Indhold Sammenfatning... 3 Indledning...6 Tema 1: Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed og levende debat... 10

Transkript

1 Danske organisationers tværgående monitorering af gennemførelse af målsætningerne i Civilsamfundsstrategien i 2009

2 Indhold Sammenfatning... 3 Indledning Baggrund og formål Data Metode og erfaringer Danske organisationers rolle Strategiens målsætninger Sammenfatning af bevillingsudviklingen...9 Tema 1: Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed og levende debat Indledning Sammenfatning af besvarelser Kapacitet Menneskerettigheder Adgang til ydelser Forandringspotentiale Indflydelse på politikområder Offentlig debat Tendenser Udfordringer...14 Tema 2: Bistandens effektivitet og harmonisering Indledning Sammenfatning af besvarelser Tilpasning (alignment) Ejerskab Harmonisering og kontekstanalyse Gennemsigtighed og forudsigelighed Tendenser Udfordringer Tema 3: Partnerskab og repræsentative, legitime og lokalt forankrede civilsamfund Indledning Sammenfatning af besvarelser Relationen: Et gensidigt og aktivt partnerskab Gensidighed: Danske organisationers erfaringer og kapacitet (tillægsværdi) Repræsentativitet og legitimitet Tendenser Udfordringer

3 Tema 4: Kapacitetsudvikling af civilsamfundsorganisationer Indledning Sammenfatning af besvarelser Kontekst Resultatorientering Effektivitet Relationer og netværk Tendenser Udfordringer...30 Konklusion Indledning Sammenfatning af de fire temaer Rettighedsbaseret bistand, Bistandens effektivitet og harmonisering Partnerskab og repræsentative, Kapacitetsudvikling af civilsamfundsorganisationer i udviklingslandene De danske organisationers rolle Det videre arbejde med den tværgående rapportering af Civilsamfundsstrategien...33 Bilag Bilag 1. Rapporteringens grundlag...35 Bilag 2. Spørgsmål til organisationerne...36 Bilag 3. Organisationer, der har bidraget til rapporteringen...38 Bilag 4. NGO-bistanden fordelt på organisationer Bilag 5. NGO-bistanden fordelt på bevillingstyper Bilag 6. Tilsagn over NGO-rammen til udviklingsprojekter Bilag 7. NGO-bistandens fordeling på regioner Bilag 8. Programsamarbejdslandenes andel af NGO-bistanden * Bilag 9. NGO-bistandens fordeling på lande i 2009 (mio. kr.)

4 Sammenfatning Civilsamfundsstrategien (lanceret i en opdateret version i december 2008) fastslår, at Det langsigtede overordnede mål for dansk civilsamfundsstøtte er at bidrage til udviklingen af et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund i udviklingslandene og fremhæver, hvordan civilsamfundsaktører er med til at fremme det enkelte menneskes ret til at organisere sig, ytre sig og formulere krav og forventninger til offentlige myndigheder og andre aktører. Dette er en væsentlig forudsætning for langsigtet fattigdomsbekæmpelse og fremme af demokratisering, ligesom det skaber både rummelighed og sammenhængskraft i et samfund. Denne rapport bygger på en også i international sammenhæng ny metode, hvor fremdriften vedrørende Civilsamfundsstrategiens udmøntning vurderes i lyset af danske organisationers kvalitative indrapportering på en række af strategiens overordnede målsætninger. Denne nye kvalitative metode er valgt, fordi strategiens målsætninger vanskeligt lader sig måle med et kvantitativt afsæt. Øget demokrati, legitimitet, indflydelse og mangfoldighed er processer, som ikke kan måles og sættes tal på. Med denne metode går Udenrigsministeriet nye veje i rapporteringen om sit arbejde indenfor forskellige politikområder, og det bliver nu muligt at aflæse gennemførelsen af strategiens målsætninger på et overordnet plan. Nøglespørgsmålet i rapporteringen har været: Hvordan har de danske organisationer gennem deres partnere eller på anden vis bidraget til udviklingen af et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund i udviklingslandene? Organisationernes indrapportering er foretaget på baggrund af en rapporteringsvejledning samt et inspirationskatalog: blandt i alt 20 spørgsmål har bevillingsmodtagerne valgt, hvilke områder de ville fokusere på i deres besvarelser, dog således at for de fleste har to spørgsmål været obligatoriske. I alt er der modtaget 237 besvarelser fra 51 organisationer, således at den fremlagte rapport baserer sig på indrapportering på samtlige aktive bevillinger i Mange af besvarelserne er præget af refleksion over indhøstede erfaringer og udfordringer, og en række rapporteringer peger også på innovative metoder og resultater. Rapporteringen demonstrerer, hvordan civilsamfundsorganisationer i udviklingslandene med støtte fra deres danske partnere skaber rum og mulighed for at realisere strategiens målsætninger. Der samarbejdes med mange forskellige typer partnerorganisationer; indsatsen foregår indenfor eller på tværs af talrige sektorer og temaer; og der anvendes et stort antal forskellige metoder og strategier for at nå målsætningerne i partnerskaberne. Indenfor Civilsamfundsstrategiens ni målsætninger behandler rapporten fire temaer i de danske organisationers arbejde med støtte til civilsamfundsudvikling i udviklingslandene: I. Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed og levende debat II. Bistandens effektivitet og harmonisering (Paris-erklæringen og Accra Agenda for Action) III. Partnerskab og repræsentative, legitime og lokalt forankrede civilsamfund IV. Kapacitetsudvikling af civilsamfundsorganisationer i udviklingslandene Organisationerne havde desuden mulighed for at indrapportere på et femte tema vedrørende skrøbelige stater og situationer. Meget få besvarelser indenfor dette tema betød dog, at dette blev udeladt af rapporteringen. Ligeledes var det ikke muligt at uddrage nogle konklusioner om danske organisationers bidrag til forbedrede rammebetingelser for civilsamfundet i udviklingslandene, da dette kun i lille grad blev berørt i besvarelserne. Sammenfatning af de fire temaer Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed og levende debat Mange danske organisationer og deres partnere arbejder ud fra en rettighedsbaseret tilgang, især med et fokus på at styrke udsatte gruppers bevidsthed om rettigheder og gøre dem i stand til at udøve disse. Desuden anvendes fortalervirksomhed for at sikre, at myndigheder lever op til forpligtelser, herunder også at der sikres øget adgang til serviceydelser og for at skabe politiske ændringer på lokalt og nationalt plan. Der er overraskende få besvarelser indenfor delområderne menneskerettigheder og levende debat. Disse emner kunne med fordel sikres en bedre dækning i næste års rapportering. 3

