forbehold vedrørende militærsamarbejde, da specialet beskæftiger sig med fremtiden og det ikke kan udelukkes, at det danske forbehold på sigt vil bortfalde. 10 Strukturteori behandles i kapitel 4. 14

15 Definitioner. Trussel: Trussel kan opfattes på flere måder; dels kan nationer/organisationer/enkeltpersoner opfattes som en trussel, men også handlinger som de pågældende trusler udfører eller begivenheder som truslerne medfører, kan karakteriseres som en trussel. Nationer eller organisationer, der udgør en trussel, vil i specialet overordnet blive benævnt som truslen/trusler. Symmetrisk trussel: Truslen fra et lands konventionelle styrker mod eget lands konventionelle styrker i henhold til krigens love. Masseødelæggelsesvåben kan også benyttes af en symmetrisk trussel selv om disse våben er ukonventionelle. Asymmetrisk trussel: Truslen fra ikke konventionelle styrker/organisationer eller begivenheder, der kan påvirke eget lands sikkerhedspolitiske interesser. Terrorisme: Terrorisme kan defineres som den ulovlige brug af eller trussel om brug af magt eller vold mod personer eller ejendom, i et forsøg på at tvinge eller skræmme regeringer eller samfund for at opnå politiske, religiøse eller ideologiske mål 11. Failed states: Lande der på grund af for eksempel geografi, sociologi, religion, tidligere kolonialisme, den kolde krigs eftervirkninger, dårlig ledelse eller korruption har svage regeringer og alvorlige interne uroligheder. Nogle eksempler herpå er Albanien, Sierra Leone, Somalia. Rogue states: Lande med diktaturlignende regimer, der er en trussel mod stabiliteten i deres region, lande der søger at skaffe sig masseødelæggelsesvåben og støtter terrorister. Eksempler herpå er Irak og Nordkorea. EU/NATO lande: Lande der er medlem af begge organisationer på nuværende tidspunkt. 11 Fremtidens forsvar, Beretning fra Forsvarskommissionen af 1997, Bilagsbind 1, bilag 1, s

16 REDEGØRELSE 2. Kapitel Sikkerhedspolitiske beslutningstagere og opgaver i EU/NATO og tilhørende nationer Formål. Formålet med dette kapitel er at identificere sikkerhedspolitiske beslutningstagere i EU/NATO-lande, samt de opgaver beslutningstagerne skal varetage i lyset af det udvidede sikkerhedsbegreb. Kapitlet udarbejdes med henblik på i kapitel 6 at formulere krav til metoder, samt i kapitel 7 og 8 at få tilvejebragt den struktur, som i størst mulig grad optimerer samarbejdet mellem beslutningstagerne og efterretningstjenesten Generelt. Efterretningstjenesten, som er et sikkerhedspolitisk redskab, har til opgave at indhente informationer om alle forhold, der kan eller vil berøre den nationale sikkerhed, både i og udenfor nationen (eksempelvis internationale missioner, ambassader med mere). De bearbejdede informationer, efterretningerne, skal i sig selv styrke nationens muligheder for at handle og beskytte sig selv, i det jo bredere beslutningsgrundlaget for beslutningstageren er, des større er sandsynligheden for at træffe rigtige beslutninger. Da strukturen i efterretningstjenesten skal optimeres til at tilvejebringe beslutningsgrundlag hurtigst muligt, af hensyn til optimeringen af eget OODA-loop, er det nødvendigt at få identificeret de sikkerhedspolitiske beslutningstagere. Med afsæt i en redegørelse for det udvidede sikkerhedsbegreb vil dette kapitel beskrive de affødte sikkerhedspolitiske opgaver, som påhviler en nation. Kapitlet vil desuden kort redegøre for eksempler på de generelle forventninger og relationer mellem beslutningstagere og efterretningstjenesten Sikkerhedspolitik og sikkerhedspolitiske beslutningstagere i et EU/NATO-land. Bertel Heurlin definerer dansk sikkerhedspolitik som: Sikkerhedspolitik er den del af udenrigs-, forsvars- og indenrigspolitikken, som i bred forstand har at gøre med trusler mod og i sin yderste konsekvens liv og død for den politiske enhed som hedder Danmark 12. Den sikkerhedspolitiske dagsorden er i dag bredere og mere varieret, end den var under den kolde krig. Sikkerhedsbegrebet i det nye Europa må nødvendigvis være betydelig bredere end tidligere, hvor man med militære midler forsøgte at holde orden i den europæiske region. I det udvidede sikkerhedsbegreb indbefattes, at der for det første er blevet plads til og behov for at se militære spørgsmål i en større sammenhæng, herunder i relation til politiske, økonomiske og kulturelle aspekter. Dette adskiller sig fra situationen 12 Atlantsammenslutningen: På sporet af europæisk sikkerhed, s

