Forenkling også et kommunalt ansvar

Transkript

1 Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Forenkling også et kommunalt ansvar Inspiration til intern forenkling i kommunerne

2 1. Hvad er intern forenkling? veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Opgaveplacering en strategi til forenkling Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Forenkling på økonomiområdet Forenkling på løn- og personaleområdet Forenkling af aftalestyring Forenkling af ejendomsadministrationen Forenkling på ældreområdet Forenkling på skoleområdet Forenkling på dagtilbudsområdet Forenkling på beskæftigelsesområdet 158

3 Forenkling også et kommunalt ansvar Inspiration til intern forenkling i kommunerne Kommuneforlaget A/S KL 1. udgave, 1. oplag 2009 Pjecen er udarbejdet af KL Forlagsredaktion: Lone Kjær Knudsen Design: Kommuneforlaget A/S Forsidefoto: Review/Polfoto Foto: Peter Clausen, Master Media Sats: Kommuneforlaget A/S Tryk: Frederiksberg Bogtrykkeri A/S Produktion: Kommuneforlaget A/S Prod.nr.: Prod.nr.: pdf ISBN: ISBN: pdf Udgivet af: KL Weidekampsgade København S Tlf

4 Forenkling også et kommunalt ansvar Forord Når der tales om forenkling og afbureaukratisering fokuseres der ofte på forenkling af de statslige regler. Det er med god grund, da de statslige regler og krav ofte medfører unødige administrative byrder for kommunerne. Men det er lige så relevant at sætte fokus på mulighederne for at gennemføre forenklinger internt i kommunerne. Her kan forenkling sættes i gang umiddelbart enten af institutioner og forvaltninger selv eller efter beslutning i kommunalbestyrelsen eller direktionen. Resultaterne af en vellykket forenklingsproces kan indhøstes både i form bedre ressourceudnyttelse, mere tid til kerneopgaven og større trivsel og arbejdsglæde hos medarbejderne. Projektet skal ses i sammenhæng med regeringens afbureaukratiseringsreform, hvor fokus er på såvel statslig som kommunal afbureaukratisering. Endvidere indgik det i trepartsaftalen fra sommeren 2007, at kommunerne skal sætte fokus på intern forenkling. Mange kommuner er allerede i gang. Men det er KL's vurdering, at der fortsat er potentialer for forenkling. Alle kommuner bør kritisk gennemgå, hvor meget institutionerne er belastet som følge af dokumentation og administration, og finde ud af, hvordan der kan forenkles. Med forenklingskataloget får kommunerne et godt redskab til at gå i gang. Forenklingskataloget er udarbejdet som et led i det fælleskommunale kvalitetsprojekt i et samarbejde mellem KL og 5 kommuner, nemlig: Rødovre Kommune, Faaborg-Midtfyn Kommune, Næstved Kommune, Silkeborg Kommune samt Bornholms Regionskommune. København, marts 2009 Erik Fabrin Peter Gorm Hansen 3

5

6 Forenkling også et kommunalt ansvar Indledning Det gode og det dårlige bureaukrati Bureaukrati er ikke nødvendigvis dårligt. En stor del af bureaukratiet er velbegrundet set fra et styringsmæssigt perspektiv der skal være styr på både økonomien og servicen i kommunen. Og bureaukrati er nødvendigt for at omsætte politiske mål til praksis. Et vist niveau af dokumentation er fx nødvendigt for at sikre, at kvaliteten af den kommunale service er i orden og for, at der med udgangspunkt i dokumentation kan ske en løbende læring i institutionerne. På flere områder er der endda nok behov for at dokumentere mere og ikke mindst bedre i fremtiden. Bureaukrati er ligeledes forudsætningen for en koordineret og standardiseret behandling af sager. Regler og procedurer tjener også retssikkerheden de giver forudsigelighed og ensartethed. Det er således ikke bureaukratiet, der skal afskaffes, men det unødvendige bureaukrati. Der skal forenkles, når gevinsten ikke står mål med de administrative byrder. Der skal sættes ind, når de samme målsætninger og styringsbehov kan opnås på langt mindre bureaukratiske måder. Og der skal forenkles, når uhensigtsmæssige arbejdsgange gør sagsbehandlingstiderne unødigt lange. Mange veje til forenkling Der er stor forskel på den statslige og den kommunale afbureaukratiseringsproces. I den statslige proces handler afbureaukratisering om at pege på lovgivning, bekendtgørelser mv., som bør lempes til gavn for alle kommuner. I den kommunale proces handler afbureaukratisering om en lang række forskellige fokusområder og redskaber, der hver især kan bidrage til afbureaukratisering. Det handler fx om optimering af interne arbejdsgange og højere grad af digitalisering. 5

7 Forenkling også et kommunalt ansvar I kapitel 2 skitseres 10 forskellige veje til forenkling i en kommune. Der er tale om generelle anbefalinger til forenklingsarbejdet, der kan anvendes i alle kommuner og på tværs af sektorområder. De 10 veje er opsummeret her: 10 veje til forenkling 1. Afvej den administrative byrde med gevinsten 2. Bedre balance mellem tilskyndelser og kontrol 3. Undgå overimplementering af statslig lovgivning 4. Sammentænk nationale krav med lokale behov 5. Find spildtid og fjern den! 6. Gør oplevet bureaukrati meningsfuld 7. Sammentænk politikker 8. Genbrug oplysninger 9. Udnyt IT-potentialerne 10. Sats på let forståelige vejledninger, redskaber og standarder I kapitel 5-12 bliver anbefalingerne mere specifikke. Her formuleres på en række forskellige områder konkrete forenklingsforslag. Der ses først på mulighederne for forenkling på de tværgående områder økonomi, løn og personale og aftalestyring. Herefter ses på mulighederne for forenkling på nogle udvalgte sektorområder: ældre, skole, dagtilbud og beskæftigelse. Men der er ingen standardløsninger. I en konkret forenklingsproces kan der nemlig være stor variation i, hvilke elementer den enkelte kommune lægger vægt på i en forenklingsproces. Opgaveplacering en strategi for forenkling Forenkling handler også om opgaveplacering. Kommunerne må løbende tage stilling til den mest hensigtsmæssige placering af de administrative opgaver. 6

8 Forenkling også et kommunalt ansvar En decentral placering kan sikre lokale frihedsgrader, en mere smidig opgaveudførelse og større lokal forståelse for de anvendte styringsværktøjer Omvendt kan en central placering sikre større lokalt fokus på kerneopgaverne, større og stærkere faglige miljøer og øget effektivitet som følge af stordriftsfordele. Der findes ikke en entydig formel for, om en opgave skal placeres på det centrale forvaltningsniveau eller decentralt på institutionsniveauet hverken på tværs af kommunen eller inden for den enkelte kommunes sektorområder. Det er dog muligt at pege på, hvad det er vigtigt at være opmærksom på, hvis henholdsvis en decentral og en central opgaveplacering skal fungere. I kapitel 3 diskuteres fordele og ulemper ved henholdsvis decentrale og centrale opgaveplaceringer. Endvidere drøftes mulighederne for konkurrenceudsættelse af de administrative opgaver. I kapitel 5, 6 og 8 er der endvidere konkrete overvejelser om hensigtsmæssig opgaveplacering på henholdsvis økonomiområdet, løn- og personaleområdet og i forhold til ejendomsadministration. Sådan sparkes processen i gang En forenklingsindsats kan gribes an på mange forskellige måder, og det kan være vanskeligt at overskue, hvor man skal begynde og hvilke faser, der herefter følger. Der skal tages stilling til målsætninger og målgruppe og ledelsens og projektledelsen roller skal afklares. I kapitel 4 omtales en række vigtige fokusområder, når en forenklingsproces skal sættes i gang. De deltagende kommuner peger bl.a. på synlig topledelse, analytisk kraft i et projektsekretariat og formulering af klare mål for projektet, som der følges op på. I kapitlet gennemgås også en række helt konkrete metoder til inddragelse af decentrale ledere og medarbejdere i forenklingsarbejdet. 7

9 Forenkling også et kommunalt ansvar Kapiteloversigt Katalogets første del indeholder fire kapitler om generelle forhold hvad intern forenkling er, hvor potentialet for forenkling kan findes og hvordan man konkret kan sætte en forenklingsproces i gang. Katalogets anden del indeholder otte kapitler med konkrete forenklingsforslag inden for en række tværgående temaer og inden for en række sektorer. 8

10 1. Hvad er intern forenkling? veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Opgaveplacering en strategi til forenkling Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Forenkling på økonomiområdet Forenkling på løn- og personaleområdet Forenkling af aftalestyring Forenkling af ejendomsadministrationen Forenkling på ældreområdet Forenkling på skoleområdet Forenkling på dagtilbudsområdet Forenkling på beskæftigelsesområdet 158

11 1. Hvad er intern forenkling? Hvad er intern forenkling? Det er vigtigt, at kommunen har et fælles svar på dette spørgsmål, når de går i gang med at forenkle egne regler og procedurer. Ellers risikerer man, at arbejdet trækker i forskellige retninger og ender med at fuse ud. I kapitlet fremhæves en række opmærksomhedspunkter, som kan give en fælles forståelse for hvad intern forenkling er. Det drejer sig både om de forskellige formål med forenkling og målgrupperne for forenkling, men det drejer sig også om sammenhængen mellem forenkling på den ene side og kompetencefordeling, styring og ledelse på den anden side. 10

12 1. Hvad er intern forenkling? 1.1. Et fælles grundlag for intern forenkling Når en forenklingsproces sættes igang i en kommune, er der behov for at skabe en fælles forståelse for, hvad intern forenkling er og at skabe en fælles retning for arbejdet med intern forenkling i kommunen. Der er her en række forhold, som det er væsentligt at være opmærksom på. I nedenstående boks opsummeres de væsentligste opmærksomhedspunkter. De væsentligste opmærksomhedspunkter Forenkling handler om mere end regler Intern forenkling kan have flere formål Forenklingsindsatsen kan være rettet mod flere målgrupper Forenkling hænger sammen med andre styringstemaer Der er forskel på objektiv og subjektiv belastning Forenkling og ledelse hænger sammen Det kan overvejes at differentiere forenklingsarbejdet 1.2. Forenkling handler om mere end regler Når der tales om afbureaukratisering, sættes der ofte fokus på regelforenkling. Det er da også et faktum, at institutioner og andre udførende led er reguleret gennem formelle regler. Det gælder ikke mindst den statslige regulering. Her har forenklingsindsatsen ofte fokus på love og bekendtgørelser. I den kommunale styring af institutionerne anvendes formelle regler også, fx i form af budget- og regnskabsregulativet. En stor del af institutionernes administrative opgaver udspringer imidlertid også af kommunens koncepter for aftalestyring, procedurer, IT og arbejdsgange, dokumentationskrav, registreringer, og historisk betingede normer for god praksis mv. Når der ses på kommunernes egne muligheder for at aflaste institutionerne kan regelforenkling derfor også være et misvisende begreb. Et mere retvisende begreb kan være forenkling eller afbureaukratisering. Samtidig skal man være opmærksom på, at der i enkelte tilfælde ikke kan sættes lighedstegn mellem afbureaukratisering og færre regler og procedurer. Der kan være tilfælde, hvor institutionerne 11

13 Forenkling også et kommunalt ansvar er usikre på, hvordan en administrativ opgave skal løses, og af den grund bruger unødig meget tid på opgaven. Her kan flere klare regler eller retningslinjer være en aflastning Intern forenkling kan have flere formål Der er bred enighed om, at et væsentligt overordnet formål med forenklingsindsatsen er at reducere omfanget af unødigt bureaukrati. Budskabet er ofte: Der skal bruges mere tid på borgerne og mindre tid på papirarbejde. Inden for dette hovedformål kan der imidlertid være forskellige formål med forenklingsindsatsen. Formålet kan være at skabe et decentralt råderum, effektivisering, bedre service eller mere attraktive arbejdspladser Forenkling med det formål at skabe decentralt råderum Et formål med forenkling kan være at øge de decentrale enheders råderum. Målsætningen om decentralt råderum kan tolkes på flere måder. Decentralt råderum kan indebære, at institutionerne i mindre grad skal løfte administrative opgaver, som i stedet placeres centralt. Det vil betyde, at medarbejderne i højere grad kan fokusere på kerneydelsen og den faglige kvalitetsudvikling. Råderum kan imidlertid også tillægges en anden betydning. Råderum kan knyttes til begrebet autonomi og vil her indebære, at institutionerne løfter en relativ stor del af de administrative opgaver. Institutionerne får råderum til at løfte den samlede opgave hele vejen rundt. Dermed har institutionerne bedre forudsætninger for at skabe fleksible administrative løsninger, der er bedre afstemt med de faglige opgaver Effektivisering som formål med forenkling Effektivisering kan også være et formål med forenklingsindsatsen. Effektiviseringsgevinsterne ved forenkling kan realiseres på forskellige måder. På den ene side kan gevinsterne realiseres i form af tid, dvs. at medarbejderne får mere tid til kontakten til borgerne, mere tid til udvikling af tilbud mv. På den anden side kan gevinsterne ved forenkling realiseres økonomisk. I sådanne tilfælde sættes der beløbsstørrelse på gevinsterne ved forenkling, hvilket eventuelt kan danne baggrund for en tilpasning af budgetter. 12

14 1. Hvad er intern forenkling? Attraktive arbejdspladser som formål med forenkling Det kan endeligt være et formål med forenklingsindsatsen at skabe attraktive arbejdspladser. Forventningen er, at det vil være nemmere at rekruttere og fastholde medarbejdere, hvis der skabes nogle fleksible og ubureaukratiske rammer for opgaveløsningen. Gevinster i forhold til effektivisering og attraktive arbejdspladser kan supplere hinanden. Hvis effektiviseringsgevinsten realiseres i form af mere tid til den faglige opgave og udviklingsaktiviteter kan det skabe en mere attraktiv arbejdsplads. Samtidig viser mange undersøgelser, at attraktive arbejdspladser også kan ses på bundlinen som følge af mindre personalegennemstrømning, færre sygedage og mere effektive medarbejdere, jf. boksen. Attraktive arbejdspladser kan mærkes på bundlinjen Ved at reducere sygefraværet med 3 dage pr. år vil det svare til, at hver kommune i gennemsnit får frigjort ressourcer svarende til 4 lærere, 4 pædagoger og 5 social- og sundhedsmedarbejdere. Ved i gennemsnit at øge tilbagetrækningsalderen med 1 år vil det betyde tilvejebringelsen af 14 lærere, 4 pædagoger og 17 social- og sundhedsmedarbejdere i hver kommune. I gennemsnit skifter 10% af lærerne og 15% af både pædagogerne og social- og sundhedsmedarbejderne job hvert år. Af dem skifter de fleste til et job uden for den kommunale sektor. Kilde: KL's personaleøkonomiske værktøj: Omvendt kan der også være et modsætningsforhold mellem en økonomisk realisering af effektiviseringsgevinsterne og attraktive arbejdspladser. Det gælder i tilfælde, hvor forenklingsindsatsen skal danne baggrund for besparelser Forenklingsindsatsen kan være rettet mod flere målgrupper I forenklingsarbejdet er der ofte fokus på, at ledere og medarbejdere på institutionerne skal have mere tid til kerneydelsen, men målgrupperne for forenkling kan være alle leddene i den styrings- 13

15 Forenkling også et kommunalt ansvar kæde, der går fra politikerne til medarbejderne på den enkelte institution. Herudover kan borgerne også ses som en målgruppe i forhold til at gøre opgaveløsningen mindre bureaukratisk. Arbejdet med forenkling vil typisk variere fra målgruppe til målgruppe. Nedenfor er peget på en række målgrupper i forhold til en forenklingsindsats: I forhold til politikerne kan forenklingsindsatsen have fokus på at skabe større overskuelighed. Blandt andet ved at reducere omfanget af det materiale politikerne modtager og gøre præsentationen mere tilgængelig. En anden målgruppe er forvaltningen. Her kan det interne forenklingsarbejde have fokus på optimering af arbejdsgange og en mere klar arbejdsdeling mellem stabe og fagforvaltninger. For institutionerne, herunder leder og medarbejdere, kan forenklingsarbejdet fokusere på optimering af institutionsbestemte arbejdsgange samt samspillet og opgavefordeling mellem forvaltning og institution. For borgerne kan forenkling bestå i at gøre det nemmere at komme i kontakt med kommunen, reducere antallet af gange en borger skal møde op på kommunen i et forløb, forkorte sagsbehandlingstider mv Tre grundlæggende perspektiver på intern forenkling Der er mindst tre grundlæggende perspektiver på intern forenkling. Den enkelte kommune kan således iværksætte forenklingstiltag, der handler om placering af administrative opgaver, fjernelse af administrative regler og procedurer eller optimering af arbejdsgange, jf. tabel 1. I praksis vil en samlet forenklingsindsats typisk indeholde elementer fra alle tre perspektiver. Tabel 1: Forskellige perspektiver på intern forenkling Præmis Metode til forenkling Perspektiv I Perspektiv II Perspektiv III De administrative opgaver er alle velbegrundede Ændring af den centrale/ decentrale placering af administrative opgaver En række af de administrative opgaver er unødvendige Forenkling og/eller fjernelse af administrative regler og procedurer De eksisterende administrative opgaver kan løses på en smartere måde LEAN og optimering af arbejdsgange 14

16 1. Hvad er intern forenkling? Det er vigtigt at gøre sig klart hvilke perspektiver, der er fokus på i forenklingsarbejdet, da dialogen mellem niveauerne og redskaberne til forenkling ofte vil variere herefter. Eksempelvis vil en ændring af den centrale/decentrale placering af administrative opgaver ofte kræve en organisationsændring, mens optimeringen af arbejdsgange kan foregå løbende som en del af den daglige arbejdstilrettelæggelse Forenkling hænger sammen med andre styringstemaer Arbejdet med intern forenkling skal ses i sammenhæng med den styringsmodel, der ligger til grund for relationen mellem forvaltningsniveauet og institutionsniveauet. Nedenstående figur illustrerer, hvordan forenkling hænger sammen med både fordelingen af kompetencer og ansvar og med styring mere generelt. I det følgende redegøres nærmere for de sammenhænge, der er skitseret i figuren Forenkling og fordeling af kompetencer og ansvar Der er stor variation mellem kommuner i forhold til hvor de administrative funktioner er placeret. Opgaveplacering kan være en bevidst strategi til forenkling, men kan også være motiveret af helt andre forhold. I tabel 2 ses forskellige vinkler herpå. 15

17 Forenkling også et kommunalt ansvar Tabel 2: Fordeling af kompetencer og ansvar og omfanget af bureaukrati Mere bureaukrati Mindre bureaukrati Centralisering af kompetencer og ansvar Forvaltning har ikke hands-on kendskab til institutionernes hverdag, og efterspørger megen information. Mindre fleksibilitet ift. den enkelte institutions behov Aflaster institutionerne ved at centralisere en række administrative opgaver, som institutionerne efterfølgende ikke skal varetage Decentralisering af kompetencer og ansvar Øger behovet for at institutionerne dokumenterer deres indsats, hvilket fører til øget bureaukrati Medfører at institutionerne får mulighed for at tilrettelægge en mere fleksibel og ubureaukratisk varetagelse af administrative opgaver. Det kan desuden være relevant at sondre mellem det styringsmæssige ansvar forstået som beslutningskompetencen, og selve udførelsen af en administrativ opgave. Der kan således være tilfælde, hvor man vælger at give institutionerne det styringsmæssige ansvar for en opgave, mens udførelsen af opgaven ligger centralt i forvaltningen Forenkling og styring Ud fra et styringsmæssigt perspektiv er mange interne regler og procedurer velbegrundede. Bureaukratiet kan være med til at sikre, at der er styr på økonomien og det faglige, og det er vigtigt, at kommunerne i forenklingsindsatsen ikke smider barnet ud med badevandet. Herudover er der en række administrative regler og procedurer, som ikke kan ændres, da de udspringer af hensynet til borgernes retssikkerhed og ret til lige behandling. Når det er sagt, kan det være sundt at udfordre opfattelsen af, hvad der er den rigtige balance mellem styring og autonomi. På den ene side kan der argumenteres for, at en høj grad af decentralisering forudsætter, at der iværksættes en række formelle måle- og dokumentationssystemer. På den anden side kan en del af den nødvendige styring måske opnås på mindre bureaukratisk vis fx gennem incitamenter og dialog. 16

18 1. Hvad er intern forenkling? 1.7. Der er forskel på objektiv og subjektiv belastning I arbejdet med intern kommunal forenkling kan det være relevant at sondre mellem den objektive og den subjektive belastning af institutionerne i forhold til de administrative byrder. Ledere og medarbejdere kan således udtrykke stor frustration over administrative opgaver, som de oplever som belastende, selvom de reelt ikke bruger så meget tid på de pågældende opgaver. Der er nærmere tale om et oplevet irritationsmoment. En kilde til irritation kan være, at en opgave opleves som meningsløs. Det er her relevant at overveje, om man i kommunen har den fornødne dialog eller feedback i forhold til de oplysninger som institutionerne jævnligt skal indsende. Skal der opnås egentlige effektiviseringsgevinster bør der endvidere være fokus på, hvilke administrative opgaver der objektivt set anvendes mest tid på, og målrette forenklingsindsatsen mod disse opgaver Forenkling og ledelse hænger sammen Det er en væsentlig forudsætning for succes, at ledernes rolle og muligheder indgår i arbejdet med forenkling. Sammenhængen mellem forenkling og ledelse rummer mindst tre forskellige aspekter, jf. nedenfor Lederen skal have de rette betingelser God ledelse kan i en række tilfælde overflødiggøre brugen af andre mere formelle styringsredskaber som regler, standarder og procedurer. Det er afgørende at klæde lederne ordentligt på, så de har mulighed for at udøve god ledelse. Det er derfor relevant at have fokus på, om såvel forvaltningsledere som institutionsledere har de rette ledelseskompetencer og ledelsesredskaber til at sikre en fleksibel opgaveløsning, som kan reducere behovet for mere formelle systemer Ledelsesmæssig forankring af forenklingsarbejdet En tydelig ledelsesmæssig forankring af forenklingsarbejdet signalerer, at der er tale om en prioriteret indsats. Topledelsen i kommunen skal tage initiativet til forenklingsarbejdet og bør løbende 17

19 Forenkling også et kommunalt ansvar fungere som indpiskere i arbejdet med forenkling. Lederne i forvaltningerne og på institutionerne skal tage ejerskab til forenklingsarbejdet og aktivt inddrage medarbejderne i arbejdet. Det er afgørende, at den enkelte leder påtager sig ledelsesrollen i forhold til forenklingsarbejdet. Den ledelsesmæssige forankring ansvarliggør den enkelte leder og er fremmende for, at der bliver tilrettelagt en struktureret forenklingsproces i forhold til planlægning, analyse, implementering og opfølgning Aflastningen af institutionslederen Det er vigtigt at undersøge mulighederne for at aflaste institutionslederne for administrative byrder. Institutionslederen varetager en række administrative opgaver, og der kan være behov for at vurdere, om varetagelsen af disse opgaver nødvendigvis skal være placeret hos lederen. På den ene side kan det være relevant at overveje om snitfladerne og arbejdsdelingen mellem institutionslederen og forvaltningen kan tilrettelægges mere hensigtsmæssigt. Der kan være behov for centralisering af opgaver. På den anden side kan der lokalt være behov for at aflaste lederen vha. administrativt personale Det kan overvejes at differentiere forenklingsarbejdet I forbindelse med påbegyndelsen af en intern forenklingsindsats er det relevant at overveje, om forenklingsindsatsen skal gribes forskelligt an på tværs af de forskellige sektorer. Fokuseres der alene på institutionsniveauet er der oftest betydelige forskelle mellem sektorerne i forhold til organisering, rammebetingelser, institutionsstørrelse mv. Det kan give anledning til at overveje, om der skal differentieres mellem sektorer i omfanget af administrative opgaver på institutionsniveau. 18

20 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Der er stor forskel på den statslige og den kommunale afbureaukratiseringsproces. I den statslige proces handler det om at pege på lovgivning, bekendtgørelser mv., som bør lempes til gavn for alle kommuner. I den kommunale forenklingsproces handler afbureaukratisering og forenkling om en lang række forskellige fokusområder og redskaber, der hver især kan bidrage til forenkling. I dette kapitel skitseres 10 forskellige veje til forenkling i en kommune. Der er tale om generelle anbefalinger til forenklingsarbejdet, der kan anvendes i alle kommuner og på tværs af sektorområder. 19

21 Forenkling også et kommunalt ansvar I en konkret forenklingsproces kan der være stor variation i, hvilke elementer den enkelte kommune vælger at lægge vægt på. Det afhænger bl.a., hvem målgruppen for forenklingen er, hvad målet er og hvor ambitiøst forenklingsprojektet tænkes. Det gælder endvidere, at det, der konkret er brug for i den ene kommune for at skabe forenkling, ikke nødvendigvis er det, som skal til i den anden kommune. I dette kapitel præsenteres 10 veje til intern forenkling i kommunerne. De 10 veje er tænk så generelle, at de kan anvendes uanset den konkrete kommunale organisation og de konkrete kommunale udfordringer. 10 veje til forenkling 1. Afvej den administrative byrde med gevinsten 2. Bedre balance mellem tilskyndelser og kontrol 3. Undgå overimplementering af statslig lovgivning 4. Sammentænk nationale krav med lokale behov 5. Find spildtid og fjern den! 6. Gør oplevet bureaukrati meningsfuld 7. Sammentænk politikker 8. Genbrug oplysninger 9. Udnyt IT-potentialerne 10. Sats på let forståelige vejledninger, redskaber og standarder 2.1. Afvej den administrative byrde med gevinsten Der kan med fordel kastes et kritisk blik på, hvor meget tid administrative procedurer lægger beslag på i forvaltninger og institutioner og om den administrative byrde står mål med gevinsten. Der er som regel gode hensigter bag alle administrative tiltag og arbejdsgange. Kommunen har behov for styring af økonomi og kvalitet. Og tiltag kan være indført som konsekvens af uheldige enkeltsager med den hensigt at undgå den slags sager fremover. 20

22 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Men i processen har man måske ikke gjort sig klart, hvad det er for administrative byrder, man dermed pålægger forvaltninger og/eller institutionerne. Og der kan måske være andre og mindre bureaukratiske måder at sikre kvaliteten på. Endvidere kan der være historiske årsager til, at man indhenter forskellige oplysninger fra institutionerne men oplysningerne bruges måske ikke mere. Her gælder det om at få ryddet op, så der alene spørges efter information, som reelt bruges til noget. Udfordringen er, at de folk, der oplever gevinsten af et tiltag, ofte ikke er de samme, som dem, der har den administrative byrde. Dialog med institutionerne om omfanget af den administrative byrde og om alternative løsninger kan være vejen frem. Det kan føre til dokumentation, der i højere grad er meningsfuld for institutionerne. Ligeledes kan det være hensigtsmæssigt at lave vurderinger eller egentlige målinger af den administrative byrde af forskellige tiltag. Det gælder både eksisterende tiltag og nye tiltag. Vurdering af de administrative byrder i Københavns Kommune Københavns Kommune er i gang med at undersøge muligheden for at indføre en procedure, der skal sikre, at forvaltningerne vurderer sagers administrative konsekvenser. Det skal ske ved, at der ved alle sager til politikerne skal anføres, hvad de administrative konsekvenser er. Hermed sikres politikerne et bedre beslutningsgrundlag. Der skal alene være tale om et skøn. Tidsmåling i Næstved Kommune Næstved Kommunes direktion har et ønske om at reducere antallet af fremsendte breve til de decentrale virksomheder i kommunen. De har derfor i efteråret 2008 undersøgt et udvalg af kommunens decentrale virksomheders post. I en periode på 6 uger skulle al indkommen post fra administrationen registreres. Virksomhederne blev bl.a. bedt om at vurdere, hvor lang tid de brugte på hver af henvendelserne, og om henvendelsen blev vurderet at være relevant. Direktionen skal nu vurdere, hvordan den fremsendte post kan reduceres. 21

23 Forenkling også et kommunalt ansvar Ugepakker til institutioner i Københavns Kommune Skoler og daginstitutioner i Københavns Kommune oplevede en omfattende og ukoordineret kommunikation af opgaver og information fra forvaltningen. Det medførte frustration, unødigt tidsforbrug og manglende muligheder for at kunne planlægge det administrative arbejde. Derfor indførte Børne- og Ungdomsforvaltningen i august 2008 en ny praksis, så opgaver og vigtig information fra forvaltningen samles i en ugepakke, der udsendes hver onsdag til skoler og institutioner. Samtidig er der indført en standard minimumsfrist på 14 dage til skoler og institutioners løsning af opgaver. For de ca. 750 skoler og institutioner betyder ugepakken bl.a.: At de kun modtager opgaver og information målrettet til dem At de har bedre mulighed for at planlægge deres administrative arbejde At forvaltningen foretager en prioritering af informationsstrømmen der sondres mellem need to know og nice to know information At opgaverne bestilles på en ensartet og kvalitetssikret måde, så der fx altid er klar angivelse af, hvem man kan kontakte for at få hjælp i forbindelse med en opgave 2.2. Bedre balance mellem tilskyndelser og kontrol Institutioner og medarbejdere oplever ofte reguleringer og kontrol som mangel på tillid til, at de selv evner at løse opgaven. Det kan gå ud over engagement og arbejdsglæde. Forskellige redskaber indført for at højne kvaliteten risikerer derfor at have den modsatte virkning. Kontrol er selvfølgelig både et legitimt og nødvendigt redskab i den kommunale styring. Det gælder både i forhold til økonomien og i forhold til det faglige indhold. Men ofte kan man helt eller delvist erstatte kontrol med tilskyndelser og konsekvens og dermed sikre styring uden kontrollens demotiverende effekt. Det kan reducere kontrolomfanget og dermed den administrative byrde. 22

24 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Tilskyndelser kan ske ved belønning fx som anerkendelse, synliggørelse af gode resultater og som resultatløn. Konsekvens kan ske som sanktion ved, at der i en periode sker en tættere opfølgning over for en institution eller en leder. Tilsvarende kan kontrollen lempes i forhold til velfungerende institutioner fx i form af færre tilsyn eller budgetindberetninger. Hvis fx overskridelser af budgettet gentagne gange bliver tilgivet i form af tillægsbevillinger, så forsvinder incitamentet til at overholde budgettet. En konsekvens kan her være at lade institutionen selv finansiere overskridelsen næste år. Tilsvarende kan der arbejdes med positive og negative konsekvenser i forhold til at leve op til de faglige målsætninger på området. I nogle tilfælde kan mange kontroller i sig selv føre til, at opgaven ikke løses godt nok. Tilskyndelsen til selv at lave et stykke arbejde af ordentlig kvalitet kan forsvinde, hvis det opleves at der er overordnede led, som sørger for at kvalitetssikre. Konsekvensen kan være, at dokumenter cykler frem og tilbage mellem fx institutioner og forvaltning eller mellem forvaltning og direktion. Der bør derfor sendes klare ledelsessignaler om, at det forventes at det materiale der leveres er i orden. Mere fleksibel visitation i hjemmeplejen i Gladsaxe Kommune Som mange andre kommuner har Gladsaxe Kommune en visitering til hjemmepleje, hvor der til hver enkelt opgave knyttes et bestemt tidsrum. Hver enkelt delopgave står på hjemmehjælpernes kørelister og på deres PDA. Nogle hjemmehjælpere oplever dette som mangel på tiltro til, at de bruger deres tid rigtigt. Siden 2008 har kommunen eksperimenteret med forskellige alternative måder at visitere på og dokumentere de opgaver, som løses hos borgerne. I plejeboligerne vil kommunen i 2009 formentlig gå over til at visitere borgerne til pakker på baggrund af individuel visitation. I hjemmeplejen er det understreget at den enkelte hjemmehjælper sammen med sin daglige leder eller koordinator selv kan vurdere, hvor lang tid de enkelte opgaver hos borgeren skal tage, sådan at kørelisten kan tage udgangspunkt i dette. 23

