Statsforvaltningens brev til en borger. Henvendelse vedrørende afslag på aktindsigt

Transkript

1 Statsforvaltningens brev til en borger Dato: Tilsynet Henvendelse vedrørende afslag på aktindsigt Du har den 19. februar 2015 og 14. august 2015 oplyst til Københavns Kommune, at du ønsker at klage til Statsforvaltningen over kommunens behandling af dine anmodninger om aktindsigt. Københavns Kommune har henholdsvis den 2. marts 2015 og den 17. august 2015 videresendt dine klager til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Vi har opfattet dine henvendelser som klager over følgende punkter: Afslag på i januar/februar 2015 at få aktindsigt i fire dokumenter vedrørende sagen om A med henvisning til, at der er tale om interne dokumenter, der kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 23, stk. 1, nr. 1. Afslag på i august 2015 at få aktindsigt i to dokumenter vedrørende sagen om A med henvisning til, at der er tale om henholdsvis et internt dokument, der kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 23, stk. 1, og et dokument, der kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 27, nr. 4. Statsforvaltningen Storetorv Aabenraa Sagsnummer.: SAGSBEHANDLER: Ann-Britt Møller Telefon: EAN-Nr skriv til os via borger.dk EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på I relation til sidstnævnte klage skal det bemærkes, at kommunen den 17. august 2015 har oplyst, at afslaget rettelig burde været givet med henvisning til bestemmelserne i forvaltningsloven. Resumé Statsforvaltningens efterprøvelse af, om kommunen har hjemmel til at meddele helt eller delvist afslag på aktindsigt, 1

2 forudsætter, at det kan konstateres, hvilke nærmere retlige og faktiske overvejelser der ligger bag kommunens afslag på indsigt i hvert enkelt dokument. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at der ikke i sagen foreligger et sådant prøvelsesgrundlag, idet det ikke klart fremgår, om det er forvaltningsloven eller offentlighedslovens regler, der efter kommunens vurdering skal finde anvendelse. Statsforvaltningen har på den baggrund anmodet Københavns Kommune om at genoptage sagens behandling og udarbejde en ny samlet afgørelse, som er ledsaget af en nærmere afklaring af, hvorvidt du er part i den underliggende sag om A i relation til, om det er forvaltningslovens eller offentlighedslovens regler, der skal finde anvendelse ved behandlingen af dine anmodninger om aktindsigt. Kommunen er i den forbindelse tillige anmodet om at begrunde nærmere hvilke retlige og faktiske overvejelser, der ligger bag en eventuel ny undtagelse af de enkelte dokumenter i overensstemmelse med reglerne herom. Såfremt dokumenter undtages fra aktindsigt, skal kommunen tage stilling til, om der kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet. Københavns Kommune er anmodet om at oplyse Statsforvaltningen om sagens endelige udfald. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Ved afgørelse af 14. januar 2015 har Københavns Kommune meddelt dig afslag på aktindsigt i en række oplysninger. Der fremgår blandt andet følgende af Københavns Kommunens afgørelse af 14. januar 2015: Du har i brev af 9. januar 2015 (sendt med mail af samme dato) bedt om aktindsigt i dokumenter i sagen i perioden 18. september 2013 til 31. marts I den nævnte periode har vi eksternt haft den vedlagte mailkorrespondance. Om lidt sender jeg en yderligere mail, hvori materialet til B er vedlagt. Ellers er alt internt materiale, som vi ikke er forpligtet til eller ønsker at give aktindsigt i. Vi henviser til lov om offentlighed i forvaltningen, 23, stk. 1, hvorefter vi kan undtage interne dokumenter. Ved brev af 23. februar 2015 har Københavns Kommune yderligere oplyst følgende: Efter nærmere overvejelser er vi kommet frem til, at kopi af hovedjournal vel er et internt dokument, men det har et indhold, som man har krav på at se. Det vedlægges i 2 pdf-filer. Du har ret i, at sagen startede med henvendelsen den 18. september 2013 fra landinspektøren. Den første tid gik med at diskutere, om sagen skulle behandles af Økonomiforvaltningen eller Teknik- og Miljøforvaltningen. Da det var afgjort i jan. 2014, oprettede vi sagen og lagde det ind, vi havde. 2