17 under den kolde krig, hvor de militærstrategiske spørgsmål var styrende. For det andet er det en stadig mere udbredt opfattelse, at nye emner som miljøødelæggelse, flygtningestrømme, terrorisme, spredning af masseødelæggelsesvåben og organiseret, grænseoverskridende kriminalitet kan blive sikkerhedsproblemer på linje med traditionelle militære udfordringer. Debatten om bredt versus snævert sikkerhedsbegreb handler ifølge professor O. Wæver primært om, hvorvidt andre trusler skal tildeles samme presserende nødvendighed som de militære 13. Både NATO og EU er skabt i kølvandet på 2. Verdenskrig med henblik på at skabe sikkerhed i Europa. NATO som modsvar mod en ydre fjende, især den kommunistiske trussel fra Sovjetunionen, og EU for at binde de europæiske nationer tæt sammen, især handelspolitisk/økonomisk. Sikkerhedspolitik føres således i Europa både nationalt og mellemstatsligt. I det efterfølgende redegøres for de sikkerhedspolitiske beslutningstagere på politisk niveau i EU, NATO og nationalt Sikkerhedspolitiske beslutningstagere på det politiske niveau i EU. Det samlede EU-traktatgrundlag består af Traktaten om Den Europæiske Union, der betegnes Maastricht-traktaten, som ændret ved Amsterdam-traktaten og Nice-traktaten 14 og siden Maastricht-traktatens ikrafttræden den 1. november 1993, hvor medlemslandene for første gang traktatfæstede målet "en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)", har Den Europæiske Union som sådan kunnet give sin mening til kende på den internationale arena og har kunnet fremsætte sin holdning i forbindelse med væbnede konflikter, menneskerettigheder eller ethvert andet spørgsmål, der vedrører de grundlæggende principper og fælles værdier, som danner grundlag for EU, og som det har forpligtet sig til at forsvare. FUSP-bestemmelserne blev revideret med Amsterdam-traktaten, der trådte i kraft den 1. maj Artikel i EU-traktaten omhandler i dag specifikt FUSP 15. Heraf fremgår at sikkerhedspolitik i Europa således ikke længere kun er et nationalt anliggende, idet visse beføjelser som tidligere var nationale nu er overflyttet til et mellemstatsligt organ. Det Europæiske Råd fastlægger principperne og de overordnede retningslinier for FUSP, herunder for anliggender der har indvirkning på forsvarsområdet. Det Europæiske Råd består af stats- og regeringscheferne i medlemslandene samt af formanden for Kommissionen. De bistås af medlemslandenes udenrigsministre og et medlem af Kommissionen. Rådet for Den Europæiske Union (i daglig tale kaldet Rådet) består af en repræsentant for hver medlemsstat på ministerplan, som er beføjet til at forpligte sin regering. Rådets medlemmer er politisk ansvarlige over for deres nationale parlamenter. Rådet bistås af et generalsekretariat, der forbereder Rådets arbejde og sørger for, at det afvikles gnidningsløst på alle niveauer. Det ledes af en generalsekretær/højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik som udnævnes af Rådet. 13 Forelæsning ved FAK af Ole Wæver Tema 2.2 lektion P. Biering og K.A. Holm: EU efter Nice, side