5 Bistandens effektivitet og harmonisering Rapporteringen viser, at ejerskab ikke altid er realiserbart, idet partnerne er underlagt restriktive rammevilkår og ofte må operere under vanskelige politiske forhold. Det er dog et tydeligt budskab om, at ejerskab ikke er en statisk tilstand, men en dynamisk relation, der hele tiden opbygges i den daglige praksis. Hensigtsmæssige strukturer danner en god ramme for at partnerens ejerskab kan opbygges og gives handlerum. Især større danske organisationer har arbejdet for større koordinering og harmonisering, og det fremgår tydeligt, at harmonisering ikke er let hver aktør kommer med egne udviklingspolitiske prioriteringer og forvaltningsmæssige systemer. Partnerskab og repræsentative, legitime og lokalt forankrede civilsamfund De danske organisationer beskriver, hvordan det konkrete projektsamarbejde er rammen for det gensidige og aktive partnerskab, hvor partneren sikres indflydelse, og der stræbes efter en ligeværdig relation i samarbejdet. Danske organisationer bidrager med en tillægsværdi, især hvor der er sammenfald mellem den danske organisations og partnerens arbejdsfelt som et kraftfuldt afsæt for at kunne inspirere, udveksle og lære på baggrund af en fælles praksis. Endvidere illustrerer rapporteringen bredden af et lokalt forankret, repræsentativt og mangfoldigt civilsamfund i udviklingslandene. Der ses en sammenhæng mellem en aktiv og resultatorienteret interessevaretagelse på medlemmers og målgruppers vegne og den folkelige forankring. Der er en udpræget tendens til at anvende fælles platforme såsom f.eks. paraplyorganisationer, netværk og alliancer til at understøtte bredere legitimitet og politisk gennemslagskraft. Kapacitetsudvikling af civilsamfundsorganisationer i udviklingslandene Dette er indarbejdet som et fast element i danske organisationers støtte til partnerorganisationer i udviklingslandene med indsatser, der samlet dækker et bredere spektrum. Mange anvender kurser og anden træningsvirksomhed, men der gives også støtte til udvikling af mere effektive systemer. Der synes ikke at være en systematisk anvendelse af kapacitetsanalyser som grundlag for støtte til kapacitetsudvikling. Der synes at være brug for en større harmonisering af støtten til kapacitetsudvikling. Mange af partnerne i udviklingslandene modtager støtte til kapacitetsudvikling fra flere donorer, men hvis ikke disse tilrettelægges i sammenhæng og ses i en helhed, kan effekterne mindskes. De danske organisationers rolle Civilsamfundsstrategien fremhæver en række områder, hvor danske organisationer kan skabe værdi i støtten til udviklingen af stærke og mangfoldige civilsamfund i udviklingslandene. Den tværgående rapportering demonstrerer, hvordan de danske organisationer bidrager til større mangfoldighed i udviklingslandene, og hvordan samarbejdet med en meget bred kreds af partnere gør det muligt at nå marginaliserede grupper. Desuden er der et omfattende materiale om, hvordan civilsamfundsorganisationer kan støtte fattige menneskers rettigheder. Materialet indeholder også en række eksempler på, at danske organisationer bidrager fagligt til partnernes udviklingsarbejde, samt eksempler på, at partnerskaberne har givet adgang til bredere internationale og globale dagsordener. På tværs af de fire temaer og 237 besvarelser kan der peges på tre tværgående udfordringer i det videre arbejde med Civilsamfundsstrategien: Partnerskaber mellem civilsamfundsorganisationer i Danmark og i udviklingslandene tager oftest afsæt i gennemførelse af en række konkrete aktiviteter organiseret i et eller flere projekter. Dette projektfokus kan virke som en begrænsende ramme og betyde, at dialog om værdier i udviklingsarbejdet, organisationsudvikling og bredere strategiske mål trænges i baggrunden til fordel for rapportering på projektspecifikke indikatorer, bevillingsforbrug osv. Der kan med fordel skabe bedre plads til at markere og drøfte disse bredere målsætninger, f.eks. i partnerskabsaftaler, ved udformningen af ansøgnings- og rapporteringsformater samt i den løbende dialog mellem parterne. Denne rapportering omfatter bevillinger kanaliseret gennem danske organisationer til deres partnere blandt civilsamfundsorganisationer i udviklingslandene. Det er derfor naturligt, at de danske organisationers rolle fylder i besvarelserne. Partnerorganisationer i udviklingslandene kan med fordel få en mere fremtrædende placering i Udenrigsministeriets forvaltning af den danske NGO-bevilling. Det vil også levere et mere fyldig billede af, hvordan støtte fra Udenrigsministeriet bidrager til et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund i udviklingslandene. 4

6 I arbejdet med Civilsamfundsstrategien anvendes mange forskellige metoder og fortolkninger, f.eks. vedrørende fortalervirksomhed og kapacitetsudvikling. Selv om et væld af organisationer i Danmark og udviklingslandene anvender samme begreber, gribes opgaven forskelligt an alt afhængig af den enkelte organisations egenart samt vilkårene i det pågældende land. Der kan med fordel gøres en større indsats for at sikre en bredere fællesnævner med hensyn til forståelsen af strategiens kernebegreber på tværs af organisationerne. Dette kan også tjene som grundlag for mere effektiv erfaringsudveksling og dermed bidrage til bedre resultater. 5

7 Indledning 1. Baggrund og formål Udviklingsministeren lancerede i december 2008 den opdaterede Strategi for dansk støtte til civilsamfundet i udviklingslandene (Civilsamfundsstrategien). Strategien slår fast, at Det langsigtede overordnede mål for dansk civilsamfundsstøtte er at bidrage til udviklingen af et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund i udviklingslandene og fremhæver, hvordan civilsamfundsaktører er med til at fremme det enkelte menneskes ret til at organisere sig, ytre sig og formulere krav og forventninger til offentlige myndigheder og andre aktører. Dette er en væsentlig forudsætning for langsigtet fattigdomsbekæmpelse og fremme af demokratisering, ligesom det skaber både rummelighed og sammenhængskraft i et samfund. Civilsamfundsstrategien omfatter ni strategiske mål: 1. Fremme af en levende og åben debat nationalt og internationalt 2. Fremme af et repræsentativt, legitimt og lokalt forankret civilsamfund 3. Fremme af kapacitetsudvikling, fortalervirksomhed og netværksmuligheder 4. Fremme af fokus på rettigheder 5. Fremme af fleksible og relevante indsatser i skrøbelige stater og situationer 6. Fremme af civilsamfundsstøtte i den danske bilaterale og multilaterale bistand 7. Danske organisationers inddragelse i udviklingsarbejdet 8. Samarbejde med andre interessenter, herunder erhvervslivet 9. Fokus på mål og resultater Denne rapport bygger på en også i international sammenhæng ny metode, hvor fremdriften vedrørende Civilsamfundsstrategiens udmøntning vurderes i lyset af danske organisationers kvalitative indrapportering på en række af strategiens overordnede målsætninger. Den kvalitative metode er valgt, fordi strategiens målsætninger vanskeligt lader sig måle. Øget demokrati, legitimitet, indflydelse og mangfoldighed er processer, som ikke kan måles og sættes tal på. Desuden giver den kvalitative metode en bedre afspejling af den store mangfoldighed, der kendetegner civilsamfundsstøtten gennem de danske organisationer. Med denne metode går Udenrigsministeriet nye veje i rapporteringen om sit arbejde indenfor forskellige politikområder. Det har således været en vigtig del af årets rapport at indhøste erfaringer med dette nye redskab for at kunne forbedre rapporteringen i årene fremover (se afsnit 1.3). Målsætningen med rapporten har været at kortlægge, hvordan danske organisationer arbejder med Civilsamfundsstrategiens mål 1-5, og den er samtidig et direkte udtryk for, hvordan der arbejdes med mål 9. Siden 2000 er støtten til udviklingen af et stærkt civilsamfund kommet til udtryk gennem talrige indsatsområder i dansk udviklingsbistand. Rapporten omfatter dog ikke civilsamfundsrelaterede aktiviteter i f.eks. statslig bilateral eller multilateral bistand eller finansiering fra ambassadernes decentrale bevillingskompetence i lande med danske repræsentationer. Denne rapport afdækker således kun en delmængde af den samlede danske indsats. Hidtil er den danske støtte til civilsamfundet blevet fulgt og målt gennem de danske organisationers årlige indrapportering til Udenrigsministeriet på de enkelte programmer og bevillinger. Med denne skriftlige rapport bliver det muligt at aflæse gennemførelsen af strategiens målsætninger på et overordnet plan på tværs af organisationer, programmer og aktiviteter. Nøglespørgsmålet i rapporteringen har været: Hvordan har de danske organisationer gennem deres partnere eller på anden vis bidraget til udviklingen af et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund i udviklingslandene? Ud fra Civilsamfundsstrategiens ni strategiske mål udvalgte Udenrigsministeriet i tæt konsultation med de danske organisationer fem temaer for at belyse dette spørgsmål: I. Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed og levende debat 6

