SPECIALE. Samtænkning af den danske civile og militære indsats i konfliktområder.

Transkript

1 FORSVARSAKADEMIET Fakultet for Strategi og Militære Operationer VUT-II/L STK, April 2005 SPECIALE Samtænkning af den danske civile og militære indsats i konfliktområder. Opstilling af en planlægningsmodel, der på det politisk-strategiske niveau kan danne grundlaget for samtænkning af militær og civil indsats i et konfliktområde. Kaptajn Frank Valentin Nielsen

2 INDHOLDSFORTEGNELSE Forside Indholdsfortegnelse 2 Resumé 4 1. Kapitel: Indledning 1.1. Generelt Relevans Opgavediskussion Diskussion af den individuelle opgave Diskussion af samtænkning i forhold til konflikter Problemformulering Delspørgsmål Teori Metode Generelt Deskriptiv analyse af de politisk-strategiske formål med samtænkning Deskriptiv analyse af begrebet samtænknings opståen Opstilling af model for planlægning Konklusion og perspektivering Disposition Afgrænsninger og forudsætninger Kilder Kapitel: Politisk baggrund for samtænkning 2.1. Generelt Rammer Direkte versus indirekte sikkerhed Konflikter og kriser Trusselsbillede Politisk-strategisk baggrund for og formål med samtænkning Militære forhold Økonomiske forhold Samfundsmæssige forhold Politiske forhold Miljømæssige forhold Instrumenter Konklusion Politiske formål i forhold til den brede sikkerhedspolitik Kapitel: Erfaringer 3.1. Formål Konflikterne kort Militære forhold Økonomiske forhold Samfundsmæssige forhold Politiske forhold Miljømæssige forhold 36 UKLASSIFICERET 2

3 3.8. Generelle erfaringer Konklusion Opgavekomplekset Aktører Kapitel: Opstilling af model 4.1. Generelt Femringsmodellen Centers of Gravity Analyseredskab Forudsætninger Modellens styrker og svagheder Tilpasning og justering af modellen Justering ud fra opgavekomplekset Justering ud fra de politiske formål Konklusion Kapitel: Konklusion og perspektivering 5.1. Indledning Politiske bevæggrunde og formål bag samtænkningsprincippet Opgaver, der erfaringsmæssigt skal løses i konflikthåndtering Definition på samtænkning Planlægningsmodel Perspektivering Fremtiden 56 Tillæg Bibliografi. UKLASSIFICERET 3

4 RESUMÉ Samtænkning er et relativt nyt begreb, der anvendes til at betegne den samlede, danske indsats i konfliktspektret. Begrebets opståen er bl.a. en konsekvens af det stigende, danske engagement i internationale konflikthåndteringsopgaver, hvor det har vist sig nødvendigt i højere grad at gøre en indsats på flere områder - samtidigt eller forskudt i tid - end der blev gjort i starten. Udviklingen af begrebet er sket fra bunden, fordi det i de enkelte operationsområder snart blev klart, at militæret eller de øvrige aktører hver for sig ikke er i stand til at løse de ofte meget komplekse og krævende opgaver, der skal løses for at skabe en stabil situation. De forskellige aktører begyndte derfor et samarbejde i felten. Men dette samarbejde bør være et resultat af en struktureret indsats fra toppen og det er her, at samtænkning kommer ind i billedet. Samtænkning er i essensen en koordineret anvendelse af de rådige og nødvendige midler, bl.a. aktører og økonomiske ressourcer, der er målrettet mod at stabilisere en krise gennem konflikthåndtering. Hensigten er at skabe og vedligeholde den sikkerhed, der skal til for at indlede en langsigtet udvikling mod en stabil, bæredygtig og konfliktløsende situation. For at kunne gennemføre denne målrettede og koordinerede anvendelse af midler, skal samtænkning kunne planlægges på det politisk-strategiske niveau. Udgangspunktet for planlægningen må være viden om de opgaver, der skal løses i en konflikthåndtering, kombineret med det eller de politiske formål med den danske indsats. Disse to elementer skal samlet kunne medføre en prioritering af opgaver og fastlæggelse af aktører og ansvar, således at en plan kan udarbejdes. I opgaven opstilles en model, der kan anvendes i den politiskstrategiske planlægning af samtænkning. Grundlaget for opstillingen af modellen findes gennem to analyser. Den første fokuserer på de politiske bevæggrunde bag samtænkning m.h.p. at udlede de sikkerhedspolitiske formål. Den anden er en analyse af erfaringer fra deltagelse i internationale operationer m.h.p. at udlede hvilke opgaver, der er behov for at løse. I begge analyser anvendes en bred, sikkerhedspolitisk tilgang. Analysen af de politiske bevæggrunde munder ud i, at samtænkning er et sikkerhedspolitisk instrument, der kan tjene til at øge den indirekte sikkerhed ved at forebygge eller bekæmpe trusler dér, hvor de måtte opstå i stedet for at gøre det dér, hvor de kan manifesteres. Samtidig har samtænkning som formål at skabe forudsætninger for, at militæret hurtigst muligt kan trækkes ud af en operation og at stabiliseringsopgaverne derfor snarest muligt kan videreføres af civile og humanitære organisationer. Analysen afsluttes med at opstille politiske formål med samtænkning i relation til de respektive felter af den brede sikkerhedspolitik, idet disse efterfølgende bruges til at operationalisere den opstillede model. UKLASSIFICERET 4

