NEW PUBLIC MANAGEMENT generelt - rødder og kritik. + Introduktion til NPM i Danmark

Transkript

1 Oplæg til VELFERDSKONFERENCEN 2009, Oslo, seminar B4 NPM fra A til Å SAS Scandinavia Hotel, 03. marts 2009 NEW PUBLIC MANAGEMENT generelt - rødder og kritik. + Introduktion til NPM i Danmark Økonom, cand. Scient. Adm., Henrik Herløv Lund, Kendt fra Den Alternative Velfærdskommission i Danmark 1

2 INDHOLD AF OPLÆG Del 1: New Public Management generelt baggrund og rødder. Del 2: Kritik af teorierne bag og konsekvenserne for velfærden af NPM. Del 3: NPM og nyliberalisme i Danmark. Appendiks (kun hvis tid): Perspektiver for og alternativer til NPM 2

3 - - 3

4 PERSONLIG PRÆSENTATION: Navn: Henrik Herløv Lund. Uddannelse: Økonom, cand. scient. adm., RUC. Job: Underviser Danmarks Forvaltningshøjskole Baggrund: Den Alternative Velfærdskommission. Skrevet en række analyser og kommentarer om velfærd, samfundsøkonomi og fordeling. Se 4

5 PUBLIKATIONER FREMTIDENS VELFÆRDSSAMFUND, 2006 VELFÆRD MED KVALITET OG FOKUS PÅ MENNESKET, 2007 NYLIBERALISMEN, VELFÆRDEN OG KVALITETSREFORMEN, 2007 ULIGHED ER SPILD. Kritik af Cepos Den retfærdige ulighed.jan.2008 SELVFINANSIERENDE TOPSKATTELETTELSER - Mere spekulation end realitet? Juli 08. NEW PUBLIC MANAGEMENT rehabilitering af markedet. Kritik af markeds- og pengestyre i det offentlige. Sept DAGPENGE OG ARBEJDSMARKEDSREFORM - Forkert timing og fejlagtige virkemidler. Sept SYGEFRAVÆR - Kritik af regeringens handlingsplan. Okt. 08.5

6 NYHEDSBREV: KRITISKE ANALYSER Udgives ca. månedligt nyhedsbrevet: KRITISKE ANALYSER, der løbende bringer nye analyser Abonnement gratis. Mail navn, organisation og mailadresse til Eller kontakt via hjemmesiden: 6

7 - - 7

8 Del 1 New Public Management generelt baggrund og rødder. 8

9 Indhold af del 1: 1.1. NPM modernisering af den offentlig forvaltning eller del af nyliberalt politisk projekt? 1.2. Politisk - filosofisk og økonomisk - teoretisk baggrund for NPM Nyliberalismens og NPM s principprogram for den offentlige sektor 9

10 - - 10

11 1.1. NPM modernisering af den offentlige forvaltning eller del af nyliberalt samfundspolitisk projekt?11

12 NPM = MODERNISERING? Tradition siden 80 erne i Skandinavisk forvaltningspolitik og forvaltningspolitisk litteratur: Introduktion af NPM elementer i den offentlige forvaltning betegnes som MODERNISERING. 12

13 Modernisering = camouflage betegnelse? Med betegnelsen modernisering fremstår NPM som værdineutral og positiv fremskridtstænkning MEN betegnelsen modernisering camouflerer NPM s rødder i og tilknytning til NYLIBERALISMEN 13

14 Nyliberalistisk kerne i NPM tiltag Fælles ideologisk udgangspunkt i utiliarismens (nyttelærens) menneskesyn og nyliberalismens dyrkelse af markedsøkonomi Fælles økonomisk - politisk mission: Markedets rehabilitering i f. t. velfærdsstaten Fælles rationalitet i policy - anbefalingerne: Overførsel af markedsstyreformer fra privat til offentlige sektor 14

15 Offentlige institutioner indlejres på alle sider i markedsstyreformer 15

16 NPM del af projekt for ændring af velfærdsstaten i nyliberal retning NPM s sigte: Nyliberal inspireret rehabilitering af markedet i f. t og på bekostning af velfærdsstaten Det af samfundspolitisk projekt vedr. hele velfærdsmodellen. Vedrører: - den offentlige sektor funktion - forholdet mellem privat og offentlige sektor - forhold lønmodtagere og kapital (fordeling) 16