8 II. Bistandens effektivitet og harmonisering (Paris-erklæringen og Accra Agenda for Action) III. Partnerskab og repræsentative, legitime og lokalt forankrede civilsamfund IV. Kapacitetsudvikling af civilsamfundsorganisationer i udviklingslandene V. Skrøbelige stater og situationer. 2. Data Organisationernes indrapportering er foretaget på baggrund af en rapporteringsvejledning samt et inspirationskatalog udarbejdet af Udenrigsministeriet i i samarbejde med organisationerne. Blandt i alt 20 spørgsmål (bilag 2) har bevillingsmodtagerne selv skullet vælge, hvilke områder de ville fokusere på i deres besvarelser, dog således at for de fleste har to spørgsmål været obligatoriske. Antallet af spørgsmål, der har skullet besvares, har været afhængig af omfanget og karakteren af organisationernes aftaler med Udenrigsministeriet. I alt er der modtaget 237 besvarelser fra 51 organisationer. Det har været meget tilfredsstillende at konstatere, at deltagelse i indrapporteringen har været meget høj, således at den fremlagte rapport baserer sig på indrapportering på samtlige aktive bevillinger i Tilsvarende er mange af besvarelserne præget af refleksion over indhøstede erfaringer og udfordringer, således at ministeriet sammen med organisationerne kan identificere områder, hvor der er behov for en forstærket indsats. En række rapporteringer peger også på innovative metoder og resultater, som kan inspirere kollegaer i branchen. Endelig har det været positivt, at besvarelserne blev modtaget indenfor de aftalte tidsrammer, selvom der har været tale om en ny opgave med korte tidsfrister. Besvarelserne fordeler sig således på de enkelte temaer: Tema 1. Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed 2. Bistandens effektivitet og harmonisering 3. Partnerskab og repræsentative, legitime, lokalt forankrede 4. Kapacitetsudvikling 5. Skrøbelige stater og situationer og levende debat civilsamfund Antal svar %-fordeling To forhold springer i øjnene: Ud af i alt 237 modtagne besvarelser har de deltagende organisationer kun fremsendt fem svar under temaet Skrøbelige stater og situationer. Besvarelsernes karakter gør det ikke muligt at vurdere, hvordan de danske organisationer opfatter deres bidrag til forbedrede rammebetingelser for civilsamfundet i udviklingslandene. Det betyder, at det i den efterfølgende analyse ikke har været muligt at behandle disse spørgsmål. Det er her vigtigt at understrege, at mange danske organisationer er aktive i skrøbelige stater og situationer. I en række tilfælde er denne indsats finansieret med støtte fra Udenrigsministeriets humanitære midler og falder således udenfor denne rapports sigte. Men derudover indebærer den valgte rapporteringsmetode, at de enkelte organisationer selv har taget stilling til, indenfor hvilke af de 20 spørgsmål og de fem temaer, deres besvarelser skulle falde. Et lavt antal besvarelser kan altså ikke tages som udtryk for, at temaet skrøbelige stater og situationer ikke optager en væsentlig plads i organisationernes samlede aktiviteter (se i øvrigt konklusionerne i kapitel seks vedrørende opfølgning på dette forhold). Udenrigsministeriet og de danske organisationer forventede, at det i materialet ville fremgå, hvordan danske organisationer sammen med partnere eller på anden vis arbejdede for at forbedre rammebetingelser for civilsamfundet (et emne der går på tværs af de fem valgte temaer), selvom der ikke blev formuleret egentlige spørgsmål herom. Denne forventning er imidlertid ikke indfriet. En grov optælling viser, at de fleste af de eksempler, som organisationerne bruger i deres besvarelser, placerer sig i Afrika, især i Uganda, Tanzania og Mozambique. Der er over dobbelt så mange eksempler fra Afrika som fra Asien samt fire gange så mange som fra Latinamerika. Således er der et rimeligt sammenfald mellem besvarelserne og mønstret i bevillinger til de danske organisationer (bilag 7). I alt 7

9 3. Metode og erfaringer Den kvalitative metode baseret på selvrapportering betyder for det første, at der i denne rapport ikke angives kvantitative mål for indsatsens omfang og karakter. F.eks. har det ikke været hensigten i nærværende rapport at redegøre for antallet af mennesker, der har nydt godt af de iværksatte projekter eller programmer. Ej heller er det muligt at sætte tal på, hvor stor en del af de gennemførte aktiviteter, der involverer et eller flere af de forskellige temaområder (f.eks. fortalervirksomhed, kapacitetsopbygning osv.). For det andet betyder metoden, at de deltagende organisationer selv har skullet vælge eksempler fra deres virke, således at indrapporteringen illustrerer indsatser, der for den enkelte organisation fremhæver relevante erfaringer og udfordringer. Det skal understreges, at hver enkelt modtager af bevillinger fra Udenrigsministeriet også fremsender årlige rapporter vedrørende fremdriften i deres arbejde, og heri kan findes mere præcise opgørelser om konkrete resultater i forhold til bevillingsgrundlaget. Valgfriheden med hensyn til hvilke spørgsmål, organisationerne har besvaret (udover de 1-2 obligatoriske spørgsmål), indebærer som anført en vis ujævnhed i materialet: der er modtaget et stort antal besvarelser på nogle felter, mens der på andre områder er et spinkelt datagrundlag. Det er vigtigt at fremhæve, at når der kun foreligger få modtagne besvarelser af et givet spørgsmål, giver dette ikke grundlag for at konkludere, at de danske organisationer ikke beskæftiger sig med dette emne. Det har netop ikke været hensigten, at besvarelserne skulle fordele sig jævnt på de fem temaer og 20 spørgsmål. Organisationerne har hver især valgt, hvilke spørgsmål de ville besvare blandt andet baseret på hvor der forelå et materiale, der var velegnet til dette års rapportering. Det er forventningen, at den valgte rapporteringsform vil give et samlet, tværgående billede af resultater og tendenser indenfor det pågældende bevillingsår. Det må imidlertid konstateres, at størstedelen af besvarelserne er holdt i mere generelle vendinger og dækker forløb og resultater, der ikke er snævert afgrænset til et enkelt kalenderår. Dette skyldes formentlig i vidt omfang, at organisationerne i og med at det er første gang, denne rapporteringsform er anvendt har valgt en bredere præsentation af deres støtte til civilsamfundsudvikling. Med nærværende rapport er der tale om en pilotindsats, idet Udenrigsministeriet ikke tidligere har iværksat en lignende tværgående monitorering af arbejdet med Civilsamfundsstrategien. Udenrigsministeriet har ønsket at indhøste erfaringer med anvendelse af denne kvalitative og web-baserede rapporteringsform med henblik på en videre udvikling heraf i de kommende år. På baggrund af den foreliggende rapport vil ministeriet derfor invitere de danske organisationer til fornyet dialog om, hvordan rapporteringsformen forbedres. 4. Danske organisationers rolle 4.1. Strategiens målsætninger Udenrigsministeriets økonomiske støtte gennem danske organisationer udgør et vægtigt bidrag til civilsamfundsudvikling i udviklingslandene. Det er imidlertid væsentligt at fastholde, at danske organisationers rolle ikke begrænser sig til pengeoverførsler. Civilsamfundsstrategien opstiller en række forventninger til danske civilsamfundsorganisationers deltagelse i udviklingssamarbejdet og præsenterer områder, hvor organisationerne kan skabe værdi i partnerskaber med organisationer i udviklingslandene: Fagligt: Den danske organisation bidrager til fremme af faglig viden og indsigt til gavn for partnerens udviklingsarbejde Folkelige kontakter og oplysning: Partnerskabet bidrager til at styrke folkelige kontakter mellem medlemmer, bagland og lokalsamfund i Danmark og i udviklingslandene og sikrer en konkret oplysningsindsats om partnerens arbejde Internationale dagsordener: Samarbejdet med den danske organisation giver partneren bedre muligheder for at koble dens arbejde og erfaringer til bredere internationale og globale dagsordener, blandt andet gennem adgang til internationale netværk Rettigheder: Den danske organisation kan overføre viden om grundlæggende rettigheder inden for sit arbejdsfelt og anvendelsen af disse i praksis Beskyttelse: Kontakt til en dansk partner kan være et værn mod overgreb og pres fra stat og politikere Mangfoldighed: De danske organisationers mangfoldighed bidrager til større mangfoldighed i udviklingslandene og dermed nås en række marginaliserede grupper. 8

