NEW PUBLIC MANAGEMENT generelt + NPM i Danmark

Transkript

1 Oplæg til VELFERDSKONFERENCEN 2009, Oslo, seminar B4 NPM fra A til Å SAS Scandinavia Hotel, 03. marts 2009 NEW PUBLIC MANAGEMENT generelt + NPM i Danmark Økonom, cand. Scient. Adm., Henrik Herløv Lund, Kendt fra Den Alternative Velfærdskommission i Danmark 1

2 INDHOLD AF OPLÆG Del 1: Baggrund og rødder for New Public Management. Del 2: Principiel kritik af teorierne bag NPM og af NPM s konsekvenser for velfærdsstaten. Del 3: NPM og nyliberalisme i Danmark. 2

3 PERSONLIG PRÆSENTATION: Navn: Henrik Herløv Lund. Uddannelse: Økonom. Baggrund: Den danske velfærdsbevægelse (Den Alternative Velfærdskommission) 3

4 PUBLIKATIONER om NPM NYLIBERALISMEN, VELFÆRDEN OG KVALITETSREFORMEN, 2007 NEW PUBLIC MANAGEMENT rehabilitering af markedet MOD DET TODELTE SAMFUND? Udkommer maj Se

5 NYHEDSBREV: KRITISKE ANALYSER Udgiver nyhedsbrevet: KRITISKE ANALYSER Abonnement gratis. Mail navn, organisation og mailadresse til Eller kontakt via hjemmesiden: 5

6 Del 1 New Public Management generelt Politisk baggrund og teoretiske rødder. 6

7 Indhold af del 1: 1.1. NPM modernisering af den offentlig forvaltning eller del af nyliberalt politisk projekt? 1.2. Politisk - filosofiske og økonomisk - teoretiske rødder til NPM Nyliberalismens og NPM s program for den offentlige sektor 7

8 1.1. NPM modernisering af den offentlige forvaltning eller del af nyliberalt samfundspolitisk projekt?8

9 NPM = MODERNISERING? Tradition siden 80 erne i Skandinavien: Indførelse af NPM reformer i den offentlige sektor betegnes som MODERNISERING. 9

10 Modernisering = camouflage betegnelse? Med betegnelsen modernisering fremstår NPM som fremskridtstænkning MEN betegnelsen camouflerer NPM s tilknytning til NYLIBERALISMEN 10

11 Fælles nyliberalistisk kerne i NPM reformer Fælles ideologisk udgangspunkt i Nyliberalismens dyrkelse af markedsøkonomi Fælles økonomisk - politisk mission: Markedets rehabilitering i f. t. velfærdsstaten Fælles nyliberalistisk tråd i policy - anbefalingerne: Markedsstyreformer til offentlige sektor 11

12 NPM del af nyliberalismen NPM altså klart del af et nyliberalt samfundspolitisk projekt for en mere nyliberal ssmafundsmodel 12

13 1.2. Politisk - filosofisk og økonomisk - teoretisk rødder til NPM. 13

14 1.2.1 NPM S POLITISK FILOSOFISKE UDGANGSPUNKT 14

15 NYLIBERALISMEN Liberalismens genfødsel i 60 erne/70 erne som nyliberalisme Centrale tænkere: Robert Nozick og Friedrich von Hayek Overordnet sigte: Markedets rehabilitering i f. t. velfærdsstaten 15

16 NYLIBERALISMENS GENERELELLE PROGRAM 1) Størst mulig liberalisering af selve markedsøkonomien. 2) Begrænsning af den velfærdsstatslige ressourcebeslaglæggelse og omfordeling 3) Indførelse af markedsløsninger og markedsstyring i den offentlige sektor 16

17 NPM S ØKONOMISK - TEORETISKE RØDDER 17

18 NPM s økonomisk teoretiske rødder NPM - teori PUBLIC CHOICE Teori: Nyliberal kritik af velfærdsstatens politiske styringssystem PRINCIPAL AGENT teori Nyliberal kritik af velfærdsstatens administrative styringssystem 18

19 Fælles sigte for nyliberale teorier: Revanchering af markedet Markeds fejl udgangspunkt for efterkrigstidens statslige regulering af markedet Mål for nyliberale teoretikere: At vise, at velfærdsstatens styring er lige så eller mere fejlbehæftet end markedets 19

20 PUBLIC CHOICE = politisk styring er imperfect Teoretikere: Buchanan, Downs Markedsmodellen overføres på politik = politik ses som konkurrence om maksimere stemmer Hovedtese: Demokrati ikke effektivt beslutningssystem Konkluderende påstand: Markedet ligeså eller mere effektivt styresystem som politik 20

21 PRINCIPAL AGENT teori = administrativ styring er imperfekt Central teoretiker: Niskanen. Markedsmodellen overføres på bureaukratiet = de offentligt ansatte maksimerer egne interesser i forhold til befolkning og politikere Konkluderende påstand: Heller ikke bureaukratiet afspejler befolkningens behov så effektivt som markedet. 21

22 1.3. NYLIBERALISMENS PRINCIP PROGRAM FOR DEN OFFENTLIGE SEKTOR 22

23 Konklusion Public choice og Principal Agent teorier Der er fejl i markedet, men de mere end opvejes af fejl ved velfærdsstatens politiske og administrative styresystemer ERGO SIKRES DEN MEST EFFEKTIVE SAMFUNDSØKONOMISKE STYRING OG FORDELING BEDRE GENNEM MARKEDET (end gennem velfærdsstaten) 23

24 GRUNDSTENEN FOR NPM ENDELIG PÅSTAND: MARKEDET MÅ REHABLITERES I FORHOLD TIL DEN IKKE MARKEDS-STYREDE OFFENTLIGE SEKTOR 24

25 NPM s reformprogram..(1) Højeste niveau: MARKEDSGØRELSE = dvs at offentlig produktion flyttes til privat sektor. Former : Privatisering, udlicitering 25

26 NPM s reformprogram..(2) Næsthøjeste niveau: MARKEDSSTYRING dvs at offentlig produktion styres / reguleres af markeds(lignende) mekanismer. Former: Brugerbetaling, frit valg, brugertilfredshedsundersøgelser, evalueringer, mål og resultatstyring. 26

27 NPM s reformprogram..(3) Laveste niveau: VIRKSOMHEDS- MÆSSIGE ORGANISATIONS - OG LEDELSESFORMER. Former: Virksomheds og koncern - struktur, managementledelse 27

28 - SAMMENFATNING AF DEL I 28

29 VI HAR SET.(1) At NPM ikke bare repræsenterer modernisering af den offentlige sektor Men er en del af et nyliberalt samfundspolitisk projekt 29

30 VI HAR SET.(2) At NPM ideologisk udspringer af liberalismens genfødelse som nyliberalistisk politisk og økonomisk filosofi Og at NPM teoretisk bygger på to nyliberalistisk funderede teorier: Public Choice skolen og Principal Agent teorier 30

31 VI HAR SET.(3) At nyliberalismen OG NPM - har overordnet mål: Markedets rehabilitering ift velfærdsstaten. Og at NPM reformer i den offentlige sektor bidrager hertil gennem: 1) Markedsgørelse 2) Markedsstyring 3) Managementledelse 31

32 Del II Kritik af teorierne bag NPM og Kritik af konsekvenserne af NPM for velfærden. 32

33 Indhold af del 2: 2.1. Kritik af de bagved NPM liggende teorier: Udtryk for grov forenkling og fordrejning af virkeligheden 2.2. Kritik af NPM som konkret forvaltningspolitik: - Begrænsning af demokratiet - Bureaukratisering af administrationen - Topstyring af offentligt ansatte 33

34 2.1. NYLIBERALISTISK TEORI UDTRYK FOR GROV FORENKLING OG IDEOLOIGSK FORDREJNING AF VIRKELIGHEDEN 34

35 Markedskonomien projiceres ned over ikke økonomiske områder Grundlæggende kritikpunkt mod nyliberalistisk teori: Økonomien - den markeds-økonomiske model projiceres ned over ikke økonomiske samfundsområder og styresystemer (politik, administration) 35

36 Økonomistisk reduktionisme Kritik: Grov forenkling og fordrejning, hvorved politik og administration reduceres til (markeds)økonomi. De særlige træk og funktioner og hensyn i politik og administration, som netop adskiller dem fra økonomi, forsvinder. 36

37 Reduktion af politiske mål Ikke-økonomiske mål i politik skubbes i baggrunden Men politik handler om meget andet end økonomi Fx lighed og solidaritet med de svageste 37

38 Reduktion af offentlige ansattes motivation Offentligt ansattes motivation reduceres til økonomisk egennytte Men: Offentligt ansatte motiveres også af faglighed og professionsetik, af embedsmands loyalitet samt af solidaritet med brugerne, demokratiske værdier Nyliberalismen tegner karikatur af offentligt 38 ansatte

39 2.2. Kritik af NPM som konkrete forvaltningsreformer: 39

40 2.2.1 NPM begrænser det politiske demokrati 40

41 Et udvidet offentligt produkt Offentligt leverede velfærdsydelser skal ikke blot tjene til individuelt forbrug Det offentlige skal levere et udvidet produkt Skal også sikre ikke økonomiske mål: fx lighed og hensyn til de svage, natur og miljø samt demokratiske mål 41

42 Markedsstyring på bekostning af ikke økonomiske hensyn På markedet bestemmer betalingsevne og købekraft dvs. de økonomisk stærke KRITIK: Når den offentlige sektor indrettes efter markedsstyring trænges de demokratiske mål for det offentlige i baggrunden: fx hensyn til de svage, 42 lighed

43 2.2.2 NPM fører til topstyring af de offentligt ansatte 43

44 NPM baseret på mistillid til offentligt ansatte NPM baseret på low trust- teorier dvs. mistillid til offentligt ansatte Offentligt ansatte ses ikke som medarbejdere, men som modspillere Derfor fører NPM til topstyring og øget kontrol af de offentligt ansatte 44

45 FORMER FOR TOPSTYRING Opbygning af hierakiske kontrol og rapporteringssystemer vedr. de offentligt ansattes indsattes Indførelse af management ledelsesformer dvs. hierakiske og centralistiske ledelsesformer Opsplitning og standardisering af de 45 offentligt ansattes arbejdsopgaver (lean)

46 TILSIDESÆTTER FAGLIGT OG PROFESSIONELT RÅDERUM KRITIK: Topstyring og centralisme medfører indskrænkning af offentligt ansattes faglige og professionelle råderum Og af offentlige mellemlederes ledelsesmæssige råderum 46

47 2.2.3 NPM bureaukratiserer den offentlige administration 47

48 Kvantitative målinger NPM indebærer, at offentlig produktion af velfærdsydelser underlægges markedsøkonomisk rationalitet Heraf følger, at produktionsresultatet skal opgøres dvs. at offentlige ydelser skal kunne måles og vurderes. 48

49 NPM medfører voldsom målings - og dokumentationsvækst NPM ledsages af voldsom vækst i måle - og rapporteringssystemer Hvilket sluger tid og personaleressourcer fra de borgerrettede ydelser og belaster de offentligt ansatte arbejdsmæssigt 49

50 KRITIK AF BUREAUKRATISERING Men disse målesystemer retter sig primært mod det kvantitativt målbare KRITIK: Ikke - kvantitative mål for offentlige ydelser skubbes i baggrunden: Faglighed, kvalitet og omsorg 50

51 - SAMMENFATNING AF DEL II 51

52 VI HAR SET.(1) At nyliberalistisk teori søger at revanchere markedsmodellen i forhold til velfærdsstaten ved at påvise lige så store eller større styringsfejl i velfærdsstatens politiske og administrative styring end i markedet 52

53 VI HAR SET.(2) Men at nyliberalistisk teori herved bygger på grov forenkling af virkeligheden, idet politik og administration teoretisk reduceres til markeder Der sker hermed en økonomistisk reduktionisme 53

54 VI HAR SET.(3) Og at NPM reformer har i den offentlige sektor 3 negative effekter 1) Fortrængning af politiske mål som lighed og demokrati 2) Bureaukratisering af den offentlige forvaltning 3) Topstyring af offentligt ansatte 54

55 Del III Nyliberalisme og NPM i Danmark - En introduktion. 55

56 INDHOLD 3.1. Træk af nyliberalismen i Danmark 3.2. Økonomisk udhuling af velfærden og den offentlige sektor i Danmark 3.3. NPM - styrereformer i den offentlige sektor i Danmark: Markedsgørelse, markedsstyring og Kvalitetsreform. 56

57 3.1. TRÆK NYLIBERALISMENS HISTORIE I DANMARK 57

58 Nyliberalismen i Danmark 90 erne: Socialdemokratisk new labour inspireret regering introducerer NPM som modernisering af den offentlige sektor 2001 i dag: Nyliberalistisk inspireret højre regering udbygger NPM Endvidere tages fat på økonomisk udhuling af offentlig sektor 58

59 DEN NYLIBERALISTISKE REGERINGS STRATEGI OG TAKTIK Strategiske MÅL: (ny)liberal omformning af samfunds- og velfærdsmodel Taktisk METODE: Gradvist fremadskridende nyliberale reformer 59

60 3.2. Økonomisk udhuling af velfærdsstaten og den offentlige sektor 60

61 Velfærdsstaten afsnøres fra Skattestop: finansieringssiden - Beløbsmæssig størrelse af ejendomsskat og punktafgifter fastfrosset siden Direkte skatter ikke steget siden

62 Skattelettelser Udover skattestoppet har den borgerlige regering gennemført skattelettelser i 2002 og

63 Det offentlige i DK mister skatteindtægter Takket være skattestop og skattelettelser har det offentlige i Danmark mistet 47 mia. kr i skatteindtægter Konsekvens på udgifts- /ydelsessiden: Gennem modsvarende udgiftsloft langsom økonomisk udhuling af velfærdsydelserne 63

64 KONSEKVENS På sigt vil offentlig velfærdsservice udgøre en aftagende del af samfundsøkonomien i forhold til privat forbrug/privat sektor Og når ressourcerne ikke øges i takt med demografi og velstand, forringes standard og kvalitet i offentligt leverede velfærdsydelser 64

65 3.3. NPM i den offentlige sektor i Danmark 65

66 MARKEDSGØRELSE 66

67 PRIVATISERING Omfattende privatisering af offentlige virksomheder påbegyndt allerede i 90 erne under socialdemokratisk regering Og videreført under den borgerlige regering siden

68 Eksempler på privatiseringer Gennemførte privatiseringer: Københavns lufthavn Tele Danmark Postgiro busser + færger Privatiseringer undervejs: DSB (tog) Post Danmark TV2 68 Dansk Olie og Naturgas, herunder elselskaber

69 UDLICITERING Udlicitering også påbegyndt under Socialdemokratisk regering i 90 erne, her dog fortrins af offentlige hjælpefunktioner (fx rengøring) Udlicitering intensiveret under borgerlige regering fra 2001, nu også ind i velfærdens kerneydelser (hjemmehjælp, sygehusoperationer) 69

70 Udliciteringens omfang 70

71 MARKEDSSTYRING 71

72 INDFØRELSE AF MARKEDSSTYRING 90 erne: Markedsstyring internt i den offentlige sektor: Koncernmodeller, managementledelse, konkurrence og frit valg indenfor det offentlige, kontraktstyring, mål - og resultatstyring Fra 2001: Frit valg mellem privat og offentlig leverandør indenfor ældrepleje 72 og indenfor sundhed

73 Frit valg af hjemmehjælp 73

74 KVALITETS REFORM 74

75 KVALITETSREFORM FOR UDBREDELSE AF NPM Den borgerlige regering 2007 gennemført en såkaldt kvalitetsreform Kvalitetsreform = program for yderligere udbredelse og intensivering af NPM i den offentlige sektor, navnlig i kommunerne 75

76 - SAMMENFATNING AF DEL III 76

77 VI HAR SET.(1) At indførelse af nyliberalistisk politik og NPM i Danmark sker i to omgange: 1) I 90 erne introduceres NPM af en new labour inspireret Socialdemokratisk regering 2) Efter 2001 forstærkes NPM af en nyliberalistisk inspireret centrum højre regering 77

78 VI HAR SET.(2) At introduktionen af NPM i 90 erne sker som modernisering og omfatter både markedsgørelse, markedsstyring og managementledelse At indførelsen af NPM fortsættes og intensiveres efter 2001 med særlig vægt på udlicitering og frit valg samt mål og resultatstyring (kvalitetsreformen) 78

79 VI HAR SET.(3) At nyliberalistisk politik efter 2001 endvidere går i gang med økonomisk udhuling af velfærdsstaten gennem skattestop og skattelettelser 79

80 - TAK FOR OPMÆRKSOMHEDEN 80

81 APPENDIKS (kun hvis tid) PERSPEKTIVER FOR OG ALTERNATIVER TIL NPM 81

82 4.1. PERSPEKTIVER for NPM I DANMARK 82

83 MARKEDSGØRELSES PERSPEKTIV Privatisering, udlicitering og frit valg mellem offentlige og private tømmer det offentlige for ressourcer og udhuler de offentlige tilbud Risiko for en opdeling af velfærdsydelserne: 1. klasse: Privat leverede betalingsydelser af høj kvalitet for den bedrestillede del af befolkningen 2. klasse: Et offentligt leveret minimum af gratis -, men lavkvalitets ydelser for fattigrøvene 83

84 PERSPEKTIV AF MARKEDSSTYRING Øget topstyring af den offentlige sektor. Offentligt ansattes professionelle og faglige råderum og indflydelse indskrænkes Arbejdet i den offentlige sektor bureaukratiseres. Medarbejderne i den offentlige sektor belastes mere og mere af administration og dokumentation og kontrol Tiden går fra kerneopgaven: de egentlige borgerrettede ydelser 84

85 4.2. ELEMENTER I ALTERNATIV TIL NPM 85

86 NEJ TIL MARKEDSGØRELSE AF OFFENTLIG VELFÆRD DE BREDE VELFÆRDSYDELSER BØR FORTSAT FORDELES EFTER BEHOV, IKKE EFTER MARKEDSMEKANISMER OG BETALINGSEVNE DERFOR MÅ MARKEDSMEKANISMER FOR VELFÆRDSYDELSER AFVISES: - Frit valg tilbagerulles helt eller som minimum må kommunerne stilles frit - velfærdens kerneydelser skal forblive produceret af det offentlige 86 - brugerbetaling af velfærdsydelser må afvises

87 KAMP FOR DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTOR Markedsstyring bureaukratiserer, indskrænker de offentlige ansattes råderum og trænger fagligheden i baggrunden ALTERNATIV tillidsreform : - De offentligt ansatte skal have styrket det professionelle og faglige råderum - Institutionerne skal have øget selvforvaltning og offentlige mellemledere øget råderum 87

88 - SAMMENFATNING AF APPENDIKS 88

89 Vedr. perspektiver af NPM og nyliberalisme Den nyliberalistiske markedsgørelsesstrategi for den offentlige sektor, som den fx kommer til udtryk i Kvalitetsreformen sigter på, at: Skabe grundlag for at middelklassen går over til private betalingsydelser og gratisydelserne reduceres til et skrabet minimumssikkerhedsnet for fattigrøvene Inddæmme offentligt ansattes råderum og indflydelse på indhold og kvalitet af offentlige 89 velfærdsydelser

90 Vedr. alternativer til nyliberalisme og NPM NPM betyder udhuling af den nordiske velfærdsmodel mod et mere neoliberalt samfund Vi skal heroverfor fastholde at velfærdsopgaver løses solidarisk, decentralt, med høj medarbejder- og brugerindflydelse og med høj faglighed og kvalitet. VI SKAL FASTHOLDE OG STYRKE DEN SKANDINAVISKE, UNIVERSELLE 90 VELFÆRDSMODEL.