25 Forenkling også et kommunalt ansvar Mindre bureaukrati ift. kommunalbestyrelsens dagsorden i Fredericia Kommune I Fredericia Kommune oplevede man, at de forskellige fagforvaltninger havde en noget differentieret måde at håndtere fremlæggelse af sager for de politiske udvalg. Samtidig var det kutyme, at sagerne der gik videre fra fagudvalgene til Økonomiudvalg og Byråd blev kvalitetssikret i stabene og påført nye vurderinger, inden de gik videre. Det betød at Byrådssekretariatet brugte en del tid på at kvalitetssikre økonomiudvalgets og byrådets dagsorden. I forbindelse med indførelse af et elektronisk sags- og dokumenthåndteringssystem i 2003 overtog vicekommunaldirektøren selv opgaven med at samle og udsende dagsordenen til Økonomiudvalg og Byråd, men sendte samtidigt et signal til alle forvaltningerne om, at alle sager, der blev forelagt de politiske fagudvalg var færdigbearbejdede og helhedsvurderede, så de umiddelbart og uden yderligere sagsbehandling kunne gå videre til Økonomiudvalget og Byrådet. Arbejdsprocesserne fra sagens opstart i fagudvalg til endelig afgørelse i Byrådet blev nu strømlinet og ensrettet. Alle sagsbehandlerne i kommunen, der leverede sager til politisk behandling, blev instrueret i de nye krav til sager, der skulle forelægges de politiske udvalg. Konsekvensen var højere kvalitet i alle dagsordenerne til de politiske udvalg og Byrådet, bedre arbejdsforhold for politikerne, og betydelig mindre tidsanvendelse til dagsordensproduktion i Fredericia Kommune. Og sagsbehandlerne følte sig ikke længere kontrolleret på samme måde som tidligere Undgå overimplementering af statslig lovgivning Alle kommuner er nødt til at anlægge en fortolkning, når statslige lovgivning skal implementeres. En given lovtekst kan derfor blive implementeret på mange forskellige måder i forskellige kommuner. Det er en god ting, for der er et behov for, at implementeringen tilpasses de lokale forhold. Men i fortolkningen af den statslige lovgivning sker det ofte, at kommunen pålægger sig en større administrativ byrde end loven egentlig foreskriver. I en forenklingsproces kan kommunen med fordel sætte skarpt på, om lovgivningen kan overholdes på en enklere måde. 24

26 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Et andet fokus i implementeringen bør være at sørge for, at de incitamenter, der er i lovgivningen, rent faktisk kommer til at virke i kommunerne. Ellers får kommunerne blot bureaukratiet uden at indhøste gevinsterne. I forbindelse med opgave- og strukturreformen indførtes fx kommunal medfinansiering af de regionale sundhedsopgaver for at kommunerne skulle have et incitament til at forebygge. Men skal incitamentet virke skal der etableres mekanismer internt i kommunen, der sikrer, at de kommunale ledere målretter arbejder for at reducere den kommunale medfinansiering. Forenklet egenkontrol ift. hygiejne på lokalcentre i Århus Kommune Århus Kommune indledte i 2008 en dialog med fødevareregionen om forenkling af egenkontrollen på lokalcentrene ift. hygiejne. Kommunen var interesseret i at få afklaret, hvor meget der var nødvendigt for at overholde lovgivningen. Samarbejdet har resulteret i mærkbare forenklinger ift. egenkontrollen på de to lokalcentre, der har været omfattet af projektet. Det viste sig bl.a., at det kun var nødvendigt med månedlig dokumentation frem for ugentlig dokumentation af den kontrol, der gennemføres fx af de madvarer, lokalcentret modtager. Ressourceprofil light i Rebild Kommune Rebild Pilotjobcenter ønskede at optimere deres sygedagpengeopfølgning ved hurtigt at give borgerne i risikosagerne et afklaringstilbud og efterfølgende fx virksomhedspraktik. Det kræver, at der er udarbejdet en ressourceprofil. Men loven siger intet om, hvor omfattende den skal være. Rebild laver nu version 1 af ressourceprofilen på 1 time sammen med borgeren. Herefter arbejder borgeren selv med profilen sideløbende med et tre ugers tilbudsforløb. Kilde: Arbejdsgangsbanken 25

27 Forenkling også et kommunalt ansvar 2.4. Sammentænk nationale krav med lokale behov Meget dokumentation og tilsyn med institutioner sker som følge af statslige krav herom. Uanset om disse aktiviteter ind imellem synes for bureaukratiske, så skal de laves. Med det udgangspunkt bør kommunerne søge at få størst mulig lokal nytte ud af de lovkrævede aktiviteter. Eventuel irritation over lovgivningen bør ikke afholde kommunerne fra at bruge dokumentationen bedst muligt. Dokumentation som indsamles til staten kan med fordel tænkes ind i den lokale styring og kvalitets udvikling. Her får man så at sige data foræret uden at skulle sætte yderligere aktiviteter i gang. Hvis der kommer nye statslige krav på et område kan det også være en anledning til, at nogle lokale reguleringer i kommunen kan falde bort. Omvendt bør kommunen ikke lade sig styre alene af, hvad staten stiller af krav. Den kommunale styring bør naturligvis være bestemt af kommunens behov. I nogle tilfælde er disse heldigvis forenelige med de statslige krav. Lokal anvendelse af kvalitetsrapporter i Næstved Kommune I Næstved Kommune har kvalitetsrapporten dannet grundlag for initiativer på skoleområdet, som nok ikke ville have fået samme opmærksomhed uden kvalitetsrapporten. På udvalgsbehandlingen i 2007 rettede politikerne specielt deres opmærksomhed på elevernes fravær. Det gav anledning til, at der i kvalitetsrapport 2008 blev lavet en særskilt analyse af fraværsmønstrene. Kvalitetsrapporten har således givet politikerne indsigt i forhold, som de derefter bad forvaltningen rette en særskilt opmærksomhed på. Ikke kun i form af en mere detaljeret og validerende indsamling af data, men også gennem tematiseringen på ledelsesmøder og lignende. Skoleafdelingen i Næstved Kommune har endvidere sat fokus på anvendelsen af kvalitetsrapporten som grundlag for dialog. Udover et omfattende indsamlingsarbejde af data følges kvalitetsrapporten op af samtaler mellem skolens ledelse og såvel afdelingens kvalitetskonsulenter som afdelingens ledelse. 26

28 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Sammentænkning af APV, trivselsundersøgelser og undersøgelser af stress i Næstved Kommune Kommunerne har pligt til mindst hvert tredje år at gennemføre en Arbejdspladsvurdering (APV) og afledt heraf skal der udarbejdes en handlingsplan, som der skal ske en løbende opfølgning af. Endvidere er det med trepartsaftalen blevet lovpligtigt at gennemføre trivselsundersøgelser hvert tredje år. De formelle procedurekrav til trivsel ligner kravene til APV. Endelig er der en række kommuner, som i personalepolitikken har valgt at sætte fokus på stress, og som derfor har gennemført særskilte stressundersøgelser blandt medarbejdere. I Næstved Kommune vil man fremover sammentænke procedurer i forhold til henholdsvis APV (inklusiv opfølgning på sygdom), stress og trivsel, så det hele integreres i handleplanen for APV. APV indeholder vurdering af sygefravær, psykisk arbejdsmiljø m.v., og det er naturligt at lade stress og trivsel indgå som en integreret del af den løbende opfølgning i sikkerhedsgrupperne ift. APV. Stress og trivsel er jo udtryk for det psykiske arbejdsmiljø. I stedet for tre opdelte procedurer anvendes ét system i én kendt procedure Find spildtid og fjern den! Spildtid og fejl gør, at processer bliver ineffektive og langsomme, og der bruges tid på at rette fejl samt at kontrollere hinanden. Ved at tilrettelægge arbejdsgange og processer mere hensigtsmæssigt kan der være store gevinster at hente både for borgerne i form af hurtigere sagsbehandlingstider og bedre service og for medarbejderne i form af mindre arbejdspres, overskuelighed i opgaverne og større effektivitet. Mange medarbejdere oplever, at dokumentationsforpligtelserne hober sig op med frustrationer og dårlig samvittighed som konsekvens. Det kan skyldes, at der opstår akutte situationer med brugerne, som kræver umiddelbar handling. Men ofte skyldes det dårligt tilrettelagte arbejdsgange, hvor opgaver ikke bliver afsluttede, men løses fragmentarisk. Gennem optimerede arbejdsgange kan dokumentationsopgaverne blive integreret bedre i det løbende arbejde. 27

29 Forenkling også et kommunalt ansvar Der findes flere forskellige metoder til at identificere potentialerne for bedre arbejdsgange. Den hyppigste anvendte metode er nok lean. Mange kommuner har anvendt lean til at få smidiggjort arbejdsgange og til at få skabt en løbende forandringskultur. I nogle tilfælde vil der kunne hentes hjælp i KL s arbejdsgangsbank. Arbejdsgangsbanken er en tværkommunal vidensbank for, hvad love og regler kræver som minimum, og for hvordan de bedste kommuner håndterer opgaverne. Læs mere om lean og arbejdsgangsbanken i kapitlet Sådan sparkes en forenklingsproces i gang. Forkortelse af sagsbehandlingstiden for sygedagpengemodtagere i Greve Kommune I Greve Kommune kunne der gå lang tid fra modtagelsen af en sygemelding i dagpengekontoret til første samtale med borgeren. Den enkelte sag var igennem flere led inden den nåede en rådgiver i opfølgningsteamet. Arbejdsgangene blev gennemgået, og det viste sig, at visitationsteamet, der visiterer til en rådgiver i opfølgningsteamet var en flaskehals. Dette betød forsinkelser i opfølgningsarbejdet. Kommunen skar ind til benet og indførte nye arbejdsgange. Når en sygemelding nu modtages i dagpengekontoret, bliver alle straks indkaldt til samtale hvis de fortsat er syge, medmindre der er tale om graviditetsgener eller at borgeren er indlagt. Den enkelte rådgiver har faste tider i mødekalenderen som dagpengekontoret kan disponere over. Det betyder, at den sygemeldte med det samme kan indkaldes til samtale hos en rådgiver i opfølgningsteamet. Bedre fremmøde i jobcentret i Helsingør Kommune I Helsingør Kommune oplevede man, at en del borgere havde svært ved at huske møder i jobcenteret. Det var borgere der generelt havde svært ved at organisere deres hverdag. Sagsbehandlerne begyndte nu at sende en SMS 1 time før det aftalte møde. Antallet af udeblivelser raslede ned og Jobcenteret og Ydelseskontoret kunne undlade at skulle påbegynde arbejdet med rådighedsvurdering. Kilde: Arbejdsgangsbanken 28

30 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner 2.6. Gør oplevet bureaukrati meningsfuld Hvornår er opgaver, reguleringer og arbejdsgange bureaukratiske? Det er i mange tilfælde en subjektiv vurdering. De tiltag, som i nogle kommuner opleves som fornuftige og nødvendige kan i andre kommuner opleves som en stor byrde. Også indenfor den enkelte kommune kan der være store variationer. Det, som i den ene forvaltning opleves som hensigtsmæssigt, kan skabe stor utilfredshed i en anden forvaltning. På samme måde kan der være store forskelle på oplevelserne i forskellige institutioner inden for den samme fagforvaltning. De opgaver, som opleves som meget belastende behøver heller ikke nødvendigvis at være opgaver, der tidsmæssigt fylder meget. Men tiltagene kan fylde meget i den irritation eller frustration, som de skaber. Dialog er nøgleordet i forhold til at nedbringe det oplevede bureaukrati. Gennem dialog er det muligt at skabe forståelse for, hvad årsagen er til en given administrativ opgave hvad skal det bruges til, og hvem skal bruge det? Gennem dialogen gøres opgaverne meningsfulde. En af de måder dialogen kan udmøntes på er gennem feedback på de mange indberetninger, som institutionerne laver. Det kan fx være en dialog mellem forvaltning og institution om formålet med den dokumentation, der skal sendes ind, om, hvad resultaterne viser og hvordan de kan bruges i den fremadrettede styring og kvalitetsudvikling i institutionen. Når institutionerne oplever, at det, som de indsender faktisk bliver brugt til noget, så bliver indberetningerne mere meningsfulde. Et andet nøgleord til nedbringelse af det oplevede bureaukrati er nærhed. Bureaukratiet opleves ofte som mindre, når forvaltninger og institutioner får sat ansigt på hinanden. Der kan være tale om fysisk nærhed, som når de økonomiske og personalemæssige støttefunktioner er tilgængelige i samme bygning som fagforvaltningen er placeret i. Dette fremmer muligheden for løbende personlig sparring. Der kan også være tale om nærhed gennem interaktion i såvel faglige som sociale arrangementer. Begge dele er med til at skabe fællesskab om opgaverne og ophæve osdem -tankegange. 29

31 Forenkling også et kommunalt ansvar Opbakning til aftalestyringen i Rødovre Kommune Rødovre Kommune indførte aftalestyring i år Interview med forskellige forvaltninger i forbindelse med kvalitetsprojektet om administrative modeller viste varierende grad af tilfredshed med det nye aftalesystem rundt om i organisationen. Tilfredsheden med aftalestyringen var markant højest i Social- og Sundhedsforvaltningen, hvor man havde prioriteret dialogen med institutionerne meget højt. Dels havde Social- og sundhedsdirektøren holdt stormøder med alle institutionslederne i opstartsfasen. Endvidere prioriterede direktøren en individuel dialog med hver enkelt institution i forbindelse med aftalen. På institutionerne oplevede man således, at aftalestyringen banede vejen for en tættere dialog med forvaltningen. Det var det, som var afgørende for deres opfattelse af aftalestyringen ikke den administrative belastning, der fulgte med. Anvendelse af dokumentation til dialog og læring i Gribskov Kommune Gribskov Kommunes styringsmodel indebærer en tæt kobling mellem evaluering og brug af målinger som styringsprincip, og evaluering bruges som et redskab til kvalitetsudvikling. Evaluering anvendes desuden til at vurdere sammenhæng mellem en bestemt indsats og effekten af denne. To gange årligt foretages der status gennem en resultatrapport, der også afrapporterer til det politiske niveau. Rapporteringen indeholder den måling/opfølgning, der er gennemført i den pågældende periode. Formålet med at lave statusrapporter og evaluere er at sikre, at der hele tiden følges op på servicen til borgerne, og at der arbejdes med løbende forbedringer. Filosofien er at man skal kende sit udgangspunkt for at skabe forbedringer. Der måles og evalueres på indikatorer, der siger noget om den faglige kvalitet, den oplevede kvalitet og økonomiske forudsætninger/nøgleresultater. Formålet med såvel målinger som rapportering er, at de skal tilføre værdi, at de bruges aktivt af ledere og medarbejdere til selvevaluering og forbedringer af indsatserne, og til at definere mål i nye resultatkontrakter. Desuden er statusrapporten en lejlighed til at skabe dialog om målsætningerne mellem forvaltning og institution. 30

32 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner 2.7. Sammentænk politikker Mange institutioner oplever at blive overvældet af en række forskellige kommunale politikker, som kommer fra forskellige sektorområder. En institution kan fx opleve, at der kommer en ny politik for sundhed, miljø, seniorer, og at der skal laves særskilte handleplaner og tilbagemeldinger for hver af disse politikker. Der er ofte gode faglige og politiske begrundelser for hver enkelt af de mange politikker. Men mængden af dem bliver overvældende. Endvidere kan det være frustrerende, når indberetningerne i forhold til de mange politikker ikke er koordinerede. En mulighed er, at alle politiker, som institutionerne skal forholde sig til integreres i institutionsaftalerne. Det vil også kunne sikre en ensartethed i tilbagemeldingerne. Institutionerne kan tilsvarende opleve, at der er for mange nye projekter og tiltag, der skal gennemføres eller implementeres på en gang. Integrering af relevante politikker i institutionsaftalerne i Silkeborg Kommune Silkeborg Kommune indførte i 2008 et nyt koncept for aftalestyring. I aftalerne for den enkelte institution skal de kommunale politikker integreres, som er relevante for den enkelte institution i form af overordnede mål. For den enkelte institution er der oftest frihed til selve at bidrage til, hvordan målene på området skal nås. Ved at integrere politikker i institutionsaftalerne sikres det, at implementeringen af de enkelte politiker forankres i kommunens generelle styringsmodel. Endvidere sikres det, at der skabes et helhedsbillede over, hvor mange mål den enkelte institution skal forfølge. Endelig sikres det, at implementering og opfølgning på politikkerne følger institutionsaftalernes "årshjul". 31

33 Forenkling også et kommunalt ansvar 2.8. Genbrug oplysninger Oplysninger som en gang er indhentet fra institutionerne bør ikke indhentes igen, men genbruges fra første gang de blev indberettet. Og de samme oplysninger bør ikke skulle tastes ind i forskellige IT-systemer. I nogle tilfælde kræver dette dialog og koordinering mellem forvaltninger så fx økonomiforvaltningen ikke anmoder om det, som fagforvaltningen lige har fået tilsendt. Der kan også findes hjælp i ESDH-systemerne, der gør det nemmere for forskellige forvaltninger at dele dokumenter og informationer om institutionerne. I andre tilfælde er der behov for bedre og mere sammenhængende IT-systemer, så de samme oplysninger ikke skal tastes ind flere gange i forskellige systemer. Allerbedst er det, hvis forskellige oplysninger kan trækkes automatisk i forskellige administrative registre. Dog kan opbygningen af ambitiøse data-warehouses, der trækker data automatisk, være en dyr affære og systemet kan i sig selv være bureaukratiserende. Genbrug af oplysninger gælder ikke kun kvantitative oplysninger, men også viden af mere kvalitativ karakter. Institutioner oplever her ind imellem, at overlappende projekter efterspørger den samme type af viden. 32

34 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Færre dobbeltregistreringer og ensartet dokumentationspraksis i Næstved Kommunes ældresektor Næstved kommune fokuserer på ældreområdet på kvalitetssikring af ydelserne ved at skabe tilgængelig information for medarbejderne. Der er først og fremmest tale om etablering af en elektronisk håndbog. Håndbogen er et dynamisk vidensdelingsværktøj, der er baseret på best practice. Håndbogen sikrer, at arbejdsgange, vejledninger, links til websider med opdateret faglige vejledninger o.l. er tilgængelige for medarbejderne. En arbejdsgruppe barslede lige før december 2008 med en vejledning i skriftlig dokumentation på ældreområdet, herunder en ny og forbedret udgave af Ældreområdets Bog. Vejledningen i dokumentation vil indgå i den elektroniske håndbog. Der er tale om en præcisering og en forenkling af den faglige dokumentation. Alle 1200 medarbejdere vil blive undervist og trænet i dokumentværktøjet. Ældreområdet har med det elektroniske omsorgssystem, den elektroniske håndbog, herunder vejledning i dokumentation, brug af PDAér m.v. systematiseret adgangen til information og data, således at data altid kan genfindes, data kan let og hurtigt udveksles, og det er muligt via søgefunktioner at få et hurtigt overblik Udnyt IT-potentialerne Det overordnede rationale i digital forvaltning er effektivisering og øget service. Det er vigtigt at kommunerne ikke glemmer den ene i bestræbelserne på at hente den anden. It-investeringerne skal understøtte forretningens opgaver, og ikke omvendt. Det er derfor forretningsbehovet, der skal drive og definere løsningerne. Det gælder om at have styr på de forretningsmæssige mål, som digitaliseringen skal medvirke til at nå, og have styr på de processer digitaliseringen skal understøtte. 33

35 Forenkling også et kommunalt ansvar Derfor skal indkøb af IT styres og tænkes godt igennem. Der skal sættes konkrete mål for digitaliseringen også for effektiviseringer og der skal arbejdes metodisk med projektstyringen i gennemførslen. Brugen af business case modeller er med til at sikre ledelsesmæssig fokus på realisering af gevinster. I den proces er der både brug for sagsbehandlere og ledere fra opgaveområderne, der kan forklare hvad de har brug for, arbejdsgangskonsulenter der kan kortlægge processerne og IT-professionelle, der kan tænke IT-sammenhænge og IT-strategi. Tages det ikke alvorligt medfører det ofte, at de potentialer, der er ved at digitalisere kommunale arbejdsgange, ikke høstes. Et eksempel er webbaserede selvbetjeningsløsninger. Webbaserede selvbetjeningsløsninger handler om at eliminere dobbeltarbejde (effektivisering) og øge åbningstiden til 24 timer (service). Men det kræver, at der er lavet integration mellem den webbaserede selvbetjeningsløsning og det fagsystem, hvor de indberettede data i sidste ende skal hen. Ellers skal den kommunale sagsbehandler alligevel sidde og indtaste noget, borgeren allerede har indtastet én gang. I sådanne tilfælde har man nok øget serviceudbuddet i forhold til borgerne, men man har ikke skabt grundlaget for at hente gevinsten i kommunen. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at udvikle løsningerne. Vi skal også have borgerne og virksomhederne til at bruge dem. Borgere og virksomheder skal kunne se en fordel i at benytte digitale selvbetjeningsløsninger frem for at benytte de andre kanaler kommunerne stiller til rådighed. Kommunerne skal derfor være gode til at sælge deres løsninger. Kommunerne har også en stor udfordring i digitialiseringen af sagsbehandlingssystemerne og de interne arbejdsgange. Ofte oplever sagsbehandlere, at nye systemer ikke i tilstrækkeligt omfang tilfredsstiller netop deres behov og de er nødt til at opfinde egne parallelle skuffesystemer for at få opgaverne løst. Men skuffesystemer opretholdes også, fordi ledere eller sagsbehandlere ikke er villige til at tilpasse rutiner og arbejdsgange til nye systemer. 34

36 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Der sker også det, at over tid kan en sagsbehandler sidde med 10 forskellige systemer, der hver især løser en opgave, men som ikke hænger sammen. I jagten på løsninger, får vi derfor måske skabt nye problemer. Konsekvensen kan bl.a. være, at de samme data skal registreres i flere forskellige systemer. Det sker fx, når fagsystemer ikke kan snakke sammen med henholdsvis ESDH-systemer og økonomisystemer. Hertil kommer dog, at de eksisterende IT-systemer ofte kan mere eller kan bruges mere hensigtsmæssigt, end medarbejderne er klar over. Der ligger derfor et potentiale i at udnytte de eksisterende systemer bedre. Nogle kommuner arbejder med nyttiggørelsesprojekter. Kommunerne løser i sagens natur mange af de samme opgaver, hvorfor kommunerne med fordel kan gå sammen om digitaliseringsprojekter. De fællesoffentlige samarbejder hjælper også til med udviklingen af løsninger kommunerne kan benytte sig af, herunder f.eks. Borger.dk, Virk.dk, digital signatur og dokumentboks. Digitalisering af personaleområdet i Rødovre Kommune Rødovre Kommune gennemførte i en ændret og i stor udstrækning elektronisk baseret arbejdsgang på personaleområdet. Der blev ikke indkøbt et nyt IT-system i forbindelse med digitaliseringen. Det var muligt at gennemføre omlægningen med udgangspunkt i de eksisterende systemer. Personalesagerne opbevares nu kun elektronisk i kommunens ESDH-system. Før omlægningen kunne der ligge fysisk kopi af personalesagen tre steder i kommunen. Ændringerne har betydet en lettelse i dagligdagen med langt færre papirer og kopier. Projektet indebar endvidere et udbygget samspil mellem 3 eksisterende IT-løsninger i Rødovre Kommune (organisationsbasen, gruppepostkassen og Cirius personalebase). 35

37 Forenkling også et kommunalt ansvar E-boks til lønsedler i Faaborg Midtfyn Kommune betyder mindre papir og mindre administration Fra januar 2009 vil Faaborg-Midtfyn Kommunes ansatte modtage lønsedler i e-boks, som er en elektronisk postkasse tilgængelig for alle i Danmark. Kommunen vil herved spare mellem kr. årligt på forsendelse. Herudover vurderes det, at der ligger endnu en besparelse på ca kr. årligt ved, at de ansatte der også er borgere vælger at modtage anden korrespondance fra kommunen i deres e-boks. Implementeringen har taget 3 måneder. Det vigtigste element i implementeringen har været at få informeret alle godt og få ledernes opbakning i selve implementeringsfasen. Bl.a. skal lederne understøtte de medarbejdere, der ikke er pc-vante, i at få adgang til deres lønseddel. Kommunen ser potentiale i at udbrede e-boks til øvrige områder, men vurderer, at e-boks skal indføres gradvist, så ikke pc-vant personale ikke skubbes ud. Sociale refusioner i Egedal Kommune et nyt IT-system var ikke løsningen I Egedal Kommune havde man problemer med at få indhentet sociale refusioner. Det er en omfattende proces med gennemgang af mange enkeltsager for især at finde ud af hvilke borgere der samlet modtager for mere end kr. årligt. I stedet for bare at købe et system kortlagde man processerne og opdagede, at der primært var brug for fælles sprog når man indrapporterer. I stedet for atter et nyt system bliver løsningen nu et regneark der samler oplysninger på tværs af områder. 36

38 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner 34 kommuner samarbejder om bedre selvbetjeningsløsninger Umbrella er et samarbejde mellem p.t. 34 kommuner, KL og EDBgruppen omkring udvikling af digital selvbetjening. Målet er, at arbejdet skal føre til ægte selvbetjening, hvor kommunerne leverer god digital service til borgerne samtidig med, at den kommunale forvaltning opnår effektiviseringsgevinster. I projektet skal der bl.a. udvikles en ny digital selvbetjeningsløsning til, når borgerne skal flytte. Umbrella-projektets potentiale er hurtigt at få formuleret krav til og udviklet sådanne selvbetjeningsløsninger. Undervejs i for-projekterne er der identificeret flere tværgående udfordringer. Det drejer sig om regelbarrierer, manglende standarder og infrastruktur m.v. Her er det afgørende at udnytte, hvad der allerede findes. For eksempel stiller OIB (Den Offentlige Informationsbase) en infrastruktur til rådighed, hvor der på alle de borgerrettede serviceområder er defineret standarder for data Sats på let forståelige vejledninger, redskaber og standarder På mange områder kan lovgivningen være kompliceret, og der kan være behov for, at man i forvaltningen udarbejder let forståelige vejledninger til de elementer, som det er vigtigt, at institutionerne er opmærksomme på. Ligeledes kan der være interne regler eller redskaber, som med fordel kan hjælpes på vej af enkle vejledninger, pixibøger eller lignende. Det gælder fx diverse IT-redskaber, eller vejledninger i forbindelse med ansættelser eller afskedigelser. Mange kommuner anvender deres intranet som det sted, hvor vejledninger mv. kan findes. Gode vejledninger kan reducere omfanget af personlige henvendelser til den centrale forvaltning. Kommer der mange henvendelser på udvalgte områder bør det give anledning til at vurdere vejledningsmaterialet og dets tilgængelighed. 37

39 Forenkling også et kommunalt ansvar I udarbejdelsen af vejledninger og øvrigt materiale til institutionerne kan der med fordel ske en prioritering/målretning ift. typer af institutioner så institutionerne kun modtager information, som faktisk er relevant for dem. Ikke mindst på områder, hvor personalet har en kortere uddannelse eller ingen uddannelse er det vigtigt, at materialet skrives på en sådan måde, at det er let tilgængeligt. En standard kan være en skabelon for, hvordan noget skal dokumenteres eller skrives. En standard kan dog også være en procedure eller en arbejdsgang ift. hvordan en opgave skal løses. Standarder kan for det første betyde, at det er hurtigere at udføre en opgave man skal ikke selv opfinde en måde at gøre det på og noget er måske allerede løst på forhånd. For det andet kan standarder været begrundet i et ønske om at gøre noget ens så alle borgere får samme service eller at indsamlet materiale har en form, så det er let at sammenligne på tværs af enheder. Endelig kan ønsket om standarder skyldes, at man ønsker at gøre det, der er bedst. Den bedste praksis bliver således standardiseret. Enkelhed og god formidling er afgørende hensyn ved udarbejdelsen af både standarder, vejledninger mv. Omvendt, bliver de for komplicerede, omfattende eller svært tilgængelige vil de i stedet i sig selv komme til at virke bureaukratiske. Formidling af Sundhedsaftalen mellem Silkeborg Kommune og Region Midtjylland/Regionshospitalet Silkeborg 1. april 2007 indgik Silkeborg Kommune og Region Midtjylland/Regionshospitalet Silkeborg en sundhedsaftale. Sundhedsaftalen danner rammerne for den sundhedsindsats, der skal leveres i Silkeborg Kommune. Det er vigtigt, at de enkelte medarbejdere kender indholdet i aftalen. Silkeborg Kommune og Region Midtjylland har derfor udarbejdet en let tilgængelig pjece, der sammenfatter indholdet i sundhedsaftalen. Pjecen indeholder en tjekliste for kommune, region og praktiserende læger i forbindelse med indlæggelser og udskrivninger. Målgruppen er såvel kommunalt ansatte som hospitalsansatte. 38

40 2. 10 veje til forenkling på tværs af sektorer og kommuner Lettelse af det administrative arbejde vedr. BUM-modellen i Københavns Kommune BUM-modellen på ældreområdet opleves af mange medarbejdere i Københavns Kommune som administrativ tung, tidskrævende og bureaukratisk. Ældreforvaltningen har derfor igangsat et arbejde med nye kvalitetsstandarder, der skal skabe en tættere kobling mellem lovgivningen på området, kommunens nye ældrepolitik og det serviceniveau, der danner rammen for indsatsen. Endvidere er man i gang med at udvikle en række faglige redskaber, herunder operationelle visitationskriterier og beskrivelser af de konkrete faglige indsatser. De faglige redskaber skal sikre en smidig tilrettelæggelse af arbejdet med plads til fleksibilitet i mødet mellem borger og medarbejder. Opgaveløsningsportal i Københavns Kommune Skoler og daginstitutioner i Københavns Kommune oplever, at det er svært at få overblik over de administrative opgaver og mulighederne for at få hjælp til at løse dem. Derfor har Børne- og Ungdomsforvaltningen udviklet en målgrupperettet opgaveportal, som giver overblik over skoler og institutioners administrative opgaveansvar og tilhørende support. Alle administrative opgaver skal indgå i opgaveportalen med: Beskrivelse af skolens/institutionens konkrete ansvar Trin-for-trin vejledninger, der kort beskriver, hvordan opgaven løses Direkte links til relevante redskaber og systemer Kontaktinformation til personlig hjælp i forbindelse med opgaven For skoler og institutioner betyder portalen dels, at der er et bedre overblik over det konkrete administrative opgaveansvar, og dels at det er lettere at finde de relevante redskaber, informationer og kontaktpersoner. 39

41 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Forenkling er også et spørgsmål om opgaveplacering. Der kan ikke opstilles et enkelt svar på, om løsningen af de administrative opgaver skal foregå centralt eller decentralt. Men kommunerne må løbende forholde sig til, om opgaverne kan placeres mere optimalt, og om medarbejderne har de nødvendige kompetencer og redskaber til at løse opgaverne, der hvor de er placeret. 40