10 Som det fremgår af de følgende afsnit med sammenfatning vedrørende 4 af de valgte temaer, er danske organisationer på forskellig vis aktive på en række af ovennævnte områder Sammenfatning af bevillingsudviklingen I bilag 4-8 er medtaget oversigter over udviklingen i bevillinger fra Udenrigsministeriet til danske organisationer. Som det fremgår, er perioden præget af forholdsvis få ændringer. Således omfatter projekter og programmer i Afrika lidt mere end halvdelen af den samlede NGO-bevilling, mens der til Udenrigsministeriets rammeaftaler med de seks største danske organisationer anvendes pct. af de samlede midler. Samtidig udviser bevillingens fordeling på lande, der er omfattet af et programsamarbejde vedrørende den statslige bilaterale bistand, et fald fra cirka 45 pct. i 2007 til cirka 38 pct. i

11 Tema 1: Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed og levende debat 1. Indledning Et af de strategiske mål i Civilsamfundsstrategien er at fremme fokus på menneskerettighederne. I praksis omfatter dette støtte til organisationer, der arbejder med at gennemføre internationale menneskerettighedskonventioner og -erklæringer, oplyse om rettigheder, dokumentere overtrædelser, bistå ofre og modvirke straffefrihedskulturer samt støtte til organisationer, der arbejder med en rettighedsbaseret tilgang til fattigdomsbekæmpelse. Civilsamfundsstrategien lægger desuden vægt på at styrke organisationers kapacitet til at gennemføre fortalervirksomhed og oplysningsarbejde og dermed styrke deres evne til aktivt og kritisk at indgå i dialog med offentlige myndigheder. Herudover lægger strategien vægt på deltagelse i nationale, regionale og internationale netværk med andre civilsamfunds-organisationer for at sikre mere effektive indsatser og bedre gennemslagskraft. Endelig er et af Civilsamfundsstrategiens mål at fremme en levende og åben debat, både nationalt og internationalt. Indsatserne på dette område kan eksempelvis bidrage til, at marginaliserede grupper bliver hørt eller til at skabe debat om demokrati og rettigheder. I den tværgående rapportering belyses disse tre områder gennem spørgsmål om: Kapacitet til at arbejde rettighedsbaseret for at reducere fattigdom og nå udsatte grupper Arbejdet med at sikre, at menneskerettighederne overholdes i udviklingslandene Målgruppens adgang til serviceydelser Hvordan styrket fortalervirksomhed og netværk kan bidrage til et øget forandringspotentiale Aktiv deltagelse og indflydelse på politikområder, samt Indflydelse på den offentlige debat for at fremme udsatte gruppers vilkår. I alt er der modtaget 66 besvarelser på temaets seks spørgsmål. Flest organisationer har valgt at besvare spørgsmålene om adgang til serviceydelser, indflydelse på politikområder og kapacitet. 2. Sammenfatning af besvarelser 2.1. Kapacitet Her er spurgt til, hvorvidt partnere og målgruppers kapacitet til at arbejde rettighedsbaseret er blevet øget med henblik på at reducere fattigdom og sårbarhed og nå udsatte grupper. Flere danske organisationer rapporterer, at de har øget deres partneres kapacitet til at styrke udsatte gruppers bevidsthed om deres rettigheder. Dette beskrives af Caritas Danmark, 3F, Care Danmark, Mellemfolkeligt Samvirke og Danske Handicaporganisationer. Partnernes middel til dette er overvejende uddannelse og oplysning om rettigheder. Flere partnerorganisationer arbejder med at styrke udsatte gruppers bevidsthed om deres rettigheder. Her deltager en pige i en lille landsby i Nepal i et møde, hvor de lokale kvinder lærer om deres rettigheder. (foto: Mikkel Østergaard/Danida). 10

12 Flere partnere træner desuden udsatte grupper for at gøre dem i stand til at udøve disse rettigheder. Blandt andet har WWF Verdensnaturfonden og deres partnere arbejdet med at øge lokalsamfundenes bevidsthed om forvaltning af skovressourcer i Uganda, hvor det er et lovkrav, at lokalsamfund organiserer sig og registreres som foreninger for at kunne indgå i samarbejdsaftaler med regeringen om at forvalte skovressourcer. Det har resulteret i etableringen af syv officielle foreninger, som gennem træning har fået øget kapacitet til at forhandle om adgang til ressourcerne, rettigheder og ansvar. Fem samarbejdsaftaler er blevet underskrevet, hvilket har øget de fattige gruppers adgang til skovressourcerne betragteligt. I arbejdet med at øge udsatte gruppers bevidsthed om rettigheder kan det i første omgang være nødvendigt at organisere grupperne. Dette beskrives blandt andet af Caritas Danmark, som arbejder med at organisere indiske kvinder i selvhjælpsgrupper. Flere danske organisationer beretter, at de har styrket deres partneres kapacitet til strategisk fortalervirksomhed overfor offentlige institutioner, for at disse kan leve op til deres forpligtelser overfor udsatte grupper og dermed i højere grad sikre, at disse gruppers rettigheder overholdes. Dette omfatter blandt andet partnernes evne til at være i dialog med eller udfordre offentlige institutioner. En interessant tilgang ses blandt andet hos Red Barnet, hvor partnernes kapacitet er blevet øget for at kunne styrke offentlige institutioners kapacitet. Her er der således tale om en alternativ tilgang til at påvirke offentlige institutioner. Dette er dog sjældent det primære formål med organisationernes indsatser. Endvidere omfatter strategisk fortalervirksomhed monitorering af offentlige institutioners programmer og budgetter eller samarbejde med andre aktører. Flere partnere monitorerer enten selv eller træner målgruppen i monitorering med gode resultater. Det illustreres blandt andet af Mellemfolkeligt Samvirke, hvis partner i Uganda gennemførte dialogmøder, radio, teater og træning med henblik på at styrke marginaliserede grupper. Det medførte, at 35 sager om korruption (svarende til et beløb på omkring 2,8 mio. kr.) blev rapporteret og tre højtstående embedsmænd arresteret og suspenderet Menneskerettigheder Her er organisationerne blevet spurgt om, i hvilken grad deres støtte har betydet, at partnerne har bidraget til, at menneskerettighedsstandarder overholdes, specielt i forhold til udsatte grupper. De relativt få besvarelser, der er modtaget, fremhæver især, hvordan de danske organisationers partnere har bidraget til, at regeringer har vedtaget nationale politikker, som fremmer overholdelsen af menneskerettighederne eller ratificering af menneskerettighedskonventionerne. Et eksempel på dette beskrives af Danske Handicaporganisationer, som har bidraget til kapacitetsopbygningen af en styringskomité med medlemmer fra regeringer og civilsamfund i fem afrikanske lande. Deres arbejde har bidraget til, at Rwanda i 2009 lancerede et nationalt program for at forbedre vilkårene for mennesker med handicap Adgang til ydelser Her er spurgt til, hvordan den danske organisations støtte har medført, at partnerne har forbedret målgruppers adgang til serviceydelser og ressourcer fra det offentlige eller fra andre aktører. En række danske organisationer har støttet partnere, som gennem fortalervirksomhed overfor offentlige institutioner har arbejdet på at opnå øgede offentlige midler til serviceydelser til fattige og udsatte grupper. I et par tilfælde har organisationerne udøvet fortalervirksomhed på nationalt plan, men oftest har fortalervirksomheden været rettet mod lokale myndigheder med henblik på at opnå øgede midler til udsatte grupper på lokalt plan. Et eksempel på dette leveres af International Medical Cooperation Committee, som støtter en boliviansk forening, der blandt andet arbejder på at inkludere traditionel behandling i det officielle sundhedssystem. Det har medført, at kommunen støtter kapacitetsopbygning af de traditionelle behandlere, hvilket har øget landbefolkningens adgang til sundhedsydelser i form af flere patienthenvisninger. Organisationen har derudover arbejdet på at opbygge den lokale partners kapacitet, blandt andet til at tale den marginaliserede oprindelige befolknings sag i fora, hvor fordelingen af ydelser planlægges. 11

