Forklarende notat. Udkast til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af ikke-finansielle kriseramte virksomheder

Transkript

1 Forklarende notat Udkast til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af ikke-finansielle kriseramte virksomheder I. Baggrund 1. Modernisering af EU's statsstøttepolitik Støtte til redning og omstrukturering er blandt de mest konkurrencefordrejende typer statsstøtte. Ved at forhindre at virksomheder forlader markedet, står disse typer støtte i vejen for en væsentlig mekanisme til at skabe vækst i produktiviteten, nemlig effektive og innovative konkurrenters fortrængning af ineffektive virksomheder. Rednings- og omstruktureringsstøtte kan også udløse nytteløse støttekapløb, som underminerer det indre marked. Hovedformålet med udkastet til rammebestemmelser for støtte til redning og omstrukturering ("udkastet til rammebestemmelser") er derfor det samme som i tidligere udgaver, nemlig at sikre at rednings- og omstruktureringsstøtte kun gives på strenge betingelser, der begrænser den skadelige virkning for konkurrencen. Samtidig sætter udkastet også rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering i forhold til Kommissionens program for modernisering af EU's statsstøttepolitik. Programmet blev søsat den 8. maj 2012, da Kommissionen vedtog meddelelsen om modernisering af EU's statsstøttepolitik, hvori målene for en ambitiøs reform af statsstøttekontrollen fastlægges. Reformen udgør et bidrag til den overordnede EU-dagsorden om at skabe vækst og samtidig støtte medlemsstaternes bestræbelser på at konsolidere budgetterne. Statsstøttepolitikken skal i den forbindelse fokusere på at fremme veltilrettelagt støtte, som er målrettet markedssvigt og mål af fælles europæisk interesse ("god støtte"). Kommissionen agter også at fokusere sin håndhævelsesindsats på de sager, som har den største indvirkning på det indre marked, samt harmonisere regler og fremskynde beslutningstagning. I forbindelse med rammebestemmelserne skinner principperne i moderniseringsprogrammet for EU's statsstøttepolitik navnlig igennem i form af forsøgene på at sikre, at støtte målrettes bedre, og at de gældende betingelser for mindre fordrejende former for rednings- og omstruktureringsstøtte forenkles. 2. Revision af rammebestemmelserne De gældende rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering ("de gældende rammebestemmelser") er fra De skulle oprindeligt udløbe i 2009, men er blevet forlænget to gange, først indtil 2012 og dernæst indtil de bliver erstattet af nye regler, som er i tråd med programmet for modernisering af EU's statsstøttepolitik. Kommissionen har i forbindelse med de tidligere planlagte udløb af rammebestemmelserne hørt medlemsstaterne og andre interessenter ad to omgange, dels i 2007 og dels i Den bestilte også en undersøgelse fra den økonomiske konsulentvirksomhed Oxera i 2009 af kontrafaktiske scenarier for omstruktureringsstøtte. Udkastet til rammebestemmelserne baserer sig på dette arbejde, samt på Kommissionens erfaringer med anvendelse af de nuværende rammebestemmelser og med vurdering af rednings- og omstruktureringsstøtte til banker under krisen.

2 II. Forslagets indhold 1. Midlertidig omstruktureringsstøtte De gældende rammebestemmelser behandler alle former for omstruktureringsstøtte ens: lån, garantier, kapitaltilførsler, gældseftergivelser og sågar regulære kontante tilskud. Imidlertid er likviditetsstøtte (lån og garantier), hvis beløb og løbetid er begrænset, mindre fordrejende end andre former for støtte, eftersom den ikke strækker sig videre, end hvad der er nødvendigt for at afhjælpe likviditetsproblemerne, som typisk er den primære hindring for omstrukturering, og eftersom den skal tilbagebetales med renter. For at forenkle ydelsen af omstruktureringsstøtte og samtidig mindske de konkurrencefordrejende virkninger indeholder udkastet til rammebestemmelser et nyt begreb for midlertidig omstruktureringsstøtte. Det gør det muligt at yde likviditetsstøtte til kriseramte SMV'er i en periode, som skønt den er begrænset, dog overstiger den seksmånedersperiode, hvori der på nuværende tidspunkt kan ydes likviditetsstøtte i form af redningsstøtte (udkastet til rammebestemmelser indeholder en opfordring til at fremsætte bemærkninger til to forskellige varigheder, nemlig 12 og 18 måneder). Modtagere af midlertidig omstruktureringsstøtte behøver ikke indsende en fuld omstruktureringsplan, men de skal indsende en forenklet plan, der identificerer de aktiviteter, som de agter at gennemføre for at genoprette deres levedygtighed på lang sigt. 2. Bedre målretning af støtte Selvom de gældende rammebestemmelser allerede indeholder strenge betingelser, der skal begrænse den konkurrencefordrejning, som rednings- og omstruktureringsstøtte forårsager, er de mindre effektive til at sikre, at støtten er målrettet i sager, hvor indgriben tjener en reel offentlig interesse. Udkastet til rammebestemmelser indeholder derfor nye filtre, som er beregnet til kontrol af, om støtten i en given sag rent faktisk er i den offentlige interesse. For det første skal det kunne konstateres, at støtten forfølger mål af fælles interesse forstået på den måde, at redningen af virksomheden vil forhindre sociale problemer eller afhjælpe markedssvigt. Udkastet til rammebestemmelser omfatter en ikke-udtømmende liste over situationer, hvori det ville være berettiget at yde støtte efter denne bestemmelse, men i en separat bestemmelse for SMV'er anvendes der en mindre streng standard, og der identificeres situationer, som er mere relevante for SMV'er. Støtte vil endvidere kun være i den offentlige interesse, såfremt den kan gøre en forskel i forhold til, hvis der ikke blev ydet støtte. Udkastet til rammebestemmelser kræver derfor, at medlemsstaterne fremlægger en sammenligning med et troværdigt alternativt scenarie uden statsstøtte. For at gøre det enkelt gælder dette krav ikke for redningsstøtte eller midlertidig omstruktureringsstøtte. 3. Byrdefordeling De gældende rammebestemmelser kræver, at virksomheder, der er under omstrukturering, bidrager til omstruktureringsomkostningerne med egne midler. Denne regel om "eget bidrag" har hjulpet til at begrænse støttebeløbet til det nødvendige minimum. Imidlertid har den manglet den præcision, der