42 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Forenkling handler også om opgaveplacering hvilke opgaver skal institutioner løse, og hvad er den centrale forvaltnings opgaver? Kommunerne må løbende tage stilling til den mest hensigtsmæssige placering af de administrative opgaver. Hvor kan de administrative opgaver med fordel placeres? En decentral placering kan sikre: lokale frihedsgrader en mere smidig opgaveudførelse større lokal forståelse for styringsopgaven og de konkrete styringsværktøjer En central placering kan sikre: større lokalt fokus på kerneopgaverne større og stærkere faglige miljøer Der findes ikke en entydig formel for, hvornår en opgave skal placeres centralt eller decentralt. Kommunestørrelse, institutionsstørrelse og sektorområde må indgå i overvejelserne lokalt. Centraliseringen/decentraliseringen af en opgave kan også på en og samme tid forskellige steder i forvaltningerne og institutionerne blive opfattet som henholdsvis et forenklende tiltag og som unødvendig bureaukratisering. Det er dog muligt at pege på, hvad det er vigtigt at være opmærksom på, hvis henholdsvis en decentral og en central opgaveplacering skal fungere. Det væsentlige er, at hver kommune tager aktivt stilling til, om placeringen af de administrative opgaver på forskellige områder er hensigtsmæssig. Og om man i tilstrækkelig grad har understøttet de valg, der er foretaget. Er institutionslederne i tilstrækkelig grad klædt på til at løse opgaverne, hvis de er placeret decentralt? Er arbejdsgangene smidige og tilpasset de enkelte institutioners behov, hvis opgaverne er placeret centralt? 41

43 Forenkling også et kommunalt ansvar Siden 1990 erne har der rullet en decentraliseringsbølge henover kommunerne, hvor flere og flere administrative opgaver er blevet placeret decentralt. Spørgsmålet er, om man er gået for langt i denne udvikling? Det anbefales, at den enkelte kommune vurderer, om nogle af de administrative opgaver med fordel kan trækkes tilbage til det centrale niveau, så institutionerne i højere grad kan fokusere på kerneydelsen. Ejendomsadministrationen kan fremhæves som et område, hvor de fleste kommuner nu har valgt at lægge sig fast på en relativ central model. Det anbefales også, at kommunen vurderer, om der er nogle administrative opgaver, der med fordel kan konkurrenceudsættes. Det gælder fx lønadministration og bogholderiopgaver. Der kan ikke nødvendigvis opstilles en entydig strategi for opgaveplaceringen på tværs af sektorområder og institutioner. Tværtimod kan der være behov for en differentieret strategi, der tager hensyn til sektorspecifikke og institutionsspecifikke forhold. Behov for en differentieret strategi? Institutionerne har forskellige forudsætninger for at løse de administrative opgaver: institutionerne varierer i størrelse målt på antal medarbejdere ledernes uddannelsesniveau varierer de fagkulturelle baggrunde og forskellige traditioner gør det mere naturligt at udføre administrative opgaver decentralt inden for nogle sektorer end andre I dette kapitel gennemgås fordele og ulemper ved en henholdsvis centraliseret og decentraliseret opgaveplacering illustreret med en række eksempler. Kapitel 5, 6 og 8 indeholder konkrete overvejelser om en hensigtsmæssig opgaveplacering på henholdsvis økonomiområdet, løn- og personaleområdet og i forhold til ejendomsadministration. Der er ikke udarbejdet selvstændige kapitler for hensigtsmæssig opgaveplacering i forhold til indkøb og for organisering af IT-support. Begge områder er generelt præget af en høj grad af centralisering. 42

44 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling 3.1. Decentraliseringsbølgen Op igennem 1980erne og 1990erne rullede en decentraliseringsbølge ind over kommunerne, hvor både det styringsmæssige ansvar og ansvaret for udførelsen af en lang række administrative opgaver blev udlagt fra det centrale forvaltningsniveau til det decentrale institutionsniveau. Det styringsmæssige ansvar versus udførelsen af en administrativ opgave Med det styringsmæssige ansvar forstås beslutningskompetencen på et givent område. Med udførelsen af en administrativ opgave forstås den konkrete udførelse af en administrativ opgave, der knytter sig til det styringsmæssige ansvar. Det styringsmæssige ansvar og udførelsen af en administrativ opgave følges ikke nødvendigvis ad. Ansættelsen af en pædagog kan besluttes i børnehaven, mens stillingsopslaget og ansættelsespapirerne kan udfyldes på forvaltningsniveau. Med udlæggelsen af det styringsmæssige ansvar i form af mål- og rammestyring er institutionsniveauet i næsten alle kommuner blevet tildelt det driftsøkonomiske ansvar. I de senere år har institutioner i mange kommuner endvidere fået ansvaret for lønbudgettet med overgangen fra normeringsstyring til lønsumsstyring. Udviklingen har betydet, at der er sikret overensstemmelse mellem opgave- og ansvarsfordelingen, og at ansvaret for de fagligt funderede udgiftsbeslutninger og den samlede budgetoverholdelse er placeret på samme niveau. 43

45 Forenkling også et kommunalt ansvar Fakta om de decentrale frihedsgrader i den kommunale økonomistyring Institutionerne på skole-, dagpasnings- og ældreområdet: får i 80 pct. af kommunerne tildelt deres budget som en nettoramme kan i 67 pct. af kommunerne uden begrænsninger omplacere midler mellem alle konti i (dvs. også mellem løn og øvrig drift) kan i 98 pct. af kommunerne opspare midler gennem overførsel af mindreforbrug fra budgetår til budgetår kan i 82 pct. af kommunerne låne af næste års budget Undersøgelsen er gennemført i forbindelse med kvalitetsprojektet om administrative modeller i juni 2008 med deltagelse af 85 kommuner. Mens det styringsmæssige ansvar i vidt omfang er placeret på institutionsniveau, er der stor forskel på, hvor udførelsen af de administrative opgaver er placeret. Flere kommuner er begyndt at overveje nye modeller for udførelsen af de administrative opgaver med henblik på at mindske den administrative belastning af institutionerne. Overvejelserne omfatter både en centralisering af opgaverne samt en fastholdelse af den decentrale opgaveplacering, men med etablering af centrale støttefunktioner samt uddannelse af institutionslederne og ansættelsen af mere administrativt personale decentralt Forenkling hvorfor decentralisering? En decentral opgaveplacering kan for det første give den enkelte institutionsleder flere frihedsgrader til at tilrettelægge opgaveudførelsen i overensstemmelse med lokale hensyn og ønsker. Det kan dreje sig om et lokalt udformet stillingsopslag, hvor der i modsætning til en centralt styret og standardiseret form er mulighed for at give opslaget et indhold, der afspejler institutionens værdier og traditioner. For det andet kan en decentral opgaveplacering bidrage til at øge institutionslederens indsigt i styringsopgaven og de konkrete styringsværktøjer. Gennem udførelsen af administrative opgaver som bogføring og opfølgning opnås en mere tilbundsgående indsigt i det anvendte økonomistyringssystem. En indsigt der også kan bidrage til at øge ejerskabet til opgaven. 44

46 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling For det tredje kan en decentral opgaveplacering gøre opgaveudførelsen mere effektiv og mindre bureaukratisk, fordi opgaven kan løses hele vejen rundt decentralt. Det er eksempelvis tilfældet, når en institutionsleder selv kan formulere stillingsopslaget frem for at skulle kontakte en centralt placeret personaleafdeling med en større papirgang til følge. Opgaveløsningen bliver mere smidig. I relation hertil har digitaliseringen gjort en række administrative arbejdsgange lettere at udføre, så der ikke nødvendigvis er noget vundet ved at lade en central enhed udføre dem. Faaborg-Midtfyn Kommune: Digitalisering af løn- og personaleopgaver understøtter en decentral struktur Faaborg-Midtfyn Kommune har i forbindelse med kommunens udviklingsstrategi udpeget digitalisering som et særligt indsatsområde. Indsatsen sker dels i forhold til borgerne og dels i forhold til kommunen som arbejdsgiver. På løn- og personaleområdet er målet, at indberetning af engangsdata (ferie, fravær, arbejdssedler/køresedler/arbejdsskader o. lign) sker decentralt. I forhold til arbejdssedler sker dette allerede, der hvor der decentralt er større mængder af bilag (park- og vej, dagplejen, ældreplejen mv.). I HR-staben ønsker man at gå et skridt videre ved at sætte fokus på mulighederne for at digitalisere hele arbejdsgange. Der er igangsat et forsøg i forhold til udbetaling af befordringsgodtgørelse. I samarbejde med IT-staben er der udviklet et program, hvor medarbejderne (i stedet for at udfylde en blanket) elektronisk indberetter deres kørsel, hvorefter lederen elektronisk godkender det indberettede. Målet er, at den indberettede kørsel (via snitflader til lønsystemet) automatisk sendes til udbetaling, når lederen har godkendt. Det er ligeledes målet, at programmet senere kan udbygges til andre områder. Løn- og personaleområdet er i Faaborg-Midtfyn organiseret med en udstrakt grad af decentralisering. Digitaliseringen er som det fremgår ovenfor med til at understøtte denne organisering. HR-staben har særligt fokus på kompetenceudvikling af lederne, så der decentralt er tilstrækkelig viden til at løfte personaleopgaven. 45

47 Forenkling også et kommunalt ansvar Refusioner ved sygdom og barsel digitalisering letter arbejdsgangen Arbejdet med hjemtagelse af refusioner for sygdomsramte medarbejdere og medarbejdere på barsel er i alle kommuner placeret centralt. Institutionernes opgave er at indberette fravær og barsel, hvilket i dag sker via den enkelte kommunes elektroniske fraværssystem. Tidligere indsendte institutionerne blanketter, der skulle indtastes centralt. Refusionsarbejdet opleves ofte som bureaukratisk. Arbejdet består i at: 1. Anmelde fravær til sygedagpengemyndighederne 2. Hjemtage refusion Ved at anvende kan opgaverne løses i én arbejdsgang. Hjemmesiden vil også kunne anvendes af den enkelte institution. Det vil være en yderligere administrativ opgave for institutionen, men vil til gengæld indebære et incitament til at refusionerne faktisk bliver hjemtaget noget som mange kommuner i dag forsømmer Udfordringer ved decentralisering Udfordringen ved en decentral placering af de administrative opgaver kan være at tilvejebringe den nødvendige styringsinformation på forvaltningsniveauet. En decentral opgaveplacering stiller krav om veludviklede kontrol- og opfølgningsmekanismer fx i forhold til budgetoverholdelse. Det kan også være en udfordring at sikre tilstedeværelsen af de nødvendige forudsætninger for at løse opgaverne på institutionsniveauet. Der kan peges på tre forskellige strategier til at hjælpe lederne med de administrative opgaver (se også figur): Hjælp gennem målrettede redskaber IT-support og vejledninger Hjælp gennem personlig support fx fra centrale stabe Kompetenceudvikling gennem træning og kurser Der kan med fordel formidles information om alle tre elementer på den samme side på kommunens intranet eller i en særlig portal. 46

48 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Næsten alle kommuner har i et eller andet omfang en centraliseret organisering med en række administrative støtteenheder inden for eksempelvis økonomi- og personaleområdet. Udbygningen af disse støtteenheder varierer dog kommunerne imellem og mellem de enkelte opgaveområder. I nogle kommuner er det valgt at etablere forvaltningsopdelte støtteenheder, mens det i andre kommuner er valgt at etablere tværgående stabsenheder eller fællesstabe, som institutionerne kan trække på efter behov. 47

49 Forenkling også et kommunalt ansvar Det vil typisk være de samme enheder, der varetager henholdsvis kontrol- og konsulentopgaverne i forhold til institutionsniveauet. I den løbende dialog kan det derfor være gavnligt at afklare, hvornår den centrale enhed har den ene eller anden kasket på. Udover etableringen af centralt placerede støtteenheder har mange kommuner søgt at imødekomme udfordringerne ved en decentral opgaveplacering ved at skabe større institutioner og forskellige former for administrative fællesskaber Større institutioner En række kommuner har ofte med afsæt i opgave- og strukturreformen valgt at slå flere mindre institutioner sammen. Det er i hovedreglen faglige eller økonomiske rationaler, der ligger til grund for sammenlægningerne. Men med større institutioner følger også en stigning i den administrative opgavevolumen, der kan muliggøre ansættelsen af administrative medarbejdere til eksempelvis bogføring. Derved kan større institutioner skabe en højere grad af arbejdsdeling og professionalisering i udførelsen af de administrative opgaver, som gør det muligt af fastholde en decentral opgaveplacering. Større enheder på Pleje- og Omsorgsområdet i Faaborg-Midtfyn Kommune I Faaborg-Midtfyn Kommune blev Pleje og Omsorgsområdets medarbejdere pr. 1. januar 2009 samlet i større enheder. Fire områdeledere får ansvaret for den overordnede planlægning, budgetansvar mv. Hver områdeleder bliver chef for henholdsvis sektionslederne for kommunens seks plejecentre eller sektionslederne for kommunens seks hjemmeplejegrupper. Omorganiseringen medfører, at de administrative funktioner, der hidtil har været på plejecentrene, samles hos de nye områdeledere. En række kompetencer skubbes opad i ledelsessystemet til områdelederne, så sektionslederne frigives til den faglige ledelse på plejecentrene eller i hjemmeplejen. 48

50 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Administrative fællesskaber mellem institutioner Administrative fællesskaber mellem institutioner kan både omfatte institutioner inden for den samme sektor og institutioner på tværs af sektorer inden for et geografisk område. Med administrative fællesskaber kan opgaveløsningen fastholdes decentralt samtidigt med, at den enkelte institution aflastes administrativt. Flere skoler eller en skole og et antal daginstitution kan eksempelvis etablere et administrativt fællesskab, hvor de administrative opgaver samles og udføres ét sted. Det kan muliggøre opbygningen af en administrativ enhed med særlige kompetencer inden for eksempelvis økonomistyring og lønsumsstyring. 28 institutioner og 150 børnehuse Odense Kommune samler de administrative opgaver på daginstitutionsområdet I samarbejde med BUPL har Odense Kommune etableret en ny struktur inden for daginstitutionsområdet. Det betyder, at de administrative opgaver i høj grad er blevet fjernet fra den enkelte dagpasningsenhed. Tidligere var der 150 daginstitutioner i kommunen, men det tal er nu reduceret til 28. Hver institution har tilknyttet et antal børnehuse (de tidligere institutioner). Det enkelte børnehus ledes af en daglig pædagogisk leder, der har det pædagogiske og personalemæssige ansvar for børnehusets medarbejdere. Institutionslederen har det overordnede ansvar for institutionens strategiske udvikling herunder det pædagogiske niveau og medarbejdernes kompetencer i institutionens børnehuse samt udarbejdelsen af virksomhedsplaner og strategikort. Derudover har institutionslederen det økonomiske ansvar og er ansvarlig for budgetlægning, opfølgning mv. Den pædagogiske leder i hvert børnehus kan derved koncentrere sig om at udvikle kvaliteten i børnepasningen i kombination med enkelte daglige administrative og økonomiske opgaver. 49

51 Forenkling også et kommunalt ansvar De 28 institutioner følger i stort omfang den geografiske distriktsopdeling, Odense Kommune har valgt på folkeskoleområdet. Oprindelig var det hensigten, at institutionslederen skulle sidde sammen med skolelederen for at styrke samarbejdet. Men det stod hurtigt klart, at et sådant valg stiller betydelige krav til den fysiske struktur på skolerne, fordi der ikke uden videre er plads til et ekstra kontor nær skolelederen. Desuden følte institutionslederne sig meget alene på skolerne, fordi de hverken var tæt på deres ledelseskollegaer eller medarbejdere. Derfor er det valgt at etablere administrative enheder, hvor 2-3 institutionsledere sidder sammen. Det styrker den ledelsesmæssige sparring og giver samtidig institutionslederne mulighed for at samle deres økonomiske ressourcer og ansætte en administrativ medarbejder. Det er Odense Kommunes erfaring, at det tager tid at vænne lederne på både institutions- og børnehusniveau til deres nye ledelsesmæssige roller. Men det er også erfaringen, at lederne er tilfredse med placeringen af de administrative opgaver, ligesom medarbejderne i børnehusene har fået nogle daglige ledere, der kan koncentrere sig om den faglige udvikling og de personalemæssige ledelsesopgaver. I mindre skala kan et administrativt fællesskab også bestå i, at et antal institutioner deles om en økonomimedarbejder, der cykler rundt mellem institutionerne og er nogle timer hver uge hvert sted. Med de nye geografisk større kommuner kan det også være oplagt at se på tværs af kommunegrænserne, da en institution i en kommune godt kan ligge nærmere en institution i nabokommunen end de øvrige institutioner i kommunen. Etableringen af administrative fællesskaber kan være besluttet fra centralt hold, men institutionerne kan også selv tage initiativ til administrative fællesskaber. I så fald skal de anvendte redskaber og procedurer i fællesskaberne være koordinerede og i overensstemmelse med de systemer og det styringskoncept, der generelt anvendes i kommunen. 50

52 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Fælles ledelse på daginstitutionsområdet i Bornholms Regionskommune I Bornholms Regionskommune valgte fire daginstitutioner, der ligger geografisk nær hinanden i Rønne, at etablere fælles administrativ og faglig ledelse på eget initiativ. Institutionerne vurderede, at de herved bedre ville være i stand til at løfte de administrative opgaver, der var pålagt den enkelte virksomhed. Administrative fællesskaber betyder større administrative enheder. Det kan bidrage til at gøre den administrative ledelsesopgave mere attraktiv. Det kan også muliggøre delt ledelse som det kendes fra folkeskoleområdet hvor ledelsesopgaven splittes op mellem en faglig leder og en administrativ leder. Det er dog væsentligt at være opmærksom på, at administrative fællesskaber og dermed skabelsen af større administrative enheder kan medføre en række af de ulemper, der knytter sig til en centraliseret opgaveplacering, jævnfør næste afsnit Forenkling hvorfor centralisering? En centralisering af de administrative opgaver kan for det første bidrage til, at institutionerne kan koncentrere sig om deres kerneopgave. For det andet kan en centraliseret opgaveplacering muliggøre, at der kan etableres større og stærkere faglige miljøer med bedre muligheder for sparring og udvikling. Opgaverne kan også løses med en højere grad af ensartethed, når de løses ét sted. For det tredje kan en centraliseret opgaveplacering sikre en mere effektiv opgaveudførelse som følge af de stordriftsfordele, der knytter sig til at samle de administrative opgaver Udfordringer ved centralisering Skal centraliseringen være succesfuld, er det en udfordring at sikre, at stordriftsfordelene ikke forsvinder som følge af bureaukratiske sagsgange mellem institutionerne og den centrale enhed eller som følge af kommunikationsproblemer. 51

53 Forenkling også et kommunalt ansvar Institutionerne skal opleve kontakten med de centrale enheder som smidig og hurtig eksempelvis i forbindelse med sager om afskedigelser og ansættelser. Især på ældreområdet er der en høj personalegennemstrømning, hvorfor det er afgørende, at de decentrale ledere uden tidsmæssige forsinkelser kan få ansat de nødvendige medarbejdere. Central placering af drift og vedligeholdelse af ejendomsporteføljen i Silkeborg Kommune I Silkeborg Kommune er opgaverne vedrørende drift og vedligeholdelse af ejendomsporteføljen samlet i en stab. Det vil sige, at opgaver vedrørende køb og salg, udlejning, vedligeholdelse, bygherrerådgivning i forbindelse med nybyggeri, rengøring og drift af administrationsbygninger m.fl. er samlet et sted. Fordelen er ifølge kommunen, at der hermed skabes et samlet overblik over ejendomsportefølgen og at opgaver der ellers har sekundært fokus udføres med et primært fokus. Det betyder også, at kommunen i staben kan udvikle strategier vedrørende udvikling og tilpasning af ejendomsporteføljen og på baggrund heraf udarbejde grundlag for beslutninger om afhændelse og opkøb. Fordelen er endvidere, at ejendomsadministrationen kan professionaliseres. Det sikres, at ejendomsporteføljen understøtter arbejdsprocesserne og de arbejdsmæssige behov. Det sikres, at vedligeholdelse af bygningsmassen prioriteres ud fra faglige hensyn med hensyntagen til den fremtidige benyttelse. Det sikres, at der i forbindelse med nyopførelse og ombygning sker bevidste valg om materialer i forhold til fremtidig vedligehold og rengøring. Og endelig opsamles erfaringer omkring optimering af byggeprocesser, byggetekniske og indretningsmæssige løsninger et sted. Kommunen oplever dog flere udfordringer ved den centrale placering. Det er vigtigt, at såvel bestiller som udfører har meget fokus på kommunikationen med modtageren af ydelsen. Bl.a. er det vigtigt, at der sker en forventningsafstemning med modtageren. Den centrale placering kan også indebære, at sagsgangene kan virke tunge og mindre dynamiske. Kommunen oplever dog selv, at det bliver opvejet af, at modtageren (institutionerne) oplever en effektiv og professionel håndtering af sekundære opgaver, og at de derved selv kan koncentrere sig om kerneydelsen. 52

54 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Recentralisering af ejendomsadministrationen i Bornholms Regionskommune I forbindelse med kommunesammenlægningen i 2003 på Bornholm valgte man at organisere sig i en lang række aftalestyrede virksomheder med en vidtgående grad af decentralisering. I forhold til ejendomsadministrationen har den vidtgående decentralisering dog vist sig at være problematisk, og kommunen har derfor besluttet at virksomheden Teknik & Miljø frem til udgangen af 2011 løbende overtager ansvaret for den udvendige bygningsvedligeholdelse, hovedinstallationer og udearealer på de kommunale ejendomme og lejemål. Teknik og Miljø varetager allerede idag udvendig og indvendig vedligeholdelse samt energiforbruget på alle de administrative bygninger. Den decentrale opgaveløsning har været problematisk, fordi virksomhederne ikke har haft forudsætningerne for at påtage sig ansvaret for bygningsdrift og vedligeholdelse. Det har medført en ulige vedligeholdelsesstandard for kommunens bygninger. I forbindelse med en række fokusgruppeinterviews var der generel opbakning fra virksomhedsledernes side til centraliseringen. De følte sig ikke kompetente på området og fandt det svært at finde penge, når større vedligeholdelsesopgaver stod for Administrative centre I afsnittet om administrative fællesskaber var der fokus på, hvordan institutionerne kan udføre de administrative opgaver så enkelt som muligt i fællesskab i en decentral struktur. Med en central placering af de administrative opgaver er der tilsvarende mulighed for at etablere forskellige former for fællesskaber, så den enkelte forvaltning eller den enkelte kommune ikke nødvendigvis skal udføre opgaverne for sig selv. Den enkelte kommune kan vælge at etablere et administrativt center, der samler udførelsen af alle de administrative opgaver ét sted. Det vil udnytte fordelene ved en centraliseret opgaveløsning maksimalt. Men kommunegrænsen udgør ikke nødvendigvis grænsen for et administrativt center. Flere kommuner kan således etablere et administrativt center i fællesskab. 53

55 Forenkling også et kommunalt ansvar Herved kan der skabes administrative enheder af en størrelse, der kan gøre det nemmere at rekruttere tilstrækkeligt med kvalificeret arbejdskraft, fordi stærkere faglige miljøer og muligheder for specialisering gør arbejdspladsen mere attraktiv. Udfordringen ved så store enheder er til gengæld, at afstanden til institutionerne tilsvarende øges både fysisk og mentalt. Administrativt Servicecenter i Haderslev og måske i hele Syddanmark Haderslev Kommune er langt fremme med planlægning af et administrativt servicecenter. Centeret skal tage sig af en lang række opgaver: løn- og personaleadministration, IT-drift og support, bogholderi, indkøb, Facility Management mv., hvor kunden er i fokus, og levering af ydelserne baserer sig på kontraktvilkår. Og andre kommuner er velkomne ombord. Visionen er, at servicecenteret med tiden udvikler sig til et syddansk servicecenter for offentlige og halvoffentlige virksomheder. Servicecenteret er et middel til at imødekomme tre af de mest centrale udfordringer i hele den kommunale sektor: Opfyldelsen af borgernes stigende forventninger til kvaliteten i de kommunale kerneydelser inden for de økonomiske rammer Rekrutteringen og fastholdelsen af tilstrækkeligt med kvalificeret arbejdskraft Effektivisering af administrative opgaver til gavn for de borgernære serviceenheder Det skal ske ved at: Understøtte de kommunale kerneydelser ved at frigøre medarbejderne fra de administrative opgaver Sikre det fornødne ledelsesmæssige fokus på de administrative områder og dermed mere fagligt attraktive og bæredygtige enheder Sikre effektiviseringsgevinster via skalafordele Understøtte en mere ensartet administration og anvendelse af bedste praksis Fremme digitaliseringen af de administrative funktioner 54

56 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Fælleskommunalt indkøbskontor på Fyn Assens, Faaborg-Midtfyn, Kerteminde, Nordfyn og Nyborg Kommuner har indgået et forpligtende samarbejde om et fælles indkøbskontor. Formålet er at koordinere de kommunale indkøb gennem fælles indkøbsaftaler og servicering af kommunerne (herunder institutionerne) i indkøbsspørgsmål. Samordningen skal sikre, at kommunerne optræder som én kunde over for leverandørerne for herigennem at opnå forretningsmæssige og administrative fordele. Kommunalt indkøbssamarbejde i Østjylland Horsens, Hedensted og Odder Kommuner har oprettet et fælles indkøbskontor på rådhuset i Horsens. Baggrunden er, at indkøbsopgaven både juridisk og strategisk er blevet mere kompliceret samtidig med, at omfanget af de kommunale indkøb er steget som følge af opgave- og strukturreformen. Med det fælles indkøbskontor samles ekspertisen i de tre kommuner, og den større indkøbsvolumen sikrer billigere varer og tjenester. Samarbejdet skal også styrke dialogen mellem indkøberne og de decentrale enheder, der bruger indkøbsaftalerne. Indkøberne tager ud i kommunerne og sikrer, at aftalerne giver mening. 55

57 Forenkling også et kommunalt ansvar 3.4. Behov for differentiering? På tværs af sektorområderne er der betydelig forskel på institutionernes forudsætninger for at udføre administrative opgaver på grund af deres forskellige størrelser. Der er forskel på en daginstitution med 10 ansatte og distrikter i ældreplejen eller skoler med 100 ansatte. Tilsvarende er der forskelle inden for de enkelte sektorområder. Der kan med andre ord være behov for, at mindre institutioner på tværs af sektorområderne i højere grad bakkes op fra centralt hold og måske ikke løser de samme administrative opgaver som de større institutioner. Tilbud om opgaveudførelse på Bornholm Efter kommunesammenlægningen på Bornholm stod det i 2003 klart, at det især i forhold til det personaleadministrative område var en udfordring for de små virksomheder med helt ned til seks medarbejdere at udføre opgaverne eksempelvis udarbejdelse af ansættelsesbreve. Det er derfor besluttet at tilbyde virksomheder med under 50 medarbejdere at udføre en stor del af opgaven på centralt niveau i staben Løn og Personale. Desuden har lederne forskellige forudsætninger for at udføre administrative opgaver som følge af forskelle i deres uddannelsesniveau og fagkulturelle baggrund. I mange kommuner løser man dette pragmatisk ved at give mere central støtte til de ledere eller de institutioner, der har svært ved opgaven. Endelig er der forskellige traditioner for at have administrativt personale ansat. Skolerne har traditionelt haft administrativt ansat personale, mens det ikke er tilfældet på dagpasningsområdet. Det bidrager til, at der sektorområderne imellem kan være forskel på, hvorvidt institutionerne foretrækker at udføre en opgave selv eller i stedet for ønsker at overlade den til det centrale forvaltningsniveau. 56

58 3. Opgaveplacering en strategi til forenkling Det kan også bidrage til, at tiltag, der indebærer, at kommunen centralt aflaster institutionerne for en række administrative opgaver, inden for nogle sektorområder kan blive set som forenklende afbureaukratiseringstiltag og en mulighed for at fokusere på kerneopgaverne. På andre sektorområder kan de samme tiltag til gengæld blive opfattet som en unødvendig bureaukratisering. Det må derfor overvejes, om der er behov for i højere grad at differentiere og tilpasse den kommunale decentraliseringsmodel i retning af en øget differentiering i opgaveplaceringen mellem sektorområderne og i nogle tilfælde indenfor sektorområderne Konkurrenceudsættelse af administrative opgaver I stedet for at løse de administrative opgaver selv centralt eller decentralt kan kommunerne også overveje at konkurrenceudsætte udvalgte administrative opgaver. Det kan fx ske i forhold til lønadministrationen eller bogholderiopgaven. Resultatet kan fx være en udlicitering af området, et partnerskab mellem kommunen og et privat firma, eller at kommunen selv vinder udbuddet. Der kan være flere grunde til, at dele af administrationen ønskes konkurrenceudsat. Det kan skyldes, at kommunen på grund af rekrutteringsvanskeligheder har svært ved at finde de rette medarbejdere til at løse opgaven. Det kan også skyldes en vurdering af, at andre vil kunne løse opgaven bedre eller billigere. Et privat firma vil kunne udnytte stordriftsfordele, hvis de varetager opgaven for flere kommuner og vil ofte have mulighed for at tiltrække gode medarbejdere, fordi der kan tilbydes et større fagligt miljø. Et privat firma vil ofte også have mulighed for at kombinere opgavevaretagelsen med udvikling af nye/bedre digitale systemer, der kan understøtte opgaven. Endelig kan en konkurrenceudsættelse af området være en tilskyndelse for kommunen selv til at optimere arbejdsgange på området i ambitionen om at vinde udbuddet selv. 57

59 Forenkling også et kommunalt ansvar Skal en udbudsforretning på området lykkedes er det vigtigt, at der udarbejdes en god kravspecifikation. Der skal her bl.a. være en klar beskrivelse af, hvilket ansvar forskellige administrative niveauer har i forhold til indberetning i de administrative systemer, der skal understøtte de pågældende administrative opgaver. Det er også vigtigt, at kommunen gør sig klart hvilke opgaver, der forsat vil være i kommunen på området også efter en udlicitering. Og for de tilbageblevne opgaver skal der tages stilling til, hvem der skal løse dem og hvordan disse opgaver fremover skal være forankret i organisationen. Det er vigtigt at understrege, at udlicitering i sig selv er forbundet med en række administrative opgaver både i forbindelse med selve udbudsprocessen og i forbindelse med den løbende forvaltning af aftalen. Udlicitering er således ikke entydigt en vej til forenkling. 58

60 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Hvordan skal en forenklingsproces sparkes i gang? Processen kan gribes an på mange forskellige måder. Der skal tages stilling til målsætninger, målgruppe og ledelsens og projektsekretariatets roller skal afklares. Kapitlet peger på en række vigtige fokusområder, når en forenklingsproces skal sættes i gang. Vigtige faktorer er bl.a. synlig topledelse, analytisk kraft i et projektsekretariat og formulering af klare mål for projektet, som der følges op på. Der tages udgangspunkt i erfaringer fra de kommuner, der allerede har valgt at sætte fokus på forenkling. 59