5 Analysen af erfaringer munder ud i en kategorisering af de opgaver, der kan være behov for at løse i en konflikthåndteringssituation, samt aktører. Kategoriseringen skyldes, at antallet af såvel opgaver som aktører findes så omfangsrigt, at det ikke umiddelbart er håndterbart i forbindelse med opstillingen af en model. Desuden påpeges nogle problemområder, som der bør indarbejdes i planlægningen af samtænkningen. Dette er bl.a., at situationen i et område kan være så usikker, at det reelt kun er militæret, der kan løse opgaver i en periode. Dette medfører, at som en del af samtænkningen skal militæret sikres kapacitet til at løse de strengt nødvendige opgaver på det civile og humanitære felt. Men det skal holdes for øje, at dels skal det gøres i så begrænset tid som muligt, dels må det ikke kompromittere militærets evne til at anvende magt. Til sidst i opgaven diskuteres en model. Modellen er oprindeligt udviklet til at planlægge parallel luftkrigsførelse. Essensen i modellen er en system-of-system-analysis, der tager udgangspunkt i, at i princippet kan alt beskrives som et system, der består af delsystemer. Denne nedbrydning kan fortsætte indtil man når ned til et sårbart element, der i sig selv ikke kan nedbrydes og som samtidig er vitalt for systemet. Skal systemet ødelægges, kan det nemmest gøres ved at ramme dette element. Begrundelsen for at anvende denne model var, at kunne den anvendes til at planlægge ødelæggelse, så ville den også kunne anvendes til at planlægge genopbygning ved at vende synsvinklen, således at der fokuseredes på konstruktion i stedet for destruktion i analysen. Efter at have diskuteret den oprindelige model, viser det sig, at den har nogle begrænsninger i forhold til den noget mere krævende opgave, som genopbygning og reetablering er i forhold til ødelæggelse. Samtidig er den ikke i stand til at integrere de politiske formål og håndtere de opgavekomplekser, der blev udledt under de to delanalyser. Dette fører til en forkastelse af modellen i sin oprindelige form. I stedet anvendes princippet i modellen til opstilling af en ny model på baggrund af de to tidligere analyser. Resultatet er en model, der kan operationalisere samtænkningen igennem to skridt: Udledning af opgaver og udpegning af mulige aktører. I modellen fordrer dette brug af fokuserede analyseværktøjer inden for hvert opgavekompleks. Prioritering af opgaver og integration heraf med aktører og ansvar ud fra de politiske formål med pågældende indsats. Resultatet er en strategisk plan, der efterfølgende kan danne grundlaget for aktørernes udarbejdelse af egne, operative planer og gennemførelse i felten. Slutteligt rundes opgaven af med en perspektivering, der ender med at pege på samtænkning som et skridt på vejen mod effektbaserede operationer. UKLASSIFICERET 5

6 1. KAPITEL INDLEDNING 1.1. Generelt. Formålet med dette kapitel er at diskutere hovedtitlen m.h.p. at belyse emnets relevans, fastlægge en problemformulering og struktur, herunder analysemetode, fremstillingsform og disposition, idet opgavens titel er: Samtænkning af den danske civile og militære indsats i konfliktområder Relevans. Siden Danmark i starten af 90 erne begyndte at deltage i internationale operationer 1 med større styrker, har samarbejdet mellem militæret, civile og humanitære komponenter haft en stigende interesse. På det udførende eller taktiske niveau erkendtes det hurtigt, at samarbejde var en nødvendighed m.h.p. nødhjælp, repatriering, reetablering af lokalt administrationsapparat, opretholdelse af sikkerhed, imødegåelse af kriminalitet etc., idet militæret, NGO er, GO er eller IO er 2 hver for sig ikke har de nødvendige kompetencer til at dække hele spektret af opgaver 3. En naturlig konsekvens har været en erkendelse af, at samarbejde er væsentligt allerede på det politiske niveau, hvilket peger på at samtænkning skal finde sted i forbindelse med den strategiske planlægning af deltagelse i en international operation. Denne strukturering fra toppen er på vej. Bl.a. fremgår det af det seneste forsvarsforlig, at der i højere grad end hidtil skal ske en samtænkning af militær og civil indsats i et givet indsatsområde, hvor formålet er at opnå en synergieffekt af indsatsen 4, en effekt der ses at kunne udmøntes på flere måder. F.eks. kunne det være et politisk ønske om at få mest muligt ud af de ressourcer, penge såvel som andre midler, der investeres i konfliktområder; det kan være at få lettere adgang til de rådige midler; det kan være et ønske om hurtigere og større effekt af flere midlers målrettede, costeffective og koordinerede indsats; det kan være en kombination heraf o.s.v. Da ressourceknaphed mere vil være normen end undtagelsen, er det naturligt, at der ønskes at få så meget ud af pengene som muligt. Dette efterlader nogle spørgsmål, der kunne være centrale i opgaven, nemlig hvilken synergieffekt, der ønskes opnået igennem samtænkningen, hvordan effekten kan opnås og hvad resultatet af effekten skal bruges til? I øvrigt kan den omtalte del af forsvarsforliget 5 ses som en forlængelse af det arbejde, der er 1 Internationale operationer anvendes herefter som synonym for fredsskabende og fredsstøttende operationer omfattende militære, humanitære og civile (incl. politiske) indsatser. 2 NGO: Non Governmental Organization, GO: Governmental Organization, IO: International Organization (f.eks. FN eller FN-suborganisationer). 3 DUPI report 2000/9, p Aftale om forsvarets ordning , dateret 10. juni Og herunder den under udenrigsministeriet nedsatte embedsmandsgruppe jf. Samtænkning af civil og militær indsats i internationale operationer, et bilag til forsvarsforliget UKLASSIFICERET 6

7 igangsat i regeringsregi. F.eks. nedsatte udenrigsministeriet i 1995 Den Humanitære Kontaktgruppe, og af Bruun-rapporten fra fremgår det, at sammenhængen mellem den militære og civile indsats bør øges for at skabe stabilitet i forlængelse af en konflikt. Og i regeringsoplægget Nye mål i udenrigs- og sikkerhedspolitikken 7 anføres det ligeledes, at de udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumenter i højere grad end hidtil skal samordnes uden det dog nævnes, hvilke instrumenter, der er tale om. Belysningen af hvilke instrumenter, der hentydes til, kunne være et andet spørgsmål til besvarelse i opgaven. Det er således tale om et højaktuelt emne, der synes interessant at diskutere m.h.p. om muligt at bidrage til initiativets konkretisering Opgavediskussion. Den overordnede titel Samtænkning af den danske civile og militære indsats i konfliktområder kan dække over flere problemområder. For at få disse belyst fra forskellige synsvinkler, har gruppen fundet det relevant at opdele i niveauer, således at der arbejdes med det politisk-strategiske, det strategisk-operative samt det operativ-taktiske niveau. Denne inddeling har ikke udspring i nogen top-down-betragtning eller bottom-up-betragtning, for gruppens holdning er, at opgaverne skal kunne læses hver for sig. Mellem specialerne vil der være gråzoner, hvor overlapning vil finde sted, hvilket bl.a. kan ses ud fra den skitserede overlapning i niveauerne. I nærværende opgave tages afsæt i det politisk-strategiske niveau Diskussion af den individuelle opgave. Med udgangspunkt i den politiske synsvinkel vil det være interessant at belyse politiske bevæggrunde for at gennemføre samtænkning. Da holdningen blandt skiftende regeringer ikke synes at ville være væsensforskellig 9, kan det umiddelbart antages, at der i større eller mindre grad vil være konsensus om de formål, som bl.a. er beskrevet i forsvarsforliget Dermed vil en belysning af de politiske bevæggrunde kunne danne et konsistent billede af samtænkningens politiske formål. I forlængelse heraf vil det også være interessant at se på baggrunden for samtænkning, idet behovet tilsyneladende er erkendt ud fra de dragne erfaringer om manglende forudseenhed i planlægning og gennemførelse samt mangelfulde resultater. Derfor vil en belysning af hvilke opgaver, der skal løses i relation til en konflikt, kunne give et fingerpeg om, hvilken effekt, der skal opnås og hvordan. Dette peger videre på, at det kan udledes, hvilke udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumen- 6 De sikkerhedspolitiske vilkår for dansk forsvarspolitik, en rapport, der blev udarbejdet som del af oplægget til det i 2004 indgåede forlig. 7 Udgivet af udenrigsministeriet i juni 2003, opdateret august Defineres her som det niveau, hvorpå der med politisk rygdækning kan skabes planlægningsmæssig sammenhæng og integration mellem instrumenterne og den fastlagte strategi. 9 Danmarks fjerne udenrigspolitik efter Golf-krigen i Militært Tidsskrift nr. 4/2001, p UKLASSIFICERET 7