3 er nødvendig for at sikre, at omstruktureringsomkostningerne fordeles på en fair måde mellem investorer og skatteydere. I forbindelse med tildeling af statsstøtte til bankerne under krisen har Kommissionen udviklet en mere målrettet tilgang, som er baseret på ideen om "byrdefordeling". Den tager ikke kun højde for virksomhedens eget bidrag, men også for hvem, der yder dette bidrag. Navnlig kan det ikke retfærdiggøres, at skatteyderne bærer tab i stedet for aktionærerne, eftersom de høje udbytter, som aktionærerne modtager, når virksomheder klarer sig godt, opvejes af den risiko for tab, som de tager. Udkastet til rammebestemmelser fastsætter to mulige tilgange til spørgsmålet. Første mulighed er at anvende en bredere tilgang, som kræver, at de bidrag, som nuværende aktionærer og kreditorer yder, skal stå i rimeligt forhold til den risiko for tab, som de ville lide, hvis virksomheden blev insolvent. Anden mulighed er mere præcis og kræver, at alle hidtidige tab først bæres af aktionærer, og hvis dette ikke er tilstrækkeligt, at efterstillede kreditorer så også bidrager. Begge muligheder indeholder et identisk første punkt, som tydeliggør, at bidraget afhænger af det problem, som virksomheden har. Manglende egenkapital bør afhjælpes ved tiltag, der tilvejebringer kapital, mens likviditetsproblemer kræver bidrag, som rejser likvider til virksomheden. 4. Definitionen af en "kriseramt virksomhed" Det er kun virksomheder, der kvalificerer sig som "kriseramte virksomheder", der kan modtage støtte efter rammebestemmelserne for redning og omstrukturering. Samtidig forhindres kriseramte virksomheder, eftersom der er tvivl om deres levedygtighed, generelt i at modtage andre former for støtte, uden at der tages hensyn til deres udsigt til at blive rentable efter rammebestemmelserne. Der bør derfor anvendes en tværgående metode til at definere en "kriseramt virksomhed". Metoden skal ikke opfattes som et kriterium for, hvorvidt en given virksomhed er berettiget til statsstøtte eller ej, men som en test, der fastslår, hvilken af de to metoder, der finder anvendelse, når det skal påvises, at støtte er forenelig med det indre marked. For de virksomheder, der ikke er kriseramte, ligger fokus primært på selve støttens vilkår og omstændigheder. Men når først en virksomhed er kriseramt, er det nødvendigt at se på al den støtte, som virksomheden modtager, dens samlede virksomhed og fremtidsudsigter for at sikre, at konkurrencen ikke fordrejes ved, at konkurstruede virksomheder holdes på markedet. Eftersom definitionen spiller denne rolle i forbindelse med afgørelsen af, hvilken af de to metoder, der finder anvendelse, antages det generelt, at rammebestemmelserne bør indeholde en enkelt definition, og at den bør gælde i alle forordninger, rammebestemmelser og retningslinjer om statsstøtte undtagen i tilfælde, hvor særlige omstændigheder gør det nødvendigt at afvige fra den antagelse. Den gældende definition af en "kriseramt virksomhed" indeholder både såkaldt "hårde" (objektive) kriterier og "bløde" kriterier, som kræver en bredere og mere subjektiv vurdering af virksomhedens situation. For at forbedre klarheden og retssikkerheden indeholder udkastet til rammebestemmelser et skifte i fokus fra de bløde til de hårde kriterier, hvilket gør det lettere for de støttetildelende myndigheder og eventuelle støttemodtagere at afgøre, om en given virksomhed er i krise.