61 Forenkling også et kommunalt ansvar Særligt i en række af landets store kommuner har man sat større forenklings- eller afbureaukratiseringsprojekter i gang. Og en række andre kommuner har tilkendegivet, at de netop nu planlægger et større forenklingsarbejde. I en bred forståelse af ordet er forenkling noget, som alle kommuner løbende har fokus på oftest uden at kalde det ved dette navn. Det gælder, når man løbende justerer de administrative processer, for at gøre det lidt mere smidigt, når nye administrative hjælpesystemer indføres og når der sker en justering af styringsredskaberne, så de er nemmere at have med at gøre. Det er nok for meget at kalde alle ændringer af den administrative organisation og de administrative procedurer for forenkling. Men ofte er forenkling en væsentlig motivation for de justeringer, der sker. I boksen opsummeres kapitlets væsentligste opmærksomhedspunkter for igangsættelsen af en forenklingsproces. Opmærksomhedspunkter ved gennemførelse af en forenklingsproces Nedsæt et centralt placeret projektsekretariat Synlig topledelse skal bakke op om projektet Fastlæg målgruppen Opstil klare og målbare mål for projektet Overvej nye metoder til inddragelse af decentrale ledere og medarbejdere Plejer skal begraves antagelser om god opgaveløsning skal udfordres Tag højde for, at der kan være modstand mod forenkling Overvej samarbejde med de faglige organisationer Prioriter udrednings- og implementeringsfasen forenkling kan tage tid Stimuler lokale ledere til at gå i gang mange forenklinger kan gennemføres uden lange beslutningsprocedurer Følg op på målene Synliggør og fejr resultaterne Lav en organisatorisk forankring af forenklingsforslagene også efter projektperiodens udløb Skab en varig forenklingskultur 60

62 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Eksempler på kommuner, der har valgt at sætte fokus på forenkling Københavns Kommune igangsatte i 2007 et afbureaukratiseringsprojekt. Første del af projektet har haft fokus på at skabe attraktive arbejdspladser gennem forenkling. Anden del af projektet, som blev igangsat i efteråret 2008 har fokus på at skabe afbureaukratisering gennem bedre styreformer og effektiviseringer. I Børne- og Ungeforvaltningen blev der igangsat et særskilt afbureaukratiseringsprojekt i forlængelse af flere år med store økonomiske og administrative udfordringer. I sundheds- og omsorgsforvaltningen i Århus Kommune har man i 2008 igangsat projektet Kontrolfri Zone. Formålet med projektet er at give medarbejderne mere tid til at løse deres kerneopgaver og at styrke medarbejdernes arbejdsglæde. Projektet er beskrevet på www. kontrolfri.dk. I Randers Kommune besluttede man i 2007 at sætte fokus på forenkling af de administrative arbejdsopgaver med henblik på at vurdere hvilke arbejdsopgaver, der er særligt udfordrende for de decentrale ledere og med henblik på at opstille konkrete forslag til forenklinger af arbejdsgange og ideer til nye procedurer. I 2008 blev et katalog med 62 forslag præsenteret for direktionen. Kommunen er nu i gang med at udrede og implementere forslagene. I Næstved Kommune har man i efteråret 2008 gennemført en undersøgelse af, den tid, som institutionerne bruger på at behandle post fra den centrale forvaltning. Undersøgelsen skal danne baggrund for en sanering af den post, der sendes til institutionerne. 61

63 Forenkling også et kommunalt ansvar 4.1. Faser i et forenklingsprojekt Et forenklingsprojekt kan deles op i en række forskellige faser fra det indledende arbejde hvor formål, målgrupper og målsætninger skal fastlægges og organisationen skal på plads, til udviklingsarbejdet, generering af forslag og implementering. Ved opstart af et større forenklingsprojekt kan det være hensigtsmæssigt at gøre sig klart, hvad det er for faser det konkrete projekt skal igennem og hvor lang tid og hvor mange ressourcer, der er behov for, for at gennemføre projektet. Opstilling af en række milepæle kan fx bidrage til at holde fokus i projektet. Figuren nedenfor illustrerer en række af de faser, der kan være i et forenklingsprojekt. I resten af kapitlet drøftes elementer i de forskellige faser. 62

64 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang 4.2. Nedsæt et projektsekretariat Fælles for de kommuner, der har igangsat en forenklingsproces er, at der centralt i forvaltningen har været en projektleder og/eller et projektsekretariat, der har haft ansvaret for opgaven. Hermed sikres et vedvarende fokus på opgaven. En central placering er vigtig for at sikre tæt samspil med kommunens øverste ledelse og fordi der er tale om en opgave, der går på tværs af sektorer. Alt efter formål og målgruppe med forenklingsprojektet vil projektsekretariatet skulle favne mange forskellige kompetencer. Det kan kræve en alsidig faglighed eller generalistbaggrund. Sekretariatet skal måske både kunne favne over mange forskellige sektorområder og tværgående områder som økonomi, personale og IT. Brede kompetencer i projektsekretariatet i Randers Kommune Projektsekretariatet i Randers Kommune bestod af en projektleder og en projektmedarbejder. Til støtte for projektsekretariatet blev der nedsat en bredt sammensat projektgruppe. Foruden projektleder og projektmedarbejder, deltog repræsentanter fra følgende områder: Personale/HR, IT, Økonomi, Sekretariat for Sundhed og Ældre og sekretariatet for Børn og Skole. Endvidere deltog en skoleleder, en børnehaveleder, en leder af et ældredistrikt og en leder af en social institution. Projektgruppen havde på den baggrund en meget bred viden om de administrative opgaver i Randers Kommune. Man kan vælge at nedsætte et smalt sekretariat med få medarbejdere. Her vil sekretariats rolle i høj grad være afhængigt af bidrag fra forvaltninger og stabe i forhold til udredning og implementering af forslag. Et bredere sekretariat med flere med arbejdere vil kunne klare en større del af udredningsopgaven selv. Kommuner kan også vælge at søge ekstern konsulenthjælp til identifikation og udredning af forslag. Et sekretariatet vil dog under alle omstændigheder have sine begrænsninger i forhold til at finde forenklingsforslagene og i forhold til at føre dem ud i livet. Sekretariatet rolle vil i høj grad være at facilitere og koordinere processen. 63

65 Forenkling også et kommunalt ansvar Projektsekretariat har brug for at få de mange aktører på forskellige niveauer i en forenklingsproces med sig. Aktørerne skal i tale, og skal prioritere projektet. Det kræver respekt og ydmyghed for de øvriges fagområder, men også gennemslagskraft for at få forenklingsdagsordenen igennem. Det kan her være en fordel, hvis sekretariatet er bemandet med folk med et godt netværk ud i organisationen og en god forståelse for organisationens beslutningsprocesser og kompetencefordelinger Opbakning fra topledelsen er vigtig Forankring hos den øverste ledelse er afgørende, hvis der skal igangsættes en forenklingsproces i en kommune. Ledelsen skal have gjort sig klart, hvad målet med projektet er, den skal prioritere, at der i kommunen bruges tid og ressourcer på projektet, og ledelsen skal være villig til at gennemføre forandringer. Den øverste ledelse bør endvidere tydeligt signalere i forskellige relevante sammenhænge, at projektet skal prioriteres. Det kan være på ledermøder, på medarbejdermøder, i personaleblade, i resultatkontrakter eller i institutionsaftaler. Ledere og medarbejdere skal ikke alene fornemme, at det er legitimt at bruge tid på forenkling, men at det er en succesparameter for deres arbejde, at de er i stand til at skabe konkrete forenklinger. Ledelsesmæssig forankring i projekt Kontrolfri Zone i Århus kommune Da Århus Kommunes Sundheds- og Omsorgsforvaltning igangsatte projekt Kontrolfri Zone, valgte man bevidst en stærk ledelsesmæssig forankring af projektet. Projektet ledes således af en styregruppe bestående af rådmanden, forvaltningsdirektøren, en regionschef, to områdechefer, kommunikationschefen og en tillidsrepræsentant. Projektet har endvidere været punkt på ledermøder og på MED-udvalgsmøder på lokalcentrene, det er blevet adresseret fra topledelsen på ledertræf og ledelsen har informeret om projektet i personaleblade mv. 64

66 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Synlig ledelse i forbindelse med lean i Faaborg-Midtfyn Kommune I Faaborg-Midtfyn har man valgt at inddrage lean-konsulentens nærmeste ledelse og forberede dem på, hvad lean er og hvad lean kan gøre for afdelingen. Fokus har været på, at lean skal være medarbejderbåret, men at det i høj grad er lederinitieret. Derfor er der i forbindelse med de afholdte lean-bølger sideløbende blevet afholdt en række caféseminarer, hvor konsulenterne har haft mulighed for at invitere deres leder samt de medarbejdere der i fremtiden vil blive berørt af konsulentens arbejde. Det har vist sig, at dette har været med til at fremme den ledelsesmæssige forståelse for lean og fået lederne til at bakke om de udfordringer der kan melde sig under et lean-projekt. Det skal understreges, at forenkling ikke nødvendigvis behøver at udspringe af beslutninger i den øverste ledelse og herefter implementeres i et top-down perspektiv. Forenkling kan også initieres lokalt ud fra en bottom-up -tilgang. Den øverste ledelse kan dog her spille en rolle ved at tilskynde til, at der sættes lokale processer i gang Fastlæg målgruppen Som det drøftes i kapitel 1 kan der være flere målgrupper for en forenklingsindsats det kan fx være politikerne, forvaltningen, institutionerne eller borgerne. En forenklingsindsats kan omfatte alle målgrupper eller udvalgte målgrupper. Men det er vigtigt, at gøre sig klart, hvem der er målgruppen for indsatsen bl.a. fordi løsninger og processer kan variere betydeligt alt efter hvem målgruppen er. 65

67 Forenkling også et kommunalt ansvar Institutionerne som målgruppe i Københavns Kommunes Børne- og Ungdomsforvaltning I Børne- og Ungdomsforvaltningen i Københavns Kommune valgte man fra starten, at det var skolerne og institutionerne, der var målgruppen for afbureaukratiseringsprojektet. Indsamling og prioritering af forenklingsforslag er derfor sket ud fra, i hvilken grad forslagene har kunnet mindske institutionernes administrative byrder Opstil forpligtende mål for forenklingen Afbureaukratisering og forenkling er svært. Der er ofte lang vej fra retorikken i opstarten til implementering af de konkrete forenklinger. En måde at sikre resultater på kan være at opstille forpligtende mål for forenklingsprocessen og følge op på dem. Målene kan fx vedrøre: Antallet af forenklinger (vel vidende at nogle vil være store og andre små) Tilfredshed hos medarbejdere, ledere eller brugere Effektiviseringsgevinster (økonomiske eller ift. til tid brugt til bestemte opgaver) Det kan være en stor udfordring i en forenklingsproces at turde give slip på det gamle. Ofte er det nemmere og mere trygt at vælge de små inkrementelle forbedringer og ændringer end at lave systemerne helt om. Et mål om en mærkbar afbureaukratisering kan derfor kræve, at der sættes store mål. Er målsætningen f.eks. en 10 pct. s forbedring, så tænker de fleste, at det kan gennemføres inden for de etablerede rutiner. Men er ambitionen 40 pct. s forbedring, så er det nødvendigt at tænke innovativt og i helt nye løsninger. Målene kan enten være knyttet til et samlet forenklingsprojekt eller til de enkelte forslag. Nogle kommuner vælger at sætte store mål i forhold til, hvor store effektiviseringer en forenklingsproces skal medføre i kroner og øre. Det kan fx helt konkret ske ved at beslutte at skære 10 eller 20 pct. på administrationsudgifterne. Hvis ikke konsekvensen skal være en lavere service, bør en sådan strategi følges af konkrete og realistiske analyser af, hvordan effektiviseringsgevinsterne kan hentes hjælp. Er effektivisering det primære mål med forenklingen bør dette klart kommunikeres i forbindelse med projektet. Udfordringen er, at der alt andet lige vil være større motivation til at forenkle, hvis ledere 66

68 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang og medarbejderne selv kan indhøste nogle af fordelene. En mulighed er at præsentere besparelserne som en præmis og forenklingen som tiltag, der får besparelserne til at gøre mindst muligt ondt. I nogle kommuner vælger man at bruge effektiviseringer til at finansiere udviklingsprojekter. Resultatet er, at ressourcer omallokeres fra traditionelle administrationsopgaver til udvikling. Dette aspekt er værd at have med, når der foretages analyser af, hvorvidt kommuner har været i stand til at indhente stordriftsfordelene på administrationen efter opgave- og strukturreformen. Forenkling og effektivisering i Københavns Kommune Københavns Kommune fik i 2008 et konsulentfirma til at gennemføre en analyse af kommunens administrationsudgifter og af mulighederne for at skabe effektiviseringer ved mindre bureaukrati. Analysen viste, at administrationsudgifterne pr. borger i København lå markant højere end i de øvrige 6 byer. Endvidere pegede rapporten på en række områder, hvor der er et effektiviseringspotentiale. Der forventes bl.a. at være et effektiviseringspotentiale i at samle administrativt arbejde på tværs af kommunens syv forvaltningsområder. Økonomiforvaltningen vil i første halvår 2009 behandle konsulentsfirmaets anbefalinger, hvorefter der vil blive taget stilling til den videre implementeringsproces. Effektiviseringer omsat til udvikling i Fredensborg Kommune Fredensborg Kommune gennemførte i 2007 og 2008 konkrete besparelser på administrationen på knap 12 pct. og i budget 2009 er budgettet reduceret med yderligere 1,5 pct. Ifølge kommunen er besparelserne i stort omfang gennemført uden seviceforringelser fordi kommunen har kunnet indhøste stordriftsfordele i forbindelse med strukturreformen. Kommunen har bevist valgt ikke at reducere budgettet i samme omfang som der blev effektiviseret. En del af de sparede ressourcer er geninvesteret i en opprioritering af organisationens udviklingskapacitet og professionalisering. Bl.a. har kommunen valgt at opprioritere arbejdet med digitalisering, HR, Lean, dokumentation og evaluering mv. Kommunen betragter opprioriteringen som nødvendig for at kunne udvikle og effektivisere serviceproduktionen fremover. 67

69 Forenkling også et kommunalt ansvar 4.6. Inddragelse af decentrale ledere og medarbejdere overvej nye metoder! En forenklingsproces kan vanskeligt sættes i gang uden en involvering af ledere og medarbejdere på institutionerne. Det er dem, der oplever bureaukratiet i hverdagen, og deres synspunkter er afgørende for at kunne identificere de områder, hvor der kan forenkles. I flere projekter, hvor man har forsøgt at identificere forenklingspotentialer har erfaringen været, at det kan være vanskeligt under et almindeligt interview med medarbejdere og ledere at pege på, hvordan der skal forenkles. Der kan typisk godt peges på problemer og irritationsmomenter i hverdagen, men det er svært at finde løsningerne herpå. En løsning kan være at inddrage ledere og medarbejdere i to runder: først i forbindelse med identifikation af udfordringer og problemer, og senere i en diskussion/afprøvning af mulige løsningsforslag. Generelt er udfordringen at finde nogle gode metoder, som kan bruges til at fremme kreativiteten hos ledere og medarbejdere ift. at identificere problemer og forenklingspotentialer og i forhold til at vurdere konkrete løsninger. Mange forskellige metoder kan tages i brug, fx: Fokusgrupper Spørgeskemaundersøgelser Lean og arbejdsgangsanalyser Medarbejder- og brugerdreven innovation Inddragelse af fremmede øjne I bilaget til dette kapitel er en række af de forskellige metoder beskrevet og det fremgår også, hvor man kan læse mere. 68

70 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Inddragelse af decentrale ledere i Randers Kommune I Randers Kommune valgte man at opstarte forenklingsprojektet med 4 fokusgruppeinterviews, for hurtigt at få identificeret de væsentligste udfordringer, og for at få de første ideer til forenklinger. På den baggrund blev der udarbejdet et spørgeskema, som blev sendt til alle decentrale ledere med henblik på at indhente konkrete forslag. Inden de udvalgte forslag blev godkendt af direktionen blev de præsenteret for alle kommunens ledere ved 3 ens cafemøder med deltagere hver gang. Der var både oplæg og debat rundt om bordene om de forslåede forenklinger. Denne proces har i høj grad bidraget til, at de decentrale ledere har følt sig involveret i processen Plejer skal begraves Når det ofte er svært for medarbejdere at pege på forenklingspotentialer kan det skyldes, at folk i deres hverdag giver mening til de opgaver de laver, og derfor ikke får øje på de forenklingsmuligheder, der kan være. Ofte er der en god grund til, at en regulering eller en procedure er indført. I de kommunale forvaltninger og institutioner er der som i alle andre organisationer en række nedarvede forestillinger og antagelser om, hvordan opgaverne løses på den bedste måde. Vaner og traditioner har stor betydning for, hvordan folk tilrettelægger arbejdet. Men ofte vil arbejdet kunne løses på enklere og mindre bureaukratiske måder. Der er derfor behov for, at de grundlæggende antagelser om den gode opgaveløsning bliver udfordret. Plejer skal begraves. Det handler om, at vi skal udfordre hinanden på de gode hensigter Projektleder, Århus Kommune Der kan være tale om metoder og arbejdsgange, der engang var hensigtsmæssige, men som ikke mere er det. Ikke mindst betyder den teknologiske udvikling, at der hele tiden kommer nye måder at løse opgaverne på. 69

71 Forenkling også et kommunalt ansvar Eller der kan være tale om opgaveløsninger, som der er gode faglige begrundelser for, men som i praksis betyder store administrative byrder, og som måske kan løses bedre på anden vis også uden at gå på kompromis med det faglige. Afskaffelse af cpr-nummer-opdelingen i Hørsholm BorgerService I mange kommuner er borgerne tilknyttet en bestemt sagsbehandler og hver sagsbehandler er ansvarlig for en bestemt gruppe af cpr-numre. Rationalet herfor har været, at det var vigtigt for den enkelte borger at have den samme sagsbehandler hver gang. Cprnummer-opdelingen har imidlertid betydet, at det har været svært at fordele arbejdsbyrderne ligeligt mellem de enkelte sagsbehandlere. Endvidere betyder ferie, fridage og personaleudskiftninger, at det alligevel ofte har været svært at leve op til princippet om, at klienten hver gang skulle møde den samme sagsbehandler. I Hørsholm Kommunes BorgerService valgte man som resultat af en leanproces at gå bort fra cpr-nummer-opdelingen på folkeregisterområdet. I stedet er der indført en fælles styringsreol, hvor medarbejderne i BorgerService efter en vagtordning skiftes til at tømme reolen. Det har betydet en hurtigere og smidigere sagsbehandling. Hørsholm Kommune har et politisk mål om, at alle kommunens direktørområder skal "lean'es, men det vil i hver enkelt afdeling blive konkret vurderet, om det vil være en fordel af gå bort fra cpr-nummeropdelingen Inddragelse af faglige organisationer Det kan overvejes at inddrage de faglige organisationer i en forenklingsproces. Ofte kan de faglige organisationer bidrage til at pege på de områder, hvor medarbejderne oplever besværlige arbejdsgange eller unødvendigt bureaukrati. Samtidig er overenskomsterne og de faglige organisationers øvrige krav med til at generere bureaukrati. Det gælder ikke mindst de lokalaftaler, som kommunerne selv indgår med organisationerne. Et samarbejde med de faglige organisationer er her en forudsætning for at forenkle området. 70

72 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Inddragelse af de faglige organisationer i Århus Kommune Projekt Kontrolfri Zone har på flere måder inddraget de faglige organisationer i forenklingsarbejdet: Projektet har været dagsordenspunkt på de faste møder mellem de faglige organisationer og Sundhed og Omsorg. En fællestillidsrepræsentant deltager i styregruppen. Flere fællestillidsrepræsentanter er blevet interviewet med henblik på at høre deres bud på, hvordan der kan skabes mærkbare forenklinger. Hovedmedarbejderudvalget og alle lokale medarbejderudvalg på lokalcentre er på møder blevet orienteret om Kontrolfri Zone, og er blevet opfordret til at komme med idéer til forenklinger Modstand mod forenkling Så længe forenkling og afbureaukratisering lanceres som et generelt tiltag er det formentlig noget, som alle er positive over for. Men når forenklingsforslag bliver konkrete, kan der forventes modstand på forskellig vis. Det kan ske, når forenklingen indebærer en lavere servicering af ledelse og politikere fx hvis det foreslås, at der skæres i mængden af redegørelser og indberetninger, kontroller og opfølgninger. Det kan endvidere ske, når projektet forsøger at ændre de arbejdsgange og den praksis, som en afdeling eller en chef synes er den rigtige. Et forenklingsprojekt kommer her ofte på tværs af den ledelses- og beslutningsstruktur, der normalt er i kommunen. Inddragelse af ledere og en bred forankring af et forenklingsprojekt i organisationen er derfor afgørende for projektets succes. For mange ledere er det nødvendigt at komme igennem en slags erkendelsesproces, hvor ulemperne ved hidtidig praksis og gevinsterne ved forenklingsforslagene bliver mere tydelige. 71

73 Forenkling også et kommunalt ansvar Udredning og analyse hvilke forslag er der musik i? De fleste af de kommuner, der har igangsat forenklingsprocesser har lavet et bruttokatalog indeholdende de mange forskellige forslag til forenkling, som er kommet frem fra medarbejdere og ledere. Udfordringen er herefter at udrede de mange forslag hvilke er der potentiale i at gå videre med, og hvilke er der ikke? Det kan tage lang tid. Ofte har forslag måske mere karakter af, at nogle problemer bliver identificeret uden at der ligger et gennemarbejdet forslag til løsninger. Her er det nødvendigt at analysere og udrede, hvordan problemerne kan løses. Ofte er projektsekretariatet nødt til at have fagforvaltninger eller stabe til at bistå med fagligt at udrede indkomne forenklingsforslag. Der kan også være behov for at konsultere statslige myndigheder for at vurdere lovligheden af forskellige tiltag. Udredning i Århus Kommune I Århus Kommunes projekt Regelfri Zone har man nedsat arbejdsgrupper med repræsentanter fra forskellige afdelinger og lokalcentre som udreder og kommer med forenklingsforslag til de emner, der er meldt ind til projektet. En arbejdsgruppe tager sig fx af forenklingsmuligheder i forhold til løn- og personaleadministration. I udredningsarbejdet kan det være en udfordring, at de forskellige aktører ofte har forskellige perspektiver. De arbejdsgange eller aktiviteter, som nogle er utilfredse med eller finder unødvendige, kan aktører placeret et andet sted i organisationen være glade for. Dette skyldes ikke mindst, at de som har glæde af en aktivitet ikke altid er dem, der har den administrative byrde. Udredningen indebærer derfor et behov for at lave en balanceret vurdering af, om de administrative byrder står mål med gevinsten. 72

74 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang... man kan godt få medarbejderne til at pege på en række af problemerne. Men det kræver noget analytisk kraft f.eks. et projektsekretariat at kunne omsætte problemerne til en række løsninger. Projektleder, Århus Kommune I en forenklingsproces vil der formentlig komme forslag af vidt forskellige karakter. Forslagene vil for det første variere i forhold til deres tidshorisont. Der vil være forslag, der kan gennemfører her og nu, og der vil være andre forslag, der har en længere tidshorisont. For det andet kan forslagene variere i forhold til kompleksiteten fx i antallet af aktører, der skal involveres, eller i forhold til det udviklingsarbejde som først skal gennemføres. Endelig kan forslagene variere i forhold til, hvor stort et forenklingspotentiale de har fx hvor meget tid, der kan spares. I prioriteringen af forslag bør ikke mindst de lavthængende frugter prioriteres enkle forslag der kan gennemfører her og nu. Gennemførelsen af disse projekter kan give momentum i den videre forenklingsproces. 73

75 Forenkling også et kommunalt ansvar Kategorisering af forslag til forenkling i Københavns Kommune I forbindelse med afbureaukratiseringsprojektet i Københavns Kommunes Børne- og Ungdomsforvaltning blev konkrete forenklingsforslag kategoriseret efter tidshorisont og kompleksitet ved implementering. Nummeret i cirklen henviser til det konkrete forenklingsforslag og cirklens farve til det område, forslaget vedrører. Cirklens størrelse angiver potentialet/gevinsten ved gennemførelse af løsningsforslag. Store cirkler nederst i venstre hjørne kan betragtes som de lavthængede frugter, der hurtigt kan høstes. 74

76 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Strategi for beslutning og implementering afhængig af hvor kompetencen er placeret Efter der i en udredning er blevet identificeret gode forenklingsprojekter skal der igangsættes en beslutningsproces med inddragelse af de relevante parter. Beslutningsprocessens karakter vil afhænge af, hvem der har kompetencen til at forenkle. I nogle tilfælde vil udredning og beslutningsproces være en sammenfaldende aktivitet. Hvem har kompetencen til at forenkle? 1. Medarbejderne. Nogle forslag kan gennemføres umiddelbart af de lokale medarbejdere. Det vil typisk dreje sig om forslag om forenkling af lokale arbejdsgange. 2. Lokale ledere. Nogle ændringer kræver alene en lokal ledelsesmæssig beslutning. Også her gælder det typisk interne arbejdsgange 3. Direktionen. Direktionen vil typisk skulle inddrages, når der skal ændres på dokumentationskrav, krav til aftalestyringen mv., og når der skal flyttes opgaver mellem forskellige aktører. 4. Kommunalbestyrelsen. Ændringer af procedurer og aktiviteter, der følger af byrådsbeslutninger kræver en ny byrådsdrøftelse før det kan laves om. 5. Staten. En række forslag vil kræve dispensation fra statslig lovgivning eller ændrede statslige regler. Her vil man fra kommunens side kunne udnytte den udfordringsret, som staten har givet kommunerne. For projektledelsen af et forenklingsprojekt er det nødvendigt at kunne anvende mange forskellige strategier for at gennemføre forenklingsforslag alt efter hvem der har beslutningskompetencen. I nogle tilfælde handler det om, at få stimuleret lokale ledere til selv at sætte processer i gang fx i forhold til bedre arbejdsgange. Virkemidlerne kan være dialogmøder, kurser, udgående konsulenter og netværksdannelser. 75

77 Forenkling også et kommunalt ansvar I andre tilfælde skal man måske have en fagforvaltning eller en centralforvaltning på banen i forhold til at tage stilling til et forslag og lægge en strategi for, hvordan det realistisk kan gennemføres. Det gælder fx, hvis der skal ske en forenkling af dokumentationskravene for institutionerne på et sektorområde. For de mest vidtgående forslag er det nødvendigt med en stillingtagen fra direktionen evt. med henblik på politisk forelæggelse. Ændringer af procedurer og aktiviteter, der følger af byrådsbeslutninger, kræver naturligvis en ny byrådsdrøftelse Opfølgning på mål Når der sættes en proces i gang, der bredt involverer decentrale ledere og medarbejdere skal man være opmærksom på, at det skaber forventninger om resultater. Derfor er det vigtigt, at projektet følges til dørs ved faktisk at gennemføre forenklinger og ved at følge op på de mål, der blev sat i projektets opstart. Projektsekretariatet bør sikre, at der sker en løbende opfølgning på de mål, der opstilles i projektet og den øverste ledelse bør bidrage til, at organisationen holdes op på målsætningerne f.eks. gennem tilskyndelser og belønninger. Endvidere bør projektsekretariatet synliggøre og fejre de resultater, der kommer undervejs. Det kan fx ske ved gode historier i interne blade eller ved et socialt arrangement for medarbejderne. Det bidrager til at holde gejsten oppe i forhold til projektet. Hvis der er nogle lavthængende frugter nogle nemme og hurtige forenklinger så kan gennemførelsen og synliggørelsen af disse også være med til at skabe energi i den videre proces. Opfølgning på mål vil kunne ske løbende i projektet. Det kan også være relevant at følge op på målene fx et år efter projektets afslutning for at se, hvad de langsigtede konsekvenser er. 76

78 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Implementering og forankring også efter at projektet udløber Når de enkelte forenklingsforslag skal implementeres, er det som regel hensigtsmæssigt, at de forankres i de almindelig forvaltninger og sekretariater på de områder forslagene vedrører. Projektsekretariatets rolle kan da reduceres til opfølgning og sparring. Ikke mindst er det vigtigt, at der findes en varig forankring af forslagene fra det tidspunkt, et projektsekretariat lukker ned. Risikoen er, at så snart forenklingsprojektet ophører, så forsvinder al fokus på forenkling i kommunen og det hele sander lige så stille til igen. Skal der ske varige forbedringer er det nødvendigt at få skabt en varig forenklingskultur, jf. afsnit 14. Endvidere kan der tages forskellige institutionelle tiltag, der sikrer en varig ledelsesmæssig fokus på forenkling, fx: Et fast punkt om forenkling på dagsordenen på ledermøder Nedsættelse af et særligt udvalg, der skal sikre en fortsat fokus på forenkling Krav om vurdering af administrative konsekvenser af nye forslag Tilbagevendende møder med fokus på forenkling fx Kaizenmøder Forankring af forenklingprojekterne i Randers Kommune efter projektets ophør I Randers Kommune ophørte forenklingsprojektet i september 2008 og sekretariatet blev nedlagt. Forinden havde man sikret sig, at ansvaret for gennemførelse af alle forenklingsforslag med potentiale var blevet forankret i de centrale stabe. Endvidere har man nedsat et fokuspanel, hvis opgave er at sikre løbende dialog om løsningen af de administrative opgaver indenfor personale, økonomi og IT. Forummet skal give mulighed for at stille spørgsmålstegn ved nye opgaver samt måden opgaverne løses på i dag. Forummet skal således være med til at skabe bedre dialog og forståelse for hinandens arbejde og underbygge kulturen om, at alle har ret og pligt til at stille spørgsmål til de nuværende arbejdsgange. Fokuspanelets formand er vicekommunaldirektøren og har deltagelse af repræsentanter for de decentrale aftaleenheder, stabene og fagsekretariaterne. 77

79 Forenkling også et kommunalt ansvar Kan man skabe en forenklingskultur? En ambitiøs tilgang til forenkling kræver, at der ikke alene er fokus på at sanere de eksisterende administrative rutiner det er også nødvendigt at have fokus på, at nye initiativer ikke skaber ny unødig bureaukrati. Det kræver et løbende fokus på forenkling. Der er med andre ord behov for, at der skabes en forenklingskultur. vi sigter mod at styrke hele organisationens refleksion over arbejdegange og regler. Det skal være tilladt at spørge: Er det hensigtsmæssigt hvad vi gør? Og er det nødvendigt? Vi vil gerne sikre, at vi ikke i fremtiden indfører ny unødig dokumentation og kontrol. Århus Kommunes beskrivelse af Projekt Kontrolfri Zone.. fra medarbejdernes side har der været stor tilfredshed med, at vi nu kan snakke om den måde vi gør tingene på og at det er ok at sige skal vi ikke gøre det på en anden måde? Vi forsøger at fastholde denne kultur fx med nedsættelsen af Fokuspanelet. Projektleder, Randers Kommune I skabelsen af en forenklingskultur kan erfaringerne fra kommuner, der arbejder målrettet og eksplicit med innovation med fordel bruges. På nogle områder har en innovationskultur og en forenklingskultur fælles træk. Der er i denne forbindelse også kommuner, der taler om en forandringskultur. Samlet for disse kulturer er, at kommunale ledere og medarbejdere løbende sætter spørgsmålstegn ved driften og det eksisterende ved at tænke nyt og anderledes. Det kan ske gennem åbenhed over for forandring og ved skæve input fx fra brugere, forskere, private aktører, frivillige organisationer, udenlandske erfaringer, kreative fagligheder m.m. 78