8 ter, der kan være til rådighed for - eller kan inddrages i - at nå det politisk-strategiske formål eller bidrage til effekten. De udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumenter 10 er traditionelt set begreber som præventivt diplomati, sanktioner, humanitær bistand, fredsbevaring, fredskabelse, overgangsbistand etc. Det er bredt favnende begreber, som reelt ikke siger ret meget om, hvad samtænkning egentlig skal omfatte, idet begreberne i sig selv ikke kan gøre ret meget. De udtrykker nærmest en hensigt og der kræves aktører til at løse opgaverne og dermed nå hensigterne. F.eks. vil instrumentet humanitær bistand kunne omfatte opgaverne mad, varme, husly, beskyttelse o.s.v., hvilket kan løses ved indsættelse af flere aktører som militær 11, DANIDA, Røde Kors 12, NGO er o.s.v., der samlet kan betegnes som instrumentet. Det peger på, at der på det politisk-strategiske niveau skal kunne gennemføres en planlægning, der munder ud i en fastlæggelse af hvilke instrumenter, der skal anvendes i en given situation. Og i forlængelse heraf bør planlægningen føre til, at instrumenternes anvendelse kan operationaliseres gennem en prioritering af opgaver og en fastlæggelse af, hvilke aktører der skal løse hvilke opgaver og med hvilket ansvar. Dette fører videre til, at for at sikre den fuldstændige integration mellem instrumenter, opgaver og aktører, bør relevante aktører kunne inddrages i planlægningen, således at de sikres det bedst mulige grundlag for operativt at planlægge for og løse opgaverne under bevarelse af den overordnede sammenhæng. Dermed er instrumenterne og planlægningen reelt snitfladen til opgaven med den strategisk-operative synsvinkel, hvor aktører behandles. Som resultat af ovenstående, kan gennemførelse af samtænkning på det politisk-strategiske niveau siges at foregå gennem planlægningen. Derfor synes jeg det kunne være både naturligt og spændende at prøve at opstille en planlægningsmodel 13 for samtænkning Diskussion af samtænkning i forhold til konflikter. I relation til den politisk-strategiske indsats må konflikt opfattes bredt i tid og rum, således at der ikke sker en begrænsning i form af fokusering på den væbnede konflikt. En konflikt er kendetegnet ved at kunne indeholde kriser, der evt. kan udvikle sig til væbnet konflikt eller krig - hvorfor der kan være mange kriser i løbet af den samme konflikt. Hele dette konfliktspektrum fra krise over væbnet konflikt til fred - eller i det mindste til en stabiliseret situation efter en krig eller væbnet konflikt - må dækkes af samtænkning. Dette skyldes naturligvis de langsigtede implikationer, som det politisk-strategiske niveau må sigte på, og det giver også mest mening i anvendelse af de udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumenter. Men der vil 10 UM Tema 21, p. 43 et.al. 11 I nogle sammenhænge beskrives militæret også som et instrument. Dermed har militæret en dobbeltrolle som både aktør og instrument. 12 Røde Kors er ikke en egentlig NGO, idet fundamentet for Røde Kors ligger i Geneve-konventionerne og reelt er et retligt grundlag, der medfører forpligtelser for Røde Kors. Men i resten af opgaven generaliseres, således at udtrykket NGO også omfatter Røde Kors. 13 Erfaringer fra f.eks. Storbritannien er, at der endnu ikke er en model, der kan dække alle relevante områder af samtænkningen. Se f.eks. Evaluation of the Conflict Prevention Pools, punkt 23. UKLASSIFICERET 8

9 være forskel på hvilke instrumenter, og herunder hvilke aktører, der kan anvendes i hvilke faser af denne cyklus. F.eks. vil der under instrumentet fredsskabelse i hovedsagen være brug for militæret til at standse den væbnede konflikt, mens instrumenterne fredsbevaring og humanitær bistand med samme eller forskellige aktører kan anvendes både før og efter den voldelige konflikt. Samtænkning på det politisk-strategiske niveau skal altså resultere i sikring af tilstedeværelse med det eller de mest hensigtsmæssige instrumenter og aktører i et potentielt eller givet konfliktområde både før, under og efter en væbnet konflikt. På trods af, at der kan være en militær indsættelse i en krise før denne eskaleres til en væbnet konflikt, synes det ikke at være normen 14. Det er hyppigere sket, at militæret først er blevet indsat på det tidspunkt, hvor den væbnede konflikt er i gang. Det betyder, at der i denne opgave jf. opgavetitlen vil blive lagt vægt på den fase af konfliktforløbet, hvor en krise er eskaleret til væbnet konflikt 15 og der derfor kan forventes indsat militære styrker. Denne fase er skitseret i figuren nedenfor 16. Baggrunden for figuren er, at udviklingen er gået mod en kortvarig indsættelse af væbnede styrker til at standse en voldelig konflikt gennem kampoperationer, hvorved der efterfølgende opstår et gab mellem den voldelige konflikts afslutning og påbegyndelsen af den langsigtede udvikling i konfliktområdet. I gabet er der endnu ikke en stabil situation, hvorfor der stadig vil være militær tilstedeværelse. Det er antagelsen i denne opgave, at samtænkningen med vægt på militær og civil indsats skal dække dette gab mellem større kampoperationer og den langsigtede udvikling: Figur 1: Illustrering af gabet mellem kampoperationer og den langsigtede udvikling. 14 Danmark har deltaget i en operation, UNPREDEP i Makedonien, der havde til formål at forebygge en konflikt ved at indsætte militæret. Denne operation, der startede i 1995, var den første FN-operation, der havde et præventivt mandat. Se 15 Hvilket så i øvrigt kan ske mange gange i løbet af en konflikt. 16 Figuren blev anvendt ved et foredrag for STK-II i FEB 2005 ved US National Defense University vedr. den amerikanske tilgang til Stabilization and Reconstruction Operations (betegnet S&R i figuren). UKLASSIFICERET 9

