Evaluering af EU-foranstaltninger i sektoren for tørret foder

Transkript

1 1 Evaluering af EU-foranstaltninger i sektoren for tørret foder AND-International (Paris), COGEA (Rom), Universitetet i Lleida (Lleida) og Dansk Landbrugsrådgivning (Århus) for Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug RESUME 1. ØKONOMISKE ASPEKTER AF SEKTOREN FOR TØRRET FODER I lå produktionen af tørret foder i EU 25 på 4,5 mio. t, hvoraf 80 % var lucerne og 20 % græs. Produktionen berørte 17 medlemsstater, hvoraf 8, der tegnede sig for over 97 % af produktionen, indgår i analysen. Spanien er den største EUproducent (45 % af den samlede produktion), hvorefter kommer Frankrig (24 %), Italien (15 %) og Tyskland (7 %). Nederlandene, Danmark, Det Forenede Kongerige og Den Tjekkiske Republik tegner sig i alt for 8 % af den samlede produktion. Over halvdelen af produktionen er koncentreret om tre områder: Ebro-dalen, Po-dalen og regionen Champagne-Ardenne. Industriens omsætning anslås for 2005/2006 til 550 mio. EUR eller 0,9 % af omsætningen i Europas foderproduktionssektor. Sektoren beskæftiger ca personer, heraf i sektorer, der er direkte tilknyttet denne aktivitet. Med ha repræsenterer sektoren for tørret foder under 1 % af det areal, der årligt anvendes til dyrkning af grøntfoder i EU 25 (herunder græsningsarealer). For lucernes vedkommende bruges 23 % af arealet til tørret foder. Tørret foder bidrager med 15 % af de vegetabilske proteiner, der bruges i EU % forbruges uden tilførsel eller iblanding af andre materialer. Hovedparten af det tørrede foder bruges til malkekvæg (63 %). Opdræt af malkefår og -geder udgør 18 % af salget og kaninopdræt 10 %. Som fordele ved tørret foder nævner køberne opbevaring, regelmæssighed og fortræffelig sundhedskvalitet. Ud over et højt proteinindhold tilfører tørrede græs- og bælgplanter drøvtyggerne fibre, kalcium og andre ønskelige næringsstoffer (f.eks. Omega 3). Dets største svaghed er de høje produktionsomkostninger sammenlignet med prisen på dets væsentligste erstatningsprodukt i opdrættet, nemlig soja. Sektorens udviklingsmuligheder ligger i den stigende efterspørgsel fra hestesportsektoren, brug af biomasse som energikilde og fabrikkernes forbedrede varme- og CO 2 -regnskaber. Blandt truslerne kan nævnes de stigende energipriser, hensyn til CO 2 -udslip og fremkomsten af nye erstatningsprodukter (f.eks. blandingsprodukter fra biobrændstofsektoren). 2. EVALUERING AF DEN FÆLLES MARKEDSORDNING FOR TØRRET FODER 2.1. DEN FÆLLES MARKEDSORDNING FOR TØRRET FODER Den første støttepolitik for produktion af tørret foder blev indført i I betragtningerne til den første forordning understreges målsætningen, nemlig udvikling af produktionen af vegetabilske proteiner for at afhjælpe EU's underskud. Støtten blev koncentreret omkring forarbejdningsindustrien, og ordningen blev ændret flere gange inden reformen i Den nye ordning, som trådte i kraft i 2005, omfatter en direkte afkoblet støtte til historiske producenter og harmoniserer de koblede beløb, der tildeles to former for forarbejdning: tørring af grønfoder og formaling af soltørret foder (33 EUR/t færdigprodukt).