13 En anden tilgang til at øge fattige og udsatte gruppers adgang til serviceydelser er at arbejde for at øge tilgængeligheden til eksisterende serviceydelser. Dette kan eksempelvis gøres ved at arbejde for ændringer i administrative retningslinjer eller processer. De danske organisationer rapporterer dog i højere grad, at partnerne arbejder på at imødekomme praktiske forhold, der begrænser tilgængeligheden, især ved at organisere udsatte grupper. Blandt andet har Caritas Danmark og deres partnere i Uganda bidraget til at øge tilgængeligheden af statslig landbrugsrådgivning for de fattigste bønder. Som følge af et krav fra det statslige landbrugsorgan har Caritas Danmark og partnerne arbejdet med at organisere små landbrug i større grupper, som er gjort i stand til at rekvirere statslige ydelser og ressourcer. Samtidig har landbrugstjenesten hyret nogle af bondegrupperne som serviceleverandører, og de har således bevæget sig fra blot at være forbrugere af ydelser til også at være leverandører af disse Forandringspotentiale Dette spørgsmål handler om, i hvilken grad den danske organisations støtte har betydet, at partnerne og målgruppen har forstærket deres fortalervirksomhed og netværk med henblik på at skabe politikændringer centralt og lokalt, at påvirke lovgivning eller gennemførelse af eksisterende lovgivning eller fordeling og anvendelse af offentlige midler. Flere danske organisationer beskriver, at de har øget partnernes kapacitet til fortalervirksomhed overfor offentlige institutioner for at skabe politiske ændringer, både på nationalt og lokalt plan. Det omfatter eksempelvis bidrag til at udvikle og formulere politikker samt påvirke lovgivning og fordeling af offentlige ressourcer. Ulandssekretariatet beretter om deres indiske partner, som har bevæget sig fra at udøve fortalervirksomhed på lokalt plan til nationalt plan. Arbejdet har været rettet mod vedtagelse og overholdelse af en lov, som har til formål at opbygge et socialt sikkerhedsnet for omkring 400 millioner uorganiserede arbejdere i den uformelle økonomi. Desuden rapporterer en del organisationer, at deres partnere har øget og styrket deres netværk med henblik på at skabe politiske ændringer. Partnernes deltagelse i netværk eller samlede bevægelser giver ofte gode resultater. At det desuden kan være relevant at anvende en bred tilgang og inddrage både lokale og nationale organisationer beskrives af Mellemfolkeligt Samvirke, som i Nepal har styrket deres partnere i fortalervirksomhed for at sikre jordrettigheder for tidligere gældsslaver. Partnerne har inddraget både mindre organisationer med lokalt kendskab og større organisationer med kapacitet til at udøve fortalervirksomhed på nationalt plan, hvor beslutninger om jordrettigheder træffes Indflydelse på politikområder Her spørges til den danske organisations støtte til, at partnere og målgrupper deltager aktivt og udvirker indflydelse på offentlige, politiske og kulturelle beslutningsprocesser, både centralt og lokalt. En række organisationer beretter om partnere, som har bidraget til at udvikle og formulere politiske forslag eller påvirket lovgivningen på anden vis. Et eksempel leveres af Red Barnet, hvis partnere i Bangladesh har været fortalere for og ydet teknisk støtte til formuleringen af en national politik om udryddelse af børnearbejde. Herudover har partnerne også trænet embedsmænd, organiseret konsultationer med arbejdsgiverforeninger og Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) samt bidraget til, at en arbejdsgruppe kunne færdiggøre politikken. Også på regionalt plan kan organisationer spille en rolle i forhold til at bidrage til politiske forslag. Som eksempel har Ulandssekretariatet støttet den østafrikanske sammenslutning af fagforeninger, som har koordineret og gennemført omfattende fortalervirksomhed over for Det Østafrikanske Fællesskab. Det er lykkedes at få inkluderet vigtige paragraffer, blandt andet vedrørende social sikkerhed og beskæftigelse, i en fælles markedsprotokol, som blev underskrevet af fem østafrikanske lande i Flere organisationer beskriver desuden, hvordan udsatte grupper har fået øget indflydelse på deres egen udvikling ved at deltage i og påvirke beslutningsprocesser. En interessant tilgang ses hos Red Barnets partnere i Bangladesh, som har udarbejdet en rapport til komiteen vedrørende FNs børnekonvention på basis af diskussioner, konsultationer og undersøgelser, der omfatter børn. Ud af denne proces er opstået en platform af børneorganisationer, som overvåger vold mod børn på samfundsniveau for at kunne rapportere til regeringen halvårligt samt til komiteen hvert femte år. Herudover har blandt andre Dansk Røde Kors og WWF Verdensnaturfonden etableret fora, hvor både offentlige myndigheder og målgruppen deltager, hvilket bidrager til, at udsatte grupper får øget indflydelse på egen udvikling. 12

14 2.6. Offentlig debat For at belyse organisationernes indsatser for at fremme en levende og åben debat er der spurgt til, i hvilken grad den offentlige debat er blevet påvirket af indsatser fra den danske organisations partnere, specielt i forhold til at fremme udsatte gruppers vilkår. De få besvarelser, der er modtaget, beskriver overvejende, at partnerne bidrager til den offentlige debat ved at oplyse befolkningen om deres rettigheder gennem radioprogrammer. En interessant tilgang til dette ses i ADRA Danmarks projekt i Malawi. Her blev radioprogrammer og en populær TV serie brugt til at skabe forandring og øget opmærksomhed på hiv og aids relaterede emner. Projektet bidrog med nye tilgange og ny viden om brugen af medier og kommunikation i udviklingsarbejde og styrkede dermed partnerens kapacitet på området. Radio beskrives af de danske organisationer som et af de mest benyttede medier til at fremme den offentlige debat i udviklingslandene. Her ses en mand med en radio i Burkina Faso. (foto: Thorsten Overgaard/Danida). 3. Tendenser Som det fremgår af ovenstående, arbejder en stor del af de danske organisationers partnere ud fra en rettighedsbaseret tilgang. Især arbejder de med at styrke udsatte gruppers bevidsthed om deres rettigheder og gøre dem i stand til at udøve disse. Flere partnere udøver desuden fortalervirksomhed overfor offentlige institutioner, for at disse kan leve op til deres forpligtelser overfor befolkningen og således bidrage til, at udsatte gruppers rettigheder overholdes. Dette omfatter også partnernes arbejde med at sikre øgede offentlige midler til at forbedre udsatte gruppers adgang til serviceydelser. Endvidere bruger partnerne fortalervirksomhed og netværk til at søge at skabe politiske ændringer på lokalt og nationalt plan. Det omfatter primært bidrag til at påvirke lovgivning samt udvikling og formulering af politiske forslag. I et vist omfang har partnerne desuden styrket kapaciteten af udsatte grupper til at deltage i og påvirke beslutningsprocesser. Organisationerne dokumenterer dog sjældent, hvilke konkrete kompetencer og metoder partneren opnår til strategisk fortalervirksomhed, og det er derfor ofte uklart, hvorvidt partneren har udarbejdet strategiplaner for fortalervirksomheden, bruger relevante fortalerredskaber, bringer stærke forhandlingskompetencer i spil eller tager lederskab på processerne. De få besvarelser indenfor menneskerettigheder og levende debat gør det vanskeligt at skitsere tendenser på disse områder. Dog fremhæver de organisationer, som har leveret bidrag her, overvejende, at deres partnere har bidraget til vedtagelse af nationale politikker, som fremmer overholdelse af menneskerettigheder eller ratificering af menneskerettighedskonventionerne, samt at indsatser for at fremme en offentlig debat især sker gennem oplysning om rettigheder. 13