10 Derved ses samtænkningens endstate at være etablering af fundamentet for den langsigtede udvikling, der i forlængelse af en voldelig konflikt skal medvirke til at skabe et stabilt, demokratisk og konfliktløsende samfund. Dette kan ske gennem såvel konfliktforebyggelse som konflikthåndtering, hvor forebyggelse har en langsigtet karakter, mens håndtering drejer sig om indsatser af mere situationsbestemt og kortsigtet karakter 17. Dermed ligger det også implicit i konflikthåndtering, at den faktisk er en del af konfliktforebyggelsen. Derfor fokuseres der i denne opgave på konflikthåndtering frem for konfliktforebyggelse, hvor samtænkningen kan ses som det centrale værktøj i og udvidelse af overgangsbistanden 18, der defineres som den øjeblikkeligt virkende hjælp, der ydes i umiddelbar forlængelse af en (voldelig) krise m.h.p. at skabe en stabil situation, hvorpå den langsigtede udvikling kan baseres. Det skal dog ikke opfattes som om indsatsen er kortvarig i tid, idet det kan tage lang tid før resultater vises. Men i forhold til den langsigtede udviklingsindsats er overgangsbistanden kortvarig Problemformulering. Ud fra denne diskussion kan det sammenfattes til, at jeg finder det interessant at opstille en model, der kan anvendes under den strategiske planlægning. Modellen skal kunne resultere i en plan, der integrerer og prioriterer opgaver, ansvar og aktører i rammen af de udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumenter. De styrende parametre for modellen skal findes i de politisk -strategiske formål med samtænkning, mens opgaver skal udledes gennem de ud fra erfaringer fra deltagelse i internationale operationer. Dette fører til følgende problemformulering: Med udgangspunkt i en analyse af de politisk-strategiske bevæggrunde og formål med samtænkningen samt en analyse af de opgaver, som samtænkning skal løse, opstilles en planlægningsmodel, der på det politisk-strategiske niveau kan danne grundlaget for samtænkning af militær og civil indsats i et konfliktområde. I forlængelse heraf diskuteres forhold, der kræver en stillingtagen i udviklingen af samtænkning som et udenrigs- og sikkerhedspolitisk instrument Delspørgsmål. Ud fra denne problemformulering kan besvarelse af følgende delspørgsmål føre til opgavens besvarelse i den endelige konklusion og perspektivering ud fra læsten Hvorfor - Hvad - Hvordan : Hvilke politiske bevæggrunde og formål er der bag samtænknings-princippet? 17 UM Tema 21, pp Fremadrettede erfaringer fra post-conflict management i Militært Tidsskrift nr. 2/2004, p Se endvidere Danmarks Udviklingspolitik, afs Overgangsbistand vil i denne sammenhæng også omfatte udviklingsorienteret nødhjælp. UKLASSIFICERET 10

11 Hvilke opgaver skal erfaringsmæssigt løses i forlængelse af voldelige konflikter? Kan der opstilles en model, der på det strategiske niveau kan anvendes til prioritering og koordinering af den militære, civile og humanitære indsats i konflikthåndteringen? 1.4. Teori. Da opgaven vil dreje sig om samtænkning som en del af dansk sikkerhedspolitik, vil det være en naturlig følge at anvende en sikkerhedspolitisk teori til analysen af de politiske bevæggrunde bag og formål med samtænkning. Desuden vil den samme struktur blive brugt i relation til udledningen af opgaver i f.m. konflikthåndtering. Begrundelsen for det sidstnævnte er, at for at få en konflikt stabiliseret, vil det være nødvendigt at skabe en sikkerhed for befolkningen i konfliktområdet. Det kan også siges sådan, at først kigges på trusler mod Danmark for at ramme samtænkning ind i dansk sikkerhedspolitik, hvorefter der kigges på effekten af samtænkningen i konfliktområdet. Sikkerhedspolitik defineres som værende de forholdsregler, en stat træffer for at mindske eller afværge trusler mod den indre og ydre handlefrihed 19. Disse trusler har traditionelt været rent militære og dermed fysiske trusler mod en stats overlevelse 20. Dette har ført til en snæver opfattelse af sikkerhedspolitik. Denne tilgang er imidlertid blevet udvidet til en bredere opfattelse af sikkerhedspolitikken ud fra en betragtning om, at trusler kan være såvel militære som økonomiske, samfundsmæssige, politiske og miljømæssige 21. Sidstnævnte betragtning findes mest relevant at anlægge i denne opgave, idet der ikke er nogen reel militær trussel mod Danmark inden for overskuelig fremtid. Dermed er der i Danmark fokus på den indirekte frem for den direkte sikkerhed. Nedenfor defineres de fem dimensioners indhold, hvorefter de operationaliseres til brug i denne opgave 22 : Militær: Dimensionen omfatter dels statens militære kapaciteter, dels statens vurdering af andre staters hensigter. Fraværet af militære trusler mod Danmark vil medføre, at der i første delanalyse fokuseres på militærets evne til at deltage i konflikthåndtering. I anden delanalyse vil der blive fokuseret på, hvilke opgaver, der springer ud af militærets deltagelse i skabelse af sikkerhed og hvad der skal til for at skabe militær sikkerhed efter en væbnet konflikt. 19 Det ny Europa, Security, A New Framework for Analysis, kap Det ny Europa, p. 75. Nogle forfattere anfører også, at der kan være religiøse trusler, hvilket er udeladt her. 22 Definitionerne er udledt Det ny Europa, p. 75 og Security, A New Framework for Analysis, kap. 2. UKLASSIFICERET 11