80 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang For at understøtte, at forenkling kan blive en del af hverdagen i de kommunale organisationer, kan man hente inspiration i publikationen Innovation i hverdagen, udgivet af Væksthus for ledelse i Her beskrives innovation i hverdagen som at løse nogle af dagligdagens opgaver bedre. Om at få en god ide, der vender den kendte rutine på hovedet og åbner ens øjne for helt nye muligheder. I publikationen påpeges det, at ledere har et særligt ansvar for at få skabt et miljø, hvor det nye bliver hilst velkommen, taget alvorligt, vurderet, videreudviklet og prøvet af, hvis ideen er god nok. I boksen nedenfor er publikationens anbefalinger opsummeret. 10 gode råd til ledere der gerne vil forny hverdagen 1. Beskriv det, du drømmer om ingen tænder på tomme visioner 2. Opdag din egen organisation lad forundring føre til forandring 3. Skaf tid og ro til at tænke nyt intet kan spire i hverdagens travlhed 4. Vend ydre pres til egen ambition kriser kan fremme opfindsomheden 5. Stjæl med stolthed ingen har patent på bedre velfærd 6. Bryd de vante rammer skab innovationsvenlige situationer 7. Giv andre mod og lyst til at tænke nyt innovation kommer efter tillid 8. Lad medarbejderne folde ideerne ud aktivér alle kreative ressourcer 9. Bring forskellighed sammen homogene grupper fornyr sig langsomt 10. Slip kontrollen for en stund forsøgte du ikke, har du fejlet Kilde: Innovation i hverdagen, Væksthus for Ledelse, maj

81 Forenkling også et kommunalt ansvar Bilag. Metoder til at identificere forenklingspotentialer Forenkling kommer ikke af sig selv. Og det gør ideerne til, hvordan der kan forenkles heller ikke. Der er mange forskellige veje at gå. Nedenfor skitseres en række forskellige redskaber, som en kommune kan vælge af bruge i en forenklingsproces. Nogle af redskaberne vil være mest egnede til brug i en større forenklingsproces, mens andre af redskaberne kan bruges til at integrere forenkling i den løbende udvikling af opgaveløsningen i en kommune. 1. Fokusgrupper En af de mest anvendte metoder i de kommuner, der har sat forenklingsprocesser i gang er fokusgrupper. Fokusgrupper er en metode, hvor en gruppe af medarbejdere interviewes samlet, og hvor det udnyttes, at der kan opstå en særlig synergi eller kreativitet i dialogen mellem fokusgruppens medlemmer. En metode til finde forenklingspotentiale i en fokusgruppe er at søge at holde deltagernes fokus på opgaven. Hvad er det for en opgave, der skal løses? Hvad siger loven? Hvad er det for et mål vi arbejder imod? Der kan lægges op til, at vaske tavlen ren og der kan spørges ind til, hvis nu alt var muligt. Læs mere om fokusgrupper i Bente Halkier Fokusgrupper, Samfundslitteratur,

82 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Fokusgrupper i flere runder i Københavns Kommune I forbindelse med afbureaukratiseringsprojektet i Børne- og Ungdomsforvaltningen i Københavns Kommune valgte man at gennemføre to runder af fokusgrupper. I første runde var fokus på at identificere problemer og udfordringer. I anden runde var fokus på at afprøve mulige forslag til løsninger. Fokusgrupperne var sammensat således, at der både sad ledere/nøglemedarbejdere fra institutioner og ledere/medarbejdere fra forvaltningen rundt om bordet. 2. Spørgeskemaundersøgelser Der er også flere kommuner, der anvender spørgeskemaer til at identificere forenklingspotentialer i kommunen. Ulempen ved spørgeskemaer er, at det kan være svært for den enkelte leder og medarbejder alene at komme frem til forenklingsmuligheder. Der er ofte behov for, at der sker en dialog mellem forskellige medarbejdere og for, at kreativiteten hjælpes på vej af konkrete kritiske spørgsmål. Spørgeskemaer kan derfor med fordel suppleres af andre aktiviteter, f.eks. fokusgrupper. Der kan læses mere om spørgeskemaundersøgelser i bogen: Spørgeskemaundersøgelser fra konstruktion af spørgsmål til analyse af svarene, Hans Reizels forlag,

83 Forenkling også et kommunalt ansvar Kortlægning af forenklingsbehov gennem spørgeskema i Randers Kommune I Randers kommune valgte man at få et overblik over forenklingsbehovet og indsamle konkrete forenklingsforslag ved at udsende et spørgeskema til alle de decentrale ledere. Spørgeskemaet indeholdt bl.a. en række generelle spørgsmål: jeg føler, at jeg bruger for meget tid på opgaver vedr. økonomi og personale jeg mener, at jeg løser mine administrative opgaver på en hensigtsmæssig måde jeg føler, at jeg bliver pålagt unødvendige arbejdsopgaver jeg føler, at jeg er tilstrækkeligt klædt på til at løse de administrative opgaver Endvidere blev lederne i spørgeskemaet opfordret til at nævne 3 administrative arbejdsopgaver, som de syntes med fordel kunne forenkles. Med udgangspunkt i disse mange forslag udarbejdede projektgruppen 62 konkrete forslag til forenklinger af administrative opgaver. Før spørgeskemaet blev udsendt havde udvalgte ledere og medarbejdere deltaget i en række fokusgruppeinterviews. Herved blev det sikret, at spørgeskemaet berørte alle centrale emner og problemstillinger. Det planlægges at gentage spørgeskemaundersøgelsen i Randers Kommune i efteråret Lean og arbejdsgangsanalyser Mange kommuner har valgt at bruge lean og arbejdsgangsanalyser, som redskaber til forenkling og effektivisering. Fokus for lean og arbejdsgangsanalyser er processer dvs. de kæder af aktiviteter, der leverer ydelser til borgerne, virksomheder og foreninger i en kommune. 82

84 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang Pointen med at fokusere på processer er, at opgavevaretagelse næsten altid går på tværs. Man opdager, at der skiftes hænder og ansvar mange gange undervejs. Erfaringen viser, at dette næsten altid skaber problemer, med mindre man har fokus på hele processen. Lean er et værktøj til at optimere processer ud fra kundeværdien med særligt fokus på at skabe flow i processerne. Lean omfatter værktøjer og metoder i et organisatorisk forløb fra projektstart, over kortlægning, redesign, implementering og vedvarende optimering. Lean-metoder kan med fordel suppleres med KL s arbejdsgangsbank. Arbejdsgangsbanken er en tværkommunal vidensbank for, hvad love og regler kræver som minimum, og for hvordan de bedste kommuner håndterer opgaverne. Læs mere på Læs mere om lean i Lean i kommunerne Effektivisering i Fællessskab, Væksthus For Ledelse, Og læs om Faaborg-Midtfyn Kommunes arbejde med lean i publikationen Lean giver resultater på Lean og arbejdsgangsanalyser på tre måder Nogle kommuner har valgt at bruge eksterne konsulenter i arbejdet. Fordelen kan her være, at der kommer fremmede øjne på, mens ulemper er, at konsulenter ofte ikke kender kommunen tilstrækkelig godt, og at der en fare for tilbagefald, når konsulenterne er væk. Andre kommuner har valgt at etablere en intern enhed, der fungerer som konsulenter i forvaltninger og institutioner. En sådan enhed findes bl.a.i Bornholms Regionskommune og Faaborg-Midtfyn Kommune. Det drejer sig typisk om et antal medarbejdere, som har været igennem et særligt uddannelsesforløb. I forbindelse med KL s arbejdsgangsbank er det ambitionen, at der skal uddannes et større antal medarbejdere i hver enkelt kommune, der kan anvende redskabet. Endelig er der kommuner, der integrerer lean og arbejdsgangsanalyser i kommunens lederuddannelse med henblik på, at samtlige ledere bliver i stand til at forenkle arbejdsgangene. Denne strategi har man f.eks. valgt i Frederikssund Kommune. 83

85 Forenkling også et kommunalt ansvar Et af redskaberne, der bruges i lean er de såkaldte Kaizen-møder. Et Kaizen-møde er et minutters møde, hvor frontmedarbejdere foreslår og drøfter idéer til procesoptimeringer. Nøgleordene er bred medarbejderinvolvering, kollektiv proces, hverdagsforankring og inkrementelle ændringer. Resultatet kan fx være en beslutning om at fordele sager efter først-til-mølle principper i stedet for CPR-nummer, eller om at fjerne et godkendelsesled i en dagsordensprocedure. 4. Lead users Lead user-metoden trækker også på medarbejderne. Men i modsætning til lean, der er kendetegnet ved en løbende hverdagsnær involvering af den brede medarbejderskare, så handler lead user metoden om at trække særligt fremsynede brugere ind i et koncentreret innovationsforløb. Det kan fx ske gennem en workshop, hvor man sætter medarbejdere, der har særligt flair for logiske systemer til at nytænke kollektive arbejdsgange (fx et sagsforløb som registrering af flytning). Læs mere om metoden i bogen Vinderkoncepter, Søren Merit & Trine Nielsen, Børsens forlag, Medarbejder- og brugerdreven innovation En effektiv metode til at arbejde med innovation er gennem systematisk involvering af brugere og medarbejderes viden og ideer. Medarbejder- og brugerdreven innovation handler om at udvikle ydelser og processer gennem nye indsigter i brugernes behov. Da det ofte er medarbejderne, der kender brugernes behov bedst, er der en tæt kobling mellem medarbejder- og brugerdreven innovation. Metodisk er medarbejder- og brugerdreven innovation stærkt inspireret af den antropologiske/ etnologiske faglighed, hvorfor man forsøger at afdække brugernes erkendte og ikke-erkendte behov. Konkret arbejder man fx med semi-strukturerede interviews, observation, foto- og videodokumentation samt dagbogsmetoder. Idegenereringen på baggrund af de nye opdagelser kan fx ske i idecamps med involvering af eksterne interessenter og systematiske idegenereringsprocesser fx spil, associationskort m.m. 84

86 4. Sådan sparkes en forenklingsproces i gang I stedet for at undersøge brugernes behov gennem spørgeskemaer, møder med brugerråd eller fokusgruppeinterviews, så lægger man vægt på at undersøge brugernes behov dér, hvor de rent faktisk kommer til udtryk: dvs. på legepladsen, i den ældres hjem, i institutionen, på arbejdspladsen og i borgerservicecenteret. Et konkret eksempel kunne være en undersøgelse af ældre borgeres behov for madservice. Den traditionelle metode ville være at sende et spørgeskema eller en brugertilfredshedsundersøgelse ud til kommunens ældre eller holde et møde med formanden for ældrerådet. Den antropologiske metode vil forsøge at komme et spadestik dybere end en tilfredshedsundersøgelse ved at undersøge, hvilke præferencer de ældre har omkring maden herunder både de kostfaglige, sociale og kulturelle aspekter. Læs mere om medarbejder- og brugerdreven innovation på: Fremmede øjne En god metode til at få øje på forenklingsmuligheder er at få fremmede øjne til at se på de administrative rutiner. Fremmede øjne kan se ting som man ikke selv kan, fordi de kender til alternative måder at gøre ting på, og fordi de kan stille spørgsmål ved ting, som bliver taget for givne. Fremmede øjne kan inddrages på mange måder: Man kan få brugerne til at evaluere deres møde med administrationen. Man kan udnytte kollegaer fx fra en anden institution, et andet kontor eller en anden afdeling typisk folk, der er vant til at samarbejde med den pågældende enhed. Man kan samarbejde med folk fra nabokommuner, der sidder med de samme opgaver, og bede dem vurdere de administrative rutiner. Det kan her udnyttes, at der ofte i forvejen eksisterer faglige netværk mellem medarbejdere fra forskellige kommuner. Man kan vælge i rekruttering af nye medarbejdere at få folk udefra fx folk med helt anderledes erfaringer eller uddannelser, der er i stand til at udfordre den måde, som opgaverne løses på. Endvidere kan man med forskellige virkemidler forsøge at stimulere ledere og medarbejdere til at se på deres egen organisation med nye øjne Hvis jeg selv var bruger, hvordan kunne jeg så godt tænke mig, at tingene skulle fungere? 85

87 Forenkling også et kommunalt ansvar 5. Forenkling på økonomiområdet Kommunerne er i helt overvejende grad kendetegnet ved en meget decentral struktur på økonomiområdet, hvor institutionerne både har det økonomiske ansvar for opgaveløsningen og løser en lang række økonomi-administrative opgaver. I kapitlet præsenteres centralisering af visse administrative opgaver som en vej til forenkling. Endvidere præsenteres forslag til enklere processer ift. budgetopfølgning og refusionsopgørelser. 86

88 5. Forenkling på økonomiområdet På økonomiområdet er ansvaret for både den løbende og den periodiske økonomiopfølgning, herunder lønsumsstyringen som hovedregel placeret hos de decentrale ledere, mens forvaltningen/ økonomistaben leverer rådgivningsmæssig bistand vedrørende vidererapportering samt ad hoc analyser og udredninger. De decentrale institutioner varetager langt de fleste økonomirelaterede administrative opgaver, herunder: Bogføring (de enkelte skoler kan eksempelvis have eget bogførings- og budgetstyringssystem), herunder webbetaling Opgørelse af udlægskasser Beboerbetaling Beboernes midler Finansiel status Omkostningsregistrering, herunder opgørelse af leasingkontrakter Økonomiopfølgning, herunder opgørelser og prognoser fra lønsystemer (sker ofte i samarbejde med en controller for det pågældende område) Bidrag til den årlige overførselssag (eksempelvis en høring i forbindelse med overførsel af over-/underskud mellem årene) Ud over de direkte økonomirelaterede opgaver er der en række administrative opgaver med væsentlige økonomiske konsekvenser, som også i vidt omfang løses decentralt: Indberetninger af sygefravær Indberetninger af tilskadekomst i tjenesten Personaleansættelser Sygefraværssamtaler Forsikringssamarbejde med juridisk kontor Arbejdspladsvurderinger Omfanget af de økonomi-administrative opgaver, der er decentraliseret til den enkelte institution, kan variere mellem sektorområderne. Eksempelvis løser skolerne ofte flere økonomi-administrative opgaver (såsom bogføring og budgettering) end institutionerne inden for dagpasningsområdet. 87

89 Forenkling også et kommunalt ansvar Kommunernes budget- og regnskabsopfølgning En undersøgelse af kommunernes budget- og regnskabsopfølgning viser, at: over halvdelen af kommunerne har øget antallet af politiske budgetopfølgninger samt iværksat initiativer til forbedring af ledelsesinformationen efter opgave- og strukturreformen. 67 pct. af kommunerne har en politisk budgetopfølgning 3-4 gange om året. 60 pct. af kommunerne administrativt foretager en måneds- eller kvartalsvis periodisering af udgifterne. Undersøgelsen er gennemført af KL i dec I det følgende gives en række konkrete forslag til økonomi-administrative forenklinger internt i den enkelte kommune. Flere af de anførte forenklingsforslag er relativt vidtgående i forhold til den nuværende opgaveløsning og opgaveplacering. Forenkling på økonomiområdet: Centralisering af de økonomi-administrative opgaver Centralisering af budgetlægningen og -opfølgningen Færre opfølgninger for institutioner med styr på økonomien Forenkling af processen for budgetopfølgningen i X-købing Kommune Forenkling af sagsgange vedrørende refusionsopgørelser 88

90 5. Forenkling på økonomiområdet Forslag til forenkling på økonomiområdet Centralisering af de økonomi-administrative opgaver Kommunerne har igennem en årrække været organiseret ud fra en præmis om, at opgaver og ansvar bør følges ad. Og det er en udbredt opfattelse, at institutionerne uanset størrelse kan og gerne vil håndtere økonomiopgaverne, fordi de passer ind i den løbende drift og bidrager til at give overblik i økonomistyringen. Håndteringen af økonomiopgaverne sikrer eksempelvis, at der minimum 12 gange om året er fokus på økonomien i forbindelse med udtræk af forbrugsrapporter. Men der er alligevel en række økonomi-administrative opgaver, det kan overvejes at flytte fra decentralt til centralt niveau (i det omfang de er placeret decentralt). Det drejer sig eksempelvis om: Ansvaret for styring af anlægsprojekter. Ansvaret for den udvendige ejendomsvedligeholdelse Begge opgavetyper kan være meget ressourcekrævende for de decentrale budgetansvarlige ledere. Enten fordi opgaverne er forholdsvis komplekse eller fordi det er sjældent den enkelte institution skal forholde sig til dem. Eksempelvis er styring af anlægsprojekter en opgave, der kræver betydelig byggefaglig og økonomistyringsmæssig ekspertise. En centralisering af kompetencerne vil gøre det muligt at opnå en langt større specialisering i opgaveløsningen. I forlængelse heraf kan ansvarsfordelingen i forhold til den udvendige vedligeholdelse af kommunens bygninger genovervejes. Når økonomien på en institution er knap, kan det være nærliggende at spare på vedligeholdelsesbudgettet. For kommunen som helhed kan det imidlertid blive et langt større problem, såfremt der ikke foretages den nødvendige vedligeholdelse af bygningsmassen. Det kan tale for en centralisering af kompetencen til den udvendige vedligeholdelse i en central ejendomsenhed, men med en tæt dialog med institutionerne. 89

91 Forenkling også et kommunalt ansvar Det kan også overvejes, i hvilken grad institutionerne skal forholde sig til ejendomsrelaterede udgifter, de har begrænset eller ingen indflydelse på, og som ikke direkte vedrører institutionens kerneopgaver. Eksempelvis rengøring, betaling af husleje, forsikringer og vagtordninger, jævnfør kapitel 8 om forenkling af kommunernes ejendomsadministration. Centralisering af budgetlægningen og -opfølgningen Regnskabssanktionen vedr har vist, at det kan være vanskeligt fra centralt hold at få skabt et ensartet overblik over budgetopfølgningen på de decentrale opgaver. Det gør det vanskeligt at udarbejde et forventet regnskab på koncernniveau, som kan være til rådighed for økonomiudvalget på et tilstrækkeligt tidligt tidspunkt til at træffe de fornødne politiske beslutninger (de fleste steder er budgetopfølgningen således underlagt minimum én fagudvalgsbehandling). En løsning kan være at lade både budgetlægning og budgetopfølgning for institutionerne blive varetaget af den centrale økonomistab ud fra en formodning om, at budgetlægningen i væsentlig grad følger en fastlagt praksis og i realiteten kan gennemføres i et flerårigt perspektiv (rullende budgetlægning). I forhold til budgetopfølgningen er der allerede en række kommuner, som udarbejder forbrugsrapporterne centralt. Det er imidlertid væsentligt, at der fortsat indarbejdes kommentarer/forklaringer på eventuelle afvigelser i forhold til de opstillede budgetforudsætninger. 90

92 5. Forenkling på økonomiområdet Færre opfølgninger for institutioner med styr på økonomien Den administrative budgetopfølgning opfattes af mange som besværlig og ressourcekrævende. Samtidig gennemføres den ofte ensartet i forhold til stort alle de decentrale områder i kommunen. Eksempelvis ved at institutionerne hver måned skal orientere om periodens forbrug. Imidlertid er der ofte lokalt et godt kendskab til, hvilke institutioner der henholdsvis har og ikke en leder med de fornødne økonomistyringsmæssige kompetencer. Denne viden kan det overvejes at lade indgå i kravene til opfølgning, således at de, der typisk ikke har problemer i forhold til økonomien, kan bruge færre ressourcer på administrativ budgetopfølgning. Det er samtidig væsentligt fra centralt hold at sikre den nødvendige understøttelse af styringen decentralt. Der skal stilles redskaber og metoder til rådighed, som skaber et fundament for den budgetansvarlige leders styring af egen virksomhed. Man kan forestille sig, at den centrale økonomifunktion inden årets start udpeger de områder/institutioner, hvor der er behov for månedlige opfølgninger, mens de øvrige områder/ institutioner alene skal foretage opfølgning en gang hvert kvartal. De områder/institutioner, hvor der er behov for månedlige opfølgninger, kan udpeges ved at se på det enkelte områdes/den enkelte institutions tradition for budgetoverholdelse. Herudover kan der i udpegelsen indgå en aktuel vurdering af områdets muligheder for at overholde budgettet har området eksempelvis større rekrutteringsudfordringer end de øvrige områder, har der i budgetsituationen været placeret en uspecificeret besparelse osv. Områderne udpeges således ud fra en samlet risikobetragtning. 91

93 Forenkling også et kommunalt ansvar Forenkling af processen for budgetopfølgningen i X-købing Kommune En væsentlig udfordring for de decentrale ledere vedrører proceduren omkring budgetopfølgning, som de fleste steder opfattes som meget besværlig og administrativt krævende. Således anvendes der lang tid og mange ressourcer på at kvalitetssikre data efter et udtræk pr. en given dato. Efter kvalitetssikringen skal sagen behandles af et relevant fagudvalg, hvorefter sagen kan ende med at komme tilbage til forvaltningen, der foretager de fornødne justeringer på baggrund af de politiske drøftelser. Herefter vil sagen typisk skulle igennem fagudvalget endnu engang inden sagen forelægges for økonomiudvalget og i sidste instans kommunalbestyrelsen. Denne meget tunge procedure kan indebære, at der fra det tidspunkt, hvor man trækker data (eksempelvis 31. marts), og til det tidspunkt, hvor sagen behandles af økonomiudvalget, let kan gå op til tre måneder. Det kan derfor overvejes at opstille en alternativ og mere enkel budgetopfølgningsmodel jf. nedenfor. Det er væsentligt at fremhæve, at anvendelsen af den alternative model nødvendiggør en ændring i udvalgenes mødestruktur og mødekadence. 31. marts: Første store budgetudtræk + 2 uger: Deadline for fremsendelse til udvalgsbehandling 3. uge i april: Fagudvalgsmøde Primo maj: Økonomiudvalgsmøde 3. uge i maj: Fagudvalgsmøde Primo juni: Økonomiudvalgsmøde Mellem 31. marts-ca. 14. april: Administrativ opfølgning Her foretages den administrative budgetopfølgning og datavalidering. Deltagerne i denne opgave er den relevante politikområdechef samt den centrale økonomifunktion eller decentrale controller-funktion. 92

94 5. Forenkling på økonomiområdet At det på ca. 14 dage kan nås at gennemføre denne opfølgning skyldes, at der også ultimo januar og ultimo februar har været foretaget et udtræk, der har givet nogle strømpile i retning af, hvordan det går. Til brug for fagudvalgsdrøftelsen angiver økonomifunktionen sammen med den relevante politikområdechef, hvorvidt der er et problem eller ej eksempelvis ved at markere områderne med grøn, gul eller rød farve. Således er det væsentligt, at administrationen klart tilkendegiver særlige risikoområder med henblik på at målrette drøftelsen, så alle områder ikke får lige meget tid. 3. uge i april: Fagudvalgsmøde På fagudvalgsmødet skal der tages stilling til, hvilke evt. serviceområder fokus eventuelt bør rettes mod, og hvordan området kan komme på ret kurs inden næste fagudvalgsmøde 3. uge i maj. Herudover foregår der en tentativ drøftelse af handlemuligheder, såfremt området ikke er kommet på ret kurs inden næste fagudvalgsmøde. Primo maj: økonomiudvalgsmøde Økonomiudvalget drøfter den status, som fagudvalget har behandlet på sit møde i den 3. uge af april. Såfremt fagudvalget i sin behandling er kommet frem til konkrete aktiviteter, der bør iværksættes, drøfter økonomiudvalget også disse forslag. 3. uge i maj: Fagudvalgsmøde Drøftelse af udviklingen på alle områder, men særligt på de områder der blev udpeget på mødet i april: Området er kommet på ret kurs ingen grund til handling Der skal iværksættes en genopretningsplan Der lægges op til omfordeling/tillægsbevilling 93

95 Forenkling også et kommunalt ansvar Primo juni: Økonomiudvalgsmøde På baggrund af den samlede vurdering af områdernes status vurderes for hvert område, om der skal iværksættes en genopretningsplan, eller om der skal ske en omfordeling/tillægsbevilling. Såfremt der skal iværksættes en genopretningsplan, skal det vurderes: Hvorvidt det kan løses uden ændringer i serviceniveau, eksempelvis ved at foretage effektiviseringer (som endnu ikke har været iværksat) Hvorvidt det skal indebære ændringer i serviceniveauet. I så fald skal der udarbejdes tre forslag til reduktioner (beskrevet i blokform). Efterfølgende kommunalbestyrelsesmøde Kommunalbestyrelsen drøfter økonomiudvalgets indstilling. Forenkling af sagsgange vedr. refusionsopgørelser Stort set alle kommuner modtager refusion for borgere fra andre kommuner. Med henblik på at kunne sende regninger til de relevante kommuner praktiserer man nogle steder en model, hvor myndighedsafdelinger eller institutioner indberetter oplysninger til økonomiafdelingen, som efterfølgende udsender regningen. Der vil med fordel kunne udvikles et program, der automatisk kan trække oplysningerne elektronisk, således at myndighedsafdelingen og institutioner ikke skal indberette oplysningerne på diverse skemaer. Udtrækket skal enten ske direkte eller ved hjælp af en særlig elektronisk formular. 94

96 6. Forenkling på løn- og personaleområdet 6. Forenkling på løn- og personaleområdet Kommunerne ligner generelt hinanden meget, når der ses på placering af det styringsmæssige ansvar på løn- og personaleområdet. Institutionerne har ansvaret for ansættelser og for lønbudgettet via lønsumsstyring, mens afskedigelseskompetencen i stort set alle kommuner er centraliseret. Der er til gengæld stor variation mellem kommunerne, når der ses på, hvor de administrative støtteopgaver på områderet er placeret. Digitaliseringen har betydet store forenklingsgevinster i de seneste år og forventes fortsat at gøre det i de kommende år. 95

97 Forenkling også et kommunalt ansvar Løn- og personaleområdet er reguleret dels af lovgivning og overenskomster og dels af lokale aftaler, som kommunerne selv indgår. Endvidere er de reguleret af øvrige aftaler mellem arbejdsmarkedet parter senest treparts-aftalen, som blev indgået i sommeren Administrationen på løn- og personaleområdet er igennem de senere år blevet betydeligt effektiviseret som følge af nye IT-værktøjer, der understøtter opgaveløsningen. På personaleområdet er ansvaret for ansættelse i vidt omfang delegeret til institutionerne. Stort set alle institutioner har selv ansvaret for at ansætte nye medarbejdere. Til gengæld har stort set ingen institutioner den formelle kompetence til at afskedige de har typisk alene kompetencen til at indstille medarbejdere til afskedigelse men den formelle kompetence ligger centralt. Der er flere årsager hertil. Først og fremmest er afskedigelsessager juridisk komplicerede at gennemføre. Og hvis de ikke håndteres korrekt kan det blive meget dyrt for kommunen og for den enkelte institution. Endvidere ønsker mange kommuner, at udfordringer i forhold til en medarbejder søges løst ledelsesmæssigt før en afskedigelse kommer på tale. Det kan fx være en integreret del af kommunens personalepolitik. Institutioner, der har indstillet en medarbejder til afskedigelse, kan således opleve at blive bedt om i stedet at iværksætte tiltag, der kan få medarbejderen til at fungere på arbejdspladsen. Endvidere har de fleste kommuner indført lønsumsstyring, hvilket betyder større frihedsgrader til institutionerne ift. normeringer, brug af lokale lønmidler og personalesammensætning. Kommunerne ligner således meget hinanden i forhold til, hvor det styringsmæssige ansvar for løn- og personaleopgaverne er placeret. Til gengæld er der stor variation mellem kommunerne ift., hvor udførelsen af de administrative støttefunktioner ift. løn- og personale er placeret. I nogle kommuner har man gennemført en høj grad af centralisering af opgaverne til centrale stabe, mens andre kommuner har mange af de administrative opgaver placeret på institutionerne. Der kan være fordele og ulemper ved begge modeller, jf. også de konkrete forslag. 96

98 6. Forenkling på løn- og personaleområdet Forenkling af lønadministrationen: Lønindplacering centralisering, bedre skabeloner eller bedre IT-understøttelse? Lønsedler store gevinster ved at gå over til e-boks Ændret opgavefordeling ift. lønbudgetopfølgning Refusioner ift. sygdom og barsel arbejdsgangen kan lettes Overvej konkurrenceudsættelse af lønadministrationen Forenkling af personaleadministrationen: Stillingsopslag fordele og ulemper ved inddragelse af den centrale forvaltning Ansættelsesproceduren fordele og ulemper ved centralisering af standardkorrespondancen Ældreområdet placer opgaverne lokalt Digitaliser personalesagerne Foretag en systematisering af henvendelser Korrespondance i forbindelse med aftrædelser, lønforhøjelser, tillæg mv. Personalepolitikken fra tykke ringbind til let kommunikerbare budskaber Skabeloner til medarbejderudviklingssamtaler Systematisering og synliggørelse af sygefravær Forenklet procedure for indhentning af straffe- og børneattester Trivselsundersøgelser undgå overimplementering Overenskomster og aftaler som trepartsaftalen opleves af mange kommuners personaleafdelinger også som bureaukratiske. Der er uden tvivl store potentialer for forenkling her både nationalt og lokalt. Muligheder for forenklinger på overenskomstområdet er dog ikke medtaget i dette kapitel. 97

99 Forenkling også et kommunalt ansvar Forenkling af lønadministrationen Lønadministrationen består bl.a. af følgende opgaver: registreringer af ansættelser og afskedigelser, varetagelse og sikring af korrekt lønmæssig indplacering, indberetninger vedr. tillæg, særydelser og fravær, lønberegning og udbetaling af løn, afregning til relevante myndigheder om fx skat, pension og feriepenge, indberetning og kontering af refusioner og tilskud som fx barsels- og sygedagpenge. Lønindplacering centralisering, bedre skabeloner, eller bedre IT-understøttelse? Overenskomsterne på mange fagområder kan være juridisk komplicerede, og det kan være en udfordring for de decentrale ledere at gennemskue dem ift. lønindplacering mv. Der er flere veje til forenkling her: Centralisering af opgaven ifm lønindplacering. Opgaven vil hermed kunne placeres hos den centrale personaleafdeling, der har bedre forudsætninger for at løse opgaven. Endvidere vil der kunne opnås stordriftsfordele. Til gengæld er det bureaukratisk, at institutionen ikke kan færdiggøre forhandlingerne om løn selv, men er afhængig af mindst en ekstra sagsgang i den centrale stab. Bedre IT-understøttelse af den decentrale leders arbejde med ansættelse, fx kan der i en skabelon til et ansættelsesskema være links til NIS Løn til de relevante afsnit i en overenskomst. I feltet pension kan fx der henvises til afsnit om pensionsberegning og ved lønindplacering kan der linkes til valg af funktions- og kvalifikationsløn inden for rammerne af kommunens lønpolitik. IT-understøttelse af lønindplacering. Det vil være optimalt, hvis der udvikles programmer, således at lønindplaceringen IT-understøttes på en sådan måde, at et program automatisk fører brugeren til korrekt valg af løn og pension. I stort set alle kommuner er det den centrale forvaltning, der udarbejder selve ansættelsesbrevet. Området er reguleret af lov om ansættelsesbeviser, og det kan være dyrt for kommunen, hvis brevene ikke er udformet juridisk korrekt. 98