15 Der er således overordnet set overensstemmelse mellem Civilsamfundsstrategiens sigte indenfor tema 1 og besvarelserne fra de danske organisationer. Organisationernes besvarelser lægger sig overvejende indenfor strategiens sigte, men der er dog delelementer af strategiens sigte indenfor disse tre områder, som stort set er udeladt i besvarelserne. Det betyder ikke nødvendigvis, at de danske organisationer ikke arbejder indenfor disse områder, som beskrevet i bilag 1 om metoden bag den aktuelle rapporteringsform. 4. Udfordringer Da menneskerettigheder både er fremhævet i Civilsamfundsstrategien og står centralt i det danske og internationale udviklingssamarbejde, er det påfaldende, at der kun er modtaget få besvarelser om disse, f.eks. vedrørende beskrivelser af partnernes juridiske arbejde i forhold til menneskerettighederne samt inddragelse af andre aktører som vigtige rettighedsbærere. Der er få beskrivelser af organisationernes indsatser for at fremme en levende og åben debat i udviklingslandene, set i lyst af at dette er et strategisk mål i Civilsamfundsstrategien. Da det antages, at flere organisationer, end antallet af besvarelser afspejler, arbejder med dette, kunne dette være interessant at få belyst i højere grad i næste års rapportering. Der er ligeledes ikke mange konkrete beskrivelser af, hvilke kompetencer og metoder partnerne har opnået for strategisk at planlægge og gennemføre fortalerprocesser. Desuden beskriver meget få organisationer, at deres partnere har arbejdet på at forbinde fattige menneskers erfaringer og problemstillinger til nationale og globale dagsordner og kampagner eller omvendt. Eftersom de danske organisationer i høj grad rapporterer, at deres partnere beskæftiger sig med fortalervirksomhed, er det interessant, at disse centrale dele af fortalervirksomhed stort set ikke berøres. Besvarelserne afspejler, at der som forventet eksisterer forskellige forståelser af begrebet fortalervirksomhed. Det illustrerer mangfoldigheden i de danske organisationer, men det kunne dog stadig være relevant at kigge på organisationernes valg af instrumenter for at belyse, hvorvidt organisationernes indsatser adskiller sig markant fra hinanden og fra Civilsamfundsstrategiens målsætninger, eller hvorvidt de samlet set bidrager til at opnå målsætningerne på dette område. 14

16 Tema 2: Bistandens effektivitet og harmonisering 1. Indledning Civilsamfundsstrategien understreger vigtigheden af, at civilsamfundsorganisationer arbejder med harmonisering og koordinering af indsatser, brug af og tilpasning til lokale systemer, lokalt ejerskab og inddragelse af målgrupper i beslutningsprocessen i overensstemmelse med Paris-erklæringen (Paris-erklæringen fra 2005 lægger især vægt på nationalt ejerskab, harmonisering og tilpasning til modtagerlandets strategier, planer og systemer). Sideløbende med Civilsamfundsstrategiens udgivelse vedtog donorer og partnerlande på en international konference i september 2008 Accra Agenda for Action, som i højere grad end Paris-erklæringen inddrager civilsamfundet i udviklingsprocesser og anerkender civilsamfundsorganisationer som uafhængige udviklingsaktører i deres egen ret. Der spørges ind til fire områder, hvor der i alt indkom 51 besvarelser: Tilpasning (alignment) som understøtter tilpasning til partnernes systemer og processer Ejerskab som sikrer, at partnerorganisationer har ejerskab til udviklingsindsatserne Harmonisering og kontekstanalyse, hvor aktører bruger fælles formater og systemer, og Gennemsigtighed og forudsigelighed i partnerskabet (obligatorisk spørgsmål). 2. Sammenfatning af besvarelser Tilpasning (alignment) Der spørges her til, hvilke initiativer, metoder og redskaber danske organisationer bruger for at fremme tilpasning til partnerorganisationens systemer og procedurer. En lang række danske organisationer rapporterer på forskellig vis, at partnerens strategier står centralt i samarbejdet. At tilpasning til partneren rækker videre end arbejdsplaner, regnskab og rapporter, giver Skovdyrkerforeningen et eksempel på i Mozambique, hvor man yder partneren et bloktilskud på 10 pct. af budgettet for at underbygge organisationens sammenhængskraft som en samlet organisatorisk identitet og ikke bare en række af isolerede projekter. Målet er større uafhængighed og fleksibilitet, så partneren kan agere selvstændigt og i mindre grad styret af hensynet til finansieringsmekanismer. Som modstykke til at tilpasse sig partnerens strategi, vælger andre danske organisationer partnere efter, om de matcher eller kan tilpasse sig den danske organisations strategi. Red Barnet vurderer, i hvor høj grad den potentielle partners mission og vision matcher Red Barnets, og CARE Danmark har i Mozambique arrangeret et fælles formuleringsforløb for konkurrerende potentielle partnere, hvor hver ansøgende partner formulerede egne komponentforslag, som efterfølgende dannede basis for udvælgelse af de endelige partnere. Det sikrede stort strategisk sammenfald, men på den anden side kunne en refleksion over konsekvenserne for de organisationer, der blev valgt fra, være lærerig, idet disse har investeret ressourcer forgæves. Tilpasning forudsætter en tilstrækkelig kapacitet hos partnerorganisationen, og hvis ikke partneren har kapacitet til at udvikle og udmønte egne strategier, hjælper de danske organisationer ofte til. Dog synes det mere at handle om monitoreringssystemer og -kapacitet hos partneren med udgangspunkt i de krav, et konkret projekt stiller, end om at etablere og tilpasse sig partnerens eksisterende forvaltningssystemer Ejerskab Det er et mål at øge partnerens ejerskab til udviklingsprocessen som forudsætning for bæredygtig udvikling. Der spørges derfor om, hvilke initiativer, metoder og redskaber den danske organisation har brugt til at fremme partnerorganisationens ejerskab. Vilkårene i den konkrete situation altså konteksten for en indsats kan virke begrænsende for, at partnere tager ejerskab på udviklingsindsatser. Agricultural Development Denmark Asia angiver f.eks., at i lande som Cambodja er civilsamfundet svagt, hvilket vanskeliggør partnerskabstilgangen og opbygning af lokalt ejerskab. Mens selvhjælpsgrupper kan gennemføre dele af projekter, er det ikke muligt at etablere fuldt ejerskab til den type udviklingsindsatser, som organisationen er engageret i. Red 15