12 Økonomisk: Dimensionen omfatter en stats adgang til ressourcer, finansieringsmuligheder og markeder. I første delanalyse vil denne definition umiddelbart kunne anvendes i analysen. I anden delanalyse vil det være nødvendigt også at se på opgaver i forbindelse med økonomisk udvikling, etablering af arbejdspladser, told og skat m.v. Årsagen hertil er, at der må ses både på den enkeltes opfattelse af økonomisk sikkerhed og statens mulighed for at klare sig selv økonomisk. Samfundsmæssig: Dimensionen omfatter nationale identiteter, herunder sprog, religion og kultur. I første delanalyse kan især kultur finde anvendelse. Men de øvrige områder kan næppe siges at være truet. Der er dog andre aspekter, der kan finde anvendelse, nemlig deciderede trusler mod danskernes opfattelse af samfundsorden, menneskerettigheder m.v. I anden delanalyse vil de nationale identiteter være en naturlig del af behandlingen. Men da det desuden drejer sig om opgaver i f.m. med reetablering af et samfund, vil der også blive set på det behov, der er for etablering af samfundsstrukturer og samfundsmæssig orden. Politisk: Dimensionen omhandler staters organisatoriske stabilitet og dermed de indrestatslige forhold. I første delanalyse kan dette umiddelbart anvendes. Imidlertid finder jeg det også relevant at se på relationer til det internationale system. I anden delanalyse drejer det sig om opgaver m.h.p. stabilisering af indrestatslige forhold, hvorfor der bør ses på udvikling af politiske systemer, der kan forankres i befolkningen. Miljømæssig: Dimensionen behandler miljøet på såvel det globale som lokale niveau og herunder miljøets indflydelse på den enkeltes overlevelsesevne og livsvilkår. I begge delanalyser kan dimensionen anvendes direkte ved at se på, hvad der truer miljøet og derfor kræver en indsats. Som konsekvens heraf skal der i Danmark opleves trusler på et eller flere af de fem områder før sikkerhedspolitik kan bruges som argument for samtænkning. Er der ikke en umiddelbar trussel, betyder det ikke, at den brede sikkerhedspolitiske tilgang nødvendigvis må forkastes. Årsagen hertil er, at trusler kan være et resultat af en sikkerhedsliggørelse 23, hvor et forhold bliver italesat som værende en trussel uanset om den er reel eller ej. Sikkerhedspolitik går på tre niveauer, nemlig det individuelle, det statslige og det internationale niveau 24. På de to niveauer går sikkerhedspolitikken basalt set ud på at sikre overlevelse og beskyttelse (individet eller staten), mens det på det internationale niveau går ud på at begå sig i det internationale magtspil 25. Alle tre niveauer er indbyrdes forbundne, idet mang- 23 Forelæsning ved Ole Wæver, FAK, 6. september Det ny Europa, p Security, A New Framework for Analysis, kap. 2. UKLASSIFICERET 12

13 lende sikkerhed på et niveau kan føre til ændring af sikkerheden på et andet niveau. Da trusler kan rettes mod - eller italesættes - fra alle tre niveauer, bør alle niveauerne indeholdes i analysen. Brugen af den sikkerhedspolitiske tilgang medfører, at det er den danske eller hjemlige opfattelse af konflikthåndteringen, der lægges til grund i udledningen af de politiske formål. Jeg kunne have valgt at anlægge den modsatte synsvinkel ved at se det fra de i konflikten involverede parters side. Dette ville kunne føre til interessante diskussioner om f.eks. statsdannelse eller konflikters årsager. Men denne vinkel har jeg fravalgt ud fra en betragtning om, at konflikters årsager ikke har betydning for dansk samtænkning. Gennem anvendelse af den brede, sikkerhedspolitiske tilgang ses der endvidere mulighed for at integrere såvel politiske hensyn som erfaringsmæssige behov. Dette kunne også belyses gennem anvendelse af International Politik-teorier, men da udviklingen i form af især normer, men til dels også regler, på baggrund af de praktiske erfaringer kan siges at have et liberalistisk tilsnit og den politiske tilgang kan siges at være realistisk funderet 26, vurderes de to hovedretninger inden for disse teorier stort set dækket Metode Generelt. Formålet med samtænkning er som udgangspunkt skitseret af regeringen som værende at stabilisere og normalisere forholdene mest muligt 27. Dette formål kan yderligere uddybes gennem en operationalisering af samtænkning ud fra den tidligere diskussion, hvoraf det fremgår, at samtænkning kan ses som værende en helhedsbetragtning af relevante instrumenters anvendelse og sammensætning med basis i en fælles planlægning m.h.p. at opnå størst og hurtigst mulig effekt med færrest mulige omkostninger. Med udgangspunkt i opgaveanalysen og den opstillede problemformulering, ses grundlaget for klarlæggelse af parametre til brug i en planlægningsmodel at kunne blive fundet således: En deskriptiv analyse af de politiske formål med samtænkning m.h.p. at belyse hvilken effekt, der ses at skulle opnås gennem samtænkningen. En deskriptiv analyse af baggrunden for begrebet samtænknings opståen ud fra en redegørelse for udviklingen af den samlede danske civile og militære indsats i konfliktområder, mundende ud i en klarlæggelse af de opgaver, hvorimod samtænkning kan rettes. Fælles for begge delelementer er, at der må sikres en vis overhøjde, således at resultatet ikke fortabes i operationelle eller taktiske detaljer, idet der derved ikke gives et billede af an- 26 Mikkel Vedby Rasmussen, foredrag på FAK 07 FEB Se f.eks. pkt i regeringens redegørelse En verden i forandring - nye trusler, nye svar, juni UKLASSIFICERET 13

