CAFE AKTIVITETER I HUSENE. Grundlæggende problematikker: OVERSIGT INDLÆGGET

Transkript

1 CAFE AKTIVITETER I HUSENE Grundlæggende problematikker: 1. Kulturhusenes drift. 2. Kommunernes lovlige aktiviteter. 3. Indtægt Café-virksomhed/indtægt Café-udlejning/tilskud kulturhuse. OVERSIGT INDLÆGGET 1. Hvad er kommunalfuldmagten. 2. Kommunalfuldmagtens hovedområder. 3. Speciel fokus på Accessorisk virksomhed. 4. Udfordringsret. 5. Afslutning. 1

2 1. HVAD ER KOMMUNALFULDMAGTEN. Kommunalfuldmagten generelt: Kommunalfuldmagten omfatter som begreb det forhold, at kommunen uden egentlig lovhjemmel har adgang til at foretage visse dispositioner af økonomisk karakter. Giver ikke adgang til at foretage indgreb overfor borgere eller dispensationer - sådanne afgørelser kræver hjemmel i lov. Kommunalfuldmagtens retlige grundlag: Kommunalfuldmagten er en bemyndigelse til at disponere uden egentlig lovhjemmel. Kommunalfuldmagtens retlige grundlag er overordnet betragtet forholdets natur. Bemyndigelsen til at disponere økonomisk indenfor rammerne af kommunalfuldmagten ligger i rådigheden over ressourcer - kommunal selvstændighed. Kommunalfuldmagten kan i dag formentlig anses som hjemlet ved en retssædvane. Begrænsninger og krav: Kommunalfuldmagten giver kommunerne en vis frihed i anvendelse af økonomiske ressourcer - denne frihed er ikke ubegrænset. Hvor en disposition som følge af begrænsningerne ikke kan foretages på grundlag af kommunalfuldmagten, kan kommunerne kun foretage dispositionen på grundlag af en lovhjemmel. Begrænsningerne kan nærmere præciseres. Lovgivningen: Der er lovregler, der medfører, at der er områder, kommunerne ikke kan anvende økonomiske midler til, eksempelvis støtte til politiske partier udover partistøtteloven. Det hindrer ikke, at der kan ydes ekstra tilskud til anerkendelsesværdige opgaver eksempelvis vedrørende miljøbeskyttelse. 2

3 Almen nytte: Almen nytte kriteriet indebærer, at kommunernes foranstaltninger skal have et generelt sigte og være rettet til borgerne i almindelighed. Kommunal interesse: Der er en kommunal interesse i en aktivitet, hvis den imødekommer et fælles behov i det lokalsamfund, som kommunen udgør - kan ofte bero på traditioner. Kan eksempelvis være opretholdelse af en infrastruktur. Kan eksempelvis være, at en kommune kan støtte en sommerrevy, f.eks. ved en underskudsgaranti. Er sommerrevyen imidlertid gået ned økonomisk, er der ingen kommunal interesse i på dette tidspunkt at etablere en støtte, idet den blot vil komme kreditorer tilgode. Lokalitetsprincippet - territorialafgrænsning: Kommunen kan kun varetage eller støtte opgaver, som interessemæssigt er knyttet til kommunen. Indenrigsministeriet har dog fastslået, at princippet viger, hvis der foreligger væsentlige relevante modhensyn. Lokalitetsprincippet indebærer også en grænsedragning i forhold til andre administrative niveauer (amt og stat). Forbud mod begunstigelse af enkeltpersoner: Begunstigelse af enkeltpersoner kræver lovhjemmel. Gælder også i forhold til grupper af borgere. Berigelse af kommunen: Almindelig retsgrundsætning at en kommunal berigelse på den enkelte borgers bekostning er ulovlig - indebærer, at der ikke må inddrages hensyn, herunder financielle hensyn, som er uden sammenhæng med det tilskud, den garanti eller lignende, som kommunen beslutter at yde. 3

4 Forholdet til den private sektor: Ikke alene er der en begrænsning i forholdet til andre administrative niveauer, men også en begrænsning i forhold til den private sektor, som kommunen skal respektere - vedrører først og fremmest forholdet til det private erhvervsliv. Forholdsmæssighed: Et krav om forholdsmæssighed indebærer, at den kommunale støtte skal stå i et rimeligt forhold til den kommunale interesse. Saglige hensyn og lighed: Kommunerne er underlagt de almindelige forvaltningsretlige regler - kan udelukkende træffe afgørelser på grund af saglige hensyn (modsætningen er magtfordrejningslæren). Lighedskravet - kommunens borgere har krav på at være ligestillet i forhold til kommunens foranstaltninger - dog anerkendt, at en kommune kan begrænse sine foranstaltninger, således at de kun kan udnyttes af en afgrænset gruppe, hvis blot afgrænsningen af gruppen er saglig i forhold til foranstaltningens formål. Økonomisk forsvarlighed: De dispositioner der foretages, skal være økonomisk forsvarlige - beror på den konkrete situation, og der er et bredt spillerum. 2. KOMMUNALFULDMAGTENS HOVEDOMRÅDER: Støtte til foreninger: Støtte til foreningen efter folkeoplysningsloven - hindrer ikke, at kommuner indenfor rammerne af kommunalfuldmagten giver yderligere støtte til foreninger og deres aktiviteter - kommunal interesse i et aktivt foreningsliv. Lighedsbetragtninger medfører, at det skal ske som et led i en generel ordning. 4