17 Barnet fremfører, at i lande som Sierra Leone, Uganda og Etiopien er kapacitetsudvikling ikke tilstrækkelig til at opbygge ejerskab, og en sammenhængende organisationsudvikling af partner og partnerskab er nødvendig. En populær metode til at styrke partnerens ejerskab til udviklingsaktiviteter er at sikre involvering gennem hele projektforløbet fra behovsanalyse over projektformulering til selve gennemførelsen af aktiviteten. Red Barnet fortæller om, hvordan man med partnere i Etiopien sikrer fællesskab omkring situationsanalyser, undersøgelser, udvikling af redskaber, projektdesign og lignende. Ejerskab og ansvar forudsætter tilstrækkelig kapacitet hos partneren. En partner eller afdelinger i partnerorganisationen kan gradvist overtage ansvaret for dele af et program, afhængig af hvad der kræves af kompetencer og kapacitet hertil. Når organisationen øger sin kapacitet, vil fuldt ansvar og dermed større ejerskab gradvist kunne blive introduceret. Ejerskab trives inden for strukturer, der er velvalgte til formålet. Som redskab til forankring i partnerorganisationerne i Afrika bruger Fællesrådet for Danmarks Drengespejdere projektkomiteer, hvis arbejde er baseret på den danske organisations rutine i bestyrelsesarbejde og demokratiske beslutningsprocesser. Udfaldet er varierende: Nogle komiteer fungerer ikke helt efter hensigten, mens andre tager ejerskabet så bogstaveligt, at det kan forsinke projektet, blandt andet på grund af manglende evne til at mødes og tage beslutninger med kort frist Harmonisering og kontekstanalyse Dette spørgsmål omhandler, hvordan den danske organisation har øget graden af harmonisering, koordinering og samarbejde mellem internationale organisationer eller donorer, der arbejder med samme partner, for dermed at kunne koordinere eller komplementere andre aktørers arbejde. Emnet synes specielt relevant for større organisationer, som er tilknyttet internationale alliancer eller netværk. Besvarelserne fordeler sig på to emner: i) harmonisering i internationale netværk og ii) fælles aftalegrundlag mellem forskellige aktører med samme partner. En partner kan opleve et stort behov for harmonisering, når partnerens programmer finansieres af en vifte af søsterorganisationer, som har hver deres strategier og prioriteringer. Dansk Røde Kors partner i Mali indgik i begyndelsen af 2010 partnerskab med syv Røde Kors/Røde Halvmåne selskaber, som alle havde udsendte delegater i landet. En sådan model udgør en stor udfordring for en lokal partners kapacitet til at koordinere og sikre en effektiv drift af organisationen. Dansk Røde Kors har støttet partneren i at udvikle et stærkt forhandlingsgrundlag, så partneren kan sætte sig i førersædet over for gamle og nye internationale partnere. En minimumsmodel for samarbejde er at dele landekontor med en eller flere andre alliancepartnere, hvilket f.eks. er tilfældet for ni ud af Folkekirkens Nødhjælps 13 landekontorer inden for alliancen Action for Churches Together (ACT). Man deles her om administrationsomkostningerne, men at dele kontor leder ikke i sig selv til større samarbejde og koordinering. Det kræver en anden og større indsats at få etableret fælles programmer. En anden model for samordning, der prøves af i forskellige sammenhænge, er at udpege en ledende organisation, som de øvrige organisationer så overdrager forvaltningen af bistanden til. Denne tilgang anvendes i ACT Alliancen, hvor Folkekirkens Nødhjælp i 2009 overdrog finansiering af et program i Centralasien til et andet ACT-medlem og i Cambodja selv er ledende aktør og administrerer midler fra en anden ACT Alliancepartner. Uden for de mere organiserede internationale alliancer er behovet for harmonisering mellem flere donorer til samme partner også påtrængende. I Caritas Danmarks partnerskab med en menneskerettighedsorganisation i Niger viste koordineringen med andre organisationer sig at være en fordel i et tilfælde om svindel, hvor udveksling af informationer og gensidig opfølgning blev af altafgørende betydning for partnerens forståelse af alvoren i sagen. 16

18 2.4. Gennemsigtighed og forudsigelighed Dette spørgsmål var obligatorisk for de organisationer, der skulle besvare mere end et spørgsmål, og lød: Hvordan forvaltes den gensidige ansvarlighed i partnerskabet og mellem partnerne og deres respektive bagland? I det overvejende flertal af besvarelser forstås gennemsigtighed mellem partnerne som afgrænset til partnerskabet eller det konkrete projektsamarbejde. De mest udbredte ansvarlighedsmekanismer er derfor generelt sammenfaldende med velkendte metoder og redskaber til deltagelse, generering af ejerskab og sund forvaltningspraksis. To dokumenter står centralt i forhold til den gensidige ansvarlighed mellem danske organisationer og deres partnere: program-/ projektdokumentet og budgettet. Dansk Blindesamfund har i deres program i Ghana ladet projektdokument og budget være kendt af alle medlemmer af den danske og den ghanesiske styregruppe samt den politiske og administrative ledelse i de involverede organisationer. Budgetforhold har således været gennemsigtige og kendt af en bred gruppe. Strukturelt kan gennemsigtighed understøttes i projektstyringskomiteer, som når Danske Handicaporganisationer i sit samarbejde med partneren i Uganda etablerer projektstyringskomiteer bestående af alle de organisationer, der er involveret i projektet. Komiteen godkender arbejdsplaner og budgetter samt kvartals- og årsrapporter. For partneren har dette været en udfordring, idet man har følt en ubalance i beslutningsprocesserne forårsaget af Danske Handicaporganisationers stærkere position som donor. Der kan være kulturforskelle i organisationernes måde at manøvrere på, som kan bringe andre parametre end åbenhed i spil. Caritas Danmark giver et eksempel fra Uganda på, hvordan forskellig vægtning af rationalitet og relationer kan spille et puds i en beslutningsproces, og hvor partneren undveg gennemsigtighed i sin ageren for dermed at udvirke en anden løsningsmodel, end hvad Caritas plæderede for. Forvaltningsmæssigt betyder klare retningslinjer meget både i forhold til gennemsigtighed og forventningerne hertil og i forhold til forudsigelighed. Som mange andre organisationer har Sex & Samfund med sin partner i Uganda udarbejdet klare retningslinjer for regnskab og revision, afrapportering, monitorering og evaluering. Retningslinjerne er udarbejdet med udgangspunkt i forvaltningsmæssige krav fra Udenrigsministeriet samt god forvaltningspraksis i øvrigt. Gængse monitoreringsmekanismer beskrives også som væsentlige ansvarlighedsredskaber: Jævnlig rapportering (2-4-6 gange om året) og skriftlig afrapportering til bestyrelse Løbende kommunikation (breve, s) Projektbesøg 1-2 gange /år, periodiske inspektionsbesøg, årlige reviews og eftersyn Indberetninger til bevillingsmyndigheder. Monitorering af programmer kan også tjene til at opfylde pligten til at stå til regnskab over for baglandet i bred forstand. F.eks. har IBIS i sin støtte til oprindelige folks organisationer i Sydamerika udviklet en integreret monitoreringstilgang, hvor man opbygger kapacitet på programsiden såvel som på den finansielle og administrative side for at promovere en gennemsigtig og demokratisk praksis i organisationerne. Specielt har man designet et regnskabssystem for oprindelige folk med en anderledes uddannelsesmæssig baggrund, hvilket hjælper IBIS partnere med at aflægge regnskab ikke kun til Udenrigsministeriet og IBIS, men i særdeleshed til græsrodsmedlemmerne, som på denne måde kan få adgang til oplysninger om, hvordan organisationerne bruger pengene. En værdi for gennemsigtigheden i et partnerskab er, at det er gensidigt det vil sige, at begge partnere har adgang til information om den anden og helst samme type og i samme omfang. IBIS giver som eksempel, at man deler de samme dokumenter med partnerne som kræves af partneren i udvælgelsesprocessen: organogram, juridiske dokumenter, præsentation af programområder og årsrapport. IBIS i Mozambique har forbedret sin hjemmeside, så man kan få adgang til oplysninger om alle IBIS partnere samt beløb på projektporteføljen. Gennemsigtighed og partnerindflydelse kan også udspille sig på andre niveauer end blot dokumentbytte. Folkekirkens Nødhjælp har dannet en Partner Core Group bestående af partnere fra de regioner, hvor de arbejder. Gruppen har en rådgivende funktion over for Folkekirkens Nødhjælps bestyrelse og giver feedback på nøgleområder inden for organisationens politikker og strategier. 17