18 Rådets Generalsekretariat beskæftiger sig især med at forberede møderne i Det Europæiske Råd, samlingerne i Rådet for Den Europæiske Union og møderne i dets forberedende organer, dvs. De Faste Repræsentanters Komité og grupperne. Det rådgiver formandskabet og generalsekretæren i forbindelse med deres koordineringsopgaver. Rådets sekretariat, Kommissionen og medlemslandenes hovedstæder står i konstant kontakt med hinanden ved hjælp af et beskyttet kommunikationssystem, der giver dem mulighed for at udveksle meddelelser og foretage konsultationer. Kandidatlandene står også i kontakt med Rådets sekretariat ved hjælp af et beskyttet datanet 16. Det Europæiske Råd godkendte i Helsingfors i december 2000 oprettelsen af 3 stående politiske og militære organer; Den Stående Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komite (PSC), Den Europæiske Unions Militærkomite (EUMC) og Den Europæiske Unions Militærstab (EUMS). PSC er drivkraften i den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik (ESFP) og FUSP: PSC skal behandle alle aspekter af FUSP, herunder den fælles europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik 17. Generalsekretæren/den højtstående repræsentant for FUSP kan efter samråd med formandskabet og med forbehold af artikel 18 i traktaten varetage formandskabet for PSC, navnlig i krisesituationer EUMC har ansvaret for at yde militær rådgivning (på grundlag af konsensus) og udarbejde anbefalinger til PSC om alle militære spørgsmål i EU. Den giver militære retningslinjer vedrørende alle militære aktiviteter indenfor EU's rammer. Formanden for EUMC er fast (i princippet valgt for 3 år) og skal ved udnævnelsen være en firestjernet officer, helst en tidligere forsvarschef fra en EU-medlemsstat. I internationale sammenhænge repræsenterer EUMC-formanden EUMC i Den Udenrigsog Sikkerhedspolitiske Komité og i Rådet, når det er hensigtsmæssigt 18. EUMS skal foretage»hurtig varsling, situationsvurdering og strategisk planlægning i forbindelse med Petersbergopgaverne, herunder identifikation af europæiske nationale og multinationale styrker«, og iværksætte politikker og afgørelser efter retningslinjer udstukket af EUMC. EUMS er en afdeling under Generalsekretariatet for Rådet og er direkte tilknyttet generalsekretæren/den højtstående repræsentant; den er sammensat af personer, der stilles til rådighed af medlemslandene, og som har international handleevne i henhold til en statut, som Rådet skal vedtage. Chefen for EUMS skal være en trestjernet officer af generals/admiralsklassen Sikkerhedspolitiske beslutningstagere på det politiske niveau i NATO Det øverste beslutningsorgan i NATO er det Nordatlantiske Råd (NAC), hvor hvert medlemsland er repræsenteret ved en ambassadør. Nato-ambassadøren er støttet af administrativt personale og militærrådgivere. NAC s ambassadører mødes indtil flere gange De Europæiske Fællesskabers Tidende 30. januar 2001, L 27/2 18 De Europæiske Fællesskabers Tidende 30. januar 2001, L 27/6 19 De Europæiske Fællesskabers Tidende 30. januar 2001, L 27/8 18

19 ugentligt, men der afholdes også møder på højere plan, hvor forsvars- og udenrigsministre deltager. Til topmøderne er det stats- og regeringscheferne der mødes. 2 andre politiske organer, Defense Planning Committee (DPC) og Nuclear Planning Group (NPG) mødes med samme deltagerkreds og frekvens 20. Alle møder ledes af NATO s generalsekretær, en højtstående international statsmand fra et af medlemslandene. Generalsekretæren vælges for en 4-årig periode 21. Både NAC, DPC og NPG er tilknyttet en række underordnede komiteer (civile). Ligeledes er der tilknyttet en militær rådgivningsstab, Militær Komite, til at assistere og rådgive de 3 organer i militære anliggender. Militærkomiteen mødes ugentligt under ledelse af Chairman Military Committee, og jævnligt føres drøftelserne på et højere niveau, hvor de respektive forsvarschefer deltager i møderne. Militærkomiteen er den højeste militære autoritet i NATO og refererer til forsvarscheferne efter direktiver fra NAC, DPC og NPG. De strategiske kommandoer er underlagt Militærkomiteen Sikkerhedspolitiske beslutningstagere på det politiske niveau i national sammenhæng. I EU/NATO-landene er regeringsmagten nærmest identiske, hvad enten det er monarkier eller republikker; de er alle repræsenteret med demokratisk valgte parlamenter. I national sammenhæng er sikkerhedspolitiske beslutningstagere stort set placeret niveaumæssigt ens. Da det danske system, med indskrænket-monarkisk regeringsform, således vurderes ikke på væsentlige punkter at afvige fra øvrige EU/NATO-landes, redegøres i det efterfølgende for de sikkerhedspolitiske beslutningstagere i Danmark. Den lovgivende magt i Danmark er jf. Grundlovens 3 hos kongen og Folketinget i forening. Af Grundlovens fastslås at Kongen udøver sin myndighed gennem ministrene, som er ansvarlige for regeringens førelse. Kongen udnævner og afskediger statsministeren og de øvrige ministre og bestemmer deres antal og fordeling. Ministrene i forening udgør statsrådet, hvor alle love og vigtige regeringsforanstaltninger forhandles (Grundloven 17). Det er således ministrene der ifølge Grundloven er de øverste beslutningstagere på det politiske niveau i Danmark. For udenrigspolitikkens føring fremgår specifikt af lovgivningen: Kongeloven fra 1665 siger at kongen skal føre rigets udenrigspolitik, og udenrigspolitikken skal således udspringe fra regeringsmagten. I dag er det fortsat regeringen der fører Danmarks udenrigspolitik, men siden Grundlovens vedtagelse 22 har man samtidig krævet, at den folkevalgte forsamling har en vis indflydelse på udenrigspolitikken. Dette fremgår af Grundlovens 19.3: Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om Det Udenrigspolitiske Nævn fastsættes ved lov NATO yearbook 2001 chapter NATO i det 21. århundrede 22 Kongeloven blev indflettet i Grundloven af 1849 med undtagelse af artikel 21 og 25 19