5 Alene støtte til aktiviteter som kommunen selv kunne varetage direkte, altså ikke foreninger med et erhvervsøkonomisk formål. Støtte til religiøse formål: På trods af Grundlovens 68, ifølge hvilken ingen er pligtig at yde personlig bidrag til nogen anden gudsdyrkelse end den, som er hans egen, antages det, at der kan gives støtte, hvis støtten gives for at varetage en kommunal interesse. Støtte til partipolitiske formål: Kun støtte efter partistøtteloven. Kulturelle formål: Kommunernes engagement er i høj grad reguleret på væsentlige dele af det klassiske kulturområde, eksempelvis ved musiklov, teaterlov og museumslov - denne lovgivning gør ikke udtømmende op med kommunens mulighed for at varetage eller støtte aktiviteter på andre dele af kulturområdet, således kan kommunerne engagere sig i musikaktiviteter. Kulturelle aktiviteter er mangfoldige. Eksempelvis har Indenrigsministeriet accepteret, at det var lovligt at yde støtte til en revy - turistmæssig betydning. Idræt: Udover folkeoplysningsloven kan kommuner på ulovbestemt grundlag etablere og drive idrætsanlæg, yde tilskud eller anden økonomisk støtte, herunder underskudsdækning til private idrætsanlæg. Særlige problematikker omkring støtte til professionel sport, herunder professionelle sportsklubber - kan stille idrætsanlæg til rådighed - markedsleje. Kommunal erhvervsvirksomhed: 5

6 Det er almindelig antaget, at der er en uskreven hovedregel, der indebærer, at kommuner at afskåret fra alene eller i samarbejde med andre at drive handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed. Kun hvis der er direkte lovhjemmel, kan kommuner påtage sig sådanne opgaver. Hovedreglen er dog ikke undtagelsesfri, således kan der produceres til kommunes eget brug - varer eller tjenesteydelser. Som yderligere undtagelse er der adgang til salg af biprodukter og produkter beslægtede hermed - overskudskapacitet - bag dette synspunkt ligger en samfundsmæssig værditabsbetragtning. I tilknytning til biproduktlæren findes problemet omkring overskudskapacitet - hvis der foreligger overskudskapacitet opstået i forbindelse med kommunens lovbestemte virksomhed, kommunens produktion af varer og tjenesteydelser til eget brug eller kommunens øvrige lovlige produktion indenfor kommunalfuldmagtens område, kan denne overskydende kapacitet afsættes på markedet - økonomisk rationel udnyttelse af kommunale ressourcer. Accessorisk virksomhed - se særskilt punkt under nr. 3. Forsyningsvirksomhed - kommune har ejet eller har drevet virksomheden med forsyning. Forbud mod profitformål: Hovedreglen mod profitformål er ofte formuleret således, at kommuner normalt kun kan handle med indtjeningsformål for øje, hvis der foreligger en lovhjemmel til det - er ikke et forretningsforetagende. Kommunal støtte til privat erhvervsvirksomhed: Ved støtte forstås i denne sammenhæng økonomisk støtte i form af tilskud, et lån eller garantier. Uden lovhjemmel tilladelse til generel erhvervsstøtte. Individuel erhvervsstøtte kan ikke gives uden lovhjemmel. En kommune kan ikke overtage normale produktionsomkostninger fra virksomhederne uanset, at det er alle virksomheder, der er tale om, eksempelvis vedrørende bortskaffelse af affald. 6