19 Nogle organisationer vælger at etablere klagesystemer for at øge gennemsigtigheden. Billedet viser en postkasse til indraportering om korruption på et hospital i Kenya. (foto: Jørgen Schytte/Danida). Gennemsigtighed omkring partnerens ledelse og drift kan praktiseres i forhold til den brede befolkning. CARE Danmark opmuntrer sine partnere til at gennemføre offentlige høringer, hvor planer, politikker og budgetter diskuteres åbent med lokalsamfund og lokalforvaltning. I Nepal deltog i 2009 over mennesker i høringsprocesser, der åbner planlægning og budgetlægning for offentligheden, og samtidig øger partnernes troværdighed. Et noget videre skridt i forhold til at åbne sin organisation for ekstern indsigt og kritik har Folkekirkens Nødhjælp taget i form af etablering af egentlige klagesystemer i Dette skal sikre, at partnere, rettighedsbærere og andre interessenter har klageadgang og mulighed for godtgørelse. Inden for den første opgørelsesperiode modtog man i København 22 klager, blandt andet om korruption og seksuel udnyttelse. I 2009 har de regionale kontorer i Malawi, Etiopien og Cambodja også udviklet klagesystemer, og partnerne er også blevet inspireret til det samme: I Malawi har partneren modtaget 56 klager og i Etiopien 25, primært om målgrupper, udvælgelse af lokalsamfund, kvalitet, og gennemsigtighed i forhold til aktiviteter og budgetter. Omkring forudsigelighed nævner mange organisationer langvarige partnerskaber både som en værdi og som en vigtig parameter i udvikling af bæredygtighed. Nogle organisationer opfatter partnerrelationen som dybere end det blotte program/projektsamarbejde. For eksempel er den årelange venskabsrelation mellem Ghana Venskabsgrupperne og partneren central i partnerskabet, og indebærer, at partnerskabet ikke blot er en midlertidig foranstaltning. Samtidig er det en stor udfordring i forhold til de eksisterende ofte kortsigtede finansieringsinstrumenter. Med programfinansiering opnås dog en længere tidshorisont, hvilket muliggør, at eksempelvis ADRA Danmark kan arbejde i længerevarende partnerskaber med lokale ADRA partnere. En udfordring i at etablere ejerskab er en partners donorafhængighed. Ofte mister partneren sit fokus som følge af en bred donorportefølje og mange projekter. Derfor har WWF Verdensnaturfonden i dets østafrikanske program lagt vægt på at diskutere nødvendigheden af at ændre traditionelle finansieringstyper blandt programmernes interessenter. Store regionale programmer kan ikke fungere på årlige finansielle tilsagn fra forskellige finansieringskilder. WWF Danmark har som den eneste interessent givet tilsagn om programfinansiering i en længere periode. 3. Tendenser Kun få organisationer har valgt at besvare emnet om tilpasning til partnerens systemer og procedurer, hvilket er overraskende, da emnet har høj politisk bevågenhed internationalt og for partnerne. Det kan tyde på, at tilpasning fortsat er jomfruelig jord for mange danske organisationer. Tendensen antyder et fokus på at opbygge projektspecifikke monitoreringssystemer hos partneren, og kun i mindre grad at indtænke projektets forvaltningskrav i eksisterende systemer. Det er slående, at de danske organisationer i deres besvarelser ikke beretter mere reflekteret om, hvordan de har tilpasset egne interne krav eller procedurer for i højere grad at kunne tilpasse sig partnerens systemer eller ligefrem lette partnerens administrative byrder. 18

20 På et andet niveau afspejles spørgsmålet om hvem der tilpasser sig hvem ved, at to velkendte internationale tendenser inden for civilsamfundsstøtte har kunnet observeres: Partnerskaber der tager udgangspunkt i partnerens vision og strategi og understøtter partnerens evne til at fuldføre egen mission; Partnere der udvælges, så de matcher danske eller internationale organisationers strategier, og som dermed overvejende indgår som implementerende partnere. Sidstnævnte tilgang til partnervalg er dog forholdsvis sjælden blandt de danske organisationer. Det er ikke ud fra materialet muligt at få et indtryk af, i hvilket omfang sådanne tilgange til partnervalg vinder indpas blandt danske organisationer, men trenden kendes fra udlandet (f.eks. Holland). De danske organisationer melder, at ejerskab til udviklingsindsatser ikke altid er realiserbart, idet partnerne er underlagt restriktive vilkår og må operere under politiske forhold, der på forskellig ofte negativ vis påvirker deres muligheder for at tage ejerskab og/eller opbygge kapacitet til at udmønte et ejerskab. De indberettede eksempler viser samtidigt tydeligt, at ejerskab ikke er en statisk tilstand, men en dynamisk relation, der hele tiden opbygges i den daglige praksis: gennem fortløbende at give partneren rum og stemme fra den første kontakt og formulering af en udviklingsindsats, i den daglige projektstyring, ved at fællesgøre styring, monitorering, læring og evaluering samt kontinuerligt at understøtte partnerens organisatoriske kapacitet. Hensigtsmæssige strukturer såsom projektstyringskomiteer danner en god ramme for at partnerens ejerskab kan opbygges og gives handlerum. Men læringen er også, at strukturer alene gør det ikke kapacitetsopbygning, kommunikation og rum er nøgle til succes. Flere store danske organisationer har systematisk arbejdet på at udvikle og gennemføre modeller og metoder til større koordinering og harmonisering mellem organisationer, der optræder som donor til den samme partner. Der afprøves modeller, hvor alle donorer til en partner sidder om samme bord, hvor man deler landekontor, og hvor man overdrager forvaltningen af støtten til en anden alliancepartner. De indberettede eksempler viser tydeligt, at harmonisering ikke er let hver aktør kommer med egne udviklingspolitiske prioriteringer og forvaltningsmæssige systemer. Selv ligesindede organisationer kan stå langt fra hinanden. Og læringen er, at jo flere aktører, des sværere at harmonisere og koordinere. Der synes at være en tendens til, at danske organisationer, der støtter det samme program, i et vist omfang standardiserer formater og rapporteringsfrekvens. Hvor harmonisering ofte har til formål at tilpasse til partnerens systemer, kan et tæt samarbejde med udveksling af oplysninger mellem de forskellige partnere i donorlandene vise sig også at have en vigtig kontrolfunktion. Flere organisationer giver eksempler på, at kvaliteter i partnerskabet som venskab og solidaritet giver en stabil ramme for, hvordan gensidig ansvarlighed kan udfolde sig. I et overvejende flertal af bidragene fra de danske organisationer forstås gensidig ansvarlighed mellem partnerne som afgrænset til partnerskabets rammer eller det konkrete projektsamarbejde. De mest udbredte ansvarlighedsmekanismer er derfor sammenfaldende med velkendte metoder og redskaber til deltagelse, generering af ejerskab og i det hele taget overdragelse af implementeringsansvar til lokale partnere. Derudover beskrives gængse strukturer til projektstyring (fælles komiteer) og monitoreringsmekanismer af en række organisationer som væsentlige ansvarlighedsredskaber. Der gives et par enkelte eksempler på en gensidighed i relationen hvor begge partnere har adgang til information om hinanden og rum til at øve indflydelse på den andens strategier. Med hensyn til ansvarlighed over for baglandet synes de fleste organisationer at forstå disse mekanismer som eksistensen af demokratiske strukturer i organisationen. Samtidig er de op imod en virkelighed, hvor ressourcerne til faktisk at overholde og udfylde disse strukturer ikke altid er til stede og ikke altid finansieres af donorer. Der er dog også eksempler på en bredere forståelse af ansvarlighed og gennemsigtighed i form af offentlige høringer, klagesystemer hvor offentligheden gives rum til at stille spørgsmål til organisationens virke. Forudsigelighed som basis for ansvarlighed og gennemsigtighed forudsætter langvarige partnerskaber og sikkerhed i adgang til finansiering. Der er enkelte tiltag til at assistere partneren i at etablere en større forudsigelighed og mindre sårbarhed i 19