14 vendeligheden på det politisk-strategiske niveau. Der bør således generaliseres i stedet for specificeres. Jf. problemstillingen er formålet med de to ovenstående delelementer at skabe et grundlag for opstilling af en planlægningsmodel til brug på det politisk-strategiske niveau. Dette ses mest hensigtsmæssigt at blive gjort ved indledningsvis at diskutere en model for herefter at justere modellen ud fra de fundne faktorer eller parametre fra de to første delanalyser. Sluttelig bør der på baggrund af de fundne resultater diskuteres mulige problemfelter og udfordringer i udviklingen af samtænkning som et udenrigs- og sikkerhedspolitisk instrument Deskriptiv analyse af de politisk-strategiske formål med samtænkning. Først og fremmes forudsætter anvendelse af en sikkerhedspolitisk tilgang som nævnt, at der er - eller opleves - en trussel mod Danmarks sikkerhed. Derfor bør analysen indledes med at opstille et trusselsbillede, der kan anvendes som grundlag for analysen. Herefter skal det undersøges, hvilke politiske bevæggrunde, der er for samtænkning og det politiske formål skal udledes. Da resultatet af denne delanalyse også skal bruges til dels at kvalificere en model, dels skabe grundlaget for prioritering af opgaver og brug af instrumenter i relation til konflikthåndtering, skal der endvidere peges på mulige instrumenter og hvordan de opfylder en større eller mindre del af de politiske formål Deskriptiv analyse af begrebet samtænknings opståen. Som nævnt tidligere synes begrebet samtænkning at være udviklet ud fra de erfaringer, der er gjort i internationale operationer. Som konsekvens heraf ses en mulighed for at udlede kernen i - eller målet med - samtænkningen ved at foretage en deskriptiv analyse af det empiriske grundlag, der er skabt i form af erfaringer. Det ønskede resultat er en opstilling af opgaver, hvorom det erfaringsmæssigt har vist sig nødvendigt med samarbejde mellem militære og civile indsatser for at nå det ønskede mål med instrumenternes anvendelse. Svagheden ved at anvende denne fremgangsmåde ses at være en risiko for at ikke alle områder opfanges - eller at der fokuseres på områder, som for den enkelte operation måske har været vigtig, men som ikke kan siges at være generelt gældende. Imidlertid ses denne svaghed imødegået ved at anvende flere operationer som grundlag. Ved at anvende den brede sikkerhedspolitiske betragtning, skabes der umiddelbart en struktur, som analysen kan bygges op over. Da problematikken i et konfliktområde uden undtagelse vedrører sikkerhed, vil resultatet af denne tilgang i analysen kunne munde ud i en beskrivelse af opgavekomplekset. Samtidig vil begge delanalyser få samme struktur og vil relativt enkelt kunne sammenstilles i f.m. planlægningsmodellens udarbejdelse. De internationale operationer, der kunne være kandidater som grundlag, ses at kunne være hhv. Bosnien (IFOR/SFOR), Kosovo (KFOR), Afghanistan (ISAF) og Irak (IRAK). Årsagen til dette valg begrundes dels i den forskellighed i operationstyperne, der vil føre til et bredt fun- UKLASSIFICERET 14

15 deret analysegrundlag, dels i den danske deltagelse i operationerne Opstilling af model for planlægning. At jeg har valgt at se på fasen umiddelbart efter en voldelig konflikts ophør, betyder ikke, at den model, jeg opstiller, ikke kan bruges i konfliktforebyggelse også. Principielt bør modellen kunne dække samtænkning i hele konfliktspektret, men grundlaget for opstillingen er den fase, hvor der ses det største behov for militær og civil samtænkning, altså den fase, hvor der kan anvendes flest instrumenter. Modellen skal kunne illustrere sammenhængen - samtænkningen - mellem de forskellige indsatser i denne fase. Da en sådan model ikke umiddelbart har kunnet findes, kræves der her, at jeg enten opfinder en model eller modificerer en eksisterende. Her vælger jeg det sidste, idet jeg vælger at anvende Femringsmodellen, som John A. Warden 28 har udviklet m.h.p. at bekæmpe fjenden ved hjælp af parallel krigsførelse, i.e. ved at ramme flere Centers of Gravity (CoG) samtidig. Det kan virke sært at anvende en model, der er beregnet på ødelæggelse, i et emne, der drejer sig om genopbygning m.v. Imidlertid er det min påstand, at essensen i modellen er hensigtsmæssig fordi der arbejdes med de områder, hvor samtænkningen ses at skulle have effekt. Det er dog klart, at modellen skal justeres, således at den passer til den mere konstruktive opgave, som samtænkningen har som mål. Denne justering vil blive gjort i kapitel 4 i forlængelse af en diskussion af modellen Konklusion og perspektivering. I konklusionen skal der først og fremmest tages stilling til, hvad samtænkning reelt er på det politisk-strategiske niveau. Dette ses mest hensigtsmæssigt gjort ved at opstille en definition og beskrive et formål. Herefter skal der tages stilling til om den foreslåede og justerede model kan anvendes eller om den skal forkastes. I perspektiveringen vil der blive diskuteret mulige problemfelter og udfordringer i den fortsatte udvikling af samtænkning som et udenrigs- og sikkerhedspolitisk instrument Disposition. Ud fra ovennævnte kan følgende disposition udledes: Kapitel 1: Indledning, fastlæggelse af relevans, teori- og metodemæssige rammer. Kapitel 2: Deskriptiv analyse af de politisk-strategiske formål med samtænkning. Kapitel 3: Deskriptiv analyse af begrebet samtænknings opståen. Kapitel 4: Diskussion og justering af model. 28 Tidligere oberst i det amerikanske luftvåben. Modellen er beskrevet i artiklen The enemy as a system. UKLASSIFICERET 15

16 Kapitel 5: Konklusion og perspektivering 1.6. Afgrænsninger og forudsætninger. Specialet afgrænses som følger: Jf. diskussionen i pkt fokuseres på perioden mellem det tidspunkt, hvor en voldelig konflikt er bragt under kontrol og til begyndelsen af den langsigtede udvikling. Dermed defineres sluttidspunktet til at være lig det tidspunkt, hvor militæret trækkes ud og den langsigtede udvikling kan fortsættes med i hovedsagen civile aktører. Dette udelukker dog ikke, at militærets indsats i den væbnede konflikt også kan integrere andre instrumenter og være en forudsætning for samtænkningens gennemførelse. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at CIMIC i sig selv ikke er samtænkning. CIMIC er et militært middel til at facilitere den militære operation, og selv om det udførte arbejde kan og bør være stabiliserende, så har det en meget kortsigtet og umiddelbar effekt 29. Specialet omhandler kun dansk indsats Da opgaven besvares med et politisk-strategisk udgangspunkt, vil der blive lagt vægt på formål og hensigter. Som følge heraf vil de enkelte aktørers opgaveløsning, ideologiske forudsætninger 30 etc. ikke blive behandlet 31. Af ovennævnte følger, at det vil være en forudsætning, at den effekt, der findes frem til - og at den foreslåede model - kan tjene til integration i eller komplementere enten en IO eller en given koalitions konfliktløsning og samtænkning. Årsagen hertil er, at Danmark ikke formodes at være alene om at gennemføre en konflikthåndtering. En anden forudsætning, der vil være baggrunden for udarbejdelsen af opgaven, er en antagelse om, at konflikter med og uden voldelige kriser fortsat vil forekomme i en eller anden form og at Danmark uanset udvikling i konfliktform og -metoder fortsat vil deltage aktivt i konflikthåndteringen. Sluttelig forudsættes det, at civile organisationer opfattes som regeringskontrollerede aktører eller entreprenører, der er ansat til formålet. Humanitære organisationer opfattes som NGO er, der har humanitær indsats som deres rationale. En nedbrydning af disse begreber i aktører vil medføre en for omfattende detaljering Kilder. Ud fra den foreløbige kildesøgning vurderedes det, at der kunne findes tilstrækkelige og vali- 29 Se endvidere DUPI report 2000/9, p. 8 for en diskussion heraf. 30 I Røde Kors Code of Conduct (udarbejdet af International Red Cross Comittee) er det i tillæg II anbefalet, at regeringer bør stille midler til rådighed med en garanti for operationel uafhængighed, hvormed der menes, at Røde Kors ikke vil optræde som et instrument for regeringers udenrigspolitik. Ref.: Foredrag ved Anders Ladekarl, FAK, NOV Dette gøres i opgaverne, der anlægger hhv. et operativt-taktisk og strategisk-operativt synspunkt. UKLASSIFICERET 16