3 Endvidere fremgår der blandt andet følgende af Københavns Kommunes afgørelse af 4. august 2015: Statsforvaltningen har bedt om at få to dokumenter. Det ene er forvaltningens svar af 27. februar 2015 til C. Det andet er Ds notat af 20. februar 2015 om procesrisikoen i forhold til sagen om A. Du henviser nu til, at dokumenterne ikke længere er interne, hvis de er sendt til Statsforvaltningen. Denne argumentation er kun relevant vedr. svaret til C. Ds notat er tilbageholdt med henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen 27, stk. 4. Vi har sendt svaret til C til Statsforvaltningen, men fremhævet, at det alligevel er undtaget fra aktindsigt i henhold til 23, stk. 1, litra 1. Notatet fra D har vi ikke sendt til Statsforvaltningen, men bedt om en nærmere begrundelse for, at de skal have det. Det har de ikke svaret på. Hvis en myndighed nægter at udlevere internt materiale, kan ansøgeren klage over afgørelsen, og klageinstansen kan kræve at se dokumenterne for at kontrollere, om de virkelig er interne. Hvis det betyder, at dokumenterne derefter ikke længere er interne, er 23, stk. 1, litra 1 uden mening. Det fremgår da også ad 23, stk. 2: Dokumenter omfattet af stk. 1, der afgives til udenforstående, mister deres interne karakter, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde. Her er afgivelsen sket af retlige grunde. Dokumentet vurderes derfor ikke at miste sin interne karakter ved afgivelsen til Statsforvaltningen, idet dokumentet afgives til en overordnet myndighed i forbindelse med behandlingen af en klagesag. Dette antages at gælde, hvad enten klagen vedrører den underordnede myndigheds afslag på aktindsigt i interne dokumenter eller vedrører en klage over den underordnede myndigheds materielle afgørelse i en sag. Dette fremgår af Karnov-noten til OFL 23, stk. 2, 2. led. Jeg fastholder således afslaget på aktindsigt i de to dokumenter. Ved brev af 17. august 2015 har Københavns Kommune yderligere oplyst følgende: Fra E har vi modtaget nedenstående klage af 14. august 2015 over et ligeledes nedenstående afslag på aktindsigt i nogle dokumenter i A-sagen. Afslaget er givet med henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen 23, stk. 1, for så vidt angår svaret af 27. februar 2015 til C og til lov og offentlighed i forvaltningen 27, stk. 4, for så vidt angår Ds notat af 20. februar Afslaget burde rettelig været givet med henvisning til de tilsvarende bestemmelser i forvaltningsloven. Lovenes hovedregel er, at sådanne dokumenter er undtaget fra aktindsigt, og vi har ikke fundet, at hovedregel burde fraviges i forbindelse med denne anmodning. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Det tilsyn som Statsforvaltningen udøver over for en kommune er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, 3

4 der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning. Statsforvaltningen kan derfor ikke tage stilling til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af den offentlige lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag. Statsforvaltningen er derfor ikke en klageinstans. Det følger af kommunestyrelseslovens 48 a, at Statsforvaltningen kun rejser en sag, hvis der foreligger oplysninger, der giver os grundlag for at antage, at kommunen eller regionen har overtrådt den lovgivning, som vi påser overholdelsen af. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Offentlighedsloven finder anvendelse på al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning, jf. offentlighedslovens 2, lov nr. 606 af 12. juni Det fremgår af offentlighedslovens 7, stk. 1 og 2, at enhver med de undtagelser, der er nævnt i 19 35, kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med deres virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet føler af regler om tavshedspligt m.v. jf. princippet om meroffentlighed i 14. Endvidere fremgår der af offentlighedslovens 14, stk. 1, at det i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt skal overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger. 1. Offentlighedslovens 23, stk. 1, nr. 1 Med henvisning til offentlighedslovens 23, stk. 1, blev du ved afgørelse af 14. januar 2015, som siden blev ændret ved brev af 23. februar 2015, af Københavns Kommune meddelt afslag på aktindsigt i følgende fire dokumenter: Notat om håndhævelse af skødeservitut, udkast til notat til borgmesteren om håndhævelse af servitut, internt notat om A vedrørende håndhævelse af skødeservitutter og arbejdsdokument orientering om håndhævelse af servitut i A. Kommunen henviste til, at der er tale om interne dokumenter. Endvidere blev du med henvisning til offentlighedslovens 23, stk. 1, nr. 1, ved afgørelse af 4. august 2015 meddelt afslag på aktindsigt i forvaltningens svar af 27. februar 2015 til C, idet der blev henvist til, at der er tale om et internt dokument. Efter offentlighedslovens 23, stk. 1, anses som interne dokumenter 1) dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående, 2) dokumenter, der efter 24, stk. 1, udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har 4