100 6. Forenkling på løn- og personaleområdet Lønsedler store gevinster ved at gå over til e-boks En række kommuner har valgt at lade deres ansatte modtage lønsedler i e-boks, som er en elektronisk postkasse tilgængelig for alle i Danmark. I Næstved Kommune har man beregnet, at kommunen på den måde undgår, at 25 paller kopipapir årligt skal slæbes rundt i Næstved rudekuverter med indhold skal ikke længere sorteres og gennem flere led af forvaltninger og enheder, inden de hver måned når helt ud til de ansatte. Derved sparer Næstved Kommune mere end én million kroner årligt, eller næsten to et halvt årsværk. I implementeringen af e-boks er det vigtigt at få informeret alle godt og få ledernes opbakning. Lederne skal bl.a. sikre, at der i de første måneder med den nye ordning sker en understøttelse af de medarbejdere, der ikke er pc-vante, så de lærer at få adgang til deres lønseddel. Og alle medarbejdere skal have adgang til en computer, hvor de kan se deres lønseddel. Overgang til lønsedler i e-boks kan give et positivt ekstra afkast ved, at de ansatte der også er borgere i kommunen, også vælger at modtage anden korrespondance i deres e-boks. Ændret opgavefordeling ift. lønbudgetopfølgning En del kommuner fremhæver især lønbudgetopfølgning som en opgave, hvor ansvaret for udførelse bør tænkes om på ny. De decentrale ledere oplever, at de bruttoregnskabsrapporter, der genereres er uigennemskuelige og vanskelige at anvende i praksis. Samtidigt er det væsentligt, at ansvaret for lønforbruget ligger decentralt. På den baggrund kan det overvejes i højere grad at lade medarbejdere fra centrale stabe bistå i lønbudgetopfølgningen. 99

101 Forenkling også et kommunalt ansvar Refusioner ift sygdom og barsel arbejdsgangen kan lettes Arbejdet i forbindelse med refusioner for sygdomsramte medarbejdere og medarbejdere på barsel opleves ofte som bureaukratisk. Arbejdet består af to delopgaver: 1. Anmelde fravær til sygedagpengemyndighed 2. Hjemtagelse af refusion Ved at anvende kan denne opgave løses i en arbejdsgang. Det bemærkes dog, at programmet pt. har nogle tekniske fejl, der bl.a. forårsager systemnedbrud. Dette er ved at blive løst. Arbejdet med hjemtagelse af refusioner er i alle kommuner placeret centralt. De decentrale institutioners opgave er at indberette fravær og barsel, hvilket sker via den enkelte kommunes elektroniske fraværssystem. Det er vigtigt, at hjemtagelse af refusioner prioriteres, da kommunerne går glip af store indtægter, hvis ikke refusionerne hjemtages enten fordi fraværet slet ikke bliver indberettet eller fordi den centrale forvaltning overskrider fristerne. Der kan endvidere ske unødig opstart af sygedagpengesager, når institutionerne glemmer at indberette en raskmelding. Prioritering af refusionshjemtagelse kan ske på flere måder: Ledelsesmæssig fokus på refusionsindberetninger i såvel institutioner som i det centrale lønkontor Incitamenter for institutionerne til at indberette refusioner. Det kan fx gøres ved, at institutionerne skæres i vikarbudgettet, men til gengæld selv får tilført refusionen, når den er hjemtaget. Skal det fungere er det vigtigt, at det er relativt forudsigeligt for institutionen, hvornår refusionerne kan forventes tilbage. Ellers er der risiko for, at institutionen begynder at arbejde med buffere i budgettet. Institutionerne kan selv hjemtage refusioner fx gennem I dette tilfælde vil institutionerne også have et klart incitament til en høj grad af datadiciplin ift. refusioner. Opgaven vurderes at være af begrænset omfang. 100

102 6. Forenkling på løn- og personaleområdet Det anbefales ikke, at opgaven i forhold til hjemtagelse af refusion for forskellige områder samles hos én medarbejder i den centrale personaleforvaltning. Det vil måske give stordriftsfordele, men gør samtidig kommunen sårbar. Større forudsigelighed ift, hvornår refusioner modtages I nogle kommuner oplever institutionerne usikkerhed i forhold til, hvorvidt og hvornår institutionerne kan påregne at refusionerne kommer ind. Det indebærer budgetmæssig usikkerhed og etablering af buffere. Løsningen kan være et IT-system, hvor de tilkomne refusioner fremgår enkeltvis med datoangivelse, samt arbejdsgange, der giver større forudsigelighed ift. hvornår refusioner modtages. 101

103 Forenkling også et kommunalt ansvar Overvej konkurrenceudsættelse af lønadministrationen Flere kommuner har valgt at konkurrenceudsætte deres lønadministration. Resultatet kan fx være en udlicitering af området, et partnerskab mellem kommunen og et privat firma, eller at kommunen selv vinder udbuddet. Der kan være flere grunde til, at lønadministrationen ønskes konkurrenceudsat. Det kan skyldes, at kommunen på grund af rekrutteringsvanskeligheder har svært ved at finde de rette medarbejdere til at løse opgaven. Det kan også skyldes en vurdering af, at andre vil kunne løse opgaven bedre eller billigere. Endelig kan en konkurrenceudsættelse af området være en tilskyndelse for kommunen selv til at optimere arbejdsgange på området i ambitionen om at vinde udbuddet selv. Skal en udbudsforretning på området lykkedes er det vigtigt, at der udarbejdes en god kravspecifikation. Der skal her bl.a. være en klar beskrivelse af, hvilket ansvar forskellige administrative niveauer har i forhold til indberetning i de administrative systemer, der skal understøtte lønadministrationen. Det er også vigtigt, at kommunen gør sig klart hvilke opgaver, der forsat vil være i kommunen på området også efter en udlicitering. Og for de tilbageblevne opgaver skal der tages stilling til, hvem der skal løse dem og hvordan disse opgaver fremover skal være forankret i organisationen. Det er fx fortsat nødvendigt at have personalekonsulenter, som kan understøtte lederne på institutionerne. Flere kommuner har oplevet, at opgaven blev væsentlig dyrere end antaget, fordi de undervurderede den opgave, som de selv stod tilbage med. Det kan anbefales, at lave en adskillelse af funktionerne, inden udbud foretages, så snittets tydelighed træder frem og eventuelle uhensigtsmæssigheder fanges. 102

104 6. Forenkling på løn- og personaleområdet Forenkling af personaleadministrationen Personaleadministrationen består bl.a. af følgende opgaver: stillingsopslag, deltagelse i konkrete afskedigelser og ansættelser, rådgivning og vejledning vedr. ansættelsesvilkår og sygdom, ansættelseskontrakter og afskedigelsesbreve, forhandling og rådgivning vedr. lønspørgsmål, fortolkning og omplementering af overenskomster samt udarbejdelse og implementering af personale- og lønpolitikker. Stillingsopslag fordele og ulemper ved inddragelse af den centrale forvaltning Nogle kommuner har valgt at centralisere en del af det administrative arbejde i forbindelse med stillingsopslag. Den centrale forvaltning kan for det første udarbejde skabeloner til stillingsopslagene, som man herefter kan udfylde decentralt på institutionerne. Hvor store frihedsgrader institutionerne skal have i udfyldelse af skabelonerne må vurderes lokalt. Det er dog hensigtsmæssigt, at institutionerne kan personliggøre annoncerne. Den centrale forvaltning kan endvidere indgå i en kvalitetssikring af stillingsopslaget inden det sendes ud så det sikres, at sproget og formalia er i orden og at kommunens annoncer får et ensartet udtryk. I sig selv er denne arbejdsgang dog bureaukratisk. Endelig kan den centrale forvaltning stå for den praktiske opgave ift. kontakt med aviser og placering på hjemmesider. Alternativt kan kommunen lave aftale med et bureau om, at de tager sig af formalia i forbindelse stillingsannoncen efter direkte kontakt med institutionen. Og endelig kan der udarbejdes en vejledning, der gør det nemt for institutionerne at løse opgaven selv. 103

105 Forenkling også et kommunalt ansvar Ansættelsesproceduren fordele og ulemper ved centralisering af standardkorrespondancen En række opgaver i forbindelse med modtagelse og behandling af ansøgninger kan centraliseres for at opnå stordriftsfordele: ansøgninger kan stiles til central enhed, der sørger for kvitteringsbrev. Ansøgninger videresendes herefter til lederen (lederen sørger for indkaldelse og afholdelse af samtaler). Omvendt kan det virke mere personligt og vedkommende at indsende ansøgningen til institutionen og modtage kvitteringsbrev herfra. central enhed kan sørge for afslagsbreve til de ansøgere, der ikke var til samtale. Opgaven kan dog også relativt nemt løses af institutionen, og der kan anvendes en fast skabelon. Institutionen bør selv stå for afslag til de ansøgere der har været til samtale, men som ikke har fået jobbet. Det skal bl.a. ses i lyset af, at der er en begrundelsespligt for kommunen. Afslag kan med fordel ske pr. telefon. Ældreområdet: placer opgaverne lokalt Ældreområdet er generelt kendetegnet ved at have en stor volumen i antal ansatte og ved, at der er stor personalegennemstrømning. Det betyder, at der sker mange ansættelser på dette område og at det er muligt at opnå stordriftsfordele i personaleadministrationen ude i den enkelte ældreforvaltning. Ledere på ældreområdet i flere kommuner har peget på, at de gerne vil kunne gennemføre en ansættelse hele vejen rundt så det er muligt at få ansat medarbejdere med det samme. Manglen på arbejdskraft på området indebærer et behov for at kunne slå til med det samme, når der er en kvalificeret ansøger. Kommuner, der har valgt at centralisere en del af ansættelsesproceduren kan derfor overveje, om der skal gøres en undtagelse på ældreområdet. 104

106 6. Forenkling på løn- og personaleområdet Digitaliser personalesagerne Mange kommuner har oplevet en forenkling i forbindelse med digitalisering af personalesager. Personalesager vil ofte kunne opbevares i kommunens ESDH-system og betyder færre papirer og kopier. Det er afgørende, at de enkelte institutioner er omfattet af digitaliseringen. For at det kan fungere kræver det, at lønsystemet og ESDH-systemet kan integreres, hvilket ikke i dag er muligt i alle kommuner. Digitaliserede personalesager kan bl.a. spare tid ved, at oplysninger tastes ind eller skannes direkte ind på en sag frem for, at der fx sker en udfyldning af et skema, der sendes ind centralt og herefter tastes ind. Er personalesagerne ikke digitaliserede vil der ofte ligge fysisk kopi af personalesagen flere steder i kommunen, og der kan være fare for, at ikke alle versioner af personalesagen er fuldt opdaterede. Selve overgangen til digitaliserede personalesager kan dog være administrativ tung meget materiale skal indskannes og indtastes. Foretag en systematisering af henvendelser Det er almindeligt, at medarbejderne i de centrale løn- og personaleenheder bruger mellem 20 og 40 pct. af deres tid på henvendelser fra institutioner og forvaltninger. Ofte vedrører disse henvendelser de samme spørgsmål. Kommunerne kan med fordel løbende danne sig et systematisk overblik over, hvor de hyppigste henvendelser er. Herefter kan der igangsættes tiltag, der forebygger/nedbringer disse henvendelser. Det kan fx. være at udarbejde pixibøger eller informationsbreve til ledere og andre relevante målgrupper, information på intranet eller ved at sende information ud på lederweb/ledernetværk. Mindre brush-up-kurser kan også anbefales som metode. Endvidere kan kommunerne være mere præcise om målgruppen for et centralt personalekontor den bør primært være ledere og ikke medarbejdere. Medarbejdere, der har spørgsmål, bør gå til deres egen leder. 105

107 Forenkling også et kommunalt ansvar Korrespondance i forbindelse med aftrædelser, lønforhøjelser, tillæg mv. Der kan med fordel anvendes standarder i forbindelse med korrespondance med medarbejdere vedr. fratrædelser, lønforhøjelser tillæg mv. Det kan endvidere overvejes, om visse breve helt kan undlades. Der er fx ingen lovkrav ift., at man skal modtage en kvittering fra den centrale forvaltning i forbindelse med, at en medarbejder med funktionærvilkår opsiger sit ansættelsesforhold. I forbindelse med lønændringer er der en oplysningspligt. Personalepolitikken fra tykke ringbind til let kommunikerbare budskaber Mange kommuner har i de senere år prioriteret at få bragt personalepolikken længere ud til medarbejderne. Frem for, at den skal findes i paragraffer i tykke ringbind kommunikeres den nu ud i læsevenlige pixiudgaver og på plakater med vægt på de vigtigste budskaber. Områder som kompetenceudvikling, stresspolitik og seniorpolitik har været højt prioriteret i kommunerne i de seneste år. Skabeloner til medarbejderudviklingssamtaler MUS-samtaler er på de fleste overenskomstområder gået fra at være et kan -område til et skal -område. Således fremgår det af trepartsaftalen, at alle medarbejdere skal have en årlig medarbejderudviklingssamtale. Samtalerne skal bl.a. bruges til at kortlægge medarbejdernes udviklingsbehov, planlægning af kompetenceudviklingsaktiviteter samt opfølgning heraf I den forbindelse kan det være en god idé, at den enkelte kommune udarbejder en skabelon til medarbejderudviklingssamtalen. Skabelonen kan være med til at strukturere samtalen og samtidig sikre, at man kommer omkring de nødvendige temaer. Der kan hentes inspiration på 106

108 6. Forenkling på løn- og personaleområdet Systematisering og synliggørelse af sygefravær Mange institutioner kæmper med højt sygefravær sygefravær kan skyldes egentlig sygdom, men kan også handle om ondt i livet eller egentlig pjæk. Ved i et regneark at tegne mønstre for, hvornår de enkelte medarbejdere har sygefravær, er det muligt i højere grad at finde ud af, hvad årsagen til sygefraværet er. Der kan fx være tale om systematisk fravær på særlige ugedage, sammenfald med festlige begivenheder (dagen efter fodboldkampe mv.), og sammenfald med vikaropgaver i et andet job. Forenklet procedure for indhentning af straffe- og børneattester Mange institutioner oplever processen omkring indhentning af straffe- og børneattester som tung, som følge af de mange arbejdsgange mellem de involverede parter (politi, forvaltning og institution). Der kan med fordel laves standarder for arbejdsgangen og identifikation af god praksis der kan deles mellem institutioner. Trivselsundersøgelser undgå overimplementering Med trepartsaftalen er det blevet lovpligtigt for kommunerne at gennemføre trivselsundersøgelser hvert 3. år. Rammerne for afviklingen af trivselsundersøgelser er ikke nærmere defineret. Kommunerne kan dermed med fordel overveje hvilke krav de stiller til trivselsundersøgelsens indhold samt processen omkring den, herunder være opmærksom på, at trivselsundersøgelsen er så enkel som muligt. Man kan endvidere med fordel overveje om trivselsundersøgelsen skal tænkes sammen med den lovpligtige APV. 107

109 Forenkling også et kommunalt ansvar 7. Forenkling af aftalestyring Aftalestyring er i de senere år blevet en af de mest udbredte styreformer i de danske kommuner. Aftalestyringen, der her også dækker over kontraktstyring, er udformet meget forskelligt i kommunerne. Det gælder både i forhold til de aktører, der indgår aftalen, indholdet i aftalen samt formålet hermed. Uafhængigt af hvilken model, der er valgt lokalt, er der en indbygget risiko for, at aftalerne vokser sig for store. I det følgende gives en række forslag til, hvorledes aftalestyringen kan forenkles. 108

110 7. Forenkling af aftalestyring Aftalestyring er de seneste år blevet en af de mest udbredte styreformer i de danske kommuner. Og meget tyder på, at styreformen vinder om end endnu mere indpas i de nye kommuner. Med aftalestyring tænkes der i dette afsnit på aftaler der indgås mellem to kommunale enheder det være sig mellem det politiske niveau og institutionsniveauet eller direktionen og institutionsniveauet. Det primære fokus i dette kapitel er på, hvorledes styringsmodellen kan forenkles. Derfor vil der ikke blive skelnet mellem aftalestyring, kontraktstyring og afarter i tilknytning hertil. Aftalestyring anvendes som fællesbetegnelse. Det enkle svar på mere enkle aftaler vil være, at aftalerne blot skal gøres mindre deltaljerede. Men løsningen er betinget af det formål kommunen har med sin aftalestyring, og kan derfor ikke besvares så enkelt. Alligevel forsøges der i kapitlet at skitsere en række måder, hvorpå aftalestyringen kan forenkles. Forenkling af aftalestyring: Formålet med aftalestyringen skal være præcist Begræns oplevet bureaukrati ved aftalestyring Definer parternes roller Skab sammenhæng til den øvrige styring Undgå lange aftaler Vær opmærksom på antallet af aftaler Anvend skabeloner med omtanke Brug flerårige mål Vær opmærksom på antallet af mål Forenkling af opfølgningen på aftaler Der er stor variation i kommunernes udformning af aftalestyringen. Det gælder både i forhold til de aktører, der indgår aftalen, indholdet i aftalen og formålet med aftalen. 109

111 Forenkling også et kommunalt ansvar Indholdsmæssigt er spændvidden i aftalerne stor. Der er særlig stor forskel på hvor detaljeret indholdet i de enkelte ydelser er beskrevet. Spændvidden i aftalestyringen går fra aftaler, der primært fastlægger økonomiske decentraliseringsregler, med et kortere afsnit om politik og visioner på området, over aftaler, der har præcise beskrivelser af politiske mål på området, til aftaler, der har en egentlig kravspecifikation af de enkelte ydelser på området. Der findes endelig en række forskellige formål med at indføre aftalestyringen. Nogle af de væsentligste formål med aftalestyringen kan således være 1 : At sikre dialog mellem politikere og institutioner At skabe synlighed om serviceniveau og sammenhæng mellem indhold og økonomi i virksomhederne At tildele virksomhedslederne (institutionslederne) en høj grad af frihed inden for et fælles styrings- og ledelsesgrundlag udmøntet gennem aftalerne. En af fordelene ved aftalestyring er, at politikernes forventninger til den enkelte institution og dennes funktion bliver ekspliciteret via målformuleringen i aftalerne. Det giver endvidere institutionen et styringsgrundlag, som er i samhørighed med kommunens overordnede målsætning. De decentrale ledere sikres et ledelsesrum inden for den ramme aftalerne opstiller. Blandt institutionsledere gives der desuden udtryk for, at aftalerne motiverer dem til at sætte ord på, hvad institutionerne laver til dagligt, hvilket af nogle opleves som noget positivt. Endelig er aftalerne med til at sætte fokus på udviklingsprojekter. Overordnet set kan de politiske udmeldinger udmønte sig i to forskellige typer af aftaler. En mere detaljeret model (entreprisemodellen) og en mindre detaljeret model (dialogmodellen). I entreprisemodellen fokuseres der på, at aftalerne skal indeholde meget præcise krav til serviceniveau og præcise ydelsesbeskrivelser. Detailniveauet i aftalerne skal være af en karakter, som muliggør opfølgning via et ledelsesinformationssystem samt i princippet udgøre udgangspunktet for eventuelle udbudsforretninger. 1: Økonomistyring i bevægelse (2006):

112 7. Forenkling af aftalestyring I dialogmodellen fokuseres der på den direkte styringskæde mellem politikere og institutioner. Det betyder samtidigt, at udformningen af aftalerne i dette aftaleregime bygger på enkelthed og overskuelighed. Fordelen ved denne aftaleform er, at der er en dialog mellem politikere og institutionsledere, herunder en forventningsafstemning. Herudover at der alt andet lige er en øget frihed til kvalitetsudvikling på institutionerne. Samlet set giver aftalerne både det politiske niveau, det administrative niveau og institutionsniveauet en fælles referenceramme for den service, der skal leveres til borgerne. At aftalestyringen de senere år for alvor har fået sit tag i den kommunale styringspalet, viser en undersøgelse fra KREVI fra Ifølge undersøgelsen brugte 42 pct. af kommunerne i 2003 aftalestyring, mod 67 pct. i dag. Samtidig har knap halvdelen af de kommuner, der ikke i 2007 brugte aftaler/interne kontrakter, planer om at indføre styringsredskabet på kort eller lang sigt. Undersøgelsen afdækker i øvrigt, at aftaler i dag i vid udstrækning anvendes på alle sektorområder. Ser man på, hvad kontrakterne indeholder, er der samlet set større vægt på det overordnede end på det specifikke. Det gælder både i forhold til mål og rammer. Beskrivelser af økonomiske retningslinjer indgår oftere i alle kontrakter end beskrivelser af mål, der dog også er stærkt repræsenteret i form af krav til kvaliteten i serviceydelserne. 111

113 Forenkling også et kommunalt ansvar Forenkling gennem mere præcise formål og roller Aftalestyring kan synes som et unødigt bureaukratisk element, hvis det ikke står klart for institutionerne hvad formålet med aftalerne er, og hvis de ikke oplever, at aftalerne bliver til et aktivt dokument i dialogen med forvaltningen. Formålet med aftalestyringen skal være præcist Aftalestyringens form er betinget af det formål kommunen har med at anvende styreformen. Lægges vægten på dialogstyring, kan aftalen gøres relativ kort med vægten lagt på præcise mål og målbare resultatkrav, der let kan gøres til genstand for en dialog. Lægges vægten på økonomisk styring med sammenhæng mellem indhold og økonomi, er der langt større krav til beskrivelse af institutionens ydelser og de økonomiske konsekvenser af ændringer i produktionen. Erfaringen med kontraktstyring i sin reneste form har vist, at det en meget ufleksibel styreform til håndtering af offentlige ydelser. Men i nogle sammenhænge er det netop det ufleksible der søges, fx i de tilfælde hvor kontrakten gælder for et område, hvor leverandøren ikke nødvendigvis er kommunal. I de situationer er der behov for udpræget grad af præcision. Det er derfor en styrke at være præcis på, hvad der er aftalestyringens bærende principper. At kunne henvise hertil vil være en stor fordel særligt i det løbende arbejde med implementeringen af aftalestyringen. 112

114 7. Forenkling af aftalestyring Begræns oplevet bureaukrati ved aftalestyring Måden hvorpå styreformen implementeres ellers sælges på over for organisationen er af stor betydning for, hvor bureaukratisk og besværlig aftalestyringen opleves. Uanset hvor smidig og enkel den ansvarlige forvaltning eller stab finder det udarbejdede koncept, kan det opfattes helt anderledes af de aftaleholdere, der i sidste ende skal arbejde med aftalerne. Dialogen er et centralt element i aftalestyringskonceptet. Flere kommuner har således erfaringer med at interne implementeringsprocesser kan falde forskelligt ud. I de tilfælde hvor dialogprocesserne har været prioriteret højt, fx gennem opstartsmøder med orientering om konceptet med institutionslederne (aftaleholdere), gruppearbejde om hvad der giver mening at indarbejde i aftalerne, opleves aftalerne som et brugbart redskab. Omvendt gælder det, at hvis styringskonceptet er blevet forceret igennem, er oplevelsen hos institutionslederne, at aftalen er et stykke papir, der blot skal laves, men ikke anvendes i institutionernes styring Det er derfor af afgørende betydning, at aftaleholderne kan se et formål med aftalen og at det giver mening at arbejde med aftalen for den enkelte aftaleholder, for at aftalestyringen ikke skal betragtes som bureaukratiserende. 113

115 Forenkling også et kommunalt ansvar Definer parternes roller Afgrænsning og præcisering af roller udgør en væsentlig faktor for enkelheden i aftalesystemet. Alle parter i et aftalesystem skal have accepteret sin rolle. Det gælder politikere, der afhængig af systemets indretning i højere grad bliver politik- og målformulerende, embedsværket, der bliver bestillere og konsulenter samt de decentrale ledere, der må tage udviklings- og driftsanvaret på sig. Det er erfaringen i flere kommuner, at konstruktionen med det politiske niveau 2 og institutionerne som aftaleparter kan efterlade forvaltningsniveauet i et mere eller mindre udtalt tomrum. En yderligere konsekvens heraf kan være, institutionerne ikke ved hvor de skal henvende sig med spørgsmål. Hvis ikke forvaltningsniveauets rolle er veldefineret, kan det således give anledning til slør i aftalesystemet, når forvaltningsniveauet agerer. Det er fx vigtigt, at fastlægge hvilke beføjelser forvaltningsniveauets har overfor institutionsniveauets budgetmæssige og faglige problemstillinger. Hvis ikke dette er fastlagt, kan det dels bidrage til at undergrave tilliden til aftalesystemet, dels øge mængden af styringstiltag og dermed den interne bureaukratisering unødigt. Skab sammenhæng til den øvrige styring En kommune er præget af et utal af styringsprocesser og dokumenter. I bestræbelsen på forenkling er det væsentligt at sammentænke aftalestyringen med den samlede styring, så overblik og enkelhed bevares. Og dobbeltarbejde undgås. Det er i den sammenhæng vigtigt, at der er fokus på sammenhæng mellem fx kommuneplan, serviceplan og de forskellige politikker samt den daglige drift i institutionerne. Det gælder også statslige initiativer, som fx kvalitetsrapporterne Eller direktionen i de kommuner, hvor ansvaret for indgåelse af aftaler delegeret til direktionen.

116 7. Forenkling af aftalestyring Forenkling af aftalernes udformning Når aftalernes udformning skal forenkles skal der findes den rette balance mellem enkelhed, meningsfuldhed og tilstrækkelighed. En balance der næppe kan sættes på formel, men må søges i den enkelte kommunes ønsker til og forudsætninger for styring via aftaler. Undgå lange aftaler En af de måder, der kan opnås enkelhed i aftalestyringen på, er ganske simpelt længden af de konkrete aftaler. Der kan meget nemt opstå mangfoldige ønsker til indholdet i aftalerne, hvor nogen kunne ønske fyldige beskrivelser af aftaleholderens rammer og ydelser. Men aftalen skal både udarbejdes, læses og anvendes. Og i mange tilfælde vil der være et større antal aftaler. Det er derfor vigtigt, at indholdet i aftalerne er fokuseret på de emner, som er centrale for aftaleparterne at indgå aftale om. Det kan være fx være de overordnede målsætninger, indsatsområder, tværgående projekter, økonomisk ramme. Hvis der er et ønske om at beskrive institutionens kerneydelser og egne mål kan de fx fremgå af en virksomhedsplan. Vær opmærksom på antallet af aftaler En anden måde at skabe forenkling på er ved at reducere antallet af aftaleholdere. Antallet af aftaleholdere har betydning for begge parter i aftalen. På institutionsniveau skal der være en tilstrækkelig administrativ kapacitet til at kunne indgå i aftalekonceptet og på politisk niveau (alternativt direktionsniveau) skal det være muligt at overskue antallet af aftaler. Hvis politikerne ikke kan overskue antallet af aftaler, vil de heller ikke reelt kunne bruge aftalerne som styringsredskab. Det er dog ikke nødvendigvis uden sværdslag at reducere antallet af aftaleholdere ved at samle flere institutioner under samme aftale. Hvis de berørte institutioner fysisk er placeret flere forskellige steder, kan det være en udfordring at få samordnet indsatsen på de pågældende institutioner i overensstemmelse med aftalen. I nogle tilfælde har kommunerne erfaret, at en sådan konstruktion snarere har ført til mere bureaukrati end været udtryk for den forenkling, som var hensigten. 115

117 Forenkling også et kommunalt ansvar Anvend skabeloner med omtanke En anden vej til forenkling er at udarbejde skabeloner for aftaleudformningen. Anvendelsen af skabeloner varierer mellem kommunerne. Nogen steder opfattes aftaleskabeloner som afbureaukratiserende, idet aftaleholderne ikke skal forholde sig til andet end indholdet. En fast skabelon giver flere fordele: a) for dem der skal udarbejde aftalerne bliver det nemmere, idet de er hurtigere at fylde ud, b) for dem der skal læse dem er det hurtigere at søge informationerne, idet de samme oplysninger fremgår de samme steder på tværs af institutioner og sektorer, c) det er nemmere at lave en opfølgning, idet der er en sikkerhed for, at de relevante oplysninger fremgår af aftalerne. Omvendt kan skabeloner virke bureaukratiserende. I nogen kommuner gives der på institutionsniveau udtryk for, at brugen af skemaer og skabeloner gør udarbejdelsen af aftaler unødigt kompliceret og tidskrævende. Anvendelsen af begreber som milepæle, succeskriterier osv. falder ikke alle lige naturligt. Institutionerne kan af den grund føle sig fremmedgjorte overfor aftalen. Forenkling af målformulering I tilknytning til den politiske målformulering er der set fra institutionernes perspektiv en række hensyn, som det er nødvendigt at tage, så aftalerne ikke bliver for bureaukratiske. Brug flerårige mål I flere kommuner betragtes det på institutionsniveau for besværligt, når der hvert år skal formuleres nye mål inden arbejdet med målene fra året før næsten er påbegyndt. Det bidrager til, at målene i aftalen kun spiller en begrænset rolle i medarbejdernes daglige arbejde.det er samtidig svært at evaluere målopfyldelsen efter mindre end et år, da evalueringen skal finde sted, næsten inden implementeringen er iværksat. Derfor er det et generelt ønske, at aftalerne gøres flerårige, og at der i forbindelse hermed skabes en tættere kobling mellem de opstillede mål og institutionernes økonomi. 116

118 7. Forenkling af aftalestyring Vær opmærksom på antallet af mål I bestræbelsen på at forenkle aftalestyringen er det også vigtigt at have fokus på antallet af mål. Det er vigtigt at begrænse antallet af mål for ikke at miste overblik og fokus, og for at kunne lave en kvalificeret opfølgning på målene. Der er også en risiko for, at et af hovedformålene med aftalestyringen, nemlig udmeldingen af politiske pejlemærker, udvandes. Det er nemmere for institutionerne at forstå den retning politikerne har udstukket, hvis der er få mål end mange. Forenkling af opfølgningen på aftaler Der kan i forskellige kommuner være forskellige syn på, hvor ofte der skal følges op. Hvad der er bedst vil være en konkret afvejning af styringsmæssige hensyn og hensyn til løbende kvalitetsudvikling på den ene side og den administrative belastning på den anden side. Den administrative belastning ved en opfølgning afhænger også af, om der er tale om udviklingsmål (en bestilling af en eller flere udviklingsopgaver) eller om der er tale om driftsmål eller effektmål og af, hvilke metoder der bruges i opfølgningen. Nogle oplysninger, typisk ift. driftmål vil kunne trækkes automatisk i administrative systemer med et minimum af administrativ belastning for institutionerne. Disse muligheder bør udnyttes bedst muligt. Endelig er der mål, der følges via mere objektive målinger, fx tilfredshedsundersøgelser, testresultater mv. Ofte vil disse metoder have en høj validitet, men de er samtidigt også ressourcekrævende at anvende. Det er vigtigt at være opmærksom på, at målejere og aftaleholder har en brugbar dialog ikke kun om fastlæggelse af aftalens mål, men også i forbindelse med opfølgningen på og evalueringen af aftalen. Også her gælder det, at opfølgningen på den ene side tager tid, men at den på den anden side er med til at give ejerskab til aftalestyringen i kommunen. 117

119 Forenkling også et kommunalt ansvar 8. Forenkling af ejendomsadministrationen Det overordnede mål for forvaltning af ejendomme er, at bygningsmassen understøtter den virksomhed, der foregår i lokalerne. Det sker ved, at kommunerne bedst og billigst muligt stiller velbeliggende, velfungerende og tidssvarende lokaler til rådighed. Det har derfor betydning, at de afsatte midler til vedligehold anvendes effektivt. Med de nye store kommuner er der bedre mulighed for at høste effektiviseringsgevinster gennem specialisering og stordriftsfordele. 118