2 2 Støttesystemet har siden 1985 været omfattet af en maksimal garantimængde, som fordeles mellem medlemsstaterne i nationale garantimængder. Det kan konstateres, at produktionsmængden ligger omkring den maksimale garantimængde, mens der er store forskelle i udnyttelsen af de nationale garantimængder: medlemsstater med middelhavsklima har udviklet deres produktion, mens medlemsstater mod nord og øst har reduceret deres SVAR PÅ UNDERSØGELSENS SPØRGSMÅL Tema 1: støttens effektivitet før og efter reformen. SP 1 I hvilket omfang har systemet bidraget til at forbedre udbuddet af proteinrigt foder til animalsk produktion? Den fælles markedsordning har gjort det muligt at udvikle produktionsmængden til over den maksimale garantimængde. Tørret foder værdsættes af brugerne på grund af prisen og ikke kun proteinindholdet. Priserne bestemmes af markedet. De kvalitetsorienterede segmenter, som har mulighed for at føre en politik med højere priser, repræsenterer omkring 20 % af mængden. SP 2 I hvilket omfang har systemet bidraget til at fremme et regelmæssigt udbud af grøntfoder for forarbejdningsvirksomhederne? Et rentabilitetstab for industrien, der delvis skyldes, at EU-støtten har været reduceret siden 1995, og at energipriserne er steget, har ført til, at mange anlæg er blevet lukket, virksomheder er forsvundet, og produktionen er faldet. Dette rentabilitetstab har især vist sig i produktionskædens første led, hvor der har været et kraftigt fald i de priser, producenterne tilbydes. Disse lidet tiltrækkende priser medfører et fald i forsyningsmængden. De sydlige medlemsstater har ikke oplevet en tilsvarende udvikling på grund af de lavere forarbejdningsomkostninger. Reformen fra 2003, der trådte i kraft i 2005 og 2006, understreger samme tendens: faldet i de priser, som producenterne tilbydes, berører denne gang medlemsstaterne mod syd. For landene i nord har systemet indtil 2005/2006 gjort det muligt for en lille del af industrien at overleve, mens andre virksomheder er forsvundet, så systemet er ikke altid effektivt. Effektiviteten i forhold til målet med forsyningssikkerhed for forarbejdningsvirksomheder forringes med den nye reform, fordi en faldende pris vil demotivere producenterne endnu mere. SP 3 - I hvilket omfang har producenterne haft fordel af systemet? Selvom systemet ikke omfatter en specifik mekanisme, der giver producenterne adgang til forarbejdningsstøtte, er der med kontraktsystemet som fastlagt i forordningen skabt en ordning, der har gjort det muligt at overføre en del af støtten gennem priserne, som fastlægges på et tilstrækkeligt tillokkende niveau. På grundlag af INLB-data har man sammenlignet rentabiliteten vedrørende faktoren jorder og faktoren arbejdskraft. Resultaterne viser, at den lavere anvendelse af arbejdskraft i foderdyrkningsbrug generelt har givet producenterne et højere (og stigende) afkast for faktoren arbejdskraft, selvom afkastet for faktoren jorder undertiden er lavere. Disse resultater bekræfter, at producenterne har haft en direkte fordel af forarbejdningsstøtten via priserne.

3 Tema 2: Miljø SP 4 I hvilket omfang har systemet samlet set haft negativ indvirkning på jord og vand? Analysen var især koncentreret om Spanien, hvor klimaforholdene og jordens beskaffenhed er de mest problematiske, og hvor der systematisk anvendes kunstvanding i dyrkningen. Generelt ser det ud til, at det større vandforbrug til dyrkning af lucerne i forhold til majs og vinterafgrøder betyder, at udviklingen af græsdyrkningsarealer har øget omfanget af kunstvanding i regioner, der er berørt af denne dyrkning. Hvis lucernedyrkning opgives til fordel for majsdyrkning som monokultur, anslås de årlige vandbesparelser til omtrent 270 mio. m 3 svarende til 3,2 % af det nuværende forbrug. SP 5 I hvilket omfang har systemet som helhed medført en uønsket stigning i forbruget af fossile