5 eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, og 3) dokumenter, der efter 25 udveksles i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer. Ved brev af 17. august 2015 har Københavns Kommune oplyst, at afslaget rettelig burde være blevet givet med henvisning til de tilsvarende bestemmelser i forvaltningsloven. 2. Offentlighedslovens 27, nr. 4 Med henvisning til offentlighedslovens 27, stk. 4, blev du ved afgørelse af 4. august 2015 af Københavns Kommune meddelt afslag på aktindsigt i notat af 20. februar 2015 udarbejdet af D. Det bemærkes, at Statsforvaltningen antager, at der er tale om en skrivefejl, og at der rettelig menes offentlighedslovens 27, nr. 4. Notatet af 20. februar 2015 er udarbejdet af D. Notatet er en vurdering af risikoen for, at Statsforvaltningen kommer til et resultat, som går imod Københavns Kommune. Efter offentlighedslovens 27, nr. 4, omfatter retten til aktindsigt ikke kommunens brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser af, om retssag bør føres. Herudover vil brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål, der ikke har en direkte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor et sagsanlæg må underforstås som en nærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 27, nr. 4. Formålet med bestemmelsen er at sikre, at det offentlige på samme måde som en modpart har ret til at søge fornøden sagkyndig bistand, uden at modparten gennem aktindsigt skaffer sig kendskab til myndighedens interne overvejelser om, hvorvidt og hvordan en sag skal føres. Ved brev af 17. august 2015 har Københavns Kommune oplyst, at afslaget rettelig burde være blevet givet med henvisning til de tilsvarende bestemmelser i forvaltningsloven. 3. Forvaltningsloven eller offentlighedsloven Københavns Kommune meddelte dig ved afgørelsen af 14. januar 2015, som siden blev ændret ved brev af 23. februar 2015, afslag på aktindsigt i fire konkrete dokumenter med henvisning til, at der er tale om internt materiale, som kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 23, stk. 1. Endvidere har Københavns Kommune ved afgørelse af 4. august 2015 meddelt dig afslag på aktindsigt i to konkrete dokumenter med henvisning til, at det ene dokument er et internt dokument, der er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens 23, stk. 1, nr. 1, og det andet dokument er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens 27, nr. 4. Ved brev af 17. august 2015 har Københavns Kommune korrigeret afslaget af 4. august 2015 ved at oplyse, at afslaget rettelig burde have været givet efter de tilsvarende bestemmelser i forvaltningsloven. 5

6 På baggrund af afgørelserne og de efterfølgende breve fra Københavns Kommune, er det Statsforvaltningens opfattelse, at der er tvivl om, hvorvidt du af Københavns Kommune er vurderet som værende part i den underliggende sag om A, hvilket har betydning for, hvorvidt det er forvaltningslovens eller offentlighedslovens regler, der skal finde anvendelse i forbindelse med behandlingen af dine anmodninger om aktindsigt. Det er først i brev af 17. august 2015, at Københavns Kommune henviser til, at det er forvaltningslovens regler, der skal finde anvendelse, uden at kommunen dog nærmere angiver de konkrete bestemmelser i forvaltningsloven. Statsforvaltningen må forstå udmeldingen i kommunens brev af 17. august 2015 som vedrørende afgørelsen af 4. august Herefter rejses spørgsmålet om, hvorvidt kommunen med udtalelsen om retsgrundlaget i brevet af 17. august 2015 tillige mener, at du er part i den underliggende sag om A i relation til din tidligere anmodning om aktindsigt, som blev besvaret ved afgørelse af 14. januar 2015, men hvor der henvises til en bestemmelse i offentlighedsloven. Statsforvaltningens efterprøvelse af, om kommunen har hjemmel til at meddele helt eller delvist afslag på aktindsigt, forudsætter, at det kan konstateres, hvilke nærmere retlige og faktiske overvejelser der ligger bag kommunens afslag på indsigt i hvert enkelt dokument. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at der ikke i sagen foreligger et sådant prøvelsesgrundlag, idet det ikke klart fremgår, om det er forvaltningsloven eller offentlighedslovens regler, der efter kommunens vurdering skal finde anvendelse. Statsforvaltningen har på den baggrund anmodet Københavns Kommune om at genoptage sagens behandling og udarbejde en ny samlet afgørelse, som er ledsaget af en nærmere afklaring af, hvorvidt du er part i den underliggende sag om A i relation til, om det er forvaltningslovens eller offentlighedslovens regler, der skal finde anvendelse ved behandlingen af dine anmodninger om aktindsigt. Kommunen er i den forbindelse tillige anmodet om at begrunde nærmere hvilke retlige og faktiske overvejelser, der ligger bag en eventuel ny undtagelse af de enkelte dokumenter i overensstemmelse med reglerne herom. Såfremt dokumenter undtages fra aktindsigt, skal kommunen tage stilling til, om der kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet. Københavns Kommune er anmodet om at oplyse Statsforvaltningen om sagens endelige udfald. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Københavns Kommune. 6

7 Udtalelsen vil blive offentliggjort på i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen kontorchef Ann-Britt Møller 7