120 8. Forenkling af ejendomsadministrationen Opgave- og strukturreformen har også i forhold til ejendomsforvaltningen givet kommunerne anledning til overvejelser om, hvordan forvaltningen skal organiseres fremadrettet. Den generelle tendens er, at kommunerne samler opgaverne vedr. ejendomsadministration centralt. Kommunerne centraliserer ejendomsadministrationen En undersøgelse KL gennemførte sammen med staten og Danske Regioner i viste at 7 ud af 10 kommuner havde samlet eller var ved at samle løsningen af ejendomsopgaver i en ejendomsenhed. Der er særligt to måder kommunerne har valgt at organisere en ny samlet ejendomsforvaltning på. Den ene gruppe har en ejendomsenhed, som har samlet de udførende opgaver og forvalter ejendommene på vegne af fagforvaltningerne og institutionerne (forvaltermodellen). Denne model er den mest udbredte. Den anden gruppe har et ejendomscenter eller en ejendomsenhed, der har den fulde beslutningskompetence i forhold til forvaltning af kommunens ejendomme (selvstændig ejendomsenhed). Kommunernes større økonomiske volumen giver mulighed for samling af opgaverne og specialisering inden for forvaltningen. Det vil kunne styrke de faglige rammer for opgaveløsningen. En forvaltning med mange ejendomsopgaver kan bedre udvikle specialiserede funktioner, der kan sikre høj kvalitet i opgaveløsningen. Specialiserede ejendomsenheder giver samtidig fagforvaltningerne og institutionerne mulighed for at fokusere på deres kerneopgaver. Det kan frigøre fagforvaltningerne og institutionerne for den administrative byrde, det kan være for dem at varetage drift og vedligeholdelse af deres lokaler. Centralisering af ejendomsadministrationen er således sket dels ud fra et effektiviseringshensyn og dels ud fra et forenklingshensyn. 1 Ejendomsadministration i kommuner og regioner bedre rammer for velfærd, udgivet i maj Publikationen kan rekvireres hos KL eller Slots- og ejendomsstyrelsen 119

121 Forenkling også et kommunalt ansvar Med ejendomsadministration fokuseres i denne sammenhæng på ejendomsadministration, drift og vedligeholdelse, langsigtet om-/nybygning samt kvadratmeterudnyttelse. Vedrørende vedligeholdelse omfattes både den indvendige vedligeholdelse (fx maling af lofter og vægge, vedligeholdelse af sanitet og el-apparater) og den udvendige vedligeholdelse (fx vedligeholdelse af fundament, bygningskonstruktioner og tagbeklædninger). Forenkling af ejendomsadministrationen: Placer ansvaret for indvendig vedligehold decentralt Placer ansvaret for udvendig vedligehold centralt Udnyt fordelene ved en centralisering af ejendomsadministrationen Undgå monopolistisk adfærd Opgaver der henhører under fx facilities management, dvs. alle services, der understøtter kernevirksomheden (fx rengøring, kantine, vagtservice), er ikke omfattet af forenklingsforslagene. Som udgangspunkt kan flere af de overvejelser, der knytter sig til organisering af ejendomsadministration dog overføres til facilities management. Nogle af rationalerne bag centralisering af facilities management er således stordriftsfordele, øget professionalisering og robusthed ift. rekruttering af medarbejdere. Kommunernes erfaring med centralisering af opgaver henhørende under facilities management er imidlertid noget forskellige. Nogle kommuner har kunnet indhøste effektiviseringsgevinster ved at samle rengøringen, køkkendriften og indkøbsfunktionen, mens det i andre kommuner ikke har været muligt. En af begrundelserne for ikke at centralisere fx rengøringsfunktionen er, at udgiften til etablering af en central funktion ikke opvejes af besparelser blandt de decentrale enheder. Herudover kan geografiske forhold og institutionsstruktur have indvirkning på effektiviseringsmulighederne ved en ændret organisering af facilities management områderne. Det er derfor vigtigt forudgående at lave en grundig analyse af effektiviseringspotentialet. 120

122 8. Forenkling af ejendomsadministrationen Forslag til forenkling af ejendomsadministrationen Placer ansvaret for indvendig vedligehold decentralt Placering af en del af ansvaret for vedligehold og drift af bygningerne hos brugeren kan have til formål at ansvarliggøre brugeren. I det lys kan det være hensigtsmæssigt, at den almindelige indvendige vedligeholdelse og almindelige drift påhviler brugeren af bygningen, hvilket da også er normalt i kommunerne. Her er det de enkelte skoler, daginstitutioner osv., der inden for egne økonomiske rammer, står for den indvendige vedligeholdelse og drift. Formålet er at sikre incitamenter til at passe godt på bygningerne og samtidig sikre, at midlerne bruges der, hvor brugerne vurderer, at der er størst behov. Brugerne vil tillige ikke have behov for at anmode om midler i hvert enkelt tilfælde, hvilket sikrer en højere grad af fleksibilitet. Placer ansvaret for udvendig vedligehold centralt Den udvendige vedligeholdelsesstand er ikke i alle tilfælde umiddelbart synlig for brugeren, og der kan derfor være en risiko for, at brugerne prioriterer driftsbevillingerne til løsningen af den primære kerneydelse, frem for til langsigtet vedligeholdelse af bygningerne. Decentralisering af ansvaret for den udvendige vedligeholdelse kan således have utilsigtede konsekvenser. Det anbefales derfor, at ansvaret for den udvendige vedligeholdelse placeres centralt. 121

123 Forenkling også et kommunalt ansvar Udnyt fordelene ved en centralisering af ejendomsadministrationen Centralisering af ejendomsforvaltninger indebærer en række fordele. Det gælder både ved forvaltermodellen og ved en selvstændig ejendomsenhed. Udover et forventeligt øget fokus på den udvendige vedligeholdelse, vil en centralisering give muligheder for en mere effektiv ressourcestyring og udnyttelse af stordriftsfordele. Endvidere vil en samling af byggefaglige kompetencer skabe bedre rammer for opgaveløsningen. Stordriftsfordele kan opnås gennem besparelser ved fælles indkøb til ejendomsdriften samt fælles udbud på håndværkerydelser på tværs af den interne organisation, fagområder og ejendomme. De fælles indkøb kan omfatte serviceydelser, rådgiverydelser, energiforsyning mv. og besparelserne kan forhandles med leverandørerne som mængderabatter ved storkøb, indgåelse af indkøbsaftaler og langtidskontrakter. Fælles indkøbsordninger vil tillige spare brugerne for ressourcer til at afsøge markedet inden for et givent område. Ved dannelsen af en samlet ejendomsadministration, der blandt andet forestår indkøb, er det endvidere nemmere at opnå en højere grad af efterlevelse af de indkøbsaftaler, der indgås med leverandørerne. Efterlevelse af indkøbsaftaler er afgørende for, at kommunen også på lang sigt kan opnå gode aftaler. 122

124 8. Forenkling af ejendomsadministrationen Undgå monopolistisk adfærd Ved en centralisering af ejendomsadministrationen (herunder den byggefaglige kompetence) med monopol på ejendomsforvaltning i kommunen skabes en meget stærk og videnstung aktør i kommunen. Det er i den sammenhæng vigtig at etablere nogle mekanismer, der sikrer en fortsat brugerindflydelse og fleksibilitet. Hvis ikke brugeren oplever at kunne blive serviceret og hørt af ejendomsenheden, er der en risiko for, at brugeren henvender sig til en anden aktør på markedet. Dermed kan opstå en situation, hvor brugerne begynder at agere på samme måde, som da ejendomsadministration var decentraliseret. Det er således vigtigt, at den centrale ejendomsenhed opretholder et udstrakt brugerfokus. Kommuner, der samler ejendomsopgaver organisatorisk, bør overveje de rationaler, der ligger i indførelsen af en huslejeordning. Gennem huslejeordninger bevares brugernes indflydelse og ansvarsfølelse overfor de lokaler, de anvender. Samtidig skaber huslejeordninger gennemsigtighed i ejendomsforvaltningen og sikrer kommunalbestyrelsens styringsmuligheder 2. Der er dog en vis administrativ belastning forbundet med en huslejeordning. 2 For yderligere inspiration om ejendomsadministration i kommunerne, herunder indførelsen af huslejemodeller, henvises til rapporten: Ejendomsadministration i kommunerne og regionerne bedre rammer for velfærd. Rapporten er udarbejdet i et samarbejde mellem Staten, KL og Danske Regioner. Rapporten kan rekvireres hos KL eller findes på Slots- og Ejendomsstyrelsens hjemmeside: 123

125 9. Forenkling på ældreområdet Ældreområdet er karakteriseret ved en høj grad af dokumentation, bl.a. som følge af lovkravet om en BUM-model på området. Området er endvidere i høj grad understøttet af digitale løsninger, herunder PDA er og elektroniske omsorgssystemer. En af de store udfordringer er at sætte ind overfor dobbeltregistreringer på området. 124

126 9. Forenkling på ældreområdet Ældreområdet er karakteriseret ved, at der over en længere årrække har været stor fokus på dokumentation og administration. Eksempelvis har det siden 2003 været et lovkrav, at der sker en adskillelse af de sagsbehandlere, der vurderer borgernes behov (visitatorer) og leverandører af selve hjemmepleje en Bestiller-Udfører-Modtager model. Lovkravet om BUM model blev indført som en del af fritvalgslovgivningen. I forbindelse med samme lovgivning blev der stillet krav om, at kommunerne skal beregne timepriser. En forudsætning herfor er betydelig tidsregistrering af hjemmeplejen. Konsekvensen af fokuseringen er bl.a., at området i stort omfang er understøttet af elektroniske løsninger, som fx elektroniske omsorgssystemer, PDA ere hos hver enkelt medarbejder, vagtplansystemer mv. Sideløbende med indførelsen af elektroniske administrationssystemer har nogle kommuner taget udgangspunkt i Fælles Sprog og senere Fælles Sprog 2 til systematisering af information om borgerne. I forhold til andre dele af den sociale sektor i kommunerne er ældreområdet karakteriseret ved omfattende dokumentation og deraf følgende information om opgaveudførelsen og om borgerne. Disse informationer dannes dels i forbindelse med timeprisberegninger, og dels som en del af de elektroniske administrationssystemer. Gennemgående har mange medarbejdere i den kommunale hjemmepleje udtrykt, at dokumentationsindsatsen omkring borgerne er blevet større igennem de senere år. Den stigende dokumentationsindsats hænger bl.a. sammen med, at betydeligt flere af de borgere, der modtager hjælp, er meget syge, og har et meget stort plejebehov. Et plejebehov, der for blot år siden ville blive betragtet som et behandlingsbehov, der skulle løses i sundhedssektoren. Flere meget plejekrævende borgere stiller betydeligt højere krav til dokumentationen omkring borgerne. Én side af historien er, at borgere med komplekse forløb har flere sygdomme, der skal følges op på, ligesom deres tilstand løbende ændrer sig. En anden side af historien er, at når en borger får mange timers hjælp hver uge og hver dag i sit eget hjem, vil der uundgåeligt komme flere medarbejdere i hjemmet. Nogle medarbejdere kommer fordi de skal løse forskellige opgaver. Nogle fordi hjælpen er spredt ud over døgnets 24 timer. I den situation, er det af afgørende vig- 125

127 Forenkling også et kommunalt ansvar tighed, at hver medarbejder hurtigt og nemt kan orientere sig om, hvad der er sket med borgeren siden sidst de mødtes. Ældrområdet er omfattet af det nationale afbureaukratiseringsprojekt. Der er gennemført en skanning i 2008 og en kortlægning og måling i foråret Der sættes her fokus på, at der på en række områder er basis for at forenkle administrationen og dokumentationen af ældreområdet både nationalt og lokalt. I dette kapitel redegøres der for en række af de områder, hvor der kan være basis for lokalt i de enkelte kommuner at sætte fokus på forenkling i dokumentationen. Forenkling på ældreområdet: Fokus på dobbeltregistreringer og stort tidsforbrug ift. IT-systemer Optimering i brugen af PDA er PDA ere kan lette tidsregistreringen, når fritvalgspriser skal beregnes Sammenhæng mellem økonomisystemer og EOJ-systemer Bedre sammenhæng mellem EOJ-systemer og ESDH-systemer Klar afgrænsning mellem plejeplaner og samarbejdsbøger og lignende Udveksling af information med private leverandører Systematisering og skematisering af dokumentationen Målrettet og forenklet visitation Systematisering af afgørelser Systematisering af den løbende dokumentation Faglig fokusering i de kommunale tilsyn Bedre udnyttelse af IT-systemerne på ældreområdet Ældreområdet er et af de områder inden for den sociale sektor, hvor IT bliver brugt mest aktivt i hverdagen. Der har været tale om en glidende udvikling over de seneste år. IT har givet mange muligheder, men har også efterladt nogle blinde pletter, som der bør sættes fokus på. 126

128 9. Forenkling på ældreområdet Fokus på dobbeltregistreringer og stort tidsforbrug ift IT-systemer Parallelt med at staten har skærpet kravene til kommunernes dokumentationspraksis på ældreområdet, har kommunerne indført elektroniske omsorgsjournaler (EOJ) til at håndtere de øgede dokumentationskrav for visiterede ydelser på borgerniveau, håndholdte og bærbare computere til det visiterende og udførende personale samt elektroniske vagtplansystemer til håndtering af lønadministration og arbejdsplanlægning. Indførelsen af EOJ-systemer m.v. er sket gradvist og i mange tilfælde har kommunerne fastholdt store dele af såvel den hidtidige dokumentationspraksis som indførelsen af de nye krav til elektronisk dokumentation. Fx er der mange kommuner som fortsat foretager dokumentation af den udførte hjælp og udfyldelse af pleje- og handleplaner m.v. i såvel samarbejdsbogen/borgerbogen som i EOJ-systemet. Hvis det er uklart, hvad der skal registreres og hvor det skal foregå, vil konsekvensen ofte være, at der bliver foretaget den samme registrering flere steder. På denne måde sikrer medarbejderne sig, at de ikke gør noget forkert. Løsningen ligger i en præcisering af, at den sundhedsfaglige dokumentation alene bør foregå i EOJ systemet, at samarbejdsbogen/borgerbogen alene bør bruges til socialfaglig dokumentation vedrørende borgerens hverdagsliv fx kørsel til dagcenter, frisør, læge m.v. eller indkøbsseddel til leverandøren af dagligvarer. Det vil kunne sikre, at der ikke sker unødige dobbeltregistreringer. En anden problematik er, at plejeplanerne ofte bruges som arbejdsplaner. Formålet med plejeplaner bør være at beskrive problemer og mål for indsatsen, samt initiativer for at opnå målene. Planerne skal endvidere sikre evaluering og løbende opfølgning. 127

129 Forenkling også et kommunalt ansvar Optimering i brugen af PDA er Som altovervejende hovedregel kan dokumentationen for det udførende og visiterende personale i EOJ-systemet foregå ved at anvende håndholdte og bærbare computere i forbindelse med selve opgaveløsningen. Mange kommuner har indført håndholdte computere til deres medarbejdere uden at høste de organisatoriske gevinster, der bl.a. er i at personale med borgerettede opgaver kan afslutte dokumentationen af indsatsen i forbindelse med udførelsen af den pågældende hjælp (i langt de fleste tilfælde). Det kræver et ledelsesmæssigt fokus, at sikre at medarbejderne både anvender den nye teknologi, og anvender den efter hensigten. Det udførende personale kan også få større medindflydelse på eget arbejde ved at de får adgang til at flytte besøg og opgaver på egen dagsplan og mellem forskellige medarbejderes dagsplaner ved anvendelse af håndholdte computere (efter nærmere retningslinier). Dette kan være med til at giver mere indflydelse på eget arbejde og dermed være med til at fastholde og rekruttere medarbejdere på ældreområdet. PDA ere kan lette tidsregistreringen når fritvalgspriser skal beregnes En del kommuner beregner fortsat timepriser til fritvalgsordningen på baggrund af en konkret tidsregistrering foretaget over ca. 14 dage på papir. Tidsregistreringen en forudsætning for, at der kan beregnes en pris pr. leveret time hos borgerne. Tidsregistreringen er en stor opgave, der ikke mindst for det udførende personale opleves som en stor byrde i den periode registreringen står på. I PDA erne er der mulighed for at registrere komme- og gåtider for hvert besøg til at registrere den direkte brugertid. Registrering af den direkte brugertid ved hjælp af PDA ere betyder ikke, at kravene til registreringen ændres i øvrigt, fx i forhold til antallet af registreringer og tidsperioden. Registreringen af den direkte brugertid ved hjælp af pda ere vil både aflaste det udførende personale, og vil spare tid til indtastning af de hidtidige papirregistreringer. 128

130 9. Forenkling på ældreområdet Sammenhæng mellem økonomisystemer og EOJ-systemer Kommunerne har generelt på tværs af sektorspecifikke områder indført elektroniske økonomisystemer (ØS) til håndtering af budget og regnskab samt elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystemer (ESDH) Kommunerne kan med fordel få etableret snitflader mellem ØS og EOJ-system i forbindelse med administrationen af afregning mellem den kommunale myndighed og private og kommunale leverandører af hjemmehjælp og andre aktivitetsstyrede ydelser. På denne måde kan fakturering og afregning ske uden håndteringsskift mellem såvel IT systemer som personer i kommunen i en enkel og sammenhængende arbejdsgang. Bedre sammenhæng mellem EOJ- og ESDH-systemer Den generelle indførelse af fælles kommunale elektronisk sags- og dokumentshåndteringssystemer (ESDH) betyder i mange kommuner, at de sager og dokumenter der produceres i forskellige fagsystemer fremover også skal gemmes i ESDH systemerne. Dette forudsætter, at der etableres snitflader mellem fagssystemerne og ESDH systemet i kommunerne, hvis dobbeltregistreringer skal undgås. En simpel integration, hvor dokumenter kan produceres og ses i et fagsystem og gemmes og arkiveres i et ESDH system er under udvikling af enkelte EOJ leverandører. En mere sofistikeret integration af sager og dokumenter mellem systemer, som er opbygget udfra en vidt forskellig logik (IT arkitektur) ligger langt ude i fremtiden. Her er det vigtigt at understrege, at indførelse af ESDH systemer i kommunerne ikke bør medføre krav til dobbeltregistrering af sager og dokumenter i flere forskellige systemer. Her må registrering alene i fx. EOJ systemet være tilstrækkeligt indtil en integration mellem systemer er udviklet og implementeret. 129

131 Forenkling også et kommunalt ansvar Fokusering i informationen mellem visitatorer, leverandører og borgere At de rigtige mennesker har den rigtige information på det rigtige tidspunkt, er en disciplin for sig selv. En disciplin, der er blevet vigtigere efterhånden som vi har fået mere plejekrævende borgere, med langt mere komplekse forløb, der skal følges op på, og hvor alene kompleksiteten gør, at opgaverne hen over døgnets 24 timer uundgåeligt må spredes på flere hænder. Klar afgrænsning mellem plejeplaner og samarbejdsbøger og lign. Dokumentation i samarbejdsbøger og lignende skaber god sammenhæng mellem borgeren og indsatsen for at borgeren tager ansvar i eget liv og samarbejdet med pårørende og personalet. Fokus i samarbejdsbøgerne bør være på den socialfaglige dokumentation og formidling, der ikke skal journaliseres. Der vil typisk være tale om indsatser for at få borgerens dagligdag til at fungere, fx at der er bestilt kørsel. Oftest opstår dobbeltregistreringer fordi medarbejderne vil være sikre på ikke at gøre noget forkert. Specielt opleves der ofte dobbeltregistrering i plejeplaner og samarbejdsbøger. For at undgå dobbeltregistrering og samtidig sikre, at der foretages den rigtige dokumentation bør den sundhedsfaglige og socialfaglige dokumentation skilles ad. Det er vigtigt, at der ikke foregår en ny beskrivelse af stort set de samme forhold i samarbejdsbøgerne, som beskrives i plejeplanerne. Ønsker man, at samarbejdsbøgerne også indeholder information fra plejeplanerne, bør der i stedet lægges en udskrift i samarbejdsbøgerne. 130

132 9. Forenkling på ældreområdet Udveksling af information med private leverandører Alle kommuner anvender i dag EOJ-systemer, men det er langt fra alle private leverandører, der er koblet på. Det kan der være mange gode grunde til. Den private leverandør kan være aktiv i flere forskellige kommuner, og skal derfor kobles op med en sikker forbindelse til hver kommune, og være gearet til at dokumentere i hver kommunes EOJ-system. Det er en stor opgave, specielt hvis leverandøren kun leverer praktisk hjælp. Mange kommuner anvender fax, men det er omstændigt og tidskrævende, og der er risiko for fejl. Et alternativ kan være at sende krypterede s til den private leverandør. Det kræver at både den kommunale visitation og den private leverandør har Digital Signatur. At kryptere og sende s med Digital Signatur kræver lidt oplæring, men har man først sendt en håndfuld krypterede s, er det ikke vanskeligere end at vedhæfte et dokument til en mail og langt lettere end en fax. Forenkling af BUM-modellen og visitationen Strukturreformen betød på mange områder, at vi i mange af sammenlægningskommunerne fik øjnene op for de mange forskellige måder, de gamle kommuner gik til opgaverne på. Det gælder også i forhold til BUM-modellen og visitationen. Systematisering og skematisering af dokumentationen Blandt både det sundheds- og socialfaglige personale er der en lang tradition for afdækkende beskrivelser af borgernes tilstand og udvikling. Imidlertid er kommunerne hvert år på flere hundrede tusinde visitationsbesøg landet over. Alene antallet af borgere, der modtager praktisk hjælp og personlig hjælp og pleje udgør over personer. Mange af dem har brug for mere end en visitation i løbet af et år, og oven i kommer personer, der kun modtager hjælp i en kortere periode. 131

133 Forenkling også et kommunalt ansvar Der har igennem mange år været en udvikling mod stigende systematisering og skematisering af informationen om borgernes tilstand, der sikrer ensartethed, og dermed gør dokumentationen lettere at gå til. De seneste led i udviklingen er Servicestyrelsens arbejde med Projekt God Sagsbehandling, og mange kommuner har efterhånden indført Fælles Sprog 2. Fælles Sprog 2 er endvidere under udvikling med en ny version, hvor kommunikationen mellem flere faggrupper og under hele borgerens forløb inddrages. Flere kommuner har desuden gode erfaringer med arbejdsgangsanalyser og efterfølgende arbejdsgangsbeskrivelser i sagsbehandlingen. Målrettet og forenklet visitation For at fremme et forenklet visitationsforløb bør det undgås, at visitationen bliver for detaljeret. En for detaljeret visitation giver både mere administration i forbindelse med visitationen, men betyder samtidigt også, at leverandørerne får et mindre spillerum til at disponere. I stedet bør der i bevillingen af indsatsen være fokusering på mål og samarbejdet mellem leverandør og myndighed. Systematisering af afgørelser En række kommuner har med held arbejdet med at integrere stamdata i EOJ-systemerne med standardbreve. Kompleksiteten i borgernes behov er ofte så stort, at visitatorernes afgørelser aldrig vil kunne blive fuldt standardiseret, men en lang række af de forskelle typer af afgørelser er så tæt på identiske, at der kan tages udgangspunkt i standardbreve, der efterfølgende tilrettes til den konkrete sag. Det letter visitatorernes arbejde med de skriftlige begrundelser i afgørelserne, og skaber større ensartethed mellem afgørelser. Det skal understreges, at en kritisk faktor for, at standardbreve kan blive en succes, er den løbende uddannelse af medarbejderne (visitatorerne) i at udnytte disse funktioner. 132

134 9. Forenkling på ældreområdet Fokusering i styringsværktøjer og tilsyn Opgaverne skal give mening. Det gælder ikke mindst for systemer, som kan misfortolkes som overvågning og kontrol. Fokusering på det meningsskabende også for det udførende personale kan skabe dynamik og validitet til styringsværktøjer og tilsyn. Systematisering af den løbende dokumentation Det er væsentligt at skelne mellem den dokumentation som skal registreres af faglige hensyn og den dokumentation som registreres af hensyn til at skabe ledelsesinformation på forskellige niveauer i organisationen. Generelt kan fagpersonale på ældreområdet se den umiddelbare og personlige nytte af at dokumentere og dele information om den faglige indsats. Hvorimod det kan være vanskeligere at se nytten af, at registrere ledelsesinformation som eksempelvis komme- og gå tider hos borgerne. Her er det væsentligt at ledelsesinformationen også nyttiggøres som et planlægningsværktøj i det udførende led. Fx kan hjemmeplejegrupper drøfte og justerer indsatsen og fordele opgaver med udgangspunkt i den faktisk forbrugte tid samt som feedback til visitationen om ændrede behov. Hvis komme- og gå tider alene registreres for at beregne priser på praktisk og personlig hjælp kan kommunen nøjes med at registrere komme- og gå tider i en årlig stikprøve frem for at stille det som registreringskrav hele året. Helt generelt kan dokumentations- og administrationspraksis i kommunerne med fordel blive gennemgået med henblik på at afskaffe tidligere praksisformer, når anvendelsen af bl.a. EOJ systemer er fuldt implementeret for alle visisterede ydelser på ældreområdet: personlig og praktisk, hjælp, sygepleje, træning, pleje- og ældreboliger. 133

135 Forenkling også et kommunalt ansvar Faglig fokusering i de kommunale tilsyn Det anbefales, at tilsynsopgaven opprioriteres herunder udvikles som en særlig faglig disciplin. Erfaringer fra både kommuner og amter viser, at det at gennemføre gode tilsyn kræver såvel gode værktøjer som særlige faglige kompetencer. Der er behov for at udvikle og prioritere tilsynsopgaverne, så tilsynet kommer til at fremstå som en selvstændig faglig disciplin i den kommunale organisation. I organiseringen skal kommunen overveje, hvordan tilsynsenheden får sagsvolumen nok til at sikre de fornødne faglige kompetencer til både at sagsbehandle, udvikle og gennemføre tilsynet. Samtidig skal det overvejes, hvordan tilsynsenheden også sikres faglig forankring i den relevante faglige forvaltningsenhed. Den faglige forankring er dels relevant i forhold til at udvikle de faglige miljøer i kommunen, og dels relevante for at sikre gode tilsyn på særlige lokalfaglige indsatser, egne kulturer og værdier og andre lokale forhold. Der er flere muligheder i organiseringen af opgaven. I de meget store kommuner er det både muligt og relevant at organisere en selvstændig tilsynsfunktion målrettet et enkelt område; fx en selvstændig tilsynsenhed på ældreområdet og en selvstændig tilsynsmyndighed på henholdsvis socialområdet og børne- og ungeområdet. I andre kommuner vil der måske ikke være volumen nok i tilsynsopgaverne inden for det enkelte fagområde. Her kan man overveje tilsynsenheder, som varetager tilsyn inden for flere fagområder fx ældre- og socialområdet. En alternativ model kan være at organisere tilsynsopgaverne i en visitatorenhed, hvis en sådan findes på henholdsvis ældre- og socialområdet. Det er altid vanskeligt at fastsætte præcise rammer for, hvor stor en faglig enhed skal være for at være bæredygtig, men et forsigtigt bud vil være minimum 3 medarbejdere, som primært beskæftiger sig med tilsynsopgaver. Det anbefales, at minimum to personer gennemfører besøgene. Dels for at sikre validitet i observationer og afrapportering og dels for at skabe et læringsrum baseret på videndeling og fælles refleksion. KL har udgivet et inspirationspapir til udvikling af gode kommunale tilsyn på plejehjem og i plejeboliger: 134

136 10. Forenkling på skoleområdet De fleste skoler har administrativt personale ansat. Skolerne er derfor generelt godt rustet til at håndtere de decentrale administrative opgaver. På skoleområdet er der tradition for en høj grad af dokumentation i forhold til andre velfærdsområder. Der er såvel behov for at forenkle den statslige regulering som at kommunerne selv identificerer områder, som kan forenkles. Kapitlet peger på en række muligheder for forenkling på skoleområdet særligt i fht. arbejdet med kvalitetsrapporter og elevplaner. 135

137 Forenkling også et kommunalt ansvar I sammenligning med de fleste andre velfærdsområder, er skoleområdet forholdsvis veldokumenteret. Staten fylder meget på indholdssiden, hvilket er kommet til udtryk ved en række konkrete initiativer i de seneste år: Den skriftlige elevplan blev indført i folkeskoleloven med virkning fra den 1. august 2006, og alle kommuner har siden skoleåret 2006/2007 skullet udarbejde en kvalitetsrapport vedrørende skolevæsenets kvalitet. Skolerne har stort set alle administrativt personale til rådighed, hvilket gør dem kompetente til at løfte en lang række administrative opgaver. Der er dog forskelle fra kommune til kommune og mellem de enkelte skoler. Nogle af de store skoler har ansat højt kvalificeret administrativt personale til at løse opgaver vedr. løn/personale og økonomi. Administrativt personale frigør ledelsesmæssige ressourcer, som kan bruges på ikke administrative ledelsesmæssige opgaver. Men omfanget er samtidig en økonomisk prioritering. De forskellige nye tiltag på skoleområdet har konsekvenser for styringen og administrationen af området, fordi det kræver mere tid og opmærksomhed at efterleve de nationale krav. På nationalt niveau er der fokus på forenkling på folkeskoleområdet. Dels afgav det såkaldte monsterudvalg i juni 2008 en rapport om forenkling. Herudover bliver der i foråret 2009 gennemført en scanning, hvor kommunale ledere og medarbejdere er med til at identificere konkrete forenklingsforslag. I foråret 2009 gennemføres der også en kortlægning og måling af ledernes og medarbejdernes tidsforbrug på administrative opgaver i folkeskolen. Samtidigt er det vigtigt, at hver enkelt kommune og skole realiserer de forenklingspotentialer, som kommunerne selv kan gøre noget ved. Forenklingspotentialer opstår ikke kun inden for den enkelte kommune, men kan også identificeres i samarbejde mellem kommuner. I Partnerskab om folkeskolen samarbejder 34 kommuner om at øge elevernes udbytte af undervisningen i folkeskolen. Projektet er treårigt, og i perioden vil kommunerne løbende inspirere hinanden til at gøre den danske folkeskole endnu bedre. Grundideen i partnerskabet er, at der er forskellige veje til at nå fælles mål. Partnerne udnytter hinandens forskellighed og skaber synergi og innovation gennem et forpligtende samarbejde. Partnerskabet har bl.a. drøftet mulige forbedringer af arbejdet med de årlige kvalitetsrapporter. Mange kommuner er i fuld gang med at tilpasse kvalitetsrapporten til egne behov. 136

138 10. Forenkling på skoleområdet Forenkling på skoleområdet: Forenkling af kvalitetsrapporter Brug kvalitetsrapportens informationer konstruktivt i fht. politikere og institutioner Undgå dobbeltarbejde Tilpas kvalitetsrapportens indhold til lokale behov Gør tilvejebringelsen af kvalitetsrapportens obligatoriske oplysninger så simpel som muligt Bring kvalitetsrapportens aktører sammen og skab fælles ejerskab Forenkling af elevplaner Forenkling af arbejdsgange Undlad at overimplementere kravene til elevplanernes indhold Inddrag skoleledelser og lærere aktivt i udvikling og valg af konkret model for elevplanen Skab sammenhæng mellem kommunens forskellige dokumentationsdokumenter Elektronisk dialog med forældre Fleksibel anvendelse af SFO-personale i undervisningen Forenkling af arbejdet med kvalitetsrapporter Kommunerne har skullet lave årlige kvalitetsrapporter siden skoleåret 2006/2007. Fra kommunal side har der været rejst kritik af, at bekendtgørelsen stiller for mange detailkrav til kvalitetsrapporternes indhold. Samtidig har kommunerne måttet afsætte betragtelige personaleressourcer til udarbejdelsen af kvalitetsrapporterne. Der pågår på nuværende tidspunkt en dialog mellem KL og staten om en eventuel forenkling af bekendtgørelsen om kvalitetsrapporter, så kommunerne får øgede frihedsgrader i arbejdet med rapporterne. Ikke desto mindre er mange kommuner tilfredse med kvalitetsrapporterne som et nyt styringsinstrument. Kommunerne kan også selv bidrage til, at arbejdet med kvalitetsrapporterne forenkles og gøres mere meningsfyldt. 137