brændstoffer? Hvilke følger har det haft for miljøet? Energiforbruget i industrien for tørret foder er en af de direkte bruttovirkninger af den fælles markedsordning. De ligger i drivhusgasemissionerne, der blev anslået til 1,6 MteCO 2 før virkningerne af reformen ( ) og til 1,4 MteCO 2 i produktionsåret (forskellen skyldes nedgangen i den forarbejdede mængde). Fossile brændstoffer dækkede 90 % af industriens energibehov i svarende til toe. Vedvarende energi udvikler sig langsomt og uensartet i medlemsstaterne. Den fælles markedsordning har kun haft begrænset indflydelse på modtagernes valg af teknik og brændstof. Reformen i 2003 har medført en nedgang i produktionen af tørret foder (-16 % i ) og et deraf følgende og tilsvarende fald i forbruget af fossile brændstoffer, men har dog ikke bidraget til en betydelig stigning i mængden af soltørret foder (bortset fra i begrænset omfang i Italien). SP 6 I hvilket omfang har systemet som helhed haft en positiv indvirkning på miljøet, og hvad er muligheden for at øge denne positive indvirkning? De store og uomtvisteligt positive følger for miljøet, der kan betragtes som direkte bruttovirkninger af den fælles markedsordning, er relateret til landbrugets produktion af grøntfoder med henblik på forarbejdning til tørret foder. Følgerne kan tilskrives en række agronomiske faktorer (den positive indvirkning fra dyrkning af bælgplanter, især lucerne, er større end fra dyrkning af græskløverblanding eller græs, hvilket især skyldes førstnævntes evne til at opfange kvælstof og binde den i jorden) og hænger sammen med anvendelsen og forbedringen af jorden i hver lokal sammenhæng. Indvirkningens art og omfang er følgelig meget forskellig alt efter området og især skiftene i intensiv dyrkning af hovedafgrøder: med 5 % af ULA i Champagne er der tale om et ikke ringe bidrag, mens 16,6 % af ULA i Po-dalen er et endog særdeles positivt bidrag. På lokalt plan gør dyrkning af foder med henblik på tørring det muligt hvert år at spare omkring t kvælstofholdig kunstgødning, toe fossilt brændsel og 1 mio. CO 2 -ækvivalent drivhusgas sammenlignet med erstatningskulturer i hvert område. På globalt plan (klimaændringer, forbrug af ressourcer og jord osv.) er konklusionen meget mere usikker, især på grund af udviklingen i videnniveau og strategier og fraværet af valideret metodologi på internationalt plan.

4 Tema 3 - Effektivitet og sammenhæng SP 7 I hvilket omfang har systemet evnet at opnå de ønskede virkninger? Den budgetmæssige effektivitet er begrænset. Analysen viser, at hektarstøtten til tørret foder før reformen var meget større end til alternative afgrøder (før afkobling: korn og oliefrø). Trods den reducerede koblede støtte og ophævelsen af forskellen mellem kunsttørret og soltørret foder efter vedtagelsen af forordning (EF) nr. 1786/2003 er støtte- og forvaltningsudgifterne stadig meget høje i forhold til enhedsværdien af de fremstillede proteiner. Undersøgelsen på stedet har afdækket meget forskellige forvaltningsomkostninger, der varierer fra virksomhed til virksomhed og mellem medlemsstaterne. SP 8 - I hvilket omfang stemmer systemet i dets nuværende form overens med målsætningerne for den fælles landbrugspolitik (efter reformen i 2003 og inklusive politikken for udvikling af landdistrikter for )? 1- Sammenhæng mellem det nuværende system og målsætningerne for den fælles landbrugspolitik efter reformen Det nuværende system stemmer ikke overens med målsætningen om at liberalisere markedet, da eksistensen af en stadig koblet støtte gør det muligt for operatørerne at opretholde en incitamentordning for landbrugsproducenter og dermed også en fordrejende virkning. Det er kun delvis overensstemmende med målsætningen om sektorens levedygtighed. For landbrugets vedkommende kan man konstatere, at bedrifterne er blevet styrket, men for industrien har den reducerede koblede støtte (sammen med andre kontekstbestemte faktorer) bidraget til at mindske rentabiliteten og den økonomiske levedygtighed. Udsigterne er en hurtig tilbagegang for mange aktører, især i de nordlige lande. Det er kun delvis overensstemmende med målsætningen om at bevare miljøet. For landbrugets vedkommende har den delvise afkobling medført en begrænsning af de arealer, der bruges til lucernedyrkning, i nogle områder med intensiv dyrkning, og at lucernen er blevet udskiftet med kulturer med en større indvirkning på miljøet. For industriens vedkommende er nedgangen i brændstofforbrug fortsat kun begrænset. Det stemmer ikke overens med målsætningen om at forenkle forvaltningssystemet, da der findes to administrationssystemer, et for afkoblet og et for koblet støtte. 2- Sandsynlige følger af en total afkobling i forhold til målsætningerne. Hvis der indføres en total afkobling, vil målet med at liberalisere markedet være nået. Vedrørende sektorens levedygtighed: afkoblingen vil i princippet føre til en kraftig reduktion af forarbejdningssektoren, især i landene mod nord. Hvis der ikke findes betydelige omstillingsmuligheder, vil lukningen af de fleste fabrikker betyde økonomisk tilbagegang og faldende beskæftigelse i de berørte områder, hvilket ikke stemmer overens med målsætningerne og strategien for udviklingen af landdistrikter. Bevaring af lokalmiljøet: For landbrugets vedkommende vil en fuldstændig afkobling have yderst negative følger, fordi der vil ske et skift fra dyrkning af foder til reformafgrøder (mere gødning, flere pesticider, mere forurening, mere erosion og mindre biodiversitet). Den positive indvirkning på omfanget af kunstvanding i Spanien ville være meget begrænset. Denne udvikling strider mod målsætningerne og strategierne for udviklingen af landdistrikter og bæredygtig udvikling. For industriens vedkommende vil lukningen af tørringsfabrikker få en positiv indvirkning på miljøet, fordi forbruget af fossile brændstoffer og CO 2 -emissionerne forsvinder, hvilket stemmer overens med målsætningen.

5 5 Med hensyn til en forenkling af forvaltningssystemet vil en fuldstændig afkobling gøre det muligt at nå dette mål. SP 9 - I hvilket omfang svarer målsætningerne for systemet til de generelle behov hos producenter, slutbrugere og landbrugsområder? Forsyningssikkerheden og et ligevægtigt EU-marked for vegetabilske proteiner til kvæg (den fælles markedsordnings oprindelige mål) afhænger kun ganske marginalt af understøttet produktion af tørret foder (2 % af forsyningen af proteinholdige afgrøder). Når levnedsmiddelproducenterne sætter pris på tørret foder, skyldes det mere foderets egenskaber som industriel råvare (regelmæssighed og sundhedskvalitet) end dets indhold af proteiner eller fibre. Foderet er ikke uundværligt for industrien, men interessant på grund af dets pris sammenlignet med prisen på andre råvarer. Systemet opfylder dog delvis visse behov: hos producenterne, enten fordi de får adgang til et givtigt marked, eller fordi de får rådighed over en kultur, der er interessant rent ergonomisk hos opdrættere af malkekvæg/producenter af foder til tørring, fordi de kan optimere arbejdstid, potentiale for foderproduktion, rationer til besætningen og kvægdriften hos opdrættere, der forbruger, men ikke selv producerer, dvs. navnlig kaninavlere, producenter af mælk til AOC-oste eller producenter med meget intensiv produktion. På det territoriale plan opfylder systemet forskellige kollektive behov: fordi systemet tilbyder et alternativ til dyrkning af korn og olieholdige frø, der kræver flere kemikalier og især kvælstof, og dermed gør det muligt at nedbringe forureningen af vandløb i Spanien er lucernens evne til at strukturere jorden et effektivt våben mod erosion, især når alternativet er majsdyrkning i nogle regioner eller små områder (Champagne-Ardennerne, den nordlige del af Nederlandene eller visse dele af Ebro-dalen) er tørring en strategisk eller betydelig kilde til jobskabelse. 