17 - - 17

18 1.2. Politisk - filosofisk og økonomisk - teoretisk baggrund for NPM. 18

19 1.2.1 NPM S POLITISK FILOSOFISKE UDGANGSPUNKT 19

20 NYLIBERALISMEN I liberalismens genfødsel i 60 erne/70 er som nyliberalisme Centrale tænkere: Den politiske filosof Robert Nozick og økonomen Friedrich von Hayek Nyliberalismen = drejning af liberalismen mod markedsøkonomi 20

21 NYLIBERALISMENS PRINCIP PROGRAM Overordnet sigte: Markedets rehabilitering i f. t. velfærdsstaten idemæsigt og økonomisk politisk gennem 1) Størst mulig liberalisering af selve markedsøkonomien. 2) Begrænsning af den statslige omfordeling på bekostning af markedet til og igennem den offentlige sektor 3) Indførelse af markedsløsninger og markedsstyring i den offentlige sektor som sådan. 21

22 NPM S ØKONOMISK - TEORETISKE RØDDER 22

23 NPM s økonomisk teoretiske rødder NPM - teori PUBLIC CHOICE teori kritik af velfærdsstatens politiske styringssystem PRINCIPAL AGENT teori kritik af velfærdsstatens administrative styringssystem 23

24 Revanchering af markedet som styringsredskab Markeds imperfektioner udgangspunkt for efterkrigstidens keynesianske makroøkonomiske regulering af markedet og dermed for velfærdsstatens ekspansion Mål for liberale renæssance : At revanchere markedet ved at vise, at velfærdsstatens politiske respektive administrative styring er lige så eller mere fejlbehæftet end markedets 24

25 PUBLIC CHOICE Teoretikere: Buchanan, Downs Markedsmodellen overføres på politik = politik ses som konkurrence om maksimere stemmer Gennem spilteoretiske modeller argumenteres så, at demokratiske valgprocedurer IKKE vil kunne sikre effektive flertalsbeslutninger Konkluderende påstand: Markedet ligeså eller mere effektivt beslutningssystem som politik 25

26 PRINCIPAL AGENT teori ( Low trust - teori) Central teoretiker : Niskanen. Markedsmodellen overføres på bureaukratiet = de offentligt ansatte maksimerer egne interesser ift befolkning og politikere (flest muligt ansatte, størst mulige lønninger, mindst muligt arbejde) Konkluderende påstand: Heller ikke bureaukratiet afspejler befolkningens behov og ønsker mere effektivt end markedet. 26

27 - - 27

28 1.3. NYLIBERALISMENS PRINCIP PROGRAM FOR DEN OFFENTLIGE SEKTOR 28

29 Konklusion Public choice og Principal Agent teorier MARKEDSFEJL MERE END OPVEJES AF FEJL VED VELFÆRDSSTATENS POLITISKE OG ADMINISTRATIVE STYRESYSTEMER ERGO SIKRES DEN MEST EFFEKTIVE SAMFUNDSØKONOMISKE STYRING OG FORDELING GENNEM MARKEDET 29

30 GRUNDSTENEN FOR NPM ERGO: MARKEDET MÅ REHABLITERES I FORHOLD TIL DEN IKKE MARKEDS- STYREDE OFFENTLIGE SEKTOR gennem markedsgørelse af den offentlige sektor eller gennem indførelse af markedsstyring i den offentlige sektor 30

31 NPM s princip program..(1) Højeste niveau: MARKEDSGØRELSE = dvs at offentlig produktion flyttes til privat sektor. Former : Privatisering, udlicitering, frit valg 31

32 NPM s princip program..(2) Næsthøjeste niveau: MARKEDSSTYRING dvs at offentlig produktion styres / reguleres af markeds(lignende) mekanismer. Former: Brugerbetaling, brugertilfredshedsundersøgelser, evalueringer, mål og resultatstyring. 32

33 NPM s princip program..(3) Laveste niveau: VIRKSOMHEDS- MÆSSIGE ORGANISATIONS - OG LEDELSESFORMER. Former: Virksomheds og koncern - struktur, managementledelse 33

34 - - 34

35 Del II Kritik af teorierne bag NPM og af konsekvenserne af NPM for velfærden. 35

36 Indhold af del 2: 2.1. Kritik af den bagved NPM liggende teori: Udtryk for reduktionisme 2.2. Kritik af NPM som konkret forvaltningspolitik: - Begrænsning af demokratiet - Bureaukratisering af administrationen - Topstyring af offentligt ansatte 36

37 - - 37

38 2.1. NYLIBERALISTISK TEORI UDTRYK FOR REDUKTIONISME 38

39 Nyliberalisme afsæt neoklassisk markedsøk. teori Nyliberalisme i høj grad afsæt i neoklassisk markedsøkonomisk teori Samfundet reduceres til atomiserede enkelt individer Staten, det offentlige fremstår i den markedsøkonomiske model som aggregering af individuelle interesser 39