17 de kilder til at dække alle områderne. Dog har det vist sig nødvendigt at bidrage med udenlandske erfaringer i relation til den deskriptive analyse af begrebet samtænknings opståen, idet kildematerialet om danske erfaringer har været fundet for snævert. I hovedsagen er kilderne artikelbaseret henset til emnets aktualitet. A.h.t. specialets aflevering, stoppedes kildeindhentning 28 FEB 05. UKLASSIFICERET 17

18 2. KAPITEL POLITISK BAGGRUND FOR SAMTÆNKNING 2.1. Generelt. Formålet med dette kapitel er at diskutere den politiske baggrund for at deltage i konflikthåndtering og heraf udlede formål med samtænkning samt pege på mulige instrumenter. Udgangspunktet er en antagelse om, at i fald samtænkning er en del af dansk sikkerhedspolitik, så bør argumenterne kunne udledes gennem et trusselbillede, der ud fra den brede sikkerhedspolitiske betragtning kræver en politisk stillingtagen Rammer. De politisk-strategiske rammer for samtænkning blev grundlagt gennem Den Humanitære Kontaktgruppe, der etableredes i Denne havde til formål at styrke samspillet mellem statslige aktører og NGO er i forbindelse med humanitære indsatser 32. En af de statslige aktører er i denne forbindelse militæret, men også de relevante ministerier og underliggende styrelser er repræsenteret. Dette er igennem det seneste forsvarsforlig udvidet gennem oprettelsen af en stående embedsmandsgruppe, der skal varetage denne opgave Direkte versus indirekte sikkerhed. Under den Kolde Krig var den direkte sikkerhed afgørende for dansk sikkerheds- og udenrigspolitik. Denne sikkerhed gik primært ud på, at konventionelle trusler mod dansk territorium skulle forebygges ved at have et afskrækkende forsvar. Imidlertid har ophøret af den Kolde Krig medført et skifte i trusselsopfattelsen, idet det står klart, at der inden for en overskuelig fremtid ikke kan manifesteres nogen større, konventionel trussel mod Danmark 34. Som konsekvens af denne sejr i den Kolde Krig kan der nu i højere grad fokuseres på den indirekte sikkerhed og dermed på det brede, sikkerhedspolitiske begreb. Formålet hermed er at forebygge og om nødvendigt imødegå trusler dér, hvor de måtte opstå i stedet for at gøre det dér, hvor de kan effektueres. Dermed kan det siges, at fraværet af direkte trusler har frigivet ressourcer til at fokusere på indirekte trusler, der på kort og mellemlangt sigte kan manifesteres Konflikter og kriser. Antallet og typen af voldelige konflikter har siden afslutningen af den Kolde Krig generelt været stigende. Det betyder ikke, at konflikterne eller potentialet dertil ikke tidligere har eksiste- 32 Samarbejdet mellem militære enheder og humanitære organisationer, p Aftale om forsvarets ordning , dateret 10. juni Det er denne embedsmandsgruppe, der ses som drivkraft bag og primære brugere af den model, jeg senere foreslår anvendt. 34 Forsvarets Efterretningstjeneste: Trusselsvurdering. UKLASSIFICERET 18

19 ret, men det kan virke som om, at udviklingen mod demokrati og åbenhed samtidig har frigjort kræfter, der hidtil havde været holdt i ave af diktaturer eller systemernes hårdhed 35. I takt med at der fra især vestlig og dermed også dansk side lægges større vægt på den indirekte sikkerhed, er konflikter i områder, der tidligere ikke havde den store betydning for dansk sikkerhedspolitik, blevet mere nærværende. Årsagen hertil er den øgede globalisering 36 og gensidige afhængighed. Kendetegnende for de nuværende og sandsynligvis også de fremtidige konflikter er, at de i deres natur vil være komplekse. Det vil sige at de ud over at være voldelige - ofte med flere parter (ofte etniske grupperinger), udisciplinerede og/eller autonome fraktioner og militser - også kan omfatte sygdom, sult og flygtninge (incl. internt fordrevne). Sidstnævnte er især et resultat af, at civile i stigende grad inddrages i voldshandlingerne gennem folkemord, ødelagt infrastruktur og opblomstring af kriminalitet i forskellige afskygninger 37. Konfliktbilledet med komplicerende aspekter er grundlaget for efterfølgende trusselsbillede Trusselsbillede. At ændringen i konfliktbilledet også har ændret trusselopfattelsen skyldes bl.a. at selv små, lokale konflikter hurtigt kan brede sig til regionale og måske internationale konflikter. Dette er bl.a. en følge af spredning af masseødelæggelsesvåben, nemmere adgang til langtrækkende våben, terrorisme, miljøskader, flygtningestrømme og organiseret kriminalitet 38. Årsagen til at dette ses som en trussel mod danske interesser er, at i kraft af den øgede globalisering og dermed den gensidige afhængighed, kan ustabilitet i andre dele af verden få en spill-over effekt i form af indirekte trusler mod Danmark. Truslerne ses især at være risikoen for terrorisme, migration, kriminalitet og spredning af masseødelæggelsesvåben. Men der er ikke kun fysiske trusler mod Danmark. Overtrædelser af menneskerettigheder, folkemord og humanitær nød truer vores etiske og moralske opfattelse af, hvordan verden bør være ud fra de normer og værdier, der er fremherskende i vores del af verden. Det kan således siges, at strategisk set ligger forsvaret af Danmark i opretholdelse af freden globalt. Dermed kan dansk deltagelse i konflikthåndtering begrundes med, at udbredelse af demokrati, velstand, respekt for menneskerettigheder og miljø medfører en fredelig og stabil udvikling med fravær af i hvert fald voldelige konflikter, hvilket ses som en forudsætning for at forebygge terrorisme, flygtningestrømme og kriminalitet. Disse trusselsopfattelser og den danske indsats medfører et behov for at de rigtige værktøjer er opbygget til bl.a. at deltage i konflikthåndtering, herunder at den politiske vilje til at bruge disse værktøjer er til stede Fred og konflikt, p De sikkerhedspolitiske vilkår, p Samarbejdet mellem militære enheder og humanitære organisationer i Militært Tidsskrift nr. 1/2002, p. 134 ff. 38 Danmarks fjerne udenrigspolitik efter Golf-krigen i Militært Tidsskrift nr. 4/2001, p Se bl.a. referatet fra regeringens redegørelse Nye trusler, nye svar om indsatsen mod terrorisme. UKLASSIFICERET 19