7 3. ACCESSORISK VIRKSOMHED. Yderligere en undtagelse til hovedreglen om et forbud mod kommunal virksomhed som håndværker og industri - denne undtagelse betegnes accessorisk virksomhed. Accessorisk virksomhed er ikke et biprodukt, der er opstået som en uundgåelig følge af en lovlig kommunal hovedaktivitet, og der er heller ikke tale om udnyttelse af overskydende kapacitet indenfor en lovlig kommunal virksomhed. Accessorisk virksomhed er en selvstændig opgave, der i sig selv falder udenfor kommunalfuldmagten, men som har en nær naturlig sammenhæng med en lovlig kommunal aktivitet. Indenrigsministeriel udtalelse har formuleret det således: Kommunen vil i meget begrænset omfang kunne påtage sig accessoriske opgaver, d.v.s. i princippet ikke kommunal virksomhed, der knytter sig naturligt til en i øvrigt lovlig kommunal opgave på en sådan måde, at det ville forekomme urimeligt ikke at give kommunen adgang til at udføre opgaven. Det fremgår altså, at adgangen til at udøve accessorisk virksomhed er meget begrænset. En form for sikkerhedsventil, som gør det muligt for kommunen at påtage sig en mindre supplerende opgave i særlige situationer, hvor det ville være urimeligt, ufornuftigt og uforståeligt, at kommunen ikke kunne gå ind i opgaven. Der er altså mulighed for at medtage en naturligt tilhørende mindre opgave, som normalt ikke ville være lovlig for kommunen. Hovedeksemplet på accessorisk virksomhed er en kommunal restaurant i et kommunalt musikhus eller en kommunal ejet lufthavn. Kommunen kan normalt ikke udøve restaurationsvirksomhed, men en restaurant er et naturligt afrundet tilbehør til et musikhus og en restaurant. Derfor er restaurationsvirksomheden acceptabel som en mindre supplerende opgave. Kan imidlertid ikke gå længere end formålet tilsiger. Det betyder, at kommunen kan eje en restaurant i et musikhus eller en lufthavn, men der er ingen grund til, at kommunen også skal drive den - formålet (afrundningen af hovedopgaven) er nået med selve dette, at restauranten er der. Derfor er udgangspunktet, at restauranten skal bortforpagtes i det omfang, det er muligt - markedspris. 7

8 En forudsætning almindeligvis for accessorisk virksomhed af denne i sit omfang er underordnet i forhold til hovedvirksomheden. 4. UDFORDRINGSRET. Regler om udfordringsret fremgår af styrelseslovens 62 a og 62 b, og er ikke en fravigelse fra hovedreglen om, at en kommune ikke er forpligtet til at overlade løsningen af kommunale opgaver til andre. Se bilag. 5. AFSLUTNING. Kommunalfuldmagten. Indenrigsministeriet/tilsynsrådenes opfattelse. Juridisk teori. Kommunalpolitikers situation. Politisk opfattelse. Der kan være pligt til huske. Andre argumenter. Drift af cafévirksomhed måske ikke rentabel for privat erhvervsudøver. Kombination af kulturelle aktiviteter og drift af Café - medarbejdere. Kulturhuset skal matche den form for cafévirksomhed, der drives (evt. spørgsmål om udbud/betingelser). Manglende indtægt til helheden resulterer i lejeindtægt til kommunerne, mens manglende indtægt for kulturhuset kan gøre øget tilskud påkrævet. Vedr. Accessorisk virksomhed. 8

9 Jens Garde og Jørgen Mathiasen Kommunalret: Kommunernes accessoriske virksomhed er en form for bibeskæftigelse, som i visse tilfælde kun har en fjernere forbindelse med det klassiske biproduktsynspunkt f.eks. når en kommune indretter et cafeteria i et museum eller når kommuner har kiosker i sygehuse og andre steder. Der sættes af hensyn til konkurrencen i den private sektor ganske markante grænser for udøvelsen af sådan bivirksomhed - en kommune kan indrette en restaurant som accessorium til et musikhus, men restauranten skal af konkurrencehensyn bortforpagtes til markedsprisen. Udviklingen er antagelig på dette punkt påvirket af synspunkter, som f.eks. er velkendte fra statsinstitutioners accessoriske virksomhed (bl.a. DSB's kiosker og restauranter). Hans Gammeltoft Hansen m.fl. - Forvaltningsret: Ved accessorisk virksomhed forståes hverken et biprodukt, der er opstået som en nødvendighed ifølge en lovlig kommunal virksomhed eller en overskudskapacitet indenfor en lovlig kommunal virksomhed, men derimod en selvstændig opgave, der i sig selv falder udenfor kommunalfuldmagten, men som har en nær og naturlig sammenhæng med en lovlig kommunal hovedopgave - eksempelvis kan en kommune som accessorisk virksomhed i en kommunal svømmehal indrette et cafeteria eller i et kommunalt musikhus indrette en restaurant, ligesom en amtskommune på et amtskommunalt sygehus vil kunne indrette en kiosk. Blandt andet for at undgå konkurrenceforvridning skal kommunen imidlertid bortforpagte driften af cafeteriet, restauranten eller kiosken til private på almindelige markedsvilkår. Hvis det ikke kan lade sig gøre at bortforpagte driften, må kommunen kunne fortsætte driften selv, men hvis der senere er grund til at tro, at bortforpagtningen er mulig, bør dette forsøges. I sagen j.nr. 1987/112/ (Indenrigsministeriets udtalelser ) der er nævnt ovenfor i afsnit B.3,s.696, udtalte Indenrigsministeriet bl.a. at en kommune som udgangspunkt ikke kan drive restaurationsvirksomhed; dog kan etablering af en restauration knytte sig accessorisk til en i øvrigt lovlig kommunal opgave således at kommunen alligevel lovligt kan eje en restauration som imidlertid skal udlejes på markedsvilkår; kommunen kan i stedet vælge at give garanti til en ejer for en normal forrentning af den investerede kapital, forudsat at restaurationen er udlejet til markedsprisen. Sagen j.nr. 1992/1124/101-3 angik en selvejende institution der modtog støtte fra en kommune til at drive tre af kommunen ejede sportshaller der bl.a. rummede motions- og fitnesscentre og sola- 9