40 Individualistisk reduktionisme KRITIK: Eksistensen af fællesskaber og fælles interesser forsvinder ud af samfunds - modellen Neoklassisk og nyliberalistisk økonomisk teori udtryk for INDIVIDUALISTISK REDUK - TIONISME 40

41 Økonomien overføres til ikke økonomiske områder Andet grundlæggende problempunkt i nyliberalistisk teori: Økonomien - set som den markedsøkonomiske model - overføres på ikke økonomiske samfundsområder og styresystem (politik, administration) 41

42 Økonomistisk reduktionisme Kritik: Denne økonomistiske reduktionisme forenkler politik og administration til (markeds)økonomi. De særlige træk og funktioner og hensyn i politik og administration, som netop adskiller dem fra økonomi, forsvinder. Fx: Forsvinder politiske mål som lighed og solidaritet, kollektive interesser og 42 demokratiske hensyn fra politik.

43 - KRITIK AF PUBLIC CHOICE 43

44 PUBLIC CHOICE kollektive valg reduceres til private valg Politik ikke bare som på markedet, hvor enkeltinteresser koordineres bag om ryggen på adskilte borgere I den politiske proces transformeres og bearbejdes borgernes interesser til fælles interesser i modsætning til, hvad der sker på markedet. Og i modsætning til private valg indgår hensyn 44 til andres interesser i de kollektive valg

45 - KRITIK AF PRINCIPAL AGENT TEORI 45

46 PRINCIPAL AGENT teori Offentligt ansattes motivation reduceres til egennytte De offentligt ansatte ikke bare som forbrugere på markedet, der alene motiveres af at maksimere økonomisk egennytte Offentligt ansatte motiveres også af faglighed og professionsetik, af embedsmands loyalitet samt af solidaritet med brugerne 46

47 - - 47

48 2.2. Kritik af NPM som konkret forvaltningspolitik: 48

49 2.2.1 NPM begrænser det politiske demokrati 49

50 Et udvidet offentligt produkt Offentligt leverede velfærdsydelser skal ikke blot tjene til individuelt forbrug (som ydelser på markedet) Det offentlige leverer et udvidet produkt, der også skal sikre kollektivt forbrug, lighed og hensyn til de svage, natur og miljø samt demokrati 50

51 Markedsstyring på bekostning af ikke økonomiske hensyn På markedet bestemmer betalingsevne og købekraft dvs. de økonomisk stærke KRITIK: Når den offentlige sektor indrettes efter markedsstyring trænges de demokratiske mål for det offentlige i baggrunden: fx hensyn til de svage 51

52 2.2.2 NPM fører til topstyring af de offentligt ansatte 52

53 NPM baseret på mistillid til offentligt ansatte NPM baseret på low trust- teorier dvs. mistillid til offentligt ansatte Offentligt ansatte ses ikke som medarbejdere, men som modspillere Derfor fører NPM til topstyring og øget kontrol af de offentligt ansatte 53

54 FORMER FOR TOPSTYRING Opbygning af hierakiske kontrol og rapporteringssystemer vedr. de offentligt ansattes indsattes Indførelse af management ledelse dvs. hierakiske og centralistiske ledelsesformer Opsplitning og standardisering af de 54 offentligt ansattes arbejdsopgaver (lean)

55 TILSIDESÆTTELSE AF FAGLIGT OG PROFESSIONELT KRITIK: Topstyring og centralisme ledsages af indskrænkning af offentligt ansattes faglige og professionelle råderum Og af offentlige mellemlederes ledelsesmæssige råderum 55

56 2.2.3 NPM bureaukratiserer den offentlige administration 56

57 Kvantitative målinger NPM indebærer, at produktionen af velfærdsydelser underlægges markedsøkonomisk rationalitet Heraf følger, at produktionsresultatet skal opgøres dvs. at offentlige ydelser skal kunne måles og vurderes. 57

58 NPM medfører voldsom målings - og dokumentationsvækst NPM ledsages også derfor af voldsom vækst i kvantitativt orienterede måle - og rapporteringssystemer Hvilket sluger tid og personaleressourcer og belaster de offentligt ansatte arbejdsmæssigt 58

59 KRITIK AF BUREAUKRATISERING Hermed skubbes administrative og økonomiske værdier i forgrunden KRITIK: Ikke kvantitative hensyn i offentlige ydelser skubbes i baggrunden: Faglighed, kvalitet og omsorg 59