20 2.3. Politisk-strategisk baggrund for og formål med samtænkning Militære forhold. Baggrund. Det stigende antal konflikter medfører et behov - eller en risiko - for stadigt hyppigere indsættelser af militæret. Hvor truslen tidligere var direkte mod Danmark, vil ønsket om påvirkning af den indirekte sikkerhed betyde, at Danmark aktivt må tage del i håndteringen af de konflikter, der på sigt kan medføre manifestering af trusler mod Danmarks sikkerhed. Først ved udsendelse af danske styrker vil der være en trussel mod den militære sikkerhed. I fald styrkerne ikke udsendes, vil der ikke kunne manifesteres en trussel mod den militære sikkerhed på kort til mellemlangt sigte. Det kan derfor være svært at argumentere for, at den militære sikkerhed har betydning for det politiske ønske om samtænkning, for i princippet er det et valg, om Danmark vil anvende militæret eller ej. Derfor kan det siges, at argumentationen for samtænkning med den militære sikkerhedssynsvinkel må tage afsæt i, at der er brug for militæret fordi dette instrument kan medvirke til at fjerne den trussel, der opfattes mod andre felter af det brede sikkerhedsbegreb. Da hverken Danmark eller andre lande har tilstrækkelige ressourcer i form af materiel, personel og økonomi til at deltage i håndtering af alle konflikter, vil det være nødvendigt at frigøre de militære styrker fra en operation så hurtigt som muligt, således at de vil kunne anvendes andre steder. I denne sammenhæng er det både dyrt og ineffektivt at anvende militæret til genopbygning og nødhjælp 40, idet militæret ikke har dette som kernekompetence, hvorfor opgaverne og ansvaret for løsning heraf snarest muligt bør overdrages til især civile organisationer, men også til humanitære. Formål. I relation til denne baggrund kan formålet med samtænkning ses fra to synsvinkler. For det første kan det være at lade militæret skabe forudsætning for øvrige instrumenters anvendelse ved at medvirke til standsning af den voldelige konflikt. For det andet kan det være at forkorte indsættelsen af militæret så meget som muligt, således at der er mulighed for at anvende denne begrænsede ressource i andre konflikter eller ganske enkelt spare på den. Dette fører til, at samtænkning set fra denne synsvinkel skal medføre, at militæret som det, alt andet lige, dyreste instrument hurtigst muligt kan trækkes ud af stabiliseringsopgaver for i stedet at overlade arbejdet til de organisationer, der er designet dertil Økonomiske forhold. Baggrund. Ønsket om forkortelse af den militære indsættelse kan som nævnt også have en økonomisk begrundelse. Men også i relation til konfliktens følger kan der siges at være en be- 40 Forsvarsministeren på FAK 15 DEC UKLASSIFICERET 20

21 grundelse i den økonomiske sikkerhed. Dels kan den økonomiske argumentation være, at netop manglen på økonomisk kapacitet i konfliktområdet, som følge af smadret infrastruktur og stor arbejdsløshed, kan være hæmmende for Danmarks muligheder for handel på grund af fravær af investeringsmuligheder og tabte eksportmarkeder 41 og dermed en trussel for dele af dansk udenrigshandel. Dels kan en begrundelse være, at de store flygtningestrømme, der kan være et resultat af en konflikt, også medfører en risiko for, at der strømmer flygtninge til Danmark 42, hvilket vil belaste samfundsøkonomien. Formål. Ud fra denne opfattelse kan formålet med samtænkning antages at være at øge Danmarks muligheder for eksport ud fra en betragtning om, at i et konfliktområde, hvor der sættes ind med en langsigtet udviklingsindsats, vil der også på sigt opstå muligheder for handel. Dermed ses samtænkning at skulle danne basis for investeringer, der på sigt dels kan medvirke til at stabilisere situationen gennem den langsigtede udvikling mod et økonomisk bæredygtigt samfund, dels kan bidrage til Danmarks udenrigshandel. Dermed peges der videre på et behov for at involvere erhvervslivet i samtænkningen, om ikke andet, så som et skridt mod den langsigtede udvikling. Selv under og umiddelbart efter en voldelig konflikt vil der være basis for eksport, indledningsvis finansieret af statslige organisationer som f.eks. DANIDA samt NGO er og IO er i kraft af deres indsats for at levere nødhjælp og siden genopbygge og sikre f.eks. fødevaresituationen indtil området har udviklet egen kapacitet. Derfor kan samtænkning siges at have til formål at sikre, at det er de danske organisationer, der leverer indsatsen i de områder, som danske militære styrker er indsat i ud fra en betragtning om, at danske organisationer vil foretage indkøb af de nødvendige nødhjælpsforsyninger i Danmark. I relation til flygtningestrømme kan formålet være at skabe mulighed for at hjælpe dem i nærområdet i stedet for at vente til de kommer til Danmark, hvor det alt andet lige dels er dyrere at hjælpe, dels at der kun er mulighed for at hjælpe et begrænset antal, nemlig dem, der formår at gennemføre flugten så langt Samfundsmæssige forhold. Baggrund. Især kan overtrædelse af menneskerettigheder, f.eks. folkemord, og humanitær nød, siges at være en trussel mod de danske normer og værdier. På dette felt har den intense mediedækning afgørende indflydelse, idet problemerne præsenteres som meget nærværende for danskerne, hvor medierne er med til at underbygge en opfattelse af en kognitiv trussel 43. Da den danske befolknings opfattelse af sikkerhed naturligvis må være den styrende for 41 UM Tema 21, p Dansk ulandspolitik i nye rammer i Udenrigs nr. 3/2004, p Det kan måske siges at være en naturlig konsekvens af ændringen mod et videnssamfund. UKLASSIFICERET 21