10 riecentre. Indenrigsministeriet udtalte at den selvejende institution lovligt kunne drive cafeterier og cafeer samt forestå salg af sportstøj og -udstyr som havde en underordnet karakter i forhold til driften af sportshallerne. Om prisfastsættelsen, se nedenfor, afsnit V.D.3,s.729. I sagen j.nr. 2000/1113/700-1 (Indenrigsministeriets udtalelser ) udtalte Indenrigsministeriet at et kommunalt ejet selskab som drev en lufthavn, lovligt kunne drive restaurationsvirksomhed og butiksdrift i lufthavnen, men skulle bortforpagte driften. Var dette ikke muligt, kunne selskabet dog selv drive disse aktiviteter, men skulle på ny forsøge at bortforpagte dem hvis der senere var grund til at antage at dette var muligt. Indenrigsministeriet gav i sagen j.nr. 1999/ udtryk for samme opfattelse angående restaurationen på en færge ejet af et kommunalt fællesskab. For tiden kunne selskabet drive restaurationen, efter at flere forpagtere havde opgivet driften, men hensynet til en effektiv personaleudnyttelse og behovet for at restaurationspersonalet indgik i færgens sikkerhedsbesætning, gjorde efter ministeriets opfattelse ikke en senere bortforpagtning umulig. 62 a og 62 b i Styrelsesloven Reglerne angår den situation, hvor en privatperson eller virksomhed afgiver et konkret tilbud på udførelse af en opgave som kommunen udfører for sig selv. Ved modtagelsen af et sådant tilbud skal kommunalbestyrelsen træffe beslutning om, hvorvidt opgaven fortsat skal udføres af kommunen. Kommunalbestyrelsen skal underrette tilbudsgiveren om sin beslutning, og hvis tilbuddet ikke bliver antaget, skal tilbudsgiveren have en begrundelse for beslutningen. Kommunalbestyrelsen har ikke pligt til at antage det private tilbud, uanset om dette ville være det økonomisk mest fordelagtige, men inden kommunalbestyrelsen træffer beslutning, skal den foretage en sammenligning af omkostningerne ved at antage tilbuddet med omkostningerne ved selv at udføre opgaven. I visse tilfælde kan kommunalbestyrelsen afvise at træffe beslutning om konkrete tilbud, som den modtager og altså undlade at foretage en sammenligning af omkostningsforholdene. Ifølge 62 b kan kommunalbestyrelsen afvise at træffe beslutning angående et modtaget tilbud, hvis: 10

11 Tilbuddet ikke overstiger ,00 kr. for enkeltstående ydelse og ,00 kr. pr. år for løbende ydelse. Tilbudsgiveren ikke lovligt vil kunne udføre den opgave, som tilbuddet omfatter. Tilbudsgiveren ikke kan sandsynliggøre, at denne har den fornødne tekniske formåen. Tilbudsgiveren ikke kan sandsynliggøre, at denne har den fornødne financielle og økonomiske formåen. Tilbudsgiveren ikke kan sandsynliggøre, at dennes forhold er af mere personlig karakter ikke gør denne uegnet til at udføre opgaven. Tilbuddet forekommer at være unormalt i forhold til ydelsen. Tilbuddet svarer til et tilbud, som kommunalbestyrelsen allerede har behandlet indenfor den pågældende valgperiode. Tilbuddet omfatter en opgave, som kommunalbestyrelsen før modtagelsen af tilbuddet har besluttet at sende i udbud. Tilbuddet omfatter en opgave, som afviger fra den opgaveafgrænsning, som kommunalbestyrelsen beslutter skal udgøre grundlaget for en beslutning angående tilbud fra private efter 62 a. I disse tilfælde skal kommunalbestyrelsen oplyse tilbudsgiveren om den valgte afgrænsning af opgavens indhold. Det er kun private tilbudsgivere, som har en udfordringsret efter 62 a, ikke andre offentlige myndigheder som er interesseret i at udføre opgaver for kommunen. 11