3. ANBEFALINGER 3.1. DEN NUVÆRENDE STØTTEORDNING KAN IKKE FØRES VIDERE I SIN NUVÆRENDE FORM OG HELLER IKKE BLOT GØRES TIL GENSTAND FOR EN MARGINAL TILPASNING Af de ovenfor anførte årsager må den nuværende støtteordning for tørret foder ikke føres videre i sin nuværende form. Udviklingen under den fælles landbrugspolitiks første søjle må nødvendigvis være en ophævelse af støtten. De positive følger for miljøet og udviklingen af landdistrikter henhører i højere grad under den anden søjle. De direkte følger af at ophæve den koblede støtte er: et drastisk fald i produktionsmængden på omkring 80 % tab af arbejdspladser, indtægter, industrianlæg og viden. Muligheden for at omskole de berørte personer er begrænset i 30 % af tilfældene i sparsomt befolkede landdistrikter indtægten for bedrifter, der producerer grønfoder, men går over til andre produktioner, vil sandsynligvis ikke blive påvirket, hvilket også gælder forsyninger til virksomheder, der fremstiller blandingsfoder til dyr

6 6 de lokale miljøfordele går tabt der vil være en "global" miljøfordel, fordi der ikke længere vil blive brugt fossile brændstoffer til tørring med en tilsvarende nedgang i CO 2 -emissioner BEVARING AF DE OPNÅEDE RESULTATER UNDER DEN FÆLLES MARKEDSORDNING NØDVENDIGGØR EN TILPASSET STØTTE De positive indvirkninger fra den fælles markedsordning vedrører nogle meget afgrænsede områder midt i EU og angår i alt væsentligt udviklingen af landdistrikter og bevaring af lokalmiljø. Sektoren kan ikke overleve uden koblet støtte. Bevaringen af de opnåede resultater under den fælles markedsordning, som er overvejende positivt henset til udviklingen af landdistrikter, forudsætter, at støtten flyttes fra den første til den anden søjle under den fælles landbrugspolitik. En sådan overførsel skal undersøges med friske øjne og uden fordomme. Dette forudsætter imidlertid en politisk vilje og større grad af inddragelse af de nationale myndigheder, således at der kan indføres en overgangsordning og -periode og i påkommende tilfælde overføres budgetmidler fra den fælles markedsordning til de nationale planer for udvikling af landdistrikter OVERGANGSFASE TIL DEN ANDEN SØJLE MED FASTLÆGGELSE AF NYE MÅLSÆTNINGER TILPASSET BEHOVENE Indførelsen af en overgangsordning nødvendiggøres af flere forhold såsom planlægning og tidsplan og især, at de nationale planer for udvikling af landdistrikter først er blevet færdige for ganske nylig. En overgangsperiode er nødvendig af hensyn til grøntfoderproducenternes mulighed for at tilpasse sig situationen og en styrkelse af forarbejdningsvirksomhedernes konkurrenceevne, men også for at gøre det muligt at fastlægge lokale målsætninger for udvikling af landdistrikter, beskæftigelse og lokale miljømæssige fordele INTEGRATION I DE NATIONALE PROGRAMMER FOR UDVIKLING AF LANDDISTRIKTER Støtten til grøntfoderproduktion under de nationale planer for udvikling af landdistrikter kan begrundes på følgende to måder: Den kan fungere som modvægt mod intensiv produktion i områder med hovedafgrøder En specifik støtte til lucernedyrkning kan indgå i et sædskifte og således ydes af miljøhensyn. Den kan bidrage til at bevare arealer under græs og halvintensiv græsdyrkning i andre områder (Det Forenede Kongerige, Tyskland og Danmark) med en lokal strukturerende virkning på bedrifterne (der evt. går over til økologisk dyrkning) og flere miljøfordele (beplantede jorder, forskelligartede agro-økosystemer, udnyttelse af jorden, begrænsning af unødig trafik osv.). Støtten til investeringer i forarbejdningsindustrien (ønske om at skabe forbindelse mellem alle led i produktionskæden og om at sikre den bedste nyttiggørelse af produkterne (ønske om at investere i miljøfordele) kan ligeledes ydes til forskning i mere konkurrencedygtige produkter og processer.