139 Forenkling også et kommunalt ansvar Brug kvalitetsrapportens informationer konstruktivt i fht. politikere og institutioner Byrådet og forvaltningen kan bruge kvalitetsrapportens informationer aktivt og fremadrettet. Det kan eksempelvis være ved udformningen af de årlige handlingsplaner, som kommunerne er forpligtede til at lave som led i arbejdet med kvalitetsrapporten. Samtidig skal der følges op på kvalitetsrapporterne. Her kan en model være, at skolernes kvalitetsrapporter danner grundlag for en dialog mellem skolechef og skole. Rapporterne sikrer en årlig systematisk evaluering af skoleområdet. Kvalitetsrapporterne kan hjælpe til at få politikerne på banen i en kvalitetsdiskussion og give dem indsigt i forhold, som de kan bede forvaltningen rette særskilt opmærksomhed på. Det kan eksempelvis dreje sig om, at udviklingen i fraværet på kommunens skoler er steget drastisk, og det derfor fra politisk hold besluttes at udpege nedbringelse af fraværet som indsatsområde. Undgå dobbeltarbejde i forhold til kvalitetsrapporter Forvaltningen og skolerne kan tænke kvalitetsrapporten sammen med kommunens øvrige informationsbehov, så man undgår at lave identiske indberetninger flere forskellige steder. Samtidig kan arbejdet med kvalitetsrapporten tjene som anledning til at sanere og gentænke den måde, som man indberetter og opgør informationer på i kommunen. Tilpas kvalitetsrapportens indhold til lokale behov Kvalitetsrapporternes indhold kan med fordel tilpasses til lokale behov. Bekendtgørelsen om kvalitetsrapporter stiller krav om en række obligatoriske informationer på kvalitetsrapporternes fire temaområder. De mange obligatoriske informationer (fx antal af spor pr. klassetrin, elevfravær og karaktergivning i folkeskolens afgangsprøver) er centralt fastsat, og kan ikke ændres eller fortolkes. 138

140 10. Forenkling på skoleområdet Til gengæld åbner bekendtgørelsen op for, at øvrige informationer kan udvikles, så de bedst modsvarer kommunens styringsbehov og giver et dækkende billede af skolevæsenets performance på de fire temaområder. Eksempelvis skal kvalitetsrapporten indeholde en særskilt vurdering af kommunens specialpædagogiske bistand. Her er det oplagt at lave beskrivelser, som er i tråd med kommunens overordnede politik for specialpædagogisk bistand. På de af kvalitetsrapportens områder, som er åbne over for kommunal fortolkning, bør informationerne udvikles så enkelt som muligt. Samtidig bør de flugte med kommunens kvalitetsarbejde. I Silkeborg Kommune er kommunens skolepolitik omdrejningspunktet for kvalitetsrapportens indhold. Politikken indeholder ti politisk fastlagte fokusområder, som kommunalbestyrelsen har udpeget som retningsgivende for arbejdet med folkeskolen. For hvert af de ti områder laver den enkelte skole en selvevaluering. Det kan være for skole-hjem-samarbejdet, hvor skolen skal tage stilling til en række udsagn, eksempelvis: Skolen har principper for skolehjem-samarbejdet, og arbejder med klasseforældreråd. Skolen skal på en skala fra 0 til 4 tage stilling til, hvor vigtigt det er for skolen, og i hvilken udstrækning skolen gør det. Resultaterne i skolernes besvarelser samles i kvalitetsrapporten i ti spindelvæv (se nedenfor). Spindelvævene giver et billede af, hvor skolerne står i forhold til de ti fokusområder. Spindelvævene er et præsentationsteknisk virkemiddel, som på en enkel måde besvarer de fleste spørgsmål, som kvalitetsrapporten skal svare på. Ved at lade skolepolitikkens ti fokusområder være omdrejningspunktet i kvalitetsrapporten sikres det, at rapporten er tilpasset lokale behov, ligesom udarbejdelsen af rapporten samtidig sikrer den nødvendige kommunale opfølgning på skolepolitikkens fokusområder. 139

141 Forenkling også et kommunalt ansvar Skole-hjem samarbejde, Silkeborg Kommune Kvalitetskategorier Status: Gør vi det? Hvor vigtigt er det for os? Skole-hjem samtaler 3,83 4,00 Forventnings-/rolleafklaring 2,84 3,49 Elevsamtaler 2,78 3,33 Elevplaner 3,52 3,72 Kommunikation/IT 2,64 3,41 140

142 10. Forenkling på skoleområdet Gør tilvejebringelsen af kvalitetsrapportens obligatoriske oplysninger så enkel som muligt Forvaltningen i den enkelte kommune kan bestræbe sig på at udfylde så mange oplysninger i kvalitetsrapporterne som muligt inden de sendes ud til skolerne. Udvikling af IT-understøttelse kan lette arbejdsgangene til tilvejebringelse af kvalitetsrapporternes obligatoriske oplysninger. På nuværende tidspunkt samarbejder en lang række kommuner med KL om udviklingen af et fælleskommunalt ledelsesinformationssystem (FLIS), som forventes klar i version 1 ultimo På sigt vil kommunernes arbejde med kvalitetsrapporterne kunne lettes vha. FLIS, som kommer til at indeholde en række af de obligatoriske nøgletal, som skal indberettes til kvalitetsrapporterne. Bring kvalitetsrapportens aktører sammen og skab fælles ejerskab En generel udfordring er at skabe tid og rum for skolelederne til at arbejde med kvalitetsrapporten, da det i hverdagen kan være svært at afsætte samlet tid for hele ledelsesteamet. En kommune har valgt at lave et skolelederseminar med deltagelse af kommunens skoleledergrupper og skoleforvaltningen (skolechefen, pædagogiske konsulenter og udviklingskonsulenter), som bringes sammen og i fællesskab arbejder med kvalitetsrapporten. Der kan høstes en række fordele ved at bringe skoleledelserne og forvaltningen sammen. Skoleledergrupperne får ro til at skrive og arbejde med kvalitetsrapporten og de skolepolitiske mål. Samtidig opstår et fokuseret samspil i de enkelte skoleledergrupper, på tværs af skoleledergrupperne og i den direkte kontakt til forvaltningen, hvor man kan drøfte gode ideer, målsætninger mv. Endelig kan skoleledelserne få afklaret deres spørgsmål hos forvaltningen, så snart de opstår. Herved forenkles arbejdsgangene ved arbejdet med den årlige kvalitetsrapport, og de relevante aktører kan lære af og inspirere hinanden. 141

143 Forenkling også et kommunalt ansvar Forenkling af elevplaner Elevplanerne blev indført med virkning fra 1. januar Der er stor forskel på, hvordan kommunerne har implementeret elevplanerne. Mange kommuner udtrykker, at elevplanerne er et godt redskab, som ændrer lærernes fokus i arbejdet med eleverne. Hovedkonklusionen er den samme i EVA s rapport Arbejdet med elevplaner fra Rapporten viser, at der er solid opbakning til elevplanerne blandt elever, forældre og lærere. Eleverne sætter pris på at have individuelle mål, mens forældre og lærere føler sig bedre klædt på til skole-hjem-samtalen. EVA s rapport Arbejdet med elevplaner findes her: Forenkling af arbejdsgange Skolerne kan overveje, om der er mulighed for at omorganisere udarbejdelsen af elevplanerne. Alle lærere omkring eleven skal i stort omfang inddrages i forbindelse med udarbejdelsen af elevplanen. Det kan modarbejde helhedseffekten af elevplanen. Det kan overvejes at forankre udarbejdelsen af elevplanerne hos klasselæreren som hovedansvarlig. Resten af lærerteamet kan inddrages i udarbejdelsen af elevplanerne på et efterfølgende møde, så deres kommentarer og vurderinger inddrages i elevplanerne. Med denne organiseringsform bevæger man sig væk fra at inddrage alle ligeligt arbejdet med elevplanerne prioriteres og uddelegeres. Uddelegering af arbejdet sikrer en arbejdsdeling, som mindsker lærernes arbejdspres. Der kan dog være overordnede pædagogiske og ledelsesmæssige overvejelser, som ligger til grund for, at man vælger at inddrage alle lærere i udarbejdelsen af elevplanen. 142

144 10. Forenkling på skoleområdet Undlad at overimplementere kravene til elevplanernes indhold Når skolerne arbejder med elevplaner, er det vigtigt at fokusere på, hvor stor en belastning lærerne pålægges. Der er grænser for, hvad den enkelte lærer kan rumme i en travl hverdag, og derfor bør antallet af spørgsmål begrænses. Hvis kravene til elevplanernes indhold bliver for omfattende, kan resultatet blive, at lærerne automatudfylder de enkelte spørgsmål ud fra en generel vurdering af barnet. Herved forsvinder det evaluerende element, og man risikerer, at elevplanernes oplysninger ikke er brugbare. Inddrag skoleledelser og lærere aktivt i udvikling og valg af konkret model for elevplanen Erfaringer fra flere kommuner tyder på, at ved implementering af elevplaner, er det en god idé at involvere skolernes ledelser og lærere aktivt i udvikling og valg af konkret model for selve elevplanen og samarbejdet omkring den. Elevplanarbejdet går meget tæt på lærernes undervisningspraksis og har dybest set til hensigt at udvikle kvaliteten af netop undervisningen. Dette forudsætter imidlertid lærernes positive medvirken, som igen forudsætter, at arbejdet med elevplaner giver mening for lærerne. Mening og medejerskab kan bl.a. opstå gennem aktiv involvering i udvikling af opgaven fra lærer- og lederside. I balancegangen mellem central styring og lokalt råderum er det vigtigt at gøre sig klart, hvor store forskelle der er plads til i elevplanarbejdet mellem skolerne i kommunen. Flere kommuner har valgt at acceptere meget store forskelle fra skole til skole i implementeringsfasen, bl.a. som konsekvens af, at skolerne havde vidt forskellige udgangspunkter for arbejdet med elevplaner. 143

145 Forenkling også et kommunalt ansvar Øvrige forenklingsforslag på skoleområdet Skab sammenhæng mellem kommunens forskellige dokumentationsdokumenter Arbejdet med dokumentation kan forenkles ved at sammentænke forskellige nationale og lokale dokumentations- og evalueringskrav til et dokument fx kan kvalitetsrapport, handlingsplaner og statusanalyser fra Partnerskab om folkeskolen samles i et dokument. Herved skabes sammenhæng mellem evaluering, dokumentation og de skolepolitiske målsætninger. Endvidere får politikere, forvaltning og de enkelte skoleledelser bedre overblik over kommunens evaluerings- og dokumentationsarbejde på folkeskoleområdet. Elektronisk dialog med forældre Mange skoler oplever, at der er et kæmpe forventningspres fra forældrene i forhold til skolernes IT-udstyr, lærernes IT-kundskaber og lærernes tilgængelighed på . kontakt med forældrene kan hurtigt udvikle sig til en tidsrøver, fordi det er en uformel kontaktform, som forældrene nemt og hurtigt kan bruge til at sende beskeder, forespørgsler mv. til lærerne. Tidligere ringede forældrene til læreren, hvis der var emner, som krævede at blive vendt. Alternativt kunne emnet tages op på skole-hjem-samtalerne. Det er et gode, at forældrene nu kan henvende sig elektronisk til lærerne, fordi det kan styrke dialogen mellem skole og hjem. Men der kan være behov for at lave en forventningsafstemning mellem forældre og lærere. Her kan ledelsen overveje at træde ind og regelmæssigt pointere, at lærernes primære opgave er undervisning, og at forældrene ikke kan forvente at få besvaret deres henvendelser på alle tidspunkter af døgnet. 144

146 10. Forenkling på skoleområdet Fleksibel anvendelse af SFO-personale i undervisningen Mange SFO-medarbejdere tager imod børnene om morgenen mellem kl. 7 og 8. Efter kl. 8 er børnene i skole, hvorefter der kun kan laves administrative og praktiske opgaver mv. indtil børnene er tilbage i SFO kl. 13. En række skoler lader SFO-personalet deltage i undervisningen i skolens mindste klasser, og i samarbejde med læreren løse pædagogiske opgaver i tilknytning til undervisningen. På den måde kan arbejdskraften udnyttes bedre. På nogle skoler møder SFO-personalet først ind op ad formiddagen, mens børnehaveklassens personale sørger for at åbne SFO en om morgenen. 145

147 Forenkling også et kommunalt ansvar 11. Forenkling på dagtilbudsområdet På dagtilbudsområdet er der mange små institutioner, hvilket er en udfordring, når mange administrative opgaver decentraliseres. Kommunerne har på forskellig vis forsøgt at imødegå udfordringerne, bl.a. ved indførelse af områdeledelse. Igennem de seneste år har staten indført en række nye redskaber bl.a. pædagogiske læreplaner og sprogvurderinger. Her skal kommunerne passe på, at der ikke sker en overimplementering af de statslige initiativer. 146

148 11. Forenkling på dagtilbudsområdet Dagtilbudsområdet er kendetegnet ved, at der sammenlignet med andre sektorområder er relativt få statslige regler der regulerer arbejdet. De statslige regler vedrører bl.a. tilsyn, pædagogiske læreplaner (indført fra 2004), sprogvurderinger (indført fra 2007), børnemiljøvurderinger og krav til sammenlignelig brugerinformation. En af de store administrative udfordringer på dagtilbudsområdet er, at der er mange små institutioner. Det kan være små vuggestuer eller børnehaver eller det kan være dagplejere. Fælles for de små institutioner er, at de typisk ikke har administrativt personale ansat. Samtidigt har daginstitutionerne som følge af decentraliseringsbølgen fået lagt flere og flere opgaver ud. Det gælder ift. økonomi, personale, administration af modulordninger mv. Meget pædagogisk uddannet personale har svært ved denne type opgaver eller de synes ikke, at det er spændende. Særligt på dagtilbudsområdet er decentraliseringen således en udfordring. I de senere år er der i en række kommuner gennemført en reorganisering af dagtilbudsområdet, bl.a. er mange gået over til områdeledelse. Her samles et antal traditionelt ledede institutioner under én leder, der har det overordnede ansvar for området, mens der på de enkelte institutioner er en daglig leder. Daginstitutionsområdet har været omfattet af det nationale afbureaukratiseringsprojekt. I foråret 2009 færdiggøres en skanning af dagtilbudsområdet, hvor lokale ledere og medarbejdere har været med til at identificere konkrete forenklingsforslag. Endvidere gennemføres en kortlægning og måling af ledernes og medarbejdernes tidsforbrug på administration. 147

149 Forenkling også et kommunalt ansvar Forenkling på dagtilbudsområdet: Find en løsning på de små dagtilbuds særlige administrative udfordringer Deling af administrativt personale mellem daginstitutioner Deling af administrativt personale mellem skoler og dagtilbud Områdeledelse Færre administrative opgaver til de små institutioner Differentiering af tilsyn Sammentænk tilsyn og kvalitetsudvikling Mindre administration i forbindelse med pladsanvisningen Lean i håndteringen af private pasningstilbud Pædagogiske læreplaner gør dem ikke for bureaukratiske Børnemiljøvurderinger undgå overimplementering Forenkling af sprogvurderinger Integration af virksomhedsplaner og læreplaner mv. Gør ikke modulordninger/familiefleksordninger for bureaukratiske Lean i dagtilbud Pengene-følger-barnet -modeller en svær administrativ opgave for institutionerne Forenkling i arbejdet med børn med særlige behov Find en løsning på de små dagtilbuds særlige administrative udfordringer Kommunerne og institutionerne har igennem de senere år på forskellig vis forsøgt at finde løsninger på de administrative udfordringer, der opleves på dagtilbudsområdet som følge af institutionernes begrænsede størrelse. 148

150 11. Forenkling på dagtilbudsområdet Deling af administrativt personale mellem daginstitutioner For at nedbringe den økonomiske belastning af den enkelte institution har man i nogle kommuner valgt at lade en administrativ medarbejder servicere flere institutioner på samme tid. Medarbejderen kan fx have base på en institution, men servicere 2-3 andre institutioner også. Udfordringen ved at dele medarbejdere vil være, at der kan være usikkerhed i forhold til den andel af lønnen som betales og den andel af arbejdskraften man får. Endvidere kan der være usikkerhed i forhold til ansættelsesforholdet: hvem referer den administrative medarbejder til? hvem prioriterer opgaverne? hvem tager stilling til ferie? Og hvor deltager vedkommende i personalemøder etc. Deling af administrativt personale mellem skoler og dagtilbud Enkelte kommuner har valgt at lade det samme administrative personale bistå både skole og daginstitutioner i det samme område. De administrative medarbejdere kan have fast arbejdsplads på skolen og udføre opgaverne herfra, eller de administrative medarbejdere kan tage ud i institutionerne og udføre opgaverne her i noget af deres arbejdstid. Fordelene ved begge modeller vil være, at daginstitutionslederne vil blive aflastet for nogle af de administrative opgaver, samt at de medarbejdere som varetager opgaverne vil have en administrativ faglighed. Endvidere vil de administrative medarbejdere, hvis skolen og dagtilbudsområdet er stort nok, være en del af et administrativt fællesskab. Udviklingen af den administrative faglighed i fællesskabet vil være større, hvis de administrative medarbejdere en del af deres arbejdstid sidder samlet. Til gengæld vil indsigten i dagtilbudsområdet og samarbejdet med dagtilbudslederen vil være begrænset, hvis medarbejderen fysisk er placeret på skolen. 149

151 Forenkling også et kommunalt ansvar Områdeledelse En række steder har man valgt at sammenlægge daginstitutioner for på den måde at skabe en større volumen til de administrative opgaver. Hermed kan de løses mere professionelt. Det kan f.eks. ske ved at indføre distriktsledelse eller områdeledelse. Typisk er der så en daglig leder på de enkelte institutioner. Læs mere om erfaringer med nye ledelsesformer i dagtilbud i bogen Ledelse af dagtilbud under forandring, Væksthus for Ledelse, I rapporten beskrives kommunale erfaringer med 5 forskellige ledelsesformer: traditionel institutionsledelse, sammenlagt institutionsledelse, netværksledelse, områdeledelse og distriktsledelse. Færre administrative opgaver til de små institutioner Nogle kommuner differentierer den support institutionerne får. Små institutioner får således mere hjælp til de administrative opgaver end de store institutioner det kan fx være i forhold til opgaverne på løn- og personaleområdet og i forhold til økonomiopgaverne. Der er også opgaver, som de evt. helt kan friholdes for. F.eks. er der kommuner, der undtager dagplejere for at skulle lave institutionsaftaler der laves i stedet en aftale fælles for alle dagplejere i kommunen eller dagplejere indenfor hvert distrikt. Forenkling af forvaltningens administration på dagtilbudsområdet På forvaltningsniveau er den store administrative opgave for det første pladsanvisningen, der skal sørge for, at forældre får deres ønsker til dagtilbud opfyldt og sikre, at kapaciteten i kommunen udnyttes optimalt. For det andet er det de pædagogiske konsulenters arbejde, der omfatter tilsyn og rådgivning af institutionerne, bl.a. om særlig støtte til børn med sociale problemer eller handicap. En tredje opgave, der fylder i forvaltningen er administrationen af private pasningstilbud. 150

152 11. Forenkling på dagtilbudsområdet Differentiering af tilsyn Alle kommuner er forpligtet til at føre tilsyn ifølge dagtilbudsloven, og de er forpligtet til at offentliggøre rammerne for tilsynet. Der er brede rammer for, hvordan kommunerne kan udføre tilsynene, og de udføres derfor på vidt forskellige måder rundt omkring i landet. Der kan med fordel kastes et kritisk blik på kommunens udførelse af tilsyn. Bl.a. kan tilsynenes hyppighed og karakter med fordel varieres efter, om der er tale om en velfungerende institution eller en institution med store udfordringer. Sammentænk tilsyn og kvalitetsudvikling Tilsyn kan med fordel sammentænkes med kvalitetsudviklingen af dagtilbuddene. Tilsynene kan således handle om dialog, sparring og udvikling snarere end kontrol og påbud. En kommune har fx valgt at bruge omkring fem timer per institutionsbesøg hvert andet år, og hvert andet år kun to timer. Det lange institutionsbesøg giver mulighed for en dybere dialog med institutionsledelsen og medarbejdere og observationer i forhold til dagligdagen i institutionen. Det prioriteres endvidere, at der gives grundig mundtlig feedback til institutionen som supplement til tilsynsrapporten. Dialogen i forbindelse med besøg samt den efterfølgende kontakt har fokus på strategi og udvikling af kvaliteten. Se også forslag i kapitlet om forenkling på ældreområdet om faglig fokusering i de kommunale tilsyn på tværs af sektorområder. 151

153 Forenkling også et kommunalt ansvar Mindre administration i forbindelse med pladsanvisningen Der er flere muligheder for forenkling i forhold til pladsanvisningen. Der er en række komplicerede statslige regler om pladsanvisning bl.a. i forhold til frit valg over kommunegrænsen, som medfører meget administration. Der kan her med fordel tænkes i optimering af arbejdsgange og god praksis i opgaveløsningen. Kommunerne oplever også et stort pres ift. henvendelser fra forældre, der gerne vil vide, hvornår de kan forvente at få en institutionsplads. Det anbefales her at lægge ventelisterne på nettet, hvilket mange kommuner også gør. Det er vigtigt at forsyne ventelisterne med forklaringer, så forældrene kan forstå, at deres barn fx kan ryge ned ad listen, når der kommer børn med akutte behov. Ellers vil tilgængelige ventelister ikke forebygge antallet af borgerhenvendelser. De fleste kommuner har en digital selvbetjeningsløsning til når borgerne skal ansøge om institutionsplads. Med de nuværende systemer er det en udfordring, at det ikke er muligt at ansøge om plads før barnet er født fordi der endnu ikke er et cpr-nummer på barnet. Det vil være optimalt, hvis det bliver løst, fordi forældrene før fødslen har bedre overskud til kommunikation med det offentlige. Lean i håndteringen af private pasningstilbud Forældre har på dagtilbudsområdet mulighed for at få børn passet ved en privat pasningsordning, hvor forældrene selv ansætter en passer. Der er mange arbejdsgange i forbindelse hermed bl.a. vejledning af forældre, sagsbehandling af ansøgninger og godkendelse af hjem til pasning. Flere kommuner har haft held med at effektivisere disse arbejdsgange ved hjælp af lean. 152

154 11. Forenkling på dagtilbudsområdet Forenkling af statslige kvalitetstiltag: pædagogiske læreplaner, sprogvurderinger og børnemiljøvurderinger I de sidste år er der fra statslig side indført en række nye kvalitetstiltag bl.a. pædagogiske læreplaner og sprogvurderinger. Kommunerne skal være opmærksomme på ikke at overimplementere de statslige tiltag. Pædagogiske læreplaner gør dem ikke for bureaukratiske Der blev i 2004 indført pædagogiske læreplaner i dagtilbud. Læreplanerne er generelt blevet godt modtaget i kommunerne. Kommunerne har fuld metodefrihed i forhold til læreplanerne blot de dækker 6 centralt definerede overordnede temaer. Der er derfor også stor forskel på, hvordan forskellige kommuner har implementeret læreplanerne. I nogle kommuner udarbejdes der centralt ret stramme retningslinier for, hvordan der skal udarbejdes læreplaner og der er typisk en fast skabelon. I andre kommuner er der større frihedsgrader for institutionerne. Fordelen ved faste skabeloner er, at institutionerne hjælpes på vej, og at det er nemmere at sammenligne institutionerne på tværs af kommunen. Omvendt betyder en større metodefrihed, at institutionerne måske tager større ejerskab til læreplanerne i deres kvalitetsudvikling. Nogle kommuner har ansat en udviklingskonsulent, der skal hjælpe institutionerne med at lave læreplaner bl.a. så planerne ikke opleves som en for stor administrativ byrde. Der er ikke krav om, at læreplanerne udarbejdes for hver enkelt dagplejer der kan udarbejdes en samlet læreplan for hele kommunens dagpleje under ét. Kommunen kan også vælge at lave en pædagogisk læreplan pr. område/distrikt. Kommunerne bør være opmærksomme på, at dagplejernes administrative arbejde i forhold til læreplanerne begrænses. 153

155 Forenkling også et kommunalt ansvar Børnemiljøvurderinger undgå overimplementering Der skal for hver enkelt institution udarbejdes en børnemiljøvurdering og handleplaner for både det psykiske, det fysiske og det æstetiske børnemiljø. Der er stor metodefrihed for kommunerne i forhold til, hvordan børnemiljøvurderingerne skal gennemføres. Kommunerne kan med fordel kritisk gennemgå, om arbejdet med børnemiljøvurderinger er gjort for omfattende set i forhold til lovens minimumskrav. Forenkling af sprogvurderinger Med den ny dagtilbudslov fra 1. august 2007 blev kommunerne forpligtet til at tilbyde sprogvurdering til alle 3-årige børn samt opfølgende sprogunderstøttende aktiviteter efter behov. Det er frivilligt for forældrene, om de vil tage imod tilbuddet. Det er et stort arbejde at gennemføre disse vurderinger, og i mange kommuner vil både forberedelse, gennemførelse og efterbearbejdelse af vurderingen, kontakten til forældrene og den efterfølgende opfølgning være uddelegeret til dagtilbuddene og pædagogerne på de enkelte stuer. Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) er ultimo 2007 udkommet med et hæfte, der samler op på konkrete erfaringer fra fem foregangskommuner, der har tilbudt sprogvurderinger i flere år altså før det blev lovpligtigt. Hæftet er tænkt som inspiration til kommunerne og formålet er "at bidrage til at kommunerne foretager et informeret valg af, hvordan de vil håndtere opgaven med at tilbyde sprogvurderinger". Der gøres opmærksom på, at hæftet udelukkende bør ses som inspiration, da flere af anbefalingerne kan virke ressourcedrivende og ligger udover den kompensation, der er givet på baggrund af lovkravene. Kommunerne er derfor ikke forpligtet til at følge EVA's anbefalinger. 154

156 11. Forenkling på dagtilbudsområdet Øvrige forenklingsforslag på dagtilbudsområdet Integration af virksomhedsplaner og læreplaner Mange kommuner har virksomhedsplaner på dagtilbudsområdet. Disse planer opleves af mange institutioner som en stor administrativ byrde, og ofte er det et langt og tungt dokument, som kun i begrænset omfang er styrende for dialogen med forvaltning eller med brugerne. Nogle kommuner har med held integreret virksomhedsplaner og læreplaner til et samlet dokument. Andre kommuner har i forbindelse med indførelse af aftalestyring på området helt afskaffet virksomhedsplanerne. Gør ikke modulordninger/familiefleksordninger for bureaukratiske En række kommuner har indført modulordninger på dagtilbudsområdet som indebærer, at forældrene vælger om deres børn skal være der få eller mange timer, og kun betaler derefter. Modulordninger kan være administrativt tunge. Endvidere indebærer modulordningerne en udfordring for pædagoger, når forældre ikke holder sig til de moduler, som de har tilvalgt. Velfærdsministeriet har i 2008 udgivet en rapport om familieflexordninger og i 2009 en mindre håndbog med anbefalinger og vejledning til at indføre og administrere ordningen. I håndbogen findes ligeledes forskellige eksempler på, hvordan familiefleksordningen kan administreres

157 Forenkling også et kommunalt ansvar Af håndbogen og undersøgelsen fremgår blandt andet at der bør være nogle overordnede retningslinier for brugen af familiefleksordningen i dagtilbuddene. Men hvis medarbejdere, ledere og forældrene har indflydelse på tilrettelæggelse af dagligdagen, bliver det muligt at tage hensyn til lokale forskelle og gøre dagligdagen mere fleksibel for stram en administration af ordningen kan medføre større utilfredshed blandt forældrene. Forvaltningen bør være i dialog med ledelsen i dagtilbuddene om, hvorledes en modulordning bedst kan administreres, så der sikres en balancegang mellem dagtilbuddenes planlægningsbehov og forældrenes behov det er nødvendigt med en vis kontrol af timeforbruget, men for meget kontrol frem for tillid kan påvirke forholdet mellem pædagog og forældre negativt. flere dagtilbud har gode erfaringer med at lade dagtilbudslederen og ikke den enkelte pædagog tage en eventuel snak med forældrene, hvis der er problemer i forhold til forældrenes forbrug af timer. Lean i dagtilbud Nogle kommuner arbejder med Lean i dagtilbud, således at de administrative opgaver i hverdagen i mindst muligt omfang tager tid fra børnene, og så der bliver ro omkring det pædagogiske arbejde. Det kan f.eks. handle om at have rutiner for, hvem der har forældrekontakt og hvornår der dokumenteres mv. Det kan også handle om at have computere ude på stuerne, så dokumentation ikke bagefter skal skrives rent. 156

158 11. Forenkling på dagtilbudsområdet Pengene følger barnet -modeller en svær administrativ opgave for institutionerne I nogle kommuner anvender man pengene-følger-barnet -modeller i budgetterne. Institutionerne budget bestemmes her ud fra en beregning af det gennemsnitlige antal børn, som forventes at skulle passes i den enkelte institution. Og ved budgetårets afslutning sker en regulering af budgettet på basis af det faktisk antal passede børn. Pengene-følger-barnet -modeller komplicerer institutionernes økonomistyringsopgave, fordi udgifterne løbende skal tilpasses til det faktisk antal passede børn. Kommuner med sådanne modeller bør derfor være særlig opmærksomme på, om institutionerne får tilstrækkelig support til at løse økonomistyringsopgaven. Forenkling i arbejdet med børn med særlige behov Arbejdet med børn med særlige behov indebærer nogle bestemte krav til skriftlig dokumentation af aktiviteter, samt kommunikation med specialister og rådgivere uden for daginstitutionen. Kommunerne kan være opmærksomme på, om arbejdsgange og procedurer vedrørende børn med særlige behov er opdaterede og overveje, om arbejdsgangene kan forenkles. Bl.a. kan der sættes fokus på: om det er klart for den enkelte medarbejder, hvem der skal rettes henvendelse til for at bringe eventuelle bekymringer videre om den enkelte medarbejder kender til sagsbehandlingstiden og sagens videre forløb om medarbejdere i dagtilbud generelt har kendskab til den konkrete gennemførelse af kommunens sammenhængende børnepolitik i relation til de instanser, dagtilbuddene kan samarbejde med i kommunen 157

159 Forenkling også et kommunalt ansvar 12. Forenkling på beskæftigelsesområdet Kommunernes indsats på beskæftigelsesområdet er i høj grad reguleret af statslige regler, og kommunerne har længe efterspurgt forenkling af reglerne på området. Der er imidlertid også områder, hvor kommunerne selv kan afbureaukratisere indsatsen på beskæftigelsesområdet. Kapitlet beskriver en række konkrete forslag til, hvordan indsatsen kan forenkles. Forslagene retter sig mod overgangen til et enstrenget arbejdsmarkedssystem, effektivisering af sagsgange i jobcentrets modtagelse, snitflader mellem jobcenter og ydelseskontor, samarbejdet med sundhedsvæsnet og bedre resultatstyring. 158