4 De bløde kriterier er derfor reduceret til en restkategori, som kun finder anvendelse i særlige tilfælde. For at definitionen overordnet set skal dække nogenlunde det samme, opvejer udkastet til rammebestemmelser reduktionen i de bløde kriteriers anvendelsesområde ved at indføre nogle nye hårde kriterier. Efter at have hørt medlemsstaternes og andre interessenters holdninger til de hårde kriterier, som blev fremlagt i det andet udkast til de minimis-forordningen, overvejer Kommissionen, hvordan kriseramte virksomheder bedst kan identificeres i forbindelse med denne forordning. I lyset af, at mange interessenters havde et ønske om at få en detaljeret diskussion af definitionen i rammebestemmelserne, søger udkastet til rammebestemmelser samtidig at inddrage flest muligt i debatten om, hvordan de hårde kriterier kan redefineres for at forbedre klarhed og sikkerhed for alle interessenter. Interessenterne opfordres derfor til at fremsætte bemærkninger til, om de foreslåede kriterier er passende til at identificere kriseramte virksomheder, og om der findes andre kriterier, der kunne gøre dette på en mere pålidelig måde. Indsendte bemærkninger, der underbygges af data, vil i den forbindelse være særligt værdifulde. Udkastet til rammebestemmelser indeholder også nogle yderligere muligheder i forbindelse med de hårde kriterier, herunder muligheden for at gøre de kriterier, som er forbundet med gældsandelen og rentedækningen, kumulative, og erstatte EBIT med EBITDA ved udregning af rentedækningen. Imidlertid skal indsendte bemærkninger ikke nødvendigvis begrænses hertil. For så vidt angår princippet om en enkelt definition i alle forordninger, rammebestemmelser og retningslinjer om statsstøtte, indeholder udkastet til rammebestemmelser en undtagelse, som skal forenkle brugen af definitionen i praksis. Eftersom der skulle foretages en kompliceret vurdering for at fastslå, om en virksomhed levede op til de bløde kriterier, foreskriver udkastet til rammebestemmelser, at det kun er de hårde kriterier, der finder anvendelse i forbindelse med Kommissionens forordninger og støtteordninger (dvs. i sager, der ikke kræver anmeldelse til Kommissionen). Den bestemmelse udvider brugen af en metode, som hidtil kun har fundet anvendelse på støtte til SMV'er efter den generelle gruppefritagelsesforordning og på støtteordninger for SMV'er efter selve rammebestemmelserne. På baggrund af det særlige behov for forenkling i forbindelse med de minimis-forordningen er det hensigtsmæssigt at indføre en alternativ definition af "kriseramt virksomhed" i den forordning, baseret på et forenklet sæt hårde kriterier. Denne definition kommer til at indgå i de minimisforordningen og får ingen indflydelse på teksten i rammebestemmelserne. 5. Andre foreslåede ændringer Det nye udkast til rammebestemmelser indeholder følgende andre væsentlige forslag til ændringer: En stigning i minimumsprisen for tilbagebetaling af redningsstøtte for at give støttemodtagere et incitament til at tilbagebetale støtte hurtigst muligt. En lignende bestemmelse foreslås anvendt på midlertidig omstruktureringsstøtte med forhøjelser hver sjette måned for yderligere at øge exit-incitamentet. Mere detaljerede bestemmelser om indholdet af en omstruktureringsplan, som gør det lettere for medlemsstaterne og støttemodtagere at vide, hvilke oplysninger Kommissionen har behov for.

5 De "kompensationsforanstaltninger", som gælder efter de eksisterende rammebestemmelser, erstattes af foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejning med henblik på at fokusere mindre på at beskytte konkurrenter og mere på at bevare konkurrencen på markedet, og der gives en udførlig vejledning i støtteforanstaltningers udformning og tilpasning. Eftersom rammebestemmelserne både gælder for udbydere af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og for virksomheder i andre sektorer, indeholder de nye rammebestemmelser en begrænset række særlige bestemmelser for udbydere af disse tjenesteydelser. Berettigelsen til støtte i forbindelse med rednings- og omstruktureringsordninger udvides til - udover SMV'er - også at omfatte de virksomheder, hvis eneste grund til ikke at kvalificere sig som SMV'er er, at 25 % eller mere ejes af staten. Samtidig nedsættes det maksimale støttebeløb, som en virksomhed kan modtage i forbindelse med en støtteordning, fra 10 mio. EUR til 5 mio. EUR for at begrænse ordningers konkurrencefordrejende virkning. Udkastet til rammebestemmelser indeholder i tråd med programmet for modernisering af EU's statsstøttepolitik også bestemmelser om gennemsigtighed og om efterfølgende evaluering. Interessenter er også velkomne til at fremsætte bemærkninger til andre dele af udkastet til rammebestemmelser, hvor der ikke er foreslået nogen større ændringer i praksis - som f.eks. samspillet mellem redningsstøtte og omstruktureringsstøtte, udelukkelse af kul-, stål- og finanssektorerne, små virksomheders undtagelse fra kravet om modydelser i form af konkurrencefremmende foranstaltninger og de særlige bestemmelser om omstruktureringsstøtte i støtteberettigede områder - under hensyntagen til programmet for modernisering af EU's statsstøttepolitik, og navnlig behovet for at tillade målrettet støtte til omstrukturering, hvor det er nødvendigt, men uden at svække selskabers incitament til at omstrukturere for egne midler.