60 - - 60

61 Del III Nyliberalisme og NPM i Danmark - En introduktion. 61

62 INDHOLD 3.1. Træk af nyliberalismen i Danmark 3.2. Økonomisk udhuling af velfærden og den offentlige sektor i Danmark 3.3. NPM i den offentlige sektor i Danmark: Markedsgørelse, markedsstyring og Kvalitetsreform. 62

63 - - 63

64 3.1. TRÆK NYLIBERALISMEN I DANMARK 64

65 Nyliberalismen i Danmark 90 erne: Socialdemokratisk new labour inspireret regering introducerer markedsgørelse og markedsstyring som modernisering af den offentlige sektor 2001 i dag: Nyliberalistisk inspireret borgerlig regering tager gennem skattestop fat på økonomisk udhuling af offentlig sektor og viderefører udbredelse af NPM 65

66 DEN NYLIBERALISTISKE REGERINGS STRATEGI OG TAKTIK Strategiske MÅL: (ny)liberal samfundsmodel (Ikke minimalstat, men markedsstyret velfærdssamfund) Taktisk METODE: Trinvis fremadskridende nyliberal drejning af velfærdssamfundet (over flere valgperioder) - nyliberal reformpolitik. 66

67 TAKTISK BETONET OPGØR MED VELFÆRDSSTATEN Ikke åben udfordring og ikke klare alternativer, men langsom og indirekte udhuling af velfærdssamfundet Anerkendelse af befolkningens knyttethed til velfærdssamfundet: Derfor opgør i velfærdens navn nyliberale reformer lanceres som velfærdsreformer 67

68 SPIN Vigtigt taktisk element, at bearbejde befolkningens holdninger konstant for at inddæmme tegn på udfordring af trygheden Og vigtigt taktisk element at fastholde grebet om den politiske dagsorden og det politiske initiativ, således at der ikke får lov at forankre sig modbevægelser 68

69 DEL OG HERSK Endelig vigtig del af den nyliberale taktisk at splitte den politiske opposition: Eksempler: - Integrationspolitikken splitter arbejderbevægelsen mellem DF og S - Trepartsforhandlinger splitter fagbevægelse og S 69

70 - - 70

71 3.2. Økonomisk udhuling af velfærdsstaten og den offentlige sektor 71

72 Velfærdsstaten afsnøres fra Skattestop: finansieringssiden - Beløbsmæssig størrelse af ejendomsskat og punktafgifter fastfrosset siden Direkte skatter ikke steget siden

73 Skattelettelser Udover skattestoppet har den borgerlige regering gennemført skattelettelser i 2002 og

74 Det offentlige i DK mister skatteindtægter Takket være den borgerlige regerings skattestop og skattelettelser har det offentlige i Danmark til dato mistet 47 mia. kr i skatteindtægter Konsekvens på udgifts- /ydelsessiden: Gennem modsvarende udgiftsloft langsom økonomisk udhuling af velfærdsydelserne 74

75 PROVENUTAB SOM FØLGE AF SKATTEPOLITIKKEN Skattestop afgifter og ejendomsværdiskat Indkomstskattelettelser mia. kr. 21,5 mia. kr. Øvrige lettelser I ALT 4,9 mia. kr 47,5 mia. kr Andel af BNP 3,5 % 75

76 ØK. NEDPRIORITERING AF OFF. SEKTOR hidtil Realvækst i offentligt forbrug (pct.) 76

77 NEDPRIORITERINGEN SKAL FORTSÆTTE.. Realvækst i offentligt forbrug til 2015 (pct.) 77

78 KONSEKVENS På sigt vil offentlig velfærdsservice udgøre en aftagende del af samfundsøkonomien i forhold til privat forbrug/privat sektor Og når ressourcerne ikke øges i takt med demografi og velstand, forringes standard og kvalitet 78

79 - - 79

80 3.3. NPM i den offentlige sektor i Danmark 80

81 - - 81

82 MARKEDSGØRELSE 82

83 PRIVATISERING Omfattende privatisering af offentlige virksomheder påbegyndt allerede i 90 erne under socialdemokratisk regering Og videreført under den borgerlige regering siden

84 Eksempler på privatiseringer Gennemførte privatiseringer: Københavns lufthavn Tele Danmark Postgiro DSB busser + DSB rederi Privatiseringer undervejs: DSB (tog) Post Danmark TV2 84 Dansk Olie og Naturgas, herunder elselskaber

85 UDLICITERING Udlicitering også påbegyndt under Socialdemokratisk regering i 90 erne, her dog fortrins af offentlige hjælpefunktioner (fx rengøring) Udlicitering intensiveret under borgerlige regering fra 2001, nu også ind i velfærdens kerneydelser (hjemmehjælp, sygehusoperationer) 85