20 Udenrigspolitisk nævn er et magtfuldt organ, hvilket blandt andet indikeres ved at mange af medlemmerne er de respektive partiers formænd eller ordførere 23. De ministerier som beskæftiger sig med sikkerhedspolitiske anliggender er traditionelt Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og til dels Justitsministeriet, men med det udvidede sikkerhedsbegreb, er sikkerhedspolitik en del af stort set alle ministerier Danmarks sikkerhedspolitik. Det overordnede mål for dansk sikkerhedspolitik er Danmarks udvikling og overlevelse som et selvstændigt demokratisk land med økonomisk velfærd og et tæt økonomisk samarbejde med de omkringliggende lande. For at nå dette mål arbejder Danmark for at skabe rammer, der gør en fredelig og stabil international udvikling mulig. NATO er hjørnesten i sikkerhedspolitikken, men også OSCE og i stigende grad EU er fora for udøvelse af dansk sikkerhedspolitik. Den overordnede ramme for Danmarks sikkerhed bygger på FN. FN er fundamentet for opbygningen af et internationalt samfund baseret på fælles normer og regler. Tidligere tiders militære trussel er i dag afløst af nye udfordringer og risici. Etniske og regionale spændinger, vold og social uro præger udviklingen mange steder. Begrebet sikkerhed er blevet bredere. Hvor den kolde krig holdt lokale spændinger og konflikter nede, er situationen i dag væsentlig mere kompleks og i høj grad præget af interne konflikter. Krisen i Kosovo er et eksempel herpå. De midler, der skal tages i brug for at imødegå disse udfordringer, må have en bredere karakter. Der er behov for indsatser, der spænder over en række elementer: Civile, diplomatiske, økonomiske, politiske, sikkerhedspolitiske og i sidste ende om nødvendigt også fredsbevarende og fredsskabende Sikkerhedspolitiske opgaver. Med udgangspunkt B. Heurlins definition på sikkerhedspolitik: Sikkerhedspolitik er den del af udenrigs-, forsvars- og indenrigspolitikken ses de sikkerhedspolitiske opgaver at udspringe heraf. Ifølge professor O. Wæver omfatter sikkerhedspolitik fem (seks) sektorer 26 : Militær sektor Økonomisk sektor Udover sikkerhedspolitisk beslutningstagning i de respektive ministerier og i udenrigspolitisk nævn foregår en del af folketingets arbejde omkring lovgivning i diverse udvalg. I 1972 blev der i Folketinget vedtaget en reform af udvalgssystemet, hvilket medførte at der blev oprettet udvalg på alle væsentlige lovgivningsområder. Udvalgenes møder er som udgangspunkt lukkede, og førte drøftelser er i almindelighed fortrolige (Folketingets arbejde, M.H. Hess og A.F. Thøgersen, s. 72) Forelæsning ved FAK, tema 2.2. lektion

21 Miljømæssig sektor Politisk sektor Samfundsmæssig sektor Religiøs er den sjette sektor, men opgaverne er i det store hele en integreret del af den samfundsmæssige sektor. Fra hver af sektorerne kan identificeres flere delopgaver: Militær: 1. Sikring af nationens territorialgrænser 2. Varsling med hensyn til fjendtlig styrkeopbygning/mobilisering 3. Opretholdelse af logistisk infrastruktur Økonomisk: 4. Forsvar af den nationale økonomi 5. Organiseret grænseoverskridende kriminalitet 6. Opretholdelse af infrastruktur 7. Sikring af informatiksystemer 8. Sikring af fri handel Miljømæssig 9. Økologisk sikkerhed 10. Miljøødelæggelse Politisk 11. Produktion af politisk information af interesse for national sikkerhed 12. Menneskerettigheder 13. Sikring af danske statsborgere i udlandet Samfundsmæssig 14. Videnskabelig efterretning 15. Teknologisk efterretning 16. Flygtningestrømme 17. Terrorisme 18. Sikring mod anti-demokratiske kræfter 19. Sikring af samfundsstrukturen Ovenstående 19 punkter anses for at dække de opgaver som en sikkerhedspolitisk beslutningstager stilles overfor. Grænserne mellem de enkelte sektorer er ikke altid skarpe, og enkelte af punkterne vil kunne placeres indenfor flere sektorer; eksempelvis flygtningestrømme som både kan påvirke politisk og samfundsmæssigt, eller organiseret grænseoverskridende kriminalitet, som kan relateres til både økonomisk og samfundsmæssig. Groft kan opgaverne deles i 4: Sikring af nationens overlevelse, velfærd, frihed/rettigheder og identitet. For at den sikkerhedspolitiske beslutningstager kan træffe de rigtige beslutninger, er det således efterretningstjenestens opgave at tilvejebringe efterretninger vedrørende alle punkter. 21