86 Udliciteringens omfang 86

87 - - 87

88 MARKEDSSTYRING 88

89 INDFØRELSE AF MARKEDSSTYRING 90 erne: Markedsstyring internt i den offentlige sektor: Koncernmodeller, managementledelse, konkurrence og frit valg indenfor det offentlige, kontraktstyring, mål - og resultatstyring Fra 2001: Frit valg mellem privat og offentlig leverandør indenfor ældrepleje 89 og sundhed

90 Frit valg af hjemmehjælp 90

91 - - 91

92 KVALITETS REFORM 92

93 KVALITETSREFORM FOR UDBREDELSE AF NPM Den borgerlige regering 2007 gennemført en såkaldt kvalitetsreform Kvalitetsreform = program for yderligere udbredelse og intensivering af NPM i den offentlige sektor, navnlig i kommunerne 93

94 KVALITETSREFORMEN VIL UDBYGGE MARKEDSGØRELSEN Udliciteringen skal øges (27 % af kommunernes opgaver skal konkurrenceudsættes. Dvs. ind i de offentlige kerneopgaver. Og frit valg skal udbygges, især indenfor ældre og sundhedsområdet 94

95 Kvalitetsreformen vil udbygge MARKEDSSTYRING Hovedparten af Kvalitetreformens forslag handler om udbygning af markeds(lignende) styring i form af - øgede krav om målinger, registrering og dokumentation og kontrol, mål og resultatstyring - udbredelse af brugertilfredshedsundersøgelser, evalueringer og akkreditering 95

96 - - 96

97 - TAK FOR OPMÆRKSOMHEDEN 97

98 - - 98

99 APPENDIKS (kun hvis tid) PERSPEKTIVER FOR OG ALTERNATIVER TIL NPM 99

100 4.1. PERSPEKTIVER for NPM I DANMARK 100

101 MARKEDSGØRELSES PERSPEKTIV Privatisering, udlicitering og frit valg mellem offentlige og private tømmer det offentlige for ressourcer og udhuler de offentlige tilbud Risiko herved for en opdeling af velfærdsydelserne: 1. klasse: Privat leverede betalingsydelser for den bedrestillede del af befolkningen 2. klasse: Et offentligt leveret minimum af gratisydelser for fattigrøvene 101

102 PERSPEKTIV AF MARKEDSSTYRING Øget topstyring af den offentlige sektor. Offentligt ansattes råderum og indflydelse indskrænkes Arbejdet i den offentlige sektor bureaukratiseres. Medarbejderne i den offentlige sektor belastes mere og mere af administration og dokumentation og kontrol Tiden går fra kerneopgaven: de egentlige borgerrettede ydelser 102

103 SAMMENFATNING Den nyliberalistiske markedsgørelsesstrategi for den offentlige sektor, som den fx kommer til udtryk i Kvalitetsreformen sigter på, at: Skabe grundlag for at middelklassen går over til private betalingsydelser og gratisydelserne reduceres til et skrabet minimumssikkerhedsnet for fattigrøvene Inddæmme offentligt ansattes råderum og indflydelse på indhold og kvalitet af offentlige 103 velfærdsydelser

104 4.2. ELEMENTER I ALTERNATIV TIL NPM 104

105 NEJ TIL MARKEDSGØRELSE AF OFFENTLIG VELFÆRD DE BREDE VELFÆRDSYDELSER BØR FORTSAT FORDELES EFTER BEHOV, IKKE EFTER BETALINGSEVNE DERFOR MÅ MARKEDSMEKANISMER FOR VELFÆRDSYDELSER AFVISES: - Frit valg tilbagerulles helt eller som minimum må kommunerne stilles frit - velfærdens kerneydelser skal forblive produceret af det offentlige - brugerbetaling af velfærdsydelser må afvises 105

106 KAMP FOR DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTOR Markedsstyring bureaukratiserer, indskrænker de offentlige ansattes råderum og trænger fagligheden i baggrunden ALTERNATIV tillidsreform : - De offentligt ansatte skal have styrket det professionelle og faglige råderum - Institutionerne skal have øget 106 selvforvaltning

107 SAMMENFATNING NPM betyder udhuling af den nordiske velfærdsmodel mod et mere neoliberalt samfund Vi skal heroverfor fastholde at velfærdsopgaver løses solidarisk, decentralt, med høj medarbejder- og brugerindflydelse og med høj faglighed og kvalitet. Dvs. vi skal fastholde og styrke den skandinaviske, universelle